高志宏

在經(jīng)歷了“頂層設(shè)計(jì)、法律授權(quán)、試點(diǎn)先行、立法保障、全面推進(jìn)”五個(gè)階段的探索與實(shí)踐后(1)吳家文:《檢察行政公益訴訟:理論基礎(chǔ)、實(shí)踐考察和制度完善——基于比較法視野下的思考》,《南海法學(xué)》2018年第2期。,我國(guó)行政公益訴訟法律制度已基本建立,但囿于行政公益訴訟實(shí)踐尚不充分,導(dǎo)致現(xiàn)有行政公益訴訟規(guī)則整體比較簡(jiǎn)單粗陋,且主要是針對(duì)亟須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題所作出的回應(yīng),立法的體系性、完整性、前瞻性不夠?！靶姓嬖V訟已經(jīng)成為許多國(guó)家和地區(qū)行政訴訟制度的重要內(nèi)容,甚至在很大程度上成為衡量一國(guó)或地區(qū)行政訴訟制度完善程度的重要標(biāo)志?！?2)黃學(xué)賢:《行政公益訴訟回顧與展望——基于“一決定三解釋”及試點(diǎn)期間相關(guān)案例和〈行政訴訟法〉修正案的分析》,《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。就我國(guó)而言,行政公益訴訟制度關(guān)涉行政行為的法律監(jiān)督和國(guó)家司法職權(quán)的優(yōu)化配置,亦關(guān)涉國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在2023年9月7日發(fā)布的《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》中,《檢察公益訴訟法》(或《公益訴訟法》)被列為第一類項(xiàng)目,預(yù)示著我國(guó)統(tǒng)一公益訴訟立法又邁進(jìn)了一步。此時(shí),有必要結(jié)合行政公益訴訟實(shí)踐,深化行政公益訴訟理論,探究行政公益訴訟特則,最終為制定上述相關(guān)法律提供智力支持。

通觀學(xué)界關(guān)于行政公益訴訟的爭(zhēng)論焦點(diǎn),可以歸納為三個(gè)主要方面:一是制度模式,即行政公益訴訟立法與行政訴訟立法是分離模式抑或包含模式;二是受案范圍,即行政公益訴訟受案范圍采取開(kāi)放式抑或封閉式;三是提起主體,即行政公益訴訟的原告資格是一元論抑或二元論甚至多元論。(3)練育強(qiáng):《爭(zhēng)論與共識(shí): 中國(guó)行政公益訴訟本土化探索》,《政治與法律》2019年第7期。其中,提起主體是理論界和實(shí)務(wù)界分歧最大的問(wèn)題?；诖?本文以行政公益訴訟提起主體為研究視角,探討檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位以及職能發(fā)揮問(wèn)題,重點(diǎn)從應(yīng)然和實(shí)然兩個(gè)角度分析檢察機(jī)關(guān)作為“法律監(jiān)督者”和“公益訴訟人”的制度邏輯,探究行政公益訴訟起訴主體本土化改革的法治化路徑,提出檢察機(jī)關(guān)職能發(fā)揮的對(duì)策建議。

一、行政公益訴訟起訴主體的理論分歧與立法選擇

行政公益訴訟的本質(zhì)在于行政權(quán)、檢察權(quán)、司法權(quán)在公共利益增進(jìn)和保護(hù)中的分工與制衡,其核心在于檢察監(jiān)督權(quán)的設(shè)置,即檢察權(quán)對(duì)于行政權(quán)能否介入、如何介入、介入的程度及其司法審查問(wèn)題。

(一)一元論、二元論與多元論

原告資格問(wèn)題是行政公益訴訟制度爭(zhēng)議較大的問(wèn)題之一。對(duì)此可以從兩個(gè)層面理解:一是行政公益訴訟的提起主體是一元的還是多元的,如果是一元的,那么誰(shuí)能代表公共利益提起公益訴訟;二是如果行政公益訴訟的提起主體是多元的,那么如何理解“多元”的含義以及如何安排多元主體內(nèi)部的先后順位。

就第一個(gè)層面的問(wèn)題,主要存在三種觀點(diǎn):一是一元論,即主張行政公益訴訟起訴主體類型應(yīng)當(dāng)是唯一的。具體又包括兩種觀點(diǎn):一種主張是行政公益訴訟的起訴權(quán)只能賦予特定國(guó)家機(jī)關(guān)——檢察機(jī)關(guān),即行政公益訴訟的起訴主體僅限于檢察機(jī)關(guān),由其獨(dú)享行政公益訴訟起訴權(quán)。(4)徐全兵:《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建》,《行政法學(xué)研究》2017年第5期。另一種主張是行政公益訴訟的起訴權(quán)不應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)(5)章志遠(yuǎn):《行政公益訴訟中的兩大認(rèn)識(shí)誤區(qū)》,《法學(xué)研究》2006年第6期。,而應(yīng)當(dāng)賦予公民或者“公益律師”。二是二元論,即主張行政公益訴訟的起訴權(quán)應(yīng)當(dāng)賦予承擔(dān)維護(hù)公共利益職能的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織。(6)李湘剛:《論檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)我國(guó)行政公益訴訟程序》,《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。三是多元論,即主張行政公益訴訟的起訴權(quán)除了賦予特定國(guó)家機(jī)關(guān)之外,還可以賦予其他主體。(7)姜濤:《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度:一個(gè)中國(guó)問(wèn)題的思考》,《政法論壇》2015年第6期。

