葉 托，肖坤瑤

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640)

一、引 言

為了解決工業(yè)化帶來的生態(tài)環(huán)境污染問題，我國政府近十余年來持續(xù)不斷地變革環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化環(huán)境治理政策與創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管制度。在此背景下，中央環(huán)保督察制度開始建立并逐漸成形，目前已被普遍視為我國環(huán)境治理領(lǐng)域的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，同年底，中央環(huán)保督察試點(diǎn)在霧霾污染較為嚴(yán)重的河北省率先啟動(dòng)。在多年探索的基礎(chǔ)上，2019年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，將中央環(huán)保督察正式劃分為例行督察、專項(xiàng)督察和“回頭看”三種類型，并對(duì)三類督察的主體、對(duì)象、內(nèi)容、程序、權(quán)限、紀(jì)律、責(zé)任等進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定。

從《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》中不難看出，與其他兩類中央環(huán)保督察相比，專項(xiàng)督察具有兩個(gè)比較鮮明的特征：第一，專項(xiàng)督察的督察內(nèi)容更具針對(duì)性。不同于例行督察的全面排查，專項(xiàng)督察通?！爸北紗栴}”，精準(zhǔn)發(fā)力于重點(diǎn)區(qū)域、領(lǐng)域、行業(yè)的突出環(huán)境問題或者例行環(huán)保督察長期無法解決的典型案件，其督察內(nèi)容更清晰，督察目標(biāo)也更明確?！盎仡^看”雖然也具有針對(duì)性，但督察內(nèi)容主要限于例行督察的整改情況，相當(dāng)于一種復(fù)核檢查工作。第二，專項(xiàng)督察的督察過程更具運(yùn)動(dòng)式治理特征。隨著例行督察走向常規(guī)式治理，專項(xiàng)督察的運(yùn)動(dòng)式治理特征變得更加凸顯。專項(xiàng)督察的啟動(dòng)往往是由于例行督察無力解決特定環(huán)境問題，為了高效地解決問題，專項(xiàng)督察一般需要在短時(shí)間內(nèi)聚集大量督察資源，突破常規(guī)督察程序。

在上述兩個(gè)特征的影響下，中央環(huán)保專項(xiàng)督察到底能否產(chǎn)生理想的環(huán)境治理效應(yīng)？為了解決該問題，本文嘗試運(yùn)用雙重差分法來探究中央環(huán)保專項(xiàng)督察的效果。京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查是一場由中央政府組織開展的大氣污染治理督察行動(dòng)，屬于一場典型的中央環(huán)保專項(xiàng)督察?；诖诵袆?dòng)，本文先簡要描述京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查的政策背景，接著從樣本選擇、模型設(shè)定與變量測量三個(gè)方面介紹研究設(shè)計(jì)，然后利用實(shí)證數(shù)據(jù)來分析這場專項(xiàng)督察對(duì)空氣質(zhì)量的影響，并對(duì)實(shí)證結(jié)果進(jìn)行系列檢驗(yàn)，最后歸納主要的研究結(jié)論與政策啟示。

二、文獻(xiàn)回顧

學(xué)術(shù)界很早就關(guān)注到，我國環(huán)保政策執(zhí)行存在形式多樣的偏差現(xiàn)象，如非完全執(zhí)行[1]、變通執(zhí)行[2]、象征性執(zhí)行[3]、選擇性執(zhí)行[4]等。這些文獻(xiàn)對(duì)環(huán)保政策執(zhí)行偏差的解釋主要基于以下三個(gè)環(huán)環(huán)相扣的觀點(diǎn)：第一，地方分權(quán)提供了制度空間。分權(quán)化改革擴(kuò)大了地方政府的自由裁量權(quán)[5]，在制度設(shè)計(jì)上使地方政府擁有足夠的自主空間來靈活地制訂和調(diào)整環(huán)保政策的具體實(shí)施方案[6]。第二，地方利益成為主要驅(qū)動(dòng)力。地方政府在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)時(shí)容易摻雜自身的利益訴求，尤其當(dāng)環(huán)保政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)目標(biāo)產(chǎn)生沖突時(shí)，地方政府通常會(huì)選擇適當(dāng)犧牲環(huán)境來維護(hù)經(jīng)濟(jì)效益[7]。第三，中央與地方政府間信息不對(duì)稱為環(huán)保政策執(zhí)行偏差創(chuàng)造了可行條件。由于中央與地方政府之間的信息不對(duì)稱，中央政府很難及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握地方政府執(zhí)行環(huán)保政策的真實(shí)情況[8]，這為地方政府采取變通手段執(zhí)行中央環(huán)保政策提供了掩護(hù)。由此可見，地方政府極有可能在環(huán)境治理中偏離中央政府設(shè)立的政策目標(biāo)，需要中央政府實(shí)施強(qiáng)有力的控制手段加以約束。

