李俊斌 于鑫

摘 要：村黨組織書記“一肩挑”模式是鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的革新嘗試，通過政黨向下嵌入、權(quán)力并軌運(yùn)行、治理信息對稱的方式，為鄉(xiāng)村治理輸送外源動力、提升運(yùn)行績效和實現(xiàn)利益共享，在總體上順應(yīng)了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢。村黨組織書記“一肩挑”模式在政策設(shè)計上已達(dá)成基本共識，但也在實踐運(yùn)行中面臨著民主空間受到擠壓、權(quán)力規(guī)約難度加大、公共服務(wù)供給錯位等潛在風(fēng)險。因此，深入推進(jìn)村黨組織書記“一肩挑”模式，要以長效機(jī)制建設(shè)為根本抓手，從統(tǒng)合機(jī)制、規(guī)約機(jī)制、民主機(jī)制和吸納機(jī)制上進(jìn)行動態(tài)調(diào)適，促使這一權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為最優(yōu)化鄉(xiāng)村治理效能。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；村黨組織書記；“一肩挑”

［中圖分類號］ D267 ［文章編號］ 1673-0186（2023）005-0047-012

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.005.004

從歷史脈絡(luò)來看，村黨組織書記“一肩挑”模式伴隨政治體制改革而不斷演進(jìn)，經(jīng)歷了先行試點（1988—2002）、積極倡導(dǎo)（2002—2018）、全面推行（2018至今）等發(fā)展階段，實現(xiàn)了由過去的“一肩雙挑”（兼任村民委員會主任）演變?yōu)辄h的十九大以來的“一肩四挑”（兼任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人），這是鄉(xiāng)村治理的理論與實踐交織推移的結(jié)果。黨的十九大提出的“治理有效”［1］是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在要求，根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義觀點，結(jié)構(gòu)與功能緊密相連、相互影響，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)關(guān)系著鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行績效。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)或既存制度“適應(yīng)于現(xiàn)代性功能”［2］，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理效能最優(yōu)化，需要把鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性變革作為切入點，推動鄉(xiāng)村治理權(quán)力的科學(xué)化運(yùn)行。村黨組織書記“一肩挑”，是在村黨組織和村民委員會二元治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上探索的鄉(xiāng)村權(quán)力模式，在鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中更具權(quán)力結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢，對于農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理具有重大意義。但其在鄉(xiāng)村治理實踐中也面臨著一系列不可回避的潛在風(fēng)險，因此，在新型治理權(quán)力結(jié)構(gòu)框架下，從長效機(jī)制上對“一肩挑”模式進(jìn)行調(diào)適是鄉(xiāng)村善治的根本吁求。

一、鄉(xiāng)村治理中村黨組織書記“一肩挑”的比較優(yōu)勢

村黨組織書記“一肩挑”作為鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的變革與優(yōu)化，是解決鄉(xiāng)村治理中力量單薄、效能低下、互動缺乏等問題的新范式。相較于傳統(tǒng)村“兩委”分設(shè)負(fù)責(zé)人，“一肩挑”模式為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化奠定了行之有效的制度基石，更有助于提升鄉(xiāng)村治理能力和水平。

