王瑩

根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》（簡(jiǎn)稱《改革方案》），新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革有六項(xiàng)涉及金融，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革成為本輪改革的重頭戲。

本輪金融機(jī)構(gòu)改革之前，我國(guó)實(shí)行的是“一委一行兩會(huì)一局”監(jiān)管框架，即監(jiān)管體系是由金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“金穩(wěn)委”）、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)”）、金融監(jiān)督管理局構(gòu)成。在該監(jiān)管體系下，金穩(wěn)委是國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)在于協(xié)調(diào)“一行兩會(huì)”實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督；人民銀行負(fù)責(zé)貨幣政策與主要的宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)；銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理；證監(jiān)會(huì)對(duì)全國(guó)證券期貨市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理；地方金融監(jiān)督管理局承擔(dān)地方各項(xiàng)金融監(jiān)管職責(zé)。

此輪機(jī)構(gòu)改革過(guò)后，我國(guó)金融監(jiān)管體系將形成“一行一局一會(huì)”格局——中國(guó)人民銀行專(zhuān)注貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管，新組建的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局集機(jī)構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管于一身，證監(jiān)會(huì)則專(zhuān)司資本市場(chǎng)監(jiān)管。這一改革方式從不同角度強(qiáng)化了中央對(duì)金融的監(jiān)管力度，從橫向和縱向兩個(gè)維度對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行了重塑。

橫向：厘清頂層金融監(jiān)管框架

今年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、中國(guó)人民銀行武漢分行行長(zhǎng)林建華指出，“一行兩會(huì)”均設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門(mén)，分業(yè)監(jiān)管仍是主要方式。隨著金融市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展，備領(lǐng)域間金融產(chǎn)品和服務(wù)界限日益模糊，僅靠分業(yè)監(jiān)管會(huì)面臨監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一、監(jiān)管手段不夠豐富、監(jiān)管合力有待提升等現(xiàn)實(shí)困難。

為解決金融監(jiān)管領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出矛盾和問(wèn)題，《改革方案》提出，在銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上組建國(guó)家金融監(jiān)督管理總局（簡(jiǎn)稱“國(guó)家金監(jiān)總局”），統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

這意味著，國(guó)家金監(jiān)總局將同時(shí)承擔(dān)中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者保護(hù)和證監(jiān)會(huì)投資者保護(hù)職能，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和行為監(jiān)管的統(tǒng)一。更深層次的意義在于，能夠?qū)⒔鹑诨顒?dòng)全部納入監(jiān)管，可以更好地協(xié)調(diào)混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，對(duì)金融活動(dòng)的監(jiān)管會(huì)更加全面、系統(tǒng)。

除了銀保監(jiān)會(huì)之外，證監(jiān)會(huì)也迎來(lái)了改革。在我國(guó)深化金融體制改革的歷史長(zhǎng)河中，證監(jiān)會(huì)一直扮演著重要角色。改革落地前，證監(jiān)會(huì)是國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位，依照法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院授權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)督管理全國(guó)證券期貨市場(chǎng)，維護(hù)證券期貨市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行。

改革落地后，證監(jiān)會(huì)將由國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化資本市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，理順債券管理體制，將國(guó)家發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)劃入證監(jiān)會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。這一職責(zé)劃分能夠有效防范由企業(yè)債發(fā)行滋生的一些腐敗問(wèn)題。

“這樣可以更好地保護(hù)證監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性，提高監(jiān)管效率?！敝袊?guó)政策科學(xué)研究會(huì)經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)副主任徐洪才表示。證監(jiān)會(huì)身份的轉(zhuǎn)變能夠有效解決誰(shuí)來(lái)監(jiān)管、監(jiān)管誰(shuí)的問(wèn)題，有助于協(xié)調(diào)不同監(jiān)管分工，推動(dòng)政府行政管理和證券監(jiān)管的提質(zhì)增效。體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于證券監(jiān)管工作和資本市場(chǎng)發(fā)展的高度重視，進(jìn)一步凸顯了資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要作用。

此輪改革中，在我國(guó)金融體系中扮演重要角色的中國(guó)人民銀行將更加聚焦于貨幣政策和宏觀審慎政策的“雙支柱”管理框架。改革強(qiáng)化了央行貨幣政策、金融穩(wěn)定和金融服務(wù)的職能，更加側(cè)重宏觀審慎管理；統(tǒng)籌推進(jìn)分支機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整中國(guó)人民銀行大區(qū)分行體制，按照行政區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；不再保留中國(guó)人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國(guó)人民銀行地（市）中心支行。

