郭彥銳

（山西晉中理工學(xué)院，山西 晉中 030600）

通過(guò)區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制，能夠有效解決區(qū)域內(nèi)不同政治實(shí)體之間的立法沖突和立法滯后問(wèn)題，提高立法的效率和質(zhì)量。目前，我國(guó)已有多個(gè)區(qū)域進(jìn)行了嘗試，特別是以京津冀為代表的區(qū)域，率先針對(duì)當(dāng)前嚴(yán)重的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了區(qū)域立法合作，從而有效解決該區(qū)域內(nèi)環(huán)境破壞、大氣污染等問(wèn)題。[1]但是在區(qū)域立法合作的初期，仍然存在著一些問(wèn)題。隨著不斷的探索與實(shí)踐，京津冀地區(qū)在區(qū)域立法上解決了以往存在的問(wèn)題，逐漸實(shí)現(xiàn)了高度協(xié)同。區(qū)域立法從最開(kāi)始的舉步維艱發(fā)展到現(xiàn)在效果顯著，也從側(cè)面反映出我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面能夠更加高效地開(kāi)展立法合作，通過(guò)將區(qū)域立法與環(huán)境保護(hù)充分融合，能夠讓我國(guó)目前嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題得到有效改善，同時(shí)也有利于區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制的進(jìn)一步構(gòu)建與完善。據(jù)此，本文將重點(diǎn)探討環(huán)境保護(hù)中區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制的建設(shè)路徑。

一、環(huán)境保護(hù)中區(qū)域立法協(xié)同的成功模式

1.京津冀全過(guò)程協(xié)同模式

近年來(lái)，京津冀地區(qū)積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建，在不斷探索的過(guò)程中逐漸形成了通過(guò)會(huì)議形式強(qiáng)化區(qū)域之間聯(lián)系的措施，從而不斷完善與創(chuàng)新制度建設(shè)，有效解決目前存在的環(huán)境問(wèn)題。首先，京津冀地區(qū)在進(jìn)行環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法協(xié)同工作的推進(jìn)過(guò)程中，重點(diǎn)將會(huì)議開(kāi)展作為常態(tài)化工作，由京津冀地區(qū)的常委會(huì)主要負(fù)責(zé)人主持，從而確保各項(xiàng)制度在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中能夠有效落地，實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題也能及時(shí)得到妥善解決。其次，京津冀地區(qū)關(guān)于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)建立了較為完善的區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制，包含溝通、信息共享、攻關(guān)、保障等多個(gè)方面的協(xié)同機(jī)制。環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制的日益完善為環(huán)境保護(hù)提供了具體的實(shí)施策略和制度支撐，能夠有效促進(jìn)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。[2]最后，京津冀在環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善制度建設(shè)、優(yōu)化工作方式與流程，創(chuàng)新協(xié)同立法形式，逐漸形成了環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法從起草階段到內(nèi)容建設(shè)方面再到實(shí)踐推進(jìn)方面的全面協(xié)同。

2.長(zhǎng)三角協(xié)商示范模式

長(zhǎng)三角地區(qū)是中國(guó)最具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的地區(qū)之一，同時(shí)也面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)。為促進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境治理，加強(qiáng)區(qū)域間環(huán)境立法合作已成為必然選擇。與京津冀地區(qū)不同的是，長(zhǎng)三角地區(qū)是采用“協(xié)商示范”的模式來(lái)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)中的區(qū)域立法協(xié)同，同樣取得了良好的成效。首先，長(zhǎng)三角地區(qū)的各個(gè)省市通過(guò)召開(kāi)專題協(xié)商會(huì)議或者立法研討會(huì)議，針對(duì)環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法協(xié)同問(wèn)題展開(kāi)討論與協(xié)商，會(huì)議結(jié)束后，某一區(qū)域要結(jié)合本區(qū)域的特色以及協(xié)商談?wù)摰钠者m性條款進(jìn)行法律條文擬定，隨后其他區(qū)域根據(jù)擬定的法律條文進(jìn)行參考，結(jié)合本地特色制定相應(yīng)的法律法規(guī)。其次，2018 年制定的《關(guān)于支持和保障長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》，也為該區(qū)域省市的環(huán)境保護(hù)事業(yè)提供了有力支撐。該決定特別強(qiáng)調(diào)維護(hù)生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)綠色發(fā)展，為加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同提供了更廣闊的政策空間和制度支持。最后，長(zhǎng)三角地區(qū)還充分將市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，形成“政府+市場(chǎng)”合作推動(dòng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的創(chuàng)新機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)了區(qū)域協(xié)商示范的高效實(shí)施。[3]