（一）“政黨向下嵌入”有助于輸送鄉(xiāng)村治理的外源動力

依據(jù)“控制辯證法”觀點，國家權(quán)力在對社會滲透、動員的同時，就會提供相應(yīng)的“有限范圍的回報服務(wù)”［3］。在政黨政治條件下，以政黨權(quán)力為代表的國家權(quán)力對基層社會的有效控制，主要是依靠政黨嵌入方式來完成的。鄉(xiāng)村社會存在國家權(quán)力與社會權(quán)力的結(jié)構(gòu)性張力：一方面，兩者之間具有制衡和沖突的內(nèi)在情形；另一方面，國家權(quán)力保障社會權(quán)力存在，社會權(quán)力支撐國家權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)。這種對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系，決定了“控制”與“自治”的力量博弈成為鄉(xiāng)村治理繞不開的話題。歷史表明，在傳統(tǒng)自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代，無需全面的強(qiáng)力的社會控制，單靠宗族等非政權(quán)組織對鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行管理就可以滿足鄉(xiāng)村需求，社會權(quán)力—村民自治在鄉(xiāng)村治理中居于主導(dǎo)地位。隨著社會轉(zhuǎn)型變遷，鄉(xiāng)村社會矛盾復(fù)雜化、利益多元化、村莊空心化等問題凸顯，加大了依靠自治力量實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的難度，這就需要執(zhí)政黨主導(dǎo)的國家權(quán)力下移到鄉(xiāng)村社會，對鄉(xiāng)村社會“在其資源限度內(nèi)實施控制”［4］。從政治發(fā)展邏輯來看，國家權(quán)力在回歸社會之前，不但不會快速地、激進(jìn)地、無序地隱匿或撤退，反而會在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段更加活躍于鄉(xiāng)村治理的舞臺。黨對國家的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力向鄉(xiāng)村下沉延伸，提升了鄉(xiāng)村治理的政治動員和社會整合能力，為推動鄉(xiāng)村發(fā)展注入外源力量。在國家權(quán)力對鄉(xiāng)村“控制”較弱的地方，村民委員會在權(quán)力體系中處于支配地位，鄉(xiāng)村社會的資源配置圍繞村民委員會而展開，但是村民委員會的權(quán)力限度與鄉(xiāng)村治理的能力需求并不匹配，鄉(xiāng)村治理面臨的資金鏈條斷裂、資源利用效率低下等問題僅靠村民自治難以得到妥善解決。在國家權(quán)力干預(yù)不夠的情勢下，鄉(xiāng)村治理陷入公共資源供應(yīng)乏力和運(yùn)轉(zhuǎn)失調(diào)的瓶頸狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。從精準(zhǔn)扶貧到鄉(xiāng)村振興的一系列國家戰(zhàn)略表明，“一肩挑”模式把鄉(xiāng)村“自治”與國家“控制”銜接起來，能夠以強(qiáng)大力量推動鄉(xiāng)村發(fā)展大政方針的貫徹落實，破解鄉(xiāng)村發(fā)展推動力不足的難題?？梢?，鄉(xiāng)村治理離不開國家權(quán)力主導(dǎo)帶來的紅利，“一肩挑”模式通過承接國家權(quán)力輸送，把國家權(quán)力觸角延伸至農(nóng)村基層場域，將鄉(xiāng)村組織作為施行黨中央決策部署、服務(wù)人民群眾的“最后一公里”，從權(quán)力結(jié)構(gòu)效應(yīng)上解決了限制鄉(xiāng)村發(fā)展的公共資源調(diào)集和公共產(chǎn)品供給問題，使鄉(xiāng)村因充裕的資金配套和合理的政策支持而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）“權(quán)力并軌運(yùn)行”有助于提升鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行績效

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化擁有合法性的政治核心來容納和推動，得益于依據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r對“傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)威形態(tài)”［5］作出相當(dāng)幅度的調(diào)整和改造。任何社會治理包括基層治理都是以政治結(jié)構(gòu)為依托的，由橫向的“治理規(guī)?！焙涂v向的“治理層級”共同形塑的政治結(jié)構(gòu)，是鄉(xiāng)村治理有序開展的權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)。由此，政治結(jié)構(gòu)或權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化與否，直接關(guān)系著鄉(xiāng)村治理效率的高低。在傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)設(shè)計上，鄉(xiāng)村治理采用的是村黨組織與村民委員會的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，兩種組織相應(yīng)產(chǎn)生的村支書和村主任都是鄉(xiāng)村社會的負(fù)責(zé)人，分別受托行使國家權(quán)力和社會權(quán)力，在鄉(xiāng)村治理中齊心協(xié)力發(fā)揮作用。兩個“一把手”的權(quán)力設(shè)置，是為了消除鄉(xiāng)村治理中“一元治理結(jié)構(gòu)”的弊端，挖掘鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力?？陀^上說，“二元治理結(jié)構(gòu)”確實有激發(fā)鄉(xiāng)村社會自我發(fā)展的積極效果，但該結(jié)構(gòu)的權(quán)力主體之間矛盾沖突也成為鄉(xiāng)村治理效能的束縛因素。鄉(xiāng)村治理實踐表明，村“兩委”及其負(fù)責(zé)人并非設(shè)想中的“同質(zhì)性群體”，兩者關(guān)系緊張、各自為政較為常見，彼此爭權(quán)奪利與推諉甩責(zé)，既損害村級黨組織的權(quán)威性，又妨礙村民委員會的自治性，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理陷入內(nèi)耗困境。在“二元化”權(quán)力分布下，無論是政策還是法律都難以對繁瑣復(fù)雜的鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行明確的劃分，村“兩委”的職責(zé)權(quán)限出現(xiàn)交叉與重疊部分——鄉(xiāng)村事務(wù)管理中的“公共領(lǐng)域”，這些公共領(lǐng)域使村“兩委”在治理權(quán)的占有和行使上陷入了此消彼長、零和博弈的“科斯悖論”。由村民推選出的村主任一旦處于強(qiáng)勢地位，就容易以“黨政分開”為由拒絕村支書參與黨務(wù)工作以外的任何治理活動，導(dǎo)致黨的鄉(xiāng)村治理政策施行緩慢、效果甚微。就如何把握好黨政關(guān)系而言，我們“不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”［6］?！耙患缣簟蹦Ｊ较麓濉皟晌蓖ㄟ^交叉任職實現(xiàn)整合，打破傳統(tǒng)意義上的黨政界限，化解村支書和村主任的治理權(quán)分歧，推動村“兩委”的聯(lián)動與合作，促進(jìn)“黨務(wù)”與“村務(wù)”協(xié)調(diào)發(fā)展，從根本上避免了在權(quán)責(zé)上潛藏著“問題的相互性”［7］這一邏輯悖論，實現(xiàn)了從縱向的管理層級推動鄉(xiāng)村治理取得成效。