就第二個(gè)層面的問(wèn)題,比較典型的觀點(diǎn)有:一種看法認(rèn)為,行政公益訴訟的提起主體應(yīng)是多元的,包括檢察機(jī)關(guān)、公民、法人、社會(huì)組織等,且不存在先后順位問(wèn)題。(8)劉祥林、王太高:《行政公益訴訟是否可能——行政訴訟原告資格發(fā)展趨勢(shì)及其啟示》,《學(xué)海》2005年第6期。另一種看法認(rèn)為,行政公益訴訟的提起主體應(yīng)是多元的,但檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于公民、法人、社會(huì)組織等而言享有第一順位的起訴權(quán)。(9)黃學(xué)賢、鄒宇:《行政公益訴訟原告資格制度的建構(gòu)》,《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第4期。還有一種看法認(rèn)為,公民和某些社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)作為行政公益訴訟原告的主要形式,檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟原告主體的輔助形式。(10)宋朝武:《論公益訴訟的十大基本問(wèn)題》,《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。

(二)行政公益訴訟起訴主體的立法界定

在試點(diǎn)之前,我國(guó)行政公益訴訟起訴主體具有“二元論”特點(diǎn),而試點(diǎn)之后則采用“一元論”模式,即檢察機(jī)關(guān)獨(dú)享行政公益訴訟原告資格,是唯一的行政公益訴訟起訴主體。

從2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”,到2015年《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》全面開(kāi)啟檢察公益訴訟實(shí)踐,再到2017年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)修改后正式增設(shè)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟條款,最后到2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)和2021年《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》)細(xì)化檢察公益訴訟規(guī)范,我國(guó)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟選擇了先試點(diǎn)再立法的發(fā)展路徑,并逐步實(shí)現(xiàn)了檢察公益訴訟的合法化、制度化。

然而,長(zhǎng)期以來(lái),關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份地位問(wèn)題一直存在較大爭(zhēng)議,檢察機(jī)關(guān)傾向于“公益訴訟人”身份,法院和行政機(jī)關(guān)傾向于“原告”身份。 “公益訴訟人”與“原告”之間不僅是稱謂不同,更為關(guān)鍵的是權(quán)利與義務(wù)不同,適用的訴訟程序規(guī)則也不盡相同。 例如,人民法院向檢察機(jī)關(guān)簽發(fā)的“出庭通知書”與“傳票”有何不同? 檢察機(jī)關(guān)是否享有“委托代理人”權(quán)利? 檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)二審的方式是“上訴”還是“抗訴”? 等等。 最終,我國(guó)選擇了檢察機(jī)關(guān)的“公益訴訟人”身份, 并以“上訴”方式啟動(dòng)行政公益訴訟二審程序(《解釋》第10條和《辦案規(guī)則》第58條),但同時(shí)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以基于“國(guó)家法律監(jiān)督者”身份對(duì)生效公益訴訟裁決提起“抗訴”(《行政訴訟法》第93條和《辦案規(guī)則》第64條)。

可見(jiàn),我國(guó)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的法律地位尚不清晰。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在行政公益訴訟中的身份是“公益訴訟人”,其權(quán)利與義務(wù)參照《行政訴訟法》關(guān)于原告訴訟權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定。如此一來(lái),檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟法律地位就顯得凌亂和模糊,在實(shí)踐中也存在很大分歧,需要從制度邏輯和內(nèi)在法理角度深入分析。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度邏輯與法理反思

在傳統(tǒng)行政法理論看來(lái),行政公益訴訟制度的價(jià)值理念在于,通過(guò)司法權(quán)制衡行政權(quán)達(dá)致保護(hù)公共利益目的。這種建立在“權(quán)力制衡”理念意旨基礎(chǔ)之上的制度設(shè)計(jì)“忽視了國(guó)家與社會(huì)對(duì)話、公法權(quán)利與私法權(quán)利的溝通,以及公共利益與私人利益的融合”(11)林孝文、杜烽:《我國(guó)行政公益訴訟理論的“三維度”反思——國(guó)家治理現(xiàn)代化視野》,《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))》2021年第2期。,即忽視了公民、法人、社會(huì)組織等社會(huì)力量參與國(guó)家治理的重要作用,從而導(dǎo)致行政公益訴訟國(guó)家化趨勢(shì),并且忽視了中國(guó)語(yǔ)境。

(一)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟具有合憲性與正當(dāng)性

賦予檢察機(jī)關(guān)享有行政公益訴訟起訴權(quán)具有憲法基礎(chǔ),即根源于憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的明確定位?！皺z察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟,與公民、法人、其他社會(huì)組織相比具有比較優(yōu)勢(shì),有利于遏制行政權(quán)力的濫用,實(shí)現(xiàn)權(quán)力間的制衡,對(duì)依法行政、依法治國(guó)意義重大。”(12)唐震:《行政公益訴訟中檢察監(jiān)督的定位與走向》,《學(xué)術(shù)界》2018年第1期。由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告,尤其是讓其享有行政公益訴訟起訴權(quán),有助于從根本上改變傳統(tǒng)行政訴訟中原被告力量失衡局面。