3.東北三省區(qū)域立法協(xié)作

東北三省是我國(guó)最早開(kāi)始嘗試立法協(xié)同的區(qū)域，并于2006 年經(jīng)三省協(xié)商簽訂了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，該協(xié)議主要確定了東北三省區(qū)域立法協(xié)同的模式，具體可以概括為緊密型區(qū)域立法協(xié)同、半緊密型區(qū)域立法協(xié)同以及分散型區(qū)域立法協(xié)同。重點(diǎn)是通過(guò)區(qū)域協(xié)作的方式，共同解決目前東北遇到的發(fā)展難題，解決當(dāng)前社會(huì)的一些熱點(diǎn)問(wèn)題；針對(duì)由東北三省協(xié)商確定后的立法項(xiàng)目，則是先由一省結(jié)合項(xiàng)目要求以及實(shí)際情況起草法案，其余兩省根據(jù)起草法案開(kāi)展相應(yīng)的協(xié)作立法工作；針對(duì)于其他的立法事項(xiàng)，則是各省份單獨(dú)結(jié)合本省情況進(jìn)行立法，最終的立法結(jié)果進(jìn)行共享。

二、環(huán)境保護(hù)中區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

1.統(tǒng)一立法與分散立法存在困境

區(qū)域想要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量的統(tǒng)籌發(fā)展，離不開(kāi)合理、完善且統(tǒng)一的法律。因此，只有解決了立法問(wèn)題，才能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展有效化與法治化。當(dāng)前在進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法創(chuàng)新時(shí)，還存在如下問(wèn)題：

一方面，統(tǒng)一立法的困境。在我國(guó)現(xiàn)行的《立法法》中僅僅只是對(duì)國(guó)務(wù)院的聯(lián)合立法權(quán)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但是并沒(méi)有明確規(guī)定各省份之間的聯(lián)合立法權(quán)限。而且《立法法》也只是規(guī)定了“中央法律對(duì)地方有普遍適用性”的原則，中央與地方之間可以進(jìn)行垂直管轄，而對(duì)于各區(qū)域、各省份如何進(jìn)行橫向的協(xié)作還缺乏規(guī)范化的法律規(guī)定，導(dǎo)致區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展缺乏一定的法律支持。

另一方面，分散立法的困境。[4]目前各區(qū)域省市在規(guī)劃城市發(fā)展的過(guò)程中，常常會(huì)忽視生態(tài)環(huán)境的整體性，例如城市中的水域出現(xiàn)了污染問(wèn)題，在治理的過(guò)程中，如果是由于上游水域的問(wèn)題，就難以有效解決該區(qū)域的水污染問(wèn)題，這些污染將會(huì)對(duì)下游區(qū)域造成嚴(yán)重影響。目前我國(guó)在治理河湖污染問(wèn)題時(shí)，多采用河長(zhǎng)制并取得了一定的成效，但是河湖大多涉及多個(gè)省份區(qū)域，每個(gè)省份只會(huì)根據(jù)行政劃分的界限去進(jìn)行相應(yīng)的治理。雖然說(shuō)分散立法從某種意義上來(lái)說(shuō)能夠促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，提高環(huán)境治理的效率，但是由于其是將環(huán)境進(jìn)行區(qū)域劃分、區(qū)域治理的，因此各地方之間推卸責(zé)任、互相推諉的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