（三）“治理信息對稱”有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的利益共享

“信息對稱”作為經(jīng)濟(jì)學(xué)概念范疇，原初意指“委托—代理”關(guān)系中代理人和委托人的信息對稱，而這一理論最為關(guān)切的是委托和代理雙方主體“信息不對稱”問題。在經(jīng)濟(jì)交往中，信息擁有方在以自我為中心的利益驅(qū)使下會損害另一方利益，委托和代理的鏈條之間利益失衡，最終傷及資源配置質(zhì)量和效率。這種“信息不對稱”同樣存在于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，表現(xiàn)為信息壟斷群體利用機(jī)會優(yōu)勢自我服務(wù)的“精英俘獲”（elite capture）現(xiàn)象，而村民由于信息短缺在鄉(xiāng)村治理中失去部分權(quán)益。村黨組織和村民委員會作為銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會的中間環(huán)節(jié)，相較于普通個體化村民往往擁有更多的信息資源，在二元分治的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，兩者在信息傳遞中存在不同向度的可能。處于高度組織化的村黨組織作為按照黨的意志密切聯(lián)系群眾的代表者，在科層系統(tǒng)縱向信息“控制性溝通”［8］下一般易于貫徹黨的宗旨意圖和政策路線，而相對獨立、粘度松解的村民委員會作為源自村民推選且又位居村民之上的代理者，因固有的信息不對稱問題，有可能將自身利益前置或高位于整個鄉(xiāng)村發(fā)展和全體村民需求。在村民委員會主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)下，作為代理人的村民委員會與作為委托人的村民之間存在信息傳遞的梗阻問題，信息被獨占、藏匿、改變或歪曲，使鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)不受監(jiān)督的“灰色地帶”，從而形成滋生基層權(quán)力腐敗的土壤。為了防止基層權(quán)力的異化，在政治系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的互動、交融過程中，存在一個透明的信息傳遞渠道——“反饋環(huán)”［9］就顯得至關(guān)重要。在以往的治理模式中，治理主體在向村民信息輸出時，有機(jī)會優(yōu)先計較自身的利益得失，致使一部分人利用信息優(yōu)勢為自己乃至家族謀利。而村民的利益訴求在需要輸入政治系統(tǒng)時，難以得到村民委員會的重視和及時反饋到治理績效評估中，鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)“輸出—決策—輸入—反饋”這一循環(huán)鏈條出現(xiàn)斷裂，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的成果只惠及鄉(xiāng)村小范圍群體。在“一肩挑”模式下，村黨組織統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，統(tǒng)一鄉(xiāng)村治理向度，形成了良性的鄉(xiāng)村治理信息循環(huán)系統(tǒng)。村黨組織以統(tǒng)領(lǐng)者的身份推動鄉(xiāng)村治理多元主體間信息傳遞，強(qiáng)化了信息資源的透明性、共享性和回應(yīng)性，使得多元主體能夠“親自在場”［10］參與鄉(xiāng)村治理，進(jìn)而使鄉(xiāng)村中每個人的利益都能夠同公共資源的分配與使用聯(lián)系起來，實現(xiàn)彼此在鄉(xiāng)村治理中全方位、全過程的交流互動和合作共贏。

二、鄉(xiāng)村治理中村黨組織書記“一肩挑”的潛在風(fēng)險

隨著頂層設(shè)計從“倡導(dǎo)型”到“推廣型”的政策轉(zhuǎn)向，村黨組織書記“一肩挑”邁出了更為堅實的實踐步伐，但在實踐運(yùn)行中也面臨著一些潛在風(fēng)險，如果不加以有效防范，就會成為影響鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程的阻礙因素。