從起訴人類型角度出發(fā),可以對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行類型化區(qū)分,并可將其歸納為公訴模式與私訴模式兩種,私訴模式相較于公訴模式的補(bǔ)充地位決定了檢察機(jī)關(guān)公訴優(yōu)先于普通民眾私訴,即后者不得直接起訴。檢察機(jī)關(guān)的人力、物力和專業(yè)技術(shù)力量相對(duì)完備,具有較強(qiáng)權(quán)威性和威懾力,特別是在應(yīng)對(duì)公益訴訟中復(fù)雜事實(shí)調(diào)查和法律問(wèn)題認(rèn)定方面優(yōu)勢(shì)明顯,有效發(fā)揮了督促政府依法行政、推動(dòng)法治政府建設(shè)的重要作用。雖然,由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)行政公益訴訟可能會(huì)產(chǎn)生擠壓試錯(cuò)空間、降低政策靈活性、壓縮司法裁量空間、遮蔽法律難題、阻礙規(guī)范續(xù)造能力等消極效應(yīng),但其體現(xiàn)出嚴(yán)格的層級(jí)控制與政治約束特征,具有壓力控制模式的制度優(yōu)勢(shì)。(13)盧超:《從司法過(guò)程到組織激勵(lì):行政公益訴訟的中國(guó)試驗(yàn)》,《法商研究》2018年第5期。整體而言,行政公益訴訟極大地拓展了檢察機(jī)關(guān)行政監(jiān)督范圍,提高了行政檢察監(jiān)督的權(quán)威性、針對(duì)性和實(shí)效性。

申言之,維護(hù)公共利益是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé),賦予檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟起訴權(quán)具有合憲性和正當(dāng)性。相較于公民、法人、社會(huì)組織而言,檢察機(jī)關(guān)享有一定的行政和司法職權(quán),能有效地對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公共利益行為進(jìn)行司法救濟(jì);相對(duì)于利害關(guān)系人而言,檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性,是超脫的第三方主體,能客觀公正地維護(hù)公共利益。檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟起訴人在職責(zé)定位、調(diào)查取證、監(jiān)督執(zhí)行等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)地位,有利于促使行政機(jī)關(guān)在利益衡量后做出最優(yōu)選擇,從而有效預(yù)防或糾正行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)或?yàn)E用權(quán)力,極大地推動(dòng)依法行政和法治政府建設(shè)進(jìn)程。司法實(shí)踐也表明,行政公益訴訟已經(jīng)成為檢察業(yè)務(wù)新的增長(zhǎng)點(diǎn),成為檢察機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)型和優(yōu)化的關(guān)鍵所在。

從訴訟理論角度看,賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告主體資格,突破了傳統(tǒng)原告適格理論,符合公共利益與其他利益形態(tài)相比所具有的主體廣泛性、內(nèi)容模糊性以及保護(hù)弱化性等特點(diǎn),有利于糾正行政機(jī)關(guān)增進(jìn)公共利益時(shí)的不當(dāng)行為,從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)關(guān)充分有效維護(hù)公共利益的價(jià)值取向和實(shí)踐目標(biāo)。

(二)檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的唯一提起主體不能滿足邏輯自洽

然而,不少學(xué)者對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的適當(dāng)性和有效性提出質(zhì)疑,認(rèn)為“公益訴訟雖然具有不同于傳統(tǒng)訴訟的特征,是對(duì)公共利益保護(hù)或者對(duì)損害公共利益行為治理的特殊手段,但畢竟是借助訴訟的原理,借助法庭的力量,故檢察機(jī)關(guān)不宜對(duì)對(duì)方當(dāng)事人、對(duì)法院直接行使法律監(jiān)督權(quán)”(14)蔡虹:《檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)及其行使》,《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第7期。。還有學(xué)者認(rèn)為,無(wú)論是從理論角度看,還是從制度角度看,抑或是從實(shí)踐角度看,檢察機(jī)關(guān)以直接保護(hù)特定領(lǐng)域的公共利益為目的開(kāi)展行政公益訴訟,不僅身份尷尬、思維受限、力所不及,還模糊了檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督者的憲法定位,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)真正成為公共利益的第一順位捍衛(wèi)者。(15)潘劍鋒、鄭含博:《行政公益訴訟制度目的檢視》,《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。

事實(shí)上,檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的唯一提起主體不能滿足邏輯自洽。其一,這種模式容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)陷入角色混亂和權(quán)力混合的困境,無(wú)法處理其同時(shí)擔(dān)任行政公益訴訟原告和行政公益訴訟監(jiān)督者的矛盾關(guān)系,與司法屬性內(nèi)在要求明顯不符。其二,這種模式建立在傳統(tǒng)理念基礎(chǔ)之上,僅涉及國(guó)家公權(quán)力之間的關(guān)系,而忽略了公民、法人、其他社會(huì)組織等社會(huì)力量在公益訴訟中的重要作用以及建構(gòu)多維模式中的重要意義。其三,在國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下,公共利益的維護(hù)應(yīng)當(dāng)納入多元治理范式理論和國(guó)家頂層設(shè)計(jì)中,如果將行政公益訴訟起訴權(quán)僅賦予檢察機(jī)關(guān),則會(huì)弱化社會(huì)組織建構(gòu)。

