鄧 敏，羅文東，朱鶴巖，張 婧，張 珮

（廣西大藤峽水利樞紐開發(fā)有限責任公司，530200，南寧）

大藤峽水利樞紐工程集防洪、航運、發(fā)電、水資源配置、灌溉等綜合效益于一體，受益方涉及廣西、廣東、澳門三地，地位重要，位置特殊，作用關(guān)鍵。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于水利工程建設(shè)的有關(guān)規(guī)定和受益方需求，大藤峽水利樞紐工程由水利部組織實施，聯(lián)合廣西壯族自治區(qū)、廣東省共同開發(fā)，符合大藤峽流域控制性樞紐的工程定位，也是在前期工作中得到充分印證、反復(fù)協(xié)調(diào)各方逐步形成的共識。

一、發(fā)揮政府和市場合力組建項目法人

1.大藤峽工程定位特點

從工程定位角度分析，大藤峽水利樞紐工程具有三個特點：一是工程屬于珠江流域控制性樞紐工程，在流域防洪、水資源配置和提高西江航運等級方面具有十分重要的作用，對緩解廣西電力緊張局面、解決桂中旱片缺水問題等具有重要作用。二是受益各方具有多方面利益訴求。工程涉及廣西、廣東兩?。ㄗ灾螀^(qū)）和澳門特別行政區(qū)，各方均支持建設(shè)該工程，但利益訴求不同，廣西關(guān)注防洪、航運、發(fā)電、灌溉和移民，廣東關(guān)注防洪、水資源配置和航運，澳門關(guān)注水資源配置。三是工程公益性功能突出，不可避免地與經(jīng)營性功能存在矛盾。

2.項目法人組建考量

根據(jù)上述定位與特點，為保障工程順利建設(shè)與綜合效益發(fā)揮，大藤峽水利樞紐工程項目法人組建須從流域?qū)用娼y(tǒng)籌考慮。一要能夠代表流域整體利益，有能力協(xié)調(diào)流域上下游各方關(guān)系。組建的項目法人須具有公信力和權(quán)威性，能夠客觀公平協(xié)調(diào)上下游之間的關(guān)系，充分調(diào)動各方的積極性，共同開發(fā)大藤峽水利樞紐工程，加快推進工程建設(shè)。同時，在運行期有能力、有條件對工程做到科學(xué)調(diào)度、精細調(diào)度，使工程在關(guān)鍵時刻發(fā)揮關(guān)鍵性作用，確保上下游防洪安全、供水安全。二要在確保工程公益性功能發(fā)揮的同時，有能力處理好公益性功能和經(jīng)營性功能之間的關(guān)系。相對而言，大藤峽工程的防洪、水資源配置、航運效益是全流域性的，而發(fā)電效益體現(xiàn)在項目法人，受益主要在廣西，二者在特定時期不可避免地會產(chǎn)生矛盾。項目法人要有能力協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系，確保工程充分有效發(fā)揮綜合效益，實現(xiàn)流域與區(qū)域共贏。

據(jù)此，大藤峽水利樞紐項目法人組建應(yīng)體現(xiàn)政府主導(dǎo)下市場化運作，構(gòu)建符合“政府主導(dǎo)、財政補貼、市場運作、流域與區(qū)域雙贏”要求的工程建設(shè)與管理體制。政府主導(dǎo)，即中央和地方政府主導(dǎo)項目前期立項工作，決策工程建設(shè)與運行管理的重大事項、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、主導(dǎo)項目法人組建。積極履行政府監(jiān)管職能，確保樞紐工程防洪、水資源配置、航運、灌溉等公益性功能的實現(xiàn)。水利部牽頭，有利于項目從方案選擇到工程調(diào)度都能兼顧上下游?。ㄗ灾螀^(qū)）和澳門特別行政區(qū)的利益；地方政府參與，可調(diào)動受益方積極性，有利于推進項目前期工作和庫區(qū)移民安置等工作。財政補貼，即按照公共財政和公共服務(wù)要求，該工程公益性功能部分投資應(yīng)由各級財政承擔。在充分利用社會投資、最大限度利用項目融資的基礎(chǔ)上，由政府對公益性部分進行財政補貼，有利于工程良性運行，確保工程綜合效益發(fā)揮。市場運作，即政府在加強宏觀調(diào)控、合理承擔財政投入的同時，通過市場運作，引導(dǎo)社會資金包括企業(yè)資本金、項目融資貸款參與工程建設(shè)，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建專業(yè)的項目法人，負責工程的建設(shè)與運營管理，嚴格執(zhí)行工程建設(shè)“四制”管理有關(guān)規(guī)定。流域與區(qū)域雙贏，即兼顧流域上下游利益，協(xié)調(diào)處理好廣西、廣東和澳門特別行政區(qū)的關(guān)系，協(xié)調(diào)處理好水調(diào)與電調(diào)、航運的關(guān)系，在確保實現(xiàn)流域防洪、水資源配置目標和提高西江航運能力的同時，兼顧區(qū)域發(fā)電和灌溉等需求，實現(xiàn)流域和區(qū)域雙贏，支撐流域與區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