通過(guò)改革，中國(guó)人民銀行作為中央銀行的功能將得到進(jìn)一步強(qiáng)化，按行政區(qū)劃設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，有助于打破過(guò)去政策傳導(dǎo)存在的體制機(jī)制性梗阻，使貨幣政策實(shí)效性得到提升，有利于增強(qiáng)貨幣政策在宏觀調(diào)控執(zhí)行中的精準(zhǔn)性和針對(duì)性。在全國(guó)人大代表、清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副院長(zhǎng)田軒看來(lái)，通過(guò)剝離現(xiàn)代中央銀行非核心職責(zé)、完善分支機(jī)構(gòu)改革，有助于加快構(gòu)建現(xiàn)代中央銀行制度。

本次改革，通過(guò)對(duì)頂層金融監(jiān)管框架的重新搭建，我國(guó)金融監(jiān)管職責(zé)劃分更加明確，進(jìn)一步理順了宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管、機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管、審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的關(guān)系，是我國(guó)金融監(jiān)管體系改革的一次重要探索。

縱向：深化地方金融監(jiān)管體制改革

地方金融監(jiān)管是我國(guó)金融監(jiān)管體系的重要組成部分，也是中央金融監(jiān)管體系的有益補(bǔ)充。因此，深化地方金融監(jiān)管體制改革也是此次金融機(jī)構(gòu)改革的重要部分。

2017年7月，在第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上，確立了以中央為主、地方為輔的雙層金融監(jiān)管模式。2018年開(kāi)始，全國(guó)備省級(jí)金融工作辦、金融工作局、金融服務(wù)局等機(jī)構(gòu)陸續(xù)加掛“金融監(jiān)督管理局”的牌子，對(duì)“7+4”類(lèi)地方金融機(jī)構(gòu)（指屬于地方性、專(zhuān)業(yè)性公司為主的非主流金融組織）負(fù)有監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)地方金融組織的監(jiān)管。

在這一金融體系下，各地方金融監(jiān)督管理局一方面發(fā)揮服務(wù)金融發(fā)展、支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，另一方面要承擔(dān)著維護(hù)金融穩(wěn)定與監(jiān)管地方金融風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)，監(jiān)管職能并不完全清晰。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與金融監(jiān)管發(fā)生“對(duì)立”時(shí)，一些地方金融監(jiān)督管理局會(huì)采用“重發(fā)展、輕監(jiān)管”的方式進(jìn)行工作，這也就在一定程度上加大了金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

因此，在此次改革中，深化地方金融監(jiān)管體制，主要是通過(guò)剝離地方金融監(jiān)督管理局的部分管理職能和強(qiáng)化中央金融派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任的方式提高地方金融監(jiān)管效率。

首先是明確地方金融監(jiān)管主體責(zé)任?！陡母锓桨浮愤M(jìn)一步明確了地方金融局的監(jiān)管定位，提出壓實(shí)地方金融監(jiān)管主體責(zé)任，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專(zhuān)司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛“金融工作局”“金融辦公室”等牌子。

其次，地方金融局往往與銀保監(jiān)會(huì)地方派出機(jī)構(gòu)的職能存在重疊或矛盾。因此，將建立以中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，這能有效防止金融創(chuàng)新下新機(jī)構(gòu)、新組織的監(jiān)管空白。同時(shí)，針對(duì)地方金融監(jiān)管部門(mén)存在的監(jiān)管手段缺乏、專(zhuān)業(yè)人才不足等問(wèn)題，將統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門(mén)地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。

通過(guò)對(duì)地方金融監(jiān)管體制的改革，我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展的根基將得到進(jìn)一步夯實(shí)。業(yè)內(nèi)相關(guān)人士認(rèn)為，本次縱向監(jiān)管改革，在條線上體現(xiàn)了中央層面對(duì)金融監(jiān)管工作從上到下的統(tǒng)一，基本實(shí)現(xiàn)2017年金融工作會(huì)議中金融監(jiān)管改革方面要求：進(jìn)一步防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革，具體落實(shí)到所有金融活動(dòng)必須持牌，所有持牌業(yè)務(wù)必須納入監(jiān)管，劃清監(jiān)管機(jī)構(gòu)歸屬權(quán)。至今已構(gòu)建起自上而下的垂直監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)全覆蓋、一致性監(jiān)管，將有效提升監(jiān)管效率與監(jiān)管政策有效性。