2.區(qū)域立法主體存在單一化問(wèn)題

目前，在我國(guó)環(huán)境保護(hù)區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制建設(shè)以及實(shí)踐過(guò)程中，立法主體主要集中在各省級(jí)政府單位。雖然2015 年《立法法》對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行了一定修改，賦予了市、區(qū)進(jìn)行地方性法規(guī)制定以及城鄉(xiāng)建設(shè)管理的權(quán)力，但是現(xiàn)實(shí)情況卻有些不盡如人意，各市、區(qū)對(duì)于區(qū)域立法協(xié)同缺乏有效的方法和積極性。一方面，由于各市、區(qū)對(duì)于區(qū)域立法協(xié)同的經(jīng)驗(yàn)還比較匱乏，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域更是一片空白，雖有京津冀、東北三省以及長(zhǎng)三角等立法示范，但是整體制度仍舊缺乏一定的系統(tǒng)性；另一方面，各市、區(qū)缺乏立法方面的專業(yè)人才，相關(guān)部門的大部分工作人員并不是專業(yè)法學(xué)出身，而且也缺乏相應(yīng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于區(qū)域立法協(xié)同難以提出有效建議。最后，市、區(qū)想要建立區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制，還需要向上申請(qǐng)，獲得審批之后方可執(zhí)行，整體流程相對(duì)較為煩瑣。以上種種原因都導(dǎo)致市、區(qū)級(jí)難以有效建立區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制，區(qū)域立法工作仍主要集中在省級(jí)層面。

3.立法協(xié)同中地方立法權(quán)屬?zèng)_突

區(qū)域環(huán)境保護(hù)法立法協(xié)同中，黨中央及中央政府占據(jù)主導(dǎo)作用，而地方人大及政府是實(shí)施工作的開(kāi)展主體。目前立法協(xié)同中地方立法權(quán)屬?zèng)_突問(wèn)題比較嚴(yán)重，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，地方之間的法治沖突。我國(guó)如今的治理體制是以上下分治為主要模式，由中央任命地方官員來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，并在統(tǒng)一監(jiān)督之下促進(jìn)中央法律、政策的有效推行。在中央任命之下，地方官員享有治理管轄地域的權(quán)力，可結(jié)合實(shí)際治理需求，在不違背法律規(guī)定的情況下行使自身的權(quán)力，從而提升中央對(duì)地方治理的成效。而中央是基于此任命對(duì)地方官員進(jìn)行考核，地方官員由于考慮到政績(jī)考核成績(jī)以及個(gè)人政績(jī)的發(fā)展，通常會(huì)引發(fā)地方間的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)。[5]

其次，區(qū)域協(xié)同立法強(qiáng)制力不足。各區(qū)域在立法協(xié)同開(kāi)展過(guò)程中，都盡可能規(guī)避和相關(guān)法律法規(guī)相悖的情況，基本會(huì)通過(guò)召開(kāi)工作會(huì)議等形式對(duì)區(qū)域立法協(xié)同的具體內(nèi)容進(jìn)行探討。此種采取規(guī)避對(duì)法律形式造成沖突的方式，明顯是缺乏強(qiáng)制力的，依據(jù)此種會(huì)議形式達(dá)成的協(xié)議也明顯缺乏法律約束力，各參與主體往往憑借自身自覺(jué)性來(lái)履行協(xié)議，加大了立法工作的不確定性，極易出現(xiàn)法律效果喪失而在浪費(fèi)立法成本的現(xiàn)象。

最后，地方人大和政府間的互動(dòng)不足。“人大主導(dǎo)、政府協(xié)作”模式是區(qū)域立法協(xié)同的最佳模式，而在具體實(shí)踐過(guò)程中，并無(wú)人大和政府協(xié)同的模式。

