周奕、劉永欣、柏飛彪

（1.中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司，四川 成都 610031；2.中國(guó)中鐵“一帶一路”互聯(lián)互通研究中心，四川 成都 610031）

0 引言

“十二五”和“十三五”期間，我國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)里程由期初的9.10 萬km 增加到14.63 萬km，高鐵由0.84 萬km 增加到3.79 萬km，復(fù)線率由41.1%增長(zhǎng)到59.5%，電氣化率由46.2%增長(zhǎng)到72.8%。至2020 年末，我國(guó)“四縱四橫”高鐵網(wǎng)全面建成，“八縱八橫”高鐵網(wǎng)初步成型，鐵路總里程和復(fù)線率躍居世界第二，高速鐵路里程和電氣化率位列世界第一[1]。與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)鐵路投資在2011—2020 年間連續(xù)十年保持高位運(yùn)行。為確保鐵路建設(shè)資金及時(shí)充足到位，國(guó)鐵集團(tuán)承擔(dān)了重大的出資責(zé)任。

2021 年后，面對(duì)百年變局疊加世紀(jì)疫情，國(guó)際形勢(shì)持續(xù)復(fù)雜變化，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為保民生、穩(wěn)增長(zhǎng)的“壓艙石”，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和振興中的作用更加凸顯。伴隨“交通強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，預(yù)計(jì)“十四五”期間我國(guó)鐵路投產(chǎn)里程及投資完成規(guī)模將繼續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。在此背景下，基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)合理預(yù)測(cè)“十四五”期間國(guó)鐵資本金出資需求區(qū)間范圍，將為國(guó)鐵集團(tuán)厘清企業(yè)在鐵路建設(shè)項(xiàng)目中的籌資任務(wù)、落實(shí)國(guó)鐵資本金年度安排奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)鐵資本金投資完成情況分析

“十二五”和“十三五”期間國(guó)家鐵路固定資產(chǎn)投資累計(jì)完成額為72089 億元，主要用于鐵路基本建設(shè)、技術(shù)改造、資本化大修、機(jī)車車輛購(gòu)置、其他固定資產(chǎn)投資五大方向。其中，基本建設(shè)作為固定資產(chǎn)投資的主要去向，2011—2020 年累計(jì)投資完成額為55251 億元，占鐵路固定資產(chǎn)投資完成總額的76.6%。結(jié)合分年度數(shù)據(jù)，十年間鐵路基本建設(shè)投資占比小幅震蕩運(yùn)行，各年度投資完成額自4586 億～6140 億元不等，占比約為72.0%～80.5%。具體情況如圖1 所示。

圖1 2011—2020 年國(guó)家鐵路固定資產(chǎn)投資完成額構(gòu)成情況

按照鐵路實(shí)施主體是否承擔(dān)資金使用成本，鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目投資完成額可分為權(quán)益資金和債務(wù)資金。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”和“十三五”期間鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目權(quán)益出資共計(jì)35972 億元，占鐵路基本建設(shè)投資完成額的65.1%。按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)地位和層次差異，將權(quán)益出資繼續(xù)細(xì)分為國(guó)鐵資本金和地方資本金（含路外企業(yè)、境外投資）兩類，“十二五”和“十三五”期間國(guó)鐵資本金出資總額為21702 億元，占項(xiàng)目權(quán)益出資總額的60.3%。

如圖2 所示，“十二五”期間新開工鐵路項(xiàng)目以國(guó)鐵集團(tuán)控股居多，伴隨著我國(guó)鐵路投融資體制改革的深化和“分層分類”投資建設(shè)方針的落實(shí)，“十三五”期間鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)鐵資本金出資金額及比例較“十二五”期間明顯降低，逐步轉(zhuǎn)向以地方及社會(huì)資本投資為主。

圖2 2011—2020 年鐵路基本建設(shè)權(quán)益性資金構(gòu)成情況

2 鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)鐵資本金出資來源分析

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”和“十三五”期間鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)鐵資本金出資來源較為多元，包括國(guó)債及中央預(yù)算內(nèi)資金注入、原鐵道部資產(chǎn)變現(xiàn)、鐵路建設(shè)債券、鐵路建設(shè)基金、專項(xiàng)資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、鐵路企業(yè)自籌資金、車購(gòu)稅收入、社會(huì)融資九種類型。

其中，鐵路建設(shè)債券是國(guó)鐵資本金最主要的出資來源，“十二五”和“十三五”期間，國(guó)鐵集團(tuán)通過發(fā)行債券累計(jì)籌集國(guó)鐵資本金10289 億元，約占鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)鐵資本金出資總額的47.4%。國(guó)債及中央預(yù)算內(nèi)資金注入規(guī)模緊隨其后，累計(jì)提供國(guó)鐵資本金3038億元，占比約為14.0%。鐵路建設(shè)基金在2015 年及之前是國(guó)鐵資本金主要來源之一，但伴隨原鐵道部債務(wù)規(guī)模攀升，2016 年后，鐵路建設(shè)基金用途完全轉(zhuǎn)向?yàn)殍F路建設(shè)債券還本付息及提供連帶責(zé)任擔(dān)保。專項(xiàng)資金及專項(xiàng)建設(shè)基金其本質(zhì)都是國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合政策性銀行為支持鐵路建設(shè)而集中安排或發(fā)行的專項(xiàng)基金產(chǎn)品，具有成本低、期限長(zhǎng)、階段性強(qiáng)、定向使用、政府支持等特點(diǎn)，兩類專項(xiàng)基金共計(jì)籌集國(guó)鐵資本金4238 億元，占比約為19.5%。車購(gòu)稅收入提供的國(guó)鐵資本金規(guī)模不大但較為穩(wěn)定，2013—2020 年年均提供150 億元，累計(jì)出資金額為1202 億元。“十二五”和“十三五”期間國(guó)鐵資本金中其他來源資金規(guī)模較小，包括鐵路企業(yè)自籌資金203 億元、原鐵道部資產(chǎn)變現(xiàn)24 億元，社會(huì)融資787 億元，三種方式累計(jì)籌資額占國(guó)鐵資本金總額的4.7%。