行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的稱謂如何只是表象問(wèn)題,其背后的程序構(gòu)造和規(guī)則適用才是本質(zhì)問(wèn)題,而這一問(wèn)題的根源在于公益訴訟的性質(zhì),即學(xué)界所謂的主觀訴訟與客觀訴訟之爭(zhēng)。如果從訴訟請(qǐng)求理論出發(fā),不難得出我國(guó)行政訴訟屬于主觀訴訟制度的結(jié)論——確立了“被害者訴訟”原告資格標(biāo)準(zhǔn)。如果從《行政訴訟法》第5條出發(fā),又似乎可以認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟屬于客觀訴訟制度——司法審判要具有客觀性。實(shí)際上,我國(guó)行政訴訟既不是嚴(yán)格意義上的主觀訴訟,亦不是嚴(yán)格意義上的客觀訴訟,但基于我國(guó)現(xiàn)有公益訴訟立法和實(shí)踐,從客觀訴訟角度界定我國(guó)行政公益訴訟較為適宜。關(guān)鍵是對(duì)這一問(wèn)題追問(wèn)的主要目的在于現(xiàn)行行政訴訟法的立法目的、基本原則及制度構(gòu)造是否足以涵攝行政公益訴訟,即能否直接適用于行政公益訴訟。顯然,檢察機(jī)關(guān)可以基于法定職權(quán)提起行政公益訴訟,公民、法人、其他社會(huì)組織亦可以基于自己“主觀”權(quán)利提起行政公益訴訟,從而達(dá)致維護(hù)公共利益之目的。由此,現(xiàn)行行政訴訟法所設(shè)計(jì)的制度規(guī)則當(dāng)然不能直接簡(jiǎn)單地套用到公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)的地位亦不同于一般的原告。

三、行政公益訴訟起訴主體的決定因素與發(fā)展趨勢(shì)

公益訴訟面臨的諸多詰問(wèn)和困境,其中最為根本的就是訴權(quán)問(wèn)題即提起公益訴訟之依據(jù)問(wèn)題。對(duì)此,學(xué)界進(jìn)行了廣泛而深入的探討。(16)相關(guān)討論可參見(jiàn)張式軍:《環(huán)境公益訴訟淺析》,《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期;李放:《試論我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的確立》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2004年第3期;葉勇飛:《環(huán)境民事公益訴訟之概念辨析》,《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第6期,等等。解決行政公益訴訟提起主體的范圍問(wèn)題,亦應(yīng)當(dāng)從訴權(quán)理論入手。

(一)訴權(quán)決定起訴主體范圍

“無(wú)訴權(quán)則無(wú)訴訟”,訴權(quán)是啟動(dòng)訴訟程序的前提。早在古羅馬時(shí)期,訴訟法尚未與實(shí)體法相分化,事實(shí)尚未與規(guī)范相分開(kāi),訴訟是權(quán)利的基礎(chǔ),而非相反,即只有訴權(quán)概念而無(wú)實(shí)體權(quán)利概念,“而訴權(quán)不過(guò)是通過(guò)審判訴求某人應(yīng)得之物之權(quán)利”(17)優(yōu)士丁尼:《法學(xué)階梯》,北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000年,第455頁(yè)。。在現(xiàn)代社會(huì),訴訟法與實(shí)體法已高度分離,訴權(quán)已超越傳統(tǒng)民事領(lǐng)域而上升為一項(xiàng)憲法性權(quán)利,但傳統(tǒng)訴權(quán)理論仍普遍認(rèn)為“訴權(quán)的基礎(chǔ)是實(shí)體權(quán)利”。

傳統(tǒng)訴訟理論認(rèn)為,“無(wú)利益者無(wú)訴權(quán)”,是否享有利益是判斷是否享有訴權(quán)的標(biāo)尺。然而,隨著現(xiàn)代公共性問(wèn)題的突出,訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利分離趨勢(shì)日益明顯,即訴權(quán)不再以實(shí)體權(quán)利而以利益為基礎(chǔ)。具體到公益訴訟方面,其不再是保護(hù)單個(gè)社會(huì)個(gè)體的利益,而是在于維護(hù)社會(huì)公共利益,其訴權(quán)的性質(zhì)也不再是傳統(tǒng)的私權(quán)利,而是社會(huì)性權(quán)利,大大突破了傳統(tǒng)訴訟的價(jià)值取向、權(quán)利性質(zhì)和規(guī)范約束。因此,公益訴訟這一新型訴訟類型導(dǎo)致傳統(tǒng)訴訟理論陷入悖論:一方面,公共利益相關(guān)主體的廣泛性決定了公益訴訟的原告范圍應(yīng)該足夠?qū)挿?從而形成廣泛的監(jiān)督和普遍的救濟(jì)。公共利益是與“人人相關(guān)”但又不“直接相關(guān)”的利益單元,具有公共性、開(kāi)放性、非排他性。因此,公益訴訟的訴權(quán)主體可能并非公共利益的直接享有者或者“唯一”享有者。此時(shí),如果嚴(yán)格按照傳統(tǒng)訴訟理論,很難解釋或者構(gòu)建公益訴訟原告制度。另一方面,原告范圍過(guò)寬可能導(dǎo)致全民訴訟,或者出現(xiàn)由間接相關(guān)主體提起訴訟從而讓客觀法律秩序始終處于爭(zhēng)議狀態(tài)。