三、環(huán)境保護(hù)中區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制建設(shè)路徑

1.在國(guó)家法律框架下建設(shè)區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制

立法協(xié)同主體在區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同中有著非常重要的作用，基于中央和地方作出的相關(guān)規(guī)定，要將各主體在立法中的作用充分發(fā)揮出來(lái)，推動(dòng)立法協(xié)同朝著法治化方向發(fā)展。即基于中央頒布的法律法規(guī)，打造完善的法律運(yùn)行機(jī)制，使得區(qū)域立法協(xié)同的相關(guān)政策、協(xié)定可實(shí)現(xiàn)法律化，確保立法協(xié)同能夠高效開(kāi)展。依據(jù)已有的法律規(guī)定，可采取全國(guó)人大常委會(huì)立法的做法彌補(bǔ)區(qū)域協(xié)同立法存在的不足。主要立法方式包含兩種：一是對(duì)《立法法》內(nèi)容進(jìn)行修改，可針對(duì)區(qū)域協(xié)同立法專門設(shè)立一章用于規(guī)定的內(nèi)容，可嘗試將其劃歸到地方性法規(guī)、規(guī)章部分。二是依據(jù)《立法法》第十條授權(quán)立法的規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)授予區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)力。

要對(duì)由全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行修改，所需的時(shí)間是相當(dāng)長(zhǎng)的，而區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法是一項(xiàng)極為緊迫的任務(wù)，通過(guò)對(duì)《立法法》進(jìn)行修改為立法工作的順利開(kāi)展提供依據(jù)，是一項(xiàng)極為不易的工作，需要突破的困難眾多。我國(guó)在社會(huì)主義法治體系建設(shè)中，現(xiàn)已廣泛應(yīng)用授權(quán)立法方法，所以對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定可采用授權(quán)立法的方式進(jìn)行，為立法工作的開(kāi)展奠定良好的法律基礎(chǔ)。

2.切實(shí)提升區(qū)域立法主體的專業(yè)化和多元化

為使得區(qū)域立法主體呈現(xiàn)多元化特性，提升設(shè)區(qū)市的區(qū)域立法參與積極性，需由下述幾方面落實(shí)相關(guān)工作。其一，在區(qū)域立法先行先試時(shí)，立法機(jī)關(guān)必須對(duì)區(qū)域立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，并不斷補(bǔ)充出現(xiàn)的各種新問(wèn)題，對(duì)區(qū)域立法理論加大研究力度，同時(shí)定期組織下級(jí)立法機(jī)關(guān)參與培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動(dòng)。其二，打造一支優(yōu)質(zhì)的區(qū)域立法人才隊(duì)伍。[6]首先，引入各類立法人才，中共中央辦公廳于2016 年頒布的《從律師和法學(xué)專家中公開(kāi)選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》中規(guī)定法制部門在立法隊(duì)伍人才選拔時(shí)，應(yīng)從律師、法學(xué)專家中進(jìn)行選拔，此種方式對(duì)于區(qū)域立法的擴(kuò)充非常有利，可強(qiáng)化區(qū)域的立法能力。其次，做好立法人才培養(yǎng)工作。定期開(kāi)設(shè)講座，聘請(qǐng)專家講解最新立法內(nèi)容，促進(jìn)立法人員不斷更新知識(shí)體系，提升專業(yè)素養(yǎng)。最后，做好立法人才儲(chǔ)備工作。立法機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)和高校、科研院所間的合作，高校應(yīng)適當(dāng)?shù)卦黾恿⒎▽I(yè)課程設(shè)置，增加理論知識(shí)教學(xué)并開(kāi)展豐富的實(shí)踐活動(dòng)，讓學(xué)生有更多加入立法工作的機(jī)會(huì)。立法機(jī)構(gòu)和高校應(yīng)聯(lián)合建設(shè)人才培養(yǎng)機(jī)制，儲(chǔ)備更多專業(yè)的立法人才。未來(lái)設(shè)區(qū)市不斷豐富立法資源，提升立法能力，設(shè)區(qū)市在上級(jí)立法機(jī)關(guān)輔助之下也需被納入?yún)^(qū)域協(xié)同立法的主體范疇。只有如此，才能夠更好地提升區(qū)域立法主體專業(yè)水平，保證區(qū)域立法主體朝著多元化方向發(fā)展。