（一）鄉(xiāng)村治理的民主空間受到擠壓

從權(quán)力組織結(jié)構(gòu)來看，“一肩挑”模式意味著村黨組織書記同時扮演“國家代理人”和“鄉(xiāng)村當(dāng)家人”雙重角色，這種權(quán)力疊加造成鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的“權(quán)力過密化”［11］，雙軌治理的政治格局有被“單向度”權(quán)力結(jié)構(gòu)取代的風(fēng)險。村黨組織書記在擁有兩種職權(quán)的賦能下，有可能忽視村民自治機(jī)制，并將村黨組織變?yōu)橹苯影k鄉(xiāng)村事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，將村民委員會變成行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)或無關(guān)緊要的政治擺設(shè)。而村民委員會一旦承擔(dān)過多的政務(wù)，其組織架構(gòu)必然呈現(xiàn)官僚化特性，行政屬性逐漸代替村民委員會的自治屬性，村民自治空間在一定程度上被壓縮。與此相呼應(yīng)，村民委員會為了擺脫被邊緣化的處境，也愿意主動依附于上級黨政權(quán)力，與村黨組織的關(guān)系密切程度要遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)村民眾，其關(guān)注村民利益的角色定位也就相應(yīng)弱化，開始從群眾性自治組織向行政化的派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。村民委員會的主動依附直接導(dǎo)致自治權(quán)力與群體利益的分離，使鄉(xiāng)村自治組織的行為取向與鄉(xiāng)村民眾的權(quán)利意志的一致性走向衰減。在治理過程中，作為村民委托代表的村民委員會與村民之間的“合作—服務(wù)”關(guān)系轉(zhuǎn)向“命令—服從”［12］關(guān)系，在某種程度上變成凌駕于村民之上的管控機(jī)關(guān)，導(dǎo)致鄉(xiāng)土社會出現(xiàn)公共權(quán)力異化。村民自治組織作為一種自下而上被賦予權(quán)力的代理者，沒有對委托人（集合意義的村民）兌現(xiàn)相應(yīng)的關(guān)切和責(zé)任，其自身功能的轉(zhuǎn)變致使村民的民主權(quán)利和鄉(xiāng)村的治理效果都無法得以保障。大多數(shù)發(fā)展中國家的實踐證明，地方組織是確保鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略得以有效實施的關(guān)鍵因素，“沒有地方組織的廣泛參與，任何促進(jìn)生產(chǎn)力增長和廣泛的利益分配的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略都不可能取得成功”［13］。“一肩挑”模式加速了國家行為推動鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的節(jié)奏，一系列緊迫而艱巨的治理任務(wù)隨著國家權(quán)力下沉進(jìn)入鄉(xiāng)村社會。但在此過程中政治系統(tǒng)的決策輸入并不是來自體系外部的社會結(jié)構(gòu)，而是按照治理主體自我意志進(jìn)行輸入（即“內(nèi)輸入”），政治權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村社會直接面對原子化的村民，鄉(xiāng)村自治權(quán)力不自覺地被吸收和控制，鄉(xiāng)村基層自治組織的存在感淡化、服務(wù)性受限，大多數(shù)村民處于“無政治階層”和“低組織狀態(tài)”，無法通過自治組織直接參與公共事務(wù)（表1）［14］，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理難以取得預(yù)期成效。

（二）鄉(xiāng)村治理的權(quán)力規(guī)約難度加大

鄉(xiāng)村治理組織的權(quán)力運(yùn)行理應(yīng)代表公共利益，但村級組織并非由抽象化的個體組成，其治理行為在沒有嚴(yán)密約束下容易產(chǎn)生“自利性”本能沖動，而權(quán)力的擴(kuò)大和集中（雙重職能與雙重權(quán)力的組合）則進(jìn)一步拓寬村黨組織書記的自由限度，這就決定了“一肩挑”模式需要直面權(quán)力的制約和監(jiān)督問題，以防范“基層自利性”消解“國家自主性”（state autonomy）［15］的風(fēng)險。處于戰(zhàn)略傾斜的鄉(xiāng)村振興機(jī)遇期，各種支農(nóng)、惠農(nóng)工程和財政的投入，本身對于村級組織負(fù)責(zé)人就具有巨大利益誘惑，而“一肩挑”帶來的權(quán)力疊加更是增加了村級組織負(fù)責(zé)人權(quán)力尋租的機(jī)會，在承接國家資源過程中出現(xiàn)了非法侵占、克扣私分等多種腐敗形式（表2）［16］。依據(jù)政治博弈理論來看，政治體系以“權(quán)力緊縮”方式獲得從屬群體的信任，給予鄉(xiāng)村相應(yīng)的自治權(quán)限，使國家權(quán)力和社會權(quán)力維持著相對的平衡狀態(tài)，這種結(jié)構(gòu)平衡對于權(quán)力制約和監(jiān)督來說舉足輕重。盡管“一肩挑”模式下村“兩委”組織仍然存在，但是鄉(xiāng)村“兩委”組織成員交叉任職，村“兩委”成為一種不可分割的“命運(yùn)共同體”，這樣的共同體實際上構(gòu)筑了一個比較缺乏透明度和開放性的權(quán)力圈，外界制約和監(jiān)督力量很難介入和發(fā)揮作用?！耙患缣簟蹦Ｊ降姆忾]性結(jié)構(gòu)，為村級組織負(fù)責(zé)人提供了“絕對權(quán)力”的存活空間，以往二元權(quán)力結(jié)構(gòu)下所形成的制約和監(jiān)督體系走向失靈。在鄉(xiāng)村治理權(quán)力的重構(gòu)過程中，新型制約和監(jiān)督體系并沒有隨之升級換代，無論是上級監(jiān)督、同級監(jiān)督還是下級監(jiān)督都比較疲軟。在上級監(jiān)督方面，鄉(xiāng)村治理涉及的環(huán)節(jié)繁瑣、內(nèi)容寬泛，上級的監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身難以做到全過程、全覆蓋的監(jiān)管，加上村、鄉(xiāng)、縣“一體化的行政結(jié)構(gòu)”［17］，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織容易生成“庇護(hù)—支持”的職權(quán)關(guān)系，影響了其對村級組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行客觀性監(jiān)督。在同級監(jiān)督方面，相較于村“兩委”負(fù)責(zé)人分設(shè)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性監(jiān)督，“一肩挑”模式下“一把手”與其他村干部之間權(quán)力懸殊，副職幾乎無法牽制正職的權(quán)力，權(quán)力任性也就在所難免。在下級監(jiān)督方面，“一肩挑”模式權(quán)力相對集中，催生村民對權(quán)力運(yùn)行的懷疑情緒，造成村民在政治生活中低參與度，多數(shù)村民沒有參與過鄉(xiāng)村事務(wù)的監(jiān)督（表3）［18］。因此，在不同層級監(jiān)督均為乏力的情形下，村黨組織書記有可能獨攬大權(quán)、濫用職權(quán)，甚至直接危害村民生存發(fā)展的根本利益。