現(xiàn)代公益訴訟原告資格的賦予,不再?gòu)?qiáng)調(diào)“利益享有者”,而是著眼于“主體的職權(quán)或者宗旨”,即賦予那些享有保護(hù)公共利益職權(quán)的機(jī)關(guān)或以保護(hù)公共利益為宗旨的組織以公益訴訟起訴權(quán)。與其他訴權(quán)相比,公益訴訟中的訴權(quán)有兩個(gè)特性:其一,實(shí)體上的訴因是一切訴訟行使之前提,但公益訴訟程序的啟動(dòng),既包括公共利益受到損害之情形,也包括公共利益面臨侵害可能之情形,在后一種情形下,公益訴訟訴權(quán)被稱之為“預(yù)防性訴權(quán)”。其二,公益訴訟訴權(quán)的行使還必須滿足程序上的訴因,即必須有法律的明確規(guī)定且履行前置性程序。為了防止訴權(quán)濫用,法律通常規(guī)定如果能通過(guò)其他方式維護(hù)公共利益或者消除公共利益被侵害之風(fēng)險(xiǎn),則不必啟動(dòng)公益訴訟,此即公益訴訟前置性程序,譬如訴前檢察建議、行政執(zhí)法投訴等。

傳統(tǒng)訴權(quán)理論下,一般社會(huì)主體不具有公共利益直接利害關(guān)系,因而不符合傳統(tǒng)訴訟理論視野下的起訴條件,從而導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)監(jiān)督的缺失,這顯然不利于公共利益的增進(jìn)和保護(hù)。相對(duì)于保護(hù)公共利益的司法模式而言,行政模式更具有能動(dòng)性和直接性,即使在將復(fù)雜的社會(huì)公共問(wèn)題轉(zhuǎn)化為法律問(wèn)題的國(guó)家治理理念變遷的趨勢(shì)下,公共利益的司法保護(hù)仍處于補(bǔ)充性、輔助性地位。因此,在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之前,應(yīng)當(dāng)窮盡包括檢察建議、社會(huì)組織和社會(huì)公眾提起民事公益訴訟或行政訴訟等法律手段。當(dāng)然,也有學(xué)者認(rèn)為,私益救濟(jì)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于公益救濟(jì),檢察權(quán)的行使更應(yīng)當(dāng)遵循克制謙抑原則。(18)陸軍、楊學(xué)飛:《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟訴前程序?qū)嵺`檢視》,《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。筆者認(rèn)為,公共利益相對(duì)優(yōu)位于個(gè)人利益是古今中外法治思想普遍的主流觀點(diǎn),公益救濟(jì)通常也優(yōu)位于普通私益訴訟。但是,在我國(guó)社會(huì)個(gè)體公共意識(shí)有待增強(qiáng)、訴訟能力有待提高的現(xiàn)實(shí)背景下,賦予檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先的公益訴訟起訴權(quán)是一個(gè)合理選擇。

(二)行政公益訴訟起訴主體范圍之?dāng)U大

主體要件是行政公益訴訟要件分析的主要內(nèi)容之一,對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行要件分析是一項(xiàng)必要而又復(fù)雜的基礎(chǔ)性工作。從要件事實(shí)理論出發(fā),公共利益受到侵害是行政公益訴訟的核心要件。然而,“公益概念最大的特色,即表現(xiàn)在其內(nèi)容的不確定性,亦是公益的受益人及利益的抽象性”(19)陳新民:《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》上卷,北京:法律出版社,2010年,第258頁(yè)。。在法益主體上,公益訴訟中被侵害的公共利益往往沒(méi)有直接的具體的對(duì)象。從理論上對(duì)公共利益作出一個(gè)明確而公認(rèn)的定義實(shí)屬不易,在司法實(shí)踐中也鮮見(jiàn)有裁決書對(duì)這一核心概念做出解釋,似乎自然而然地就認(rèn)為環(huán)境、土地、資源、消費(fèi)者權(quán)益等屬于公共利益。公益訴訟具有多樣化形態(tài),簡(jiǎn)單套用傳統(tǒng)主觀訴訟理論顯然難以與公益訴訟相契合、相適應(yīng),而需要借鑒客觀訴訟理論予以闡釋。

從域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,不斷放寬行政公益訴訟起訴資格是普遍做法和基本規(guī)律,同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)和公民等社會(huì)個(gè)體行政公益訴訟起訴權(quán),是域外法治發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。例如美國(guó),除了通過(guò)“私人檢察總長(zhǎng)制度”授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查以保護(hù)公共利益之外,還通過(guò)單行立法賦予公民以個(gè)人身份對(duì)行政機(jī)關(guān)提起公共利益訴訟。在德國(guó),檢察官是其《行政法院法》確定的公共利益代表人,有權(quán)提起行政公益訴訟;同時(shí),德國(guó)還通過(guò)團(tuán)體訴訟、民眾訴訟、公共利益代表人訴訟等形式維護(hù)公共利益?？傊?“當(dāng)代立法的趨勢(shì)是放寬起訴資格的要求,使更多的人能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)的行為提起申訴”(20)王名揚(yáng):《美國(guó)行政法》下,北京:北京大學(xué)出版社,2016年,第460頁(yè)。。