按照上述原則，大藤峽水利樞紐工程建設(shè)管理體制包含兩個層次：一是行政管理層次，體現(xiàn)政府主導(dǎo)，重點是協(xié)調(diào)各方關(guān)系，確保工程順利建設(shè)和建成后綜合效益發(fā)揮；二是工程建設(shè)與管理層次，體現(xiàn)市場化運作，由項目法人具體負責工程的建設(shè)與管理。

3.一部兩省（自治區(qū)）共同組建項目法人

經(jīng)綜合分析論證，最終確定由水利部、廣西壯族自治區(qū)、廣東省三方各自指定代表按現(xiàn)代企業(yè)制度出資組建項目法人——廣西大藤峽水利樞紐開發(fā)有限責任公司（以下簡稱大藤峽公司），開發(fā)建設(shè)大藤峽水利樞紐工程。此模式符合國家相關(guān)政策規(guī)定，符合國際上流域控制性水利樞紐工程建設(shè)管理的通行做法和國內(nèi)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的實際情況，也是工程建設(shè)涉及各方均能接受的現(xiàn)實可行方案。

大藤峽公司現(xiàn)由五家股東構(gòu)成，分別為代表水利部的廣州華南水資源投資有限公司，代表廣西壯族自治區(qū)的廣西投資集團有限公司、廣西水利電業(yè)集團有限公司，代表廣東省的廣東水電二局股份有限公司、廣東粵海資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，其中水利部占股46%，廣西占股44%，廣東占股10%。同時，為加強大藤峽水利樞紐工程建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工程建設(shè)的順利進行，水利部商廣西、廣東成立大藤峽水利樞紐工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負責大藤峽水利樞紐工程建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)管理工作中的重大問題。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)協(xié)調(diào)工作組、移民工作組和專家咨詢組，分別負責有關(guān)重要事項的組織協(xié)調(diào)和專業(yè)技術(shù)咨詢等工作。通過發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，由一部兩?。ㄗ灾螀^(qū)）共同組建項目法人，切實有效加快推動項目實施，特別是前期工作進展；通過發(fā)揮市場化運作優(yōu)勢，組建專業(yè)化的項目法人，為工程順利收官打下堅實的基礎(chǔ)。

二、建立健全現(xiàn)代化管理體系

大藤峽公司作為項目法人，全面落實項目法人責任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標投標制和合同管理制等現(xiàn)代化管理制度，精心組織，強化管理，有效保障工程建設(shè)目標的順利實現(xiàn)。

1.嚴格落實項目法人責任制

大藤峽公司設(shè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理班子和黨組織機構(gòu)，設(shè)辦公室（董事辦）、黨群工作部、人力資源部、計劃合同部、財務(wù)部、總工辦（工程技術(shù)部）、工程建設(shè)部、設(shè)備材料部、環(huán)境移民部、安全生產(chǎn)監(jiān)督部、監(jiān)察審計部等11 個內(nèi)設(shè)部門，以及水力發(fā)電廠、樞紐管理中心、船閘管理中心、庫區(qū)管理中心、信息中心（檔案館）、魚類保育中心、后勤服務(wù)中心7個二級機構(gòu)，1家全資子公司——廣西大藤峽實業(yè)管理有限公司。在公司管理層面，從法人治理、綜合管理、人事管理、財務(wù)管理、黨建群團管理等方面制定相應(yīng)的管理制度；在工程管理層面，從計劃合同管理、技術(shù)管理、項目建設(shè)管理、物資與機電設(shè)備管理、安全質(zhì)量管理等方面制定相應(yīng)的管理制度。大藤峽公司作為項目實施的全過程主體，全面履行項目法人職責，對工程建設(shè)實行全過程管理，有效落實項目法人責任制。