（三）鄉(xiāng)村治理的公共服務(wù)供給錯位

公共服務(wù)是鄉(xiāng)村治理應(yīng)該承載的重要內(nèi)容，其背后蘊(yùn)含著“供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)之間的動態(tài)矛盾”［19］。從公共服務(wù)理論來看，公共服務(wù)的核心要義在于公共服務(wù)的供給，而公共服務(wù)供給則要以公共服務(wù)需求作為指標(biāo)、導(dǎo)向?！肮残枨蟆策x擇—公共服務(wù)供給”等相互關(guān)聯(lián)的鏈條，共同形成了一個閉合循環(huán)，決定了對村民需求的考量是鄉(xiāng)村治理決策合理化以及公共服務(wù)供給有效性的先決條件。在沿襲有些地方政府對黨中央政策進(jìn)行頂格管理、層層加碼的政治邏輯和執(zhí)行慣性的情形下，“一肩挑”模式使村黨組織書記經(jīng)常面對自上而下的繁重的行政性任務(wù)，在借助上級權(quán)威構(gòu)筑規(guī)范有序的村治格局的同時，卻未能建立起科學(xué)、系統(tǒng)的鄉(xiāng)村公共服務(wù)需求管理體系，無暇顧及鄉(xiāng)村民眾多元化、差異化的真實訴求，由此引發(fā)了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的錯位供給問題。這種“供給側(cè)”與“需求側(cè)”之間的分離脫節(jié)，使自上而下的鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給與自下而上的村民需求產(chǎn)生內(nèi)在邏輯矛盾，造成了基本公共服務(wù)不能充分適應(yīng)和滿足村民需求程度的變化（表4）［20］。隨著“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”的結(jié)構(gòu)變遷，在城鄉(xiāng)“基本公共服務(wù)均等化”［21］的話語共識和政策支配下，鄉(xiāng)村治理面臨著“命名政治”（the politics of naming）［22］風(fēng)險——理想價值與現(xiàn)實需求的過大落差。村級黨組織作為鄉(xiāng)村公共服務(wù)的主導(dǎo)者和執(zhí)行者，以縮小鄉(xiāng)村與城市之間差距為理由，傾向于選擇一些能夠快速反應(yīng)國家政策導(dǎo)向、凸顯地方政績的公共服務(wù)，有的鄉(xiāng)村治理行動變成了違背惠民政策初衷的城市化“形象工程”。以城市化為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村公共服務(wù)，雖然符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體要求，但忽略各地鄉(xiāng)村基礎(chǔ)條件、資源稟賦、風(fēng)土人情的具體差異，村民急需的基本社保、醫(yī)療衛(wèi)生等在服務(wù)供給選擇中所占比例較少，反而圖書室等公共服務(wù)存在建設(shè)率高和使用率低的悖論（表5）［23］。城鄉(xiāng)之間公共資源均衡配置，本意是促進(jìn)“城鄉(xiāng)兩個文明的共生、共融、共榮”［24］，讓農(nóng)村群眾與城市居民體驗和享受同等優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，實際上卻為鄉(xiāng)村“政績工程”做了嫁衣，村民需求相較于鄉(xiāng)村戰(zhàn)略發(fā)展需求被忽視，造成了公共資源及產(chǎn)品的閑置和浪費(fèi)。

三、鄉(xiāng)村治理中村黨組織書記“一肩挑”的調(diào)適機(jī)制

社會變遷速度是否對社會系統(tǒng)有益，取決于社會系統(tǒng)（結(jié)構(gòu)與功能的更迭）的“承受”限度和“適應(yīng)”能力［25］。村黨組織書記“一肩挑”通過人事上的角色重塑與職責(zé)重置，在總體上順應(yīng)了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，但“一肩挑”模式仍需伴隨實踐推移從長效機(jī)制上進(jìn)行動態(tài)調(diào)適，才能使這一權(quán)力結(jié)構(gòu)釋放出最優(yōu)的治理效能。