對(duì)于普通民眾能否提起行政公益訴訟,學(xué)界存在不同看法。有人持反對(duì)態(tài)度,有人持贊同態(tài)度,也有人建議僅賦予其“提議權(quán)”。筆者認(rèn)為,傳統(tǒng)公益訴訟模式和私益訴訟模式截然分立的理論設(shè)計(jì)和制度架構(gòu),已經(jīng)不能滿足利益主體多元化、利益矛盾復(fù)雜化和利益訴求多樣化的社會(huì)現(xiàn)實(shí),這在行政公益訴訟中的體現(xiàn)尤為明顯。當(dāng)前,我國(guó)公共管理正面臨著從“管理”到“治理”的偉大變革,從國(guó)家公權(quán)力自上而下的單向度傳導(dǎo)轉(zhuǎn)向多權(quán)力、多中心、多向度互動(dòng)格局。從行政公益訴訟發(fā)展趨勢(shì)看,應(yīng)當(dāng)從一元論向二元論再向多元論轉(zhuǎn)變,賦予更多社會(huì)主體享有行政公益訴訟起訴權(quán),從而彌補(bǔ)行政公益訴訟起訴主體過(guò)于單一之不足,更好地發(fā)揮其他社會(huì)主體維護(hù)公共利益的積極性。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí),可以采取逐步轉(zhuǎn)變策略,即先將行政公益訴訟起訴資格賦予社會(huì)公益組織,待時(shí)機(jī)成熟后再擴(kuò)大至公民、法人等其他社會(huì)主體。關(guān)于行政公益訴訟原告資格順位問(wèn)題,可以賦予檢察機(jī)關(guān)第一順位起訴權(quán),以及公民、法人、其他社會(huì)組織第二順位起訴權(quán)。

四、行政公益訴訟起訴主體制度的優(yōu)化路徑

關(guān)于行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的職能定位問(wèn)題所存在的爭(zhēng)議和分歧,并未隨著《行政訴訟法》的修改而終結(jié),仍需結(jié)合中國(guó)實(shí)際進(jìn)一步探討和闡釋。

(一)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的角色地位

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位及職權(quán)功能,存在以下四種代表性觀點(diǎn):一是“原告”說(shuō),認(rèn)為行政公益訴訟與一般行政訴訟應(yīng)無(wú)異,檢察機(jī)關(guān)的地位是原告。(21)白彥:《環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格問(wèn)題研究》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。二是“公益代表人”說(shuō),認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份應(yīng)是公共利益的代表主體。(22)劉華英:《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)》,《當(dāng)代法學(xué)》2016年第5期。三是“公訴人”說(shuō),認(rèn)為局限于刑事公訴的傳統(tǒng)公訴權(quán)即檢察機(jī)關(guān)通過(guò)刑事訴訟已不能滿足當(dāng)代社會(huì)維護(hù)公共利益的迫切需要,要重構(gòu)現(xiàn)代公訴權(quán),即從刑事公訴擴(kuò)展至行政公訴乃至民事公訴領(lǐng)域,在行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān) “行政公訴人”角色。(23)唐璨:《公益行政訴訟模式的理論分析與制度化建議》,《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2021年第1期。四是“法律監(jiān)督者”說(shuō),認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是履行法定監(jiān)督職責(zé)的體現(xiàn)。(24)袁博:《監(jiān)察制度改革背景下檢察機(jī)關(guān)的未來(lái)面向》,《法學(xué)》2017年第8期。

筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟既是其履行憲法賦予的國(guó)家法律監(jiān)督職能的體現(xiàn),也是其履行公共利益代表人客觀義務(wù)的體現(xiàn),因而兼具“法律監(jiān)督者”和“公益代表人”雙重身份,彰顯出其糾正行政機(jī)關(guān)違法行政行為的監(jiān)督職能,這是其一。其二,國(guó)家是公共利益的供給主體,也是公共利益的主要義務(wù)主體。國(guó)家作為抽象的法律人格,其具體化為國(guó)家的各個(gè)組織機(jī)構(gòu),包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等,這里涉及社會(huì)主體尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)、增進(jìn)和維護(hù)公共利益的分工問(wèn)題。其三,就我國(guó)而言,立法機(jī)關(guān)是公共利益的界定主體,行政機(jī)關(guān)是公共利益的供給主體和代表主體,審判機(jī)關(guān)是公共利益的裁定主體,檢察機(jī)關(guān)是公共利益的監(jiān)督主體。(25)高志宏:《公共利益法律關(guān)系的主體論及其功能實(shí)現(xiàn)》,《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第6期。因此,維護(hù)公共利益是檢察機(jī)關(guān)的當(dāng)然義務(wù)。

在行政公益訴訟中,法律監(jiān)督和公益保護(hù)并非非此即彼的對(duì)立關(guān)系。法律監(jiān)督是直接目的,公益保護(hù)是最終目的,在行政公益訴訟不同階段,檢察機(jī)關(guān)的角色定位也有差異。在訴前階段,檢察機(jī)關(guān)的角色定位主要是法律監(jiān)督;在訴訟階段,檢察機(jī)關(guān)的角色定位主要是公益保護(hù)。但是,這一問(wèn)題的最終解決只能依靠出臺(tái)相關(guān)法律作出統(tǒng)一規(guī)定?？傊?不應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力與其享有的法律監(jiān)督權(quán)割裂開(kāi)來(lái),訴權(quán)也是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的一種方式。