3.建設(shè)完善的區(qū)域立法協(xié)同常態(tài)化工作機(jī)制

首先，完善區(qū)域環(huán)保立法聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。結(jié)合各區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略具有的特性，對(duì)配套的制度進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，讓區(qū)域內(nèi)各地方有統(tǒng)一的制度規(guī)范。對(duì)于不符合體系狀況的法律內(nèi)容，需要及時(shí)調(diào)整；若有相互抵觸的法律內(nèi)容，需要及時(shí)修訂法律法規(guī)，確保內(nèi)容的一致性。且各地方在區(qū)域聯(lián)動(dòng)清理時(shí)，需要積極配合，確保內(nèi)容和修訂保持同步。

其次，建設(shè)區(qū)域立法協(xié)同信息共享平臺(tái)。新時(shí)代下的社會(huì)交互極為頻繁，打造完善的區(qū)域協(xié)同立法信息共享平臺(tái)，可促使各地加強(qiáng)協(xié)同立法互動(dòng)交流，讓區(qū)域內(nèi)各地更好地保持立法統(tǒng)一性，不會(huì)存在立法沖突的情況，繼而避免給立法實(shí)施造成不利影響。尤其是協(xié)同立法過(guò)程中遇到難題或是區(qū)域內(nèi)各地出現(xiàn)立法沖突時(shí)，平臺(tái)可確保地方間及時(shí)共享信息資源，繼而針對(duì)協(xié)調(diào)立法工作進(jìn)行交流協(xié)商，基于此有效化解區(qū)域內(nèi)問(wèn)題。通過(guò)分析共享的內(nèi)容，明確其具體包含：一是區(qū)域內(nèi)人大及政府立法安排，促進(jìn)區(qū)域立法規(guī)劃能夠保持相同的步調(diào)；二是各地方立法主體針對(duì)相同的問(wèn)題制定法律，可達(dá)到集思廣益的效果，促進(jìn)立法內(nèi)容不斷完善；三是區(qū)域各地方交流立法經(jīng)驗(yàn)，共享立法成果。

最后，建立立法常態(tài)化清理機(jī)制。地方人大及政府應(yīng)將自身職能最大限度發(fā)揮出來(lái)，在協(xié)同配合之下推動(dòng)區(qū)域協(xié)同法律清理機(jī)制的發(fā)展。通過(guò)選擇合理的法律制定、修改、廢除等路徑，確保制定的法律法規(guī)符合社會(huì)需求，力爭(zhēng)讓區(qū)域內(nèi)各地在協(xié)同立法工作當(dāng)中保持協(xié)調(diào)配合，由此來(lái)降低法律沖突發(fā)生的概率，為區(qū)域協(xié)同立法的推進(jìn)提供有力保障。

四、結(jié)語(yǔ)

在區(qū)域法治研究工作中，區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同是極為關(guān)鍵的內(nèi)容，其所具有的時(shí)代特性極為凸顯。本文以各區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)況作為切入點(diǎn)，對(duì)各區(qū)域的區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)該項(xiàng)工作實(shí)踐存在的優(yōu)勢(shì)以及缺陷進(jìn)行分析，圍繞著協(xié)同立法的重難點(diǎn)問(wèn)題提出行之有效的策略，進(jìn)而在保證區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法合法性的前提下，為各區(qū)域協(xié)同立法工作穩(wěn)步推進(jìn)夯實(shí)基礎(chǔ)。