（一）“一肩挑”統(tǒng)合機(jī)制：優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

“一肩挑”模式是黨的領(lǐng)導(dǎo)向農(nóng)村基層的延伸，是國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會的回歸，其衍生出來的全部問題，歸根結(jié)底是政治權(quán)力與社會權(quán)力之間的耦合互動問題。因此，如何推動權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以驅(qū)逐鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)部的“孤島效應(yīng)”（silomentality），是關(guān)涉“一肩挑”模式彰顯整合性的根本問題，決定著鄉(xiāng)村治理能否產(chǎn)生最大化的制度效能。這就要求正確把握“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“實現(xiàn)村民自治”的關(guān)系，構(gòu)建村級黨組織系統(tǒng)與村民自治系統(tǒng)互嵌式治理結(jié)構(gòu)體系，實現(xiàn)國家力量與鄉(xiāng)村力量之間的高質(zhì)量互動。一方面，重塑村級黨組織的權(quán)威性，發(fā)揮其對于鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌作用。黨的十九屆四中全會指出，要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”［26］。鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的重要組成部分，必須發(fā)揮村黨組織“統(tǒng)率全局且深嵌其中”［27］的政治功能。值得注意的是，黨委統(tǒng)領(lǐng)不是以壓縮鄉(xiāng)村的民主自治為代價，而是將政黨視角帶入群眾議事、協(xié)商過程中，防止鄉(xiāng)村治理異化為村黨組織書記或村干部的少數(shù)個體行為，確保鄉(xiāng)村治理能夠反映絕大多數(shù)村民的意志和利益，從而提高鄉(xiāng)村治理科學(xué)化、大眾化水平。另一方面，保障村民委員會的自治性，實現(xiàn)治理主體與鄉(xiāng)村民眾的合作互動。從治理體系現(xiàn)代化來看，鄉(xiāng)村治理由“動員型”向“回應(yīng)型”轉(zhuǎn)變是必然趨勢。這種“回應(yīng)（responsiveness）”［28］作為在治理中通過應(yīng)答、回復(fù)作出承諾并把承諾轉(zhuǎn)化為實踐的過程，是政府與公眾之間的雙向互動。完善“一肩挑”統(tǒng)合機(jī)制，要求在以村級黨組織將黨的鄉(xiāng)村治理決策輸入鄉(xiāng)村社會為政治前提下，依托村民委員會及其他自治組織將鄉(xiāng)村民眾權(quán)益訴求及時向上反饋，使治理主體對鄉(xiāng)村民眾的需求能夠積極回應(yīng)，從而增進(jìn)鄉(xiāng)村民眾對農(nóng)村基層黨組織的信任和支持。面對鄉(xiāng)村群體的利益訴求，“回應(yīng)型”治理原則要求“一肩挑”模式引入公共服務(wù)需求管理體系，通過需求調(diào)查、需求分析、需求整合等各個環(huán)節(jié)，將真實具體的需求信息傳遞到公共服務(wù)決策中心，在鄉(xiāng)村民眾需求與公共服務(wù)供給之間建立起緊密的適配性聯(lián)系，并及時將其轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理實踐，從而推動鄉(xiāng)村治理走向回應(yīng)型、服務(wù)型的治理范式。