在我國(guó)行政公益訴訟制度本土化建構(gòu)中,既借鑒了大陸法系主客觀訴訟理論和制度,也借鑒了英美法系國(guó)家公益訴訟理論和制度,并創(chuàng)造了“行政公益訴訟人”概念,從而區(qū)別于“公訴人”和“原告”。申言之,檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織等社會(huì)個(gè)體在公益訴訟中的角色地位并不完全相同,社會(huì)個(gè)體可以認(rèn)定為是公益訴訟原告角色,而檢察機(jī)關(guān)的身份是“公益訴訟人”。應(yīng)當(dāng)說(shuō),這是我國(guó)行政公益訴訟制度的一大創(chuàng)新。然而,《行政訴訟法》以及《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(以下簡(jiǎn)稱《人民檢察院組織法》)等我國(guó)現(xiàn)行法律將“提起公益訴訟”作為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職權(quán),回避了行政公益訴訟的訴訟模式、法律性質(zhì)及檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位問(wèn)題。行政公益訴訟與普通行政訴訟有何異同?享有的是公訴權(quán)抑或是監(jiān)督權(quán)?與原告、訴訟當(dāng)事人、訴訟參與人、訴訟參加人等傳統(tǒng)訴訟主體制度中的概念相比,其有哪些特定指向和具體內(nèi)涵?對(duì)此,顯然需要立法予以明確。

(二)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的功能定位

法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——檢察機(jī)關(guān)這一法律定位是由《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)確定的,并由《人民檢察院組織法》進(jìn)一步落實(shí)落細(xì)。中華人民共和國(guó)成立后檢察機(jī)關(guān)歷次職能整合、調(diào)整、演變無(wú)不是圍繞這一憲法定位而展開(kāi)。訴訟是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的主要形式,尤其是黨的十八大以來(lái),隨著反貪反瀆職能轉(zhuǎn)隸,提起行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)拓展法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn),也是其參與社會(huì)治理的重要方式。

從憲法定位角度上看,檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),刑事公訴與訴訟監(jiān)督是其履行監(jiān)督職能的主要方面,而由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟無(wú)疑向傳統(tǒng)檢察理論與制度提出了挑戰(zhàn)。實(shí)際上,公益訴訟與法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)層面的問(wèn)題,前者追求的是公共利益被保護(hù)、被修復(fù)的一種結(jié)果狀態(tài),后者追求是的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的程序性過(guò)程。顯然,這里存在一個(gè)矛盾或悖論之處:行政公益訴訟如何平衡公益保護(hù)與法律監(jiān)督之間的關(guān)系?“法律監(jiān)督權(quán)的核心內(nèi)容有兩項(xiàng),一是保障法律適用主體依法正確適用法律,二是保障具體的公共利益。”(26)劉藝:《檢察公益訴訟的司法實(shí)踐與理論探索》,《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。長(zhǎng)期以來(lái),檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能主要停留在提出抗訴、出具檢察建議等形式,而缺乏對(duì)行政行為主動(dòng)的、直接的、前端的監(jiān)督方式,這顯然限制了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。而將行政公益訴訟起訴權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān),大大延伸和拓展了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能,有效填補(bǔ)了國(guó)家機(jī)關(guān)在公益訴訟中的原告主體資格,也改變了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公益受損“無(wú)人訴、無(wú)法訴”之窘狀。但正如有學(xué)者所擔(dān)心的,理論上檢察機(jī)關(guān)公益訴訟人的身份與行政機(jī)關(guān)相互沖突,而且模糊了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者地位,實(shí)踐中也存在檢察機(jī)關(guān)有介入行政事務(wù)、逾越權(quán)力邊界的傾向。(27)梁鴻飛:《檢察公益訴訟:法理檢視與改革前瞻》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第5期。

(三)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的職能實(shí)現(xiàn)

當(dāng)前,我國(guó)正在實(shí)施以審判為中心的訴訟制度改革,有必要重新厘清檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的功能定位、身份職責(zé)和價(jià)值目標(biāo)。而問(wèn)題在于,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的價(jià)值追求與其角色定位是否會(huì)混同?如何處理行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的多重角色?質(zhì)言之,檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中同時(shí)作為法律監(jiān)督者和作為原告身份勢(shì)必打破訴訟平衡結(jié)構(gòu),那么如何協(xié)調(diào)二者之間的矛盾沖突?作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出抗訴;作為行政公益訴訟起訴人,檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)享有與其他原告主體同樣的訴訟權(quán)利并承擔(dān)同樣的訴訟義務(wù);在行政公益訴訟訴前程序中,其角色定位更類似于行政機(jī)關(guān)監(jiān)督者。檢察機(jī)關(guān)的這一多重角色向傳統(tǒng)訴訟法律制度提出了挑戰(zhàn),值得深入研究。筆者以為,至少有兩方面可以有所作為:一是試點(diǎn)期間行政公益訴訟案件復(fù)雜甚至“煩瑣”的啟動(dòng)程序值得肯定并應(yīng)進(jìn)一步法治化,即檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)應(yīng)秉持審慎原則;二是確立檢察機(jī)關(guān)在審判階段中憲法定位的主要角色,以便實(shí)現(xiàn)訴訟力量平衡,防止走向另一個(gè)極端。

問(wèn)題的難點(diǎn)還在于,如果公益保護(hù)與法律監(jiān)督雙重目的共存于行政公益訴訟之中,那么就要防止出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)既充當(dāng)監(jiān)督員又充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的問(wèn)題,否則,就會(huì)存在檢察機(jī)關(guān)濫作為或者不作為之虞,這一危險(xiǎn)值得警惕。這一方面需要完善檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度,另一方面需要完善國(guó)家機(jī)關(guān)的外部制衡制度,特別是審判權(quán)對(duì)檢察權(quán)的制衡。公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)提出的要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為的訴訟請(qǐng)求能否得到法院的支持,只有經(jīng)過(guò)審理才能得出結(jié)論?；诖?行政公益訴訟受案審核應(yīng)當(dāng)是形式審核而非實(shí)質(zhì)審核,《解釋》第25條確認(rèn)的多樣化的訴訟判決形式(包括“駁回訴訟請(qǐng)求”)應(yīng)出現(xiàn)在司法實(shí)踐中。需要進(jìn)一步探討的是,在行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的對(duì)象、范圍、依據(jù)、目的、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式、邊界等具體規(guī)范如何構(gòu)造。