2.嚴格落實招標投標制

自大藤峽水利樞紐工程開展招標工作以來，逐步形成了系統(tǒng)的招標工作方案，實現(xiàn)了招標工作的制度化、規(guī)范化、程序化。公司成立工程建設(shè)招標領(lǐng)導(dǎo)小組，實施《大藤峽公司招標管理辦法》《大藤峽公司招標項目評標代表管理辦法》等制度，嚴格規(guī)范招標工作。制定廉政風險防控手冊，針對廉政風險點，完善風險防控措施。依法依規(guī)開展招標工作，嚴格把關(guān)招標文件，不斷提升評標質(zhì)量和效率，加強對開標、評標的全過程監(jiān)督，保障招標投標工作有序開展。工程開工至今，共完成招標項目182項，中標金額約136.86億元，工程建設(shè)階段招標工作順利完成。

3.嚴格落實建設(shè)監(jiān)理制

工程建設(shè)過程中，對主要施工項目和金屬結(jié)構(gòu)、機電設(shè)備采購，以及環(huán)保水保等專業(yè)工程均委托具有相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理單位實施專業(yè)化監(jiān)督管理。通過全面推行建設(shè)工程監(jiān)理制度，一方面，可有效地規(guī)范各承建單位的建設(shè)行為，避免不當建設(shè)行為的發(fā)生，減少不良后果；另一方面，監(jiān)理單位可以向建設(shè)單位提出建議，避免建設(shè)單位的不當建設(shè)行為，起到一定的約束作用。建設(shè)監(jiān)理制貫穿于工程建設(shè)的全過程：在施工前期，加強對相關(guān)合同資料和進場施工材料質(zhì)量的檢查監(jiān)督；在施工過程中，加強對施工技術(shù)和施工程序行為的監(jiān)理；在施工后期，加強對主體建筑和輔助項目的驗收監(jiān)理。通過事前、事中和事后控制相結(jié)合的方式，保障了工程建設(shè)的有序?qū)嵤?/p>

4.嚴格落實合同管理制

實施《大藤峽公司合同管理辦法》《大藤峽公司采購管理辦法》《大藤峽公司工程價款結(jié)算管理辦法》《大藤峽公司工程建設(shè)類合同變更管理辦法》等規(guī)章制度，嚴格規(guī)范合同管理工作。在合同立項、合同簽訂、價款支付、變更審批等階段嚴格審核，重要項目的合同條款在招標文件發(fā)布前送公司法律顧問征詢意見，引入第三方機構(gòu)駐工地現(xiàn)場開展過程咨詢等，多措并舉，確保審核工作的準確性和規(guī)范性。另外，公司組織開發(fā)的項目管理系統(tǒng)于2017 年9 月投入使用，實現(xiàn)業(yè)務(wù)信息化管理，合同管理全過程實行流程標準化、過程痕跡化。同時，不斷強化過程監(jiān)督，除公司監(jiān)察審計部日常監(jiān)督外，通過跟蹤審計、專項審計等手段，對合同管理進行全過程監(jiān)督。大藤峽公司成立以來，累計簽訂各類合同2138 份，總金額288.57 億元，合同管理工作有序開展，有效規(guī)范各方履約行為。

三、強化投資控制和資金管理

1.資金來源落實

根據(jù)國家發(fā)展改革委批復(fù)的初步設(shè)計概算，工程總投資357.36億元，其中資本金186.93億元，銀行貸款170.43億元。資本金中，中央預(yù)算內(nèi)投資安排100億元，廣西壯族自治區(qū)安排18.96億元，廣東省安排12.64 億元，企業(yè)出資40 億元，澳門特別行政區(qū)政府贈款8 億元，其余7.34 億元由水利部商廣西、廣東及項目法人落實。根據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于大藤峽水利樞紐工程73 417 萬元資本金籌措方案的函》（辦規(guī)計函〔2023〕43號），明確初步設(shè)計概算中73 417萬元資本金 “由廣西壯族自治區(qū)、廣東省及項目法人共同籌措，廣西壯族自治區(qū)、廣東省按照批復(fù)工程概算的各自資本金所占比例10.14%、6.76%分別安排7444萬元、4963萬元，剩余的61 010萬元由項目法人出資”。