（二）“一肩挑”規(guī)約機(jī)制：明確鄉(xiāng)村治理權(quán)限

鄉(xiāng)村治理權(quán)力的制約和監(jiān)督，是“一肩挑”模式運(yùn)行的關(guān)鍵問題，因為鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、治理權(quán)和自治權(quán)的混淆與異化，既損害鄉(xiāng)村民眾的合法權(quán)益，又破壞基層黨組織的政治威信，使鄉(xiāng)村治理政策推行受阻，妨礙鄉(xiāng)村治理向縱深發(fā)展。要解決鄉(xiāng)村治理權(quán)力規(guī)約問題，根本在于運(yùn)用法治方式把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，并把明確村黨組織書記鄉(xiāng)村治理權(quán)力的責(zé)任邊界與保護(hù)鄉(xiāng)村民眾的合法權(quán)益辯證統(tǒng)一起來。一方面，完善鄉(xiāng)村治理權(quán)力的法律法規(guī)體系，使村黨組織書記治理權(quán)力沿著正常軌道運(yùn)行。政治運(yùn)行邏輯與經(jīng)驗表明，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”［29］。因此，確定權(quán)力的行使界限，明確“行政”與“自治”的合理范圍，是鄉(xiāng)村治理協(xié)調(diào)運(yùn)行的首要條件。針對權(quán)責(zé)不夠明晰的問題，應(yīng)當(dāng)以《中華人民共和國村民委員會組織法》為基礎(chǔ)，在村黨組織與村民自治組織之間的“指導(dǎo)—協(xié)作”關(guān)系下，系統(tǒng)地梳理“黨務(wù)”（或“政務(wù)”）和“村務(wù)”的具體范圍以及兩者的重合部分，通過厘清治理權(quán)限、劃定自治與行政的權(quán)責(zé)邊界，并以法律化、制度化形式實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理權(quán)力的規(guī)范性構(gòu)建，從而減輕村“兩委”負(fù)責(zé)人越權(quán)和跨界帶來的沉重負(fù)擔(dān)和負(fù)面效果，還原其鄉(xiāng)村治理權(quán)力的本質(zhì)屬性和應(yīng)然功能。另一方面，強(qiáng)化鄉(xiāng)村民眾權(quán)益的法律法規(guī)保障，使村黨組織書記治理權(quán)力以服務(wù)鄉(xiāng)村民眾權(quán)益為行動取向。村級組織及其負(fù)責(zé)人任何背離村民切身利益的行為，都應(yīng)受到法律法規(guī)的追究、問責(zé)和懲罰，唯有如此才能實現(xiàn)以良法規(guī)約權(quán)力和保障善治的目的。從法律法規(guī)本身及其與社會的關(guān)系來看，法律法規(guī)是“作為事實性和有效性之間社會媒介”［30］而存在。在鄉(xiāng)村治理中村民因身份、地位的不對稱性以及自身法治意識和能力的局限，往往在合法權(quán)益受到侵害時難以進(jìn)行有效表達(dá)和獲得及時回應(yīng)。這就有必要以法律法規(guī)強(qiáng)制力保障村民依法享有尊嚴(yán)和地位，使村民權(quán)益在鄉(xiāng)村治理中實現(xiàn)事實性和有效性的銜接。因此，“一肩挑”模式必須深入貫徹實施“依法治國”戰(zhàn)略，在制定和完善村民權(quán)益保障的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法治思維和法治手段在治理實踐中推動鄉(xiāng)村社會形成“法治秩序”［31］，引導(dǎo)村民養(yǎng)成在法治框架內(nèi)主張權(quán)利、化解矛盾的意識能力，從而使村民權(quán)益的保護(hù)與鄉(xiāng)村治理權(quán)力的運(yùn)行在價值旨?xì)w上統(tǒng)一起來。

（三）“一肩挑”民主機(jī)制：激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力

村民自治與政黨主導(dǎo)或國家推動不同，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的“內(nèi)生自主力量”［32］，隨著村民個體的民主意識的增強(qiáng)和自主能力的提高，支撐鄉(xiāng)村社會發(fā)展的內(nèi)生自主力量也不斷增強(qiáng)，成為鄉(xiāng)村治理不可或缺的力量源泉。因此，“一肩挑”模式在輸入鄉(xiāng)村治理外源驅(qū)動力量的同時，必須注重完善民主參與機(jī)制，依托村民委員會及其他自治組織搭建民主協(xié)商和溝通協(xié)調(diào)的平臺，使鄉(xiāng)村治理擁有足夠的內(nèi)生驅(qū)動力量，形成鄉(xiāng)村治理的“雙輪驅(qū)動”圖景。首先，強(qiáng)化村民委員會的民主屬性。作為最直接具備村民代表性的村民委員會，是村民在鄉(xiāng)村治理中意志表達(dá)、權(quán)益爭取的組織基礎(chǔ)?！耙患缣簟蹦Ｊ较聢猿执寮夵h組織對村民自治的指導(dǎo)協(xié)調(diào)毋庸置疑，同時也要避免不必要的“黨政干預(yù)”，才能促進(jìn)鄉(xiāng)村治理中的民主機(jī)制發(fā)揮作用。為此，村民委員會要立足村民自治的“生發(fā)體”［33］角色定位，適時退出權(quán)責(zé)之外的行政化領(lǐng)域，還原自身基本的民主功能，真實吸納村民的意見建議，發(fā)揮下情上達(dá)的民主作用。其次，發(fā)揮村級議事組織的民主功能。鄉(xiāng)村治理形態(tài)中客觀存在組織秩序（或建構(gòu)秩序）與自發(fā)秩序之間的博弈，偏重任何一方都會造成治理進(jìn)程中的制度性問題，兩者兼而有之的復(fù)合型秩序是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必由之路。“一肩挑”模式下組織秩序在鄉(xiāng)村社會中地位更居主流、作用更加突出，但也應(yīng)重視自發(fā)秩序的低成本性、內(nèi)部規(guī)范性、可塑造性等優(yōu)勢特點，因為“以自發(fā)秩序為起點的治理介入差序原則是形成村莊有效治理體系的原則之一”［34］。依據(jù)自發(fā)秩序建立的村級議事組織，是一個范圍更為廣泛、更具有代表性的決策議事組織，對于村民委員會的民主治理功能來說不失為有益補(bǔ)充。民主治理單位下沉到村民小組，使得民主治理的內(nèi)容更加精細(xì)化，能夠精準(zhǔn)對接村民現(xiàn)實的、直接的利益需求，這樣就確保了全體村民有意愿且有機(jī)會直接參與鄉(xiāng)村治理進(jìn)程。因此，完善“一肩挑”模式，要高度重視具有民主價值、依據(jù)自發(fā)秩序創(chuàng)建的村民議事小組的地位，促成建構(gòu)秩序與自發(fā)秩序的和諧共生，緩解鄉(xiāng)村社團(tuán)組織的結(jié)構(gòu)不均衡問題，充分激發(fā)鄉(xiāng)村社會的民主活力。