筆者建議,行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的法律定位、職能優(yōu)化和制度安排,應(yīng)當(dāng)圍繞“法律監(jiān)督”邏輯展開(kāi),基本思路是:首先對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行具體化、訴訟化梳理,然后對(duì)現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行類型化、立體化安排,最后按照訴訟規(guī)律設(shè)計(jì)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟權(quán)?？砂凑铡皯椃ǘㄎ?組織法統(tǒng)領(lǐng)+部門法拓展”的法治進(jìn)路,對(duì)差異化的監(jiān)督對(duì)象、類型進(jìn)行相應(yīng)規(guī)制,從而形成法律監(jiān)督涵攝行政公益訴訟的整體格局。(28)譚家超:《行政公益訴訟的制度邏輯與發(fā)展》,《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期。同時(shí),應(yīng)當(dāng)在《辦案規(guī)則》基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟人”的權(quán)利與義務(wù),細(xì)化行政公益訴訟前置程序,優(yōu)化行政公益訴訟舉證責(zé)任。同時(shí),要通過(guò)建立敗訴追責(zé)機(jī)制、撤訴和解約束機(jī)制、第三方評(píng)估機(jī)制、社會(huì)公眾參與監(jiān)督機(jī)制,預(yù)防其濫用職權(quán),提高其法治效能。

國(guó)內(nèi)外公益訴訟的立法選擇和制度設(shè)計(jì),都面臨著充分維護(hù)公共利益、打擊侵犯公共利益行為與防止司法資源浪費(fèi)、預(yù)防公益訴訟濫訴的均衡問(wèn)題。在我國(guó),鑒于公益訴訟的復(fù)雜性,當(dāng)前公益訴訟立法選擇了較為謹(jǐn)慎的立法理念,從而導(dǎo)致公益訴訟主要由檢察機(jī)關(guān)提起。這一方面考慮到檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律地位,相對(duì)超脫于地方利益和部門利益;另一方面考慮到檢察機(jī)關(guān)擁有一定的調(diào)查權(quán),有利于解決公益訴訟中的調(diào)查取證難題。也可以說(shuō),由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是立足于中國(guó)國(guó)情并經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)踐探索的現(xiàn)實(shí)方案。

然而,現(xiàn)實(shí)的困境是,檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍以及調(diào)查取證能力也非常有限。2018年修訂的《人民檢察院組織法》在第20條列明了檢察權(quán)的相關(guān)職權(quán),包括刑事偵查權(quán)、批捕權(quán)、刑事公訴權(quán)、提起公益訴訟權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、裁決執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、監(jiān)獄及看守所執(zhí)法監(jiān)督權(quán)等。這種權(quán)力配置具有并列混雜的特點(diǎn),將公益訴訟提起權(quán)強(qiáng)行嵌入,存在制度設(shè)置偏差,需要進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化。因此,應(yīng)當(dāng)從公權(quán)力分配高度,將《解釋》及《辦案規(guī)則》上升到《檢察公益訴訟法》(或《公益訴訟法》)層次,系統(tǒng)構(gòu)建行政公益訴訟制度體系。

結(jié) 語(yǔ)

主體資格問(wèn)題是公益訴訟構(gòu)成要件制度中爭(zhēng)議最大的問(wèn)題。當(dāng)下,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中,無(wú)論是作為原告、公益代表人,還是作為公訴人,都難以實(shí)現(xiàn)理論自洽。著眼于未來(lái),應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元化行政公益訴訟啟動(dòng)程序,培育社會(huì)個(gè)體公共品性,注重公法權(quán)利與私法權(quán)利的溝通,從而實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的融合。換言之,在社會(huì)系統(tǒng)興起的當(dāng)下,傳統(tǒng)公私?jīng)芪挤置麝P(guān)系被公、私、社會(huì)三分且界限模糊的關(guān)系所取代(29)劉澤剛:《公共場(chǎng)所隱私權(quán)的悖論》,《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第3期。,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步破除以“保護(hù)直接利害關(guān)系人權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)為核心的私益訴訟中心主義模式,賦予公民、法人、其他社會(huì)組織等社會(huì)個(gè)體直接提起行政公益訴訟之權(quán)利。同時(shí),為了防止行政公益訴訟“爆炸”,可以采取漸進(jìn)立法路徑,即選擇賦予檢察機(jī)關(guān)第一順位行政公益訴訟起訴權(quán),社會(huì)個(gè)體第二順位行政公益訴訟起訴權(quán)?？傊?應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定《檢察公益訴訟法》(或《公益訴訟法》),或者修改《行政訴訟法》,或者發(fā)布司法解釋以及公布指導(dǎo)案例等方式,進(jìn)一步將我國(guó)行政公益訴訟司法實(shí)踐中積累的本土經(jīng)驗(yàn)提煉成法律規(guī)則,從而構(gòu)建具有中國(guó)特色的行政公益主體制度。