3 鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)鐵資本金投資主體分析

基于“兩級(jí)法人”管理體制，國(guó)鐵集團(tuán)不曾直接出任鐵路項(xiàng)目投資主體，而是由十八家鐵路局集團(tuán)及中國(guó)鐵路發(fā)展基金公司、中國(guó)鐵路建設(shè)投資公司、川藏鐵路公司等集團(tuán)所屬企業(yè)出任項(xiàng)目國(guó)家股東。其中，鐵路局集團(tuán)代表國(guó)鐵出資最為常見，十年間各鐵路局集團(tuán)累計(jì)出具國(guó)鐵資本金21279 億元，占比約為98.0%。

以“十二五”和“十三五”期間各鐵路局集團(tuán)出資總額作為分析對(duì)象，如圖3 所示，由于區(qū)域戰(zhàn)略地位及投融資環(huán)境的不同，各鐵路局集團(tuán)出具的國(guó)鐵資本金來源及比例存在一定差異。大部分鐵路局集團(tuán)主要利用鐵路建設(shè)債券出資，但昆明局集團(tuán)和青藏鐵路公司出具的國(guó)鐵資本金主要來自國(guó)債及中央財(cái)政資金注資。

圖3 十八家鐵路局集團(tuán)出具的國(guó)鐵資本金來源及比例分析示意圖

4 “十四五”期間國(guó)鐵資本金投資主體及出資需求規(guī)模預(yù)測(cè)

伴隨著鐵路投融資體制和國(guó)企改革的持續(xù)深化，我國(guó)鐵路企業(yè)已從不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任的投資使用者，逐步改制成為權(quán)責(zé)對(duì)等、自主經(jīng)營(yíng)的法人主體?！笆濉币院螅麻_工鐵路項(xiàng)目均由項(xiàng)目公司或區(qū)域鐵路公司建設(shè)管理，各方投入的項(xiàng)目資本金將形成公司注冊(cè)資本或資本公積，用于鐵路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。根據(jù)預(yù)測(cè)，“十四五”期間鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)家股東將繼續(xù)由國(guó)鐵集團(tuán)所屬單位出任。結(jié)合資本特征，中國(guó)鐵路投資有限公司和中國(guó)鐵路發(fā)展基金股份有限公司在鐵路企業(yè)中將出任財(cái)務(wù)投資人，不參與項(xiàng)目具體經(jīng)營(yíng)。而鐵路局集團(tuán)將作為項(xiàng)目戰(zhàn)略投資人和運(yùn)輸業(yè)務(wù)受托人，在鐵路經(jīng)營(yíng)管理中擁有雙重身份。

根據(jù)《2021 年鐵道統(tǒng)計(jì)公報(bào)》[2]，2021 年全國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資完成額為7489 億元，較2020 年的7204億元略有回升。結(jié)合《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》[3]以及2022 年初國(guó)家發(fā)展改革委舉行的“十四五”現(xiàn)代綜合交通體系發(fā)展規(guī)劃新聞發(fā)布會(huì)披露信息，“十四五”作為我國(guó)鐵路完善設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、精準(zhǔn)補(bǔ)齊短板的關(guān)鍵時(shí)期，全國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資規(guī)模將與“十三五”期間總體相當(dāng)?；趪?guó)家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)形勢(shì)變化，“十四五”期間鐵路建設(shè)工作將圍繞加強(qiáng)戰(zhàn)略骨干通道、現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)和城市群一體化交通網(wǎng)建設(shè)三大重點(diǎn)方向開展，區(qū)域建設(shè)重心將向西傾斜，城際鐵路和市域（郊）鐵路將加快發(fā)展。綜上分析，此次研究認(rèn)為，“十四五”期間全國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資預(yù)測(cè)完成額將達(dá)37815 億元，其中鐵路基本建設(shè)投資預(yù)測(cè)完成額為28724 億元，鐵路項(xiàng)目國(guó)鐵資本金需求預(yù)測(cè)范圍為7033 億～9904 億元，出資需求預(yù)測(cè)中位數(shù)為8469億元，折合年均為1694 億元。具體如表1 所示。

表1 “十四五”期間全國(guó)鐵路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)鐵資本金需求預(yù)測(cè)表

5 結(jié)語

國(guó)鐵集團(tuán)作為鐵路建設(shè)項(xiàng)目的國(guó)家出資代表，肩負(fù)著推進(jìn)國(guó)家鐵路投融資體制改革、引導(dǎo)和控制重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施節(jié)奏、支持鐵路行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重大社會(huì)責(zé)任。國(guó)鐵集團(tuán)應(yīng)充分發(fā)揮在鐵路投資建設(shè)工作中的主體責(zé)任，結(jié)合鐵路投融資體制改革、現(xiàn)代企業(yè)制度改革和金融市場(chǎng)改革相關(guān)思路與方針，統(tǒng)籌應(yīng)用中央政府性資金、集團(tuán)及下屬企業(yè)自有資金、鐵路建設(shè)債券、鐵路發(fā)展基金、政策性開發(fā)性金融工具及各類創(chuàng)新性金融產(chǎn)品，依法合規(guī)落實(shí)國(guó)鐵資本金出資責(zé)任，并有效發(fā)揮國(guó)有資本的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，吸引地方政府和社會(huì)資本共同投資建設(shè)可持續(xù)健康發(fā)展的中國(guó)鐵路。