（四）“一肩挑”吸納機(jī)制：提升鄉(xiāng)村治理效能

“共治共享”作為鄉(xiāng)村善治的基本特征和內(nèi)在要求，關(guān)系鄉(xiāng)村治理效能的實現(xiàn)程度。善治本質(zhì)上是治理主體通過合作方式共同參與公共生活，以實現(xiàn)“公共利益最大化的社會管理過程和管理活動”［35］，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)和歸宿。“一肩挑”模式下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，仍然離不開多元化主體力量的參與，因為“一個正在進(jìn)行現(xiàn)代化的制度還必須具有將現(xiàn)代化造就的社會勢力吸收進(jìn)該體制中來的能力”［36］。在鄉(xiāng)村治理體系運(yùn)行過程中，動員和整合各種社會力量參與鄉(xiāng)村治理，并保持多元治理主體及其權(quán)力結(jié)構(gòu)的適度平衡，是鄉(xiāng)村善治的重要條件。這種平衡并不等同于無差序的靜止，而是各個治理主體在鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中處在對應(yīng)的位置，形成相互促進(jìn)、井然有序的協(xié)同狀態(tài)。只有打破傳統(tǒng)單一化治理結(jié)構(gòu)的制度慣性，借助一套開放的、包容的共治系統(tǒng)，對不同主體、不同力量進(jìn)行吸納，推動鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)及權(quán)力由“一元權(quán)威”向“多元協(xié)同”轉(zhuǎn)變，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會共治共享的善治目標(biāo)。隨著社會轉(zhuǎn)型的持續(xù)深入，鄉(xiāng)村社會力量已經(jīng)發(fā)生了新變化，以往以士紳為代表的舊鄉(xiāng)賢勢力逐步退出歷史舞臺，陸續(xù)出現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)實力為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家、致富能手等新鄉(xiāng)賢勢力，以及以鄉(xiāng)村威望為代表形成的諸如退伍軍人、退休干部、文化從事者、村民代表等鄉(xiāng)村勢力，在鄉(xiāng)村治理中具有重要帶頭、示范作用。如果忽視對這些社會勢力的吸納，使之成為游離于體制外的異己力量，必然造成社會力量的分散和鄉(xiāng)村治理的低效。對于鄉(xiāng)村中的經(jīng)濟(jì)能人、文化能人、村民代表等具有較強(qiáng)影響力的精英分子，可以將其培養(yǎng)入黨或作為后備干部，以在鄉(xiāng)村治理中獲得他們的助力和支持，而退休干部、退伍軍人等可以作為鄉(xiāng)村治理的顧問，使其能夠為鄉(xiāng)村治理獻(xiàn)計獻(xiàn)策、發(fā)揮余熱。“一肩挑”模式下對多元主體的吸納，關(guān)鍵在于以社會力量的利益表達(dá)和政治參與為著力點，通過設(shè)立村民意見箱、村民議政日等平臺，利用論證會、村民建議意見會、農(nóng)業(yè)專業(yè)會等契機(jī)，為鄉(xiāng)村民眾利益訴求的直接表達(dá)、及時反饋以及賢人志士服務(wù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造條件，從而使鄉(xiāng)村治理獲得強(qiáng)大民意、民智、民力支持，形成包含吸納與生產(chǎn)雙向過程的“生產(chǎn)社會”［37］多元共治格局。

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The Comparative Advantage，the Potential Risk and the Adjustment Mechanism of "Multi-tasker"of VillageParty Organization Secretary： Based on the Analysis Perspective of Rural Governance

Li Junbin ?Yu Xin

（School of Marxism， Chongqing University of Posts and Telecommunications， Chongqing 400065）

Abstract： The mode of village party organization secretary"Multi-tasker"is an innovative attempt of power structure of rural governance. Through the way of party downward embedding， power integration and governance information symmetry， it delivers exogenous power for rural governance，improves operation performance and realizes benefit sharing，which conforms to the development trend of modernization of rural governance on the whole. Basic consensus has been reached on the policy design of the village party organization secretary"Multi-tasker"model， but it also faces potential risks in practice， such as squeezed democratic space， increased difficulty in power stipulations， and dislocation of public service supply. Therefore， it is necessary to take the construction of long-term mechanism as the fundamental starting point to further promote the mode of"Multi-tasker"of village party organization secretary， and make dynamic adjustment from the integration mechanism， regulation mechanism， democratic mechanism and absorption mechanism to transform the advantages of power structure into the optimization of rural governance efficiency.

Key Words： Rural Governance；Secretary of the Village Party Organization； "Multi-tasker"