2.投資計劃和控制

工程開工建設(shè)以來，大藤峽公司緊盯投資計劃任務(wù)目標，強化責任擔當；狠抓投資分解落實，工程建設(shè)全面提速；加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，創(chuàng)造投資執(zhí)行良好環(huán)境；強化聯(lián)動互動，保障工程建設(shè)資金及時到位。針對投資計劃和控制過程中的重點難點問題，采取一系列措施，有效提升投資管理水平。

（1）及時編制項目管理預(yù)算

項目管理預(yù)算的靜態(tài)總投資是項目法人管理靜態(tài)總投資的最高限額，是編制年度投資計劃、編制年度完成投資統(tǒng)計報表、控制工程承發(fā)包合同、核驗工程投資節(jié)余和超支，以及投資人代表對項目法人投資控制進行考核的依據(jù)。結(jié)合工程左右岸兩期招標的分標規(guī)劃，組織編制了一期和二期工程的項目管理預(yù)算，為項目投資“靜態(tài)控制、動態(tài)管理”創(chuàng)造條件，為項目建設(shè)管理過程中投資控制前瞻性、預(yù)見性和系統(tǒng)性以及合理控制奠定堅實的基礎(chǔ)。

（2）創(chuàng)建大藤峽水利樞紐工程返概系統(tǒng)

將初步設(shè)計概算清單逐層分解，建立概算編碼體系，與財務(wù)管理的科目編碼一一對應(yīng)，并將合同明細清單與初步設(shè)計概算子項有效關(guān)聯(lián)，結(jié)合合同結(jié)算支付等相關(guān)模塊數(shù)據(jù)，在合同結(jié)算支付過程中實時同步返概，概算控制精度高、時效性強、全過程自動化處理，在工程投資控制和分析過程中發(fā)揮了重要作用。

（3）定期分析投資控制情況

每半年歸集整理投資完成數(shù)據(jù)，對后續(xù)投資情況開展預(yù)測分析，對風險較大的項目及時預(yù)警，做到靜態(tài)控制、動態(tài)調(diào)整，嚴格控制投資上限，并為公司決策提供信息支撐。通過有效的投資管理控制措施，工程開工以來，歷年投資計劃完成率均超過90%，其中中央投資完成率均達100%，達到各年度考核目標要求。除移民安置政策性原因外，工程投資控制在概算投資范圍內(nèi)，投資完成情況整體可控。

3.資金管理

重視資金管理工作，狠抓制度、計劃、審批、監(jiān)督等資金管理具體工作，明確工作原則和任務(wù)、職責權(quán)限和控制程序，為有效防范重大資金風險提供保障。

（1）建立健全資金管理規(guī)章制度

公司實施《大藤峽公司資金計劃管理辦法》《大藤峽公司資金支付管理辦法》《大藤峽公司融資管理辦法》《大藤峽公司銀行結(jié)算賬戶管理辦法》等規(guī)章制度，嚴格規(guī)范資金管理工作。

（2）嚴格執(zhí)行資金計劃管理

根據(jù)公司年度考核辦法，及時下發(fā)資金計劃考核指標，除客觀因素外，要求各部門月度資金支出計劃執(zhí)行率控制在±10%以內(nèi)，提升公司資金計劃編制準確度和執(zhí)行力度。

（3）加強資金支付審批管理

結(jié)合公司各項規(guī)章制度，優(yōu)化資金支付工作流程，明確不同業(yè)務(wù)類型以及分級審批權(quán)限，在確保合規(guī)的情況下，提高資金申請、支付效率。

（4）強化資金監(jiān)管

全力配合水利部稽察、審計署審計、珠江委巡察等工作，對發(fā)現(xiàn)的問題壓實責任，細化措施，確保整改到位。同時根據(jù)項目進展情況適時委托第三方開展跟蹤審計、專項審計，保證工程建設(shè)資金安全。