為了解決環(huán)保政策執(zhí)行偏差問題，中央環(huán)保督察制度應(yīng)運(yùn)而生。綜合大部分學(xué)者的研究來看，中央環(huán)保督察產(chǎn)生效果的機(jī)理主要包括兩個(gè)方面：其一，中央環(huán)保督察較大地削弱了地方利益對(duì)環(huán)境治理的不利影響。借助問題通報(bào)、限期治理、掛牌督辦、領(lǐng)導(dǎo)約談、行政問責(zé)、黨政同責(zé)等壓力傳導(dǎo)手段，中央環(huán)保督察將地方政府利益與環(huán)境治理成效捆綁在一起，從而迫使地方官員把注意力聚焦于環(huán)境治理[9]。賀芒等[10]將中央環(huán)保督察的壓力機(jī)制劃分為督辦、問責(zé)、動(dòng)員三重約束壓力；韓藝等[11]進(jìn)一步提出，除了上述強(qiáng)制性壓力之外，中央環(huán)保督察所體現(xiàn)的黨中央高度重視環(huán)保問題還給地方政府帶來了巨大的規(guī)范性壓力。在這些壓力之下，地方政府不得不開展了一系列以環(huán)保部門擴(kuò)權(quán)為核心內(nèi)容的組織調(diào)適[12]。其二，中央環(huán)保督察在一定程度上破解了中央與地方政府間的環(huán)境信息不對(duì)稱問題。通過接受群眾舉報(bào)、隨機(jī)走訪、下沉督察、向干部發(fā)放問卷等多種信息收集方式，中央環(huán)保督察打造了一條貫穿“中央—督察組—地方政府—社會(huì)”的督察信息鏈，從而有效疏通了縱向?qū)蛹?jí)間的環(huán)境信息通道[13]。

不少學(xué)者運(yùn)用模糊集定性比較分析[14]、多元回歸分析[15]、傾向值匹配法[16]、事件分析法[17]等研究方法發(fā)現(xiàn)，地方政府的環(huán)境治理力度確實(shí)在中央環(huán)保督察制度實(shí)施之后有了顯著增強(qiáng)。然而另一些學(xué)者則關(guān)注到，由于存在一些制度設(shè)計(jì)缺陷，中央環(huán)保督察的效果并不如理論所預(yù)期的那么明顯。如張新文等[18]對(duì)環(huán)保約談的效果提出了較大的質(zhì)疑，認(rèn)為環(huán)保約談是中央環(huán)保督察制度的重要組成部分，但因?yàn)槠鋭傂约s束力不足，所以地方政府常常采取消極應(yīng)對(duì)的策略。又如，王惠娜[19]提出，環(huán)保約談的效果相當(dāng)依賴地方政府的整改措施，而在現(xiàn)實(shí)的整改過程中，地方政府較多采取加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管、投入治污資金等治標(biāo)類舉措，很少采用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之類的治本類舉措。

在關(guān)于中央環(huán)保督察效果的討論中，效果的持續(xù)性問題一直備受學(xué)者們關(guān)注。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中央環(huán)保督察僅僅帶來短期效果。作為一種典型的運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理機(jī)制，中央環(huán)保督察往往需要付出較高的運(yùn)行成本，因而難以持續(xù)開展，但當(dāng)其退出之后，常規(guī)型環(huán)境治理模式又重新恢復(fù)，原有的治理弊端也就隨之回歸[20]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，中央環(huán)保督察的效果具有一定的持續(xù)性。涂正革等[21]的實(shí)證研究表明，中央環(huán)保督察能夠在半年到兩年的時(shí)間里持續(xù)改善被督察地區(qū)的空氣質(zhì)量，原因在于其推動(dòng)被督察地區(qū)淘汰了高污染產(chǎn)能。另有學(xué)者提出，中央環(huán)保督察鼓勵(lì)公眾參與的制度設(shè)計(jì)有助于提升督察效果的持續(xù)性[22]。

綜上所述，作為一場深刻的環(huán)保制度創(chuàng)新，中央環(huán)保督察引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注，也產(chǎn)生了較為豐富的研究成果。但是，絕大多數(shù)的現(xiàn)有研究存在一個(gè)顯而易見的不足之處，即將例行督察、專項(xiàng)督察和“回頭看”視為一個(gè)單一同質(zhì)的中央環(huán)保督察，未能注意到三種類型之間的差異。實(shí)際上，《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》的第五條對(duì)三者做過明確區(qū)分：“原則上在每屆黨的中央委員會(huì)任期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府，國務(wù)院有關(guān)部門以及有關(guān)中央企業(yè)開展例行督察，并根據(jù)需要對(duì)督察整改情況實(shí)施‘回頭看’；針對(duì)突出生態(tài)環(huán)境問題，視情組織開展專項(xiàng)督察?！笨梢?，三類中央環(huán)保督察的組織運(yùn)作機(jī)制存在明顯的差異，從而也會(huì)導(dǎo)致它們的治理效應(yīng)具有不同特征。因此，本文可能的邊際貢獻(xiàn)是，在強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)督察與其他兩類中央環(huán)保督察存在差別的基礎(chǔ)上，通過準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)探討專項(xiàng)督察的治理效應(yīng)，為專項(xiàng)督察工作的改進(jìn)以及中央環(huán)保督察體系的完善提供一定的參考。

三、政策背景

改革開放以來，隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，大氣污染問題也變得越來越嚴(yán)峻。2011年底，惡劣的霧霾天氣頻繁來臨，引起了公眾和政府的高度關(guān)注，并最終推動(dòng)大氣污染防治工作進(jìn)入中央政府的核心政策議程。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布了“針對(duì)環(huán)境突出問題開展綜合治理的首個(gè)行動(dòng)計(jì)劃”，即《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱《大氣十條》)[23]。在該計(jì)劃中，大氣污染嚴(yán)重的京津冀及周邊地區(qū)被列為綜合治理的重點(diǎn)區(qū)域，其防治目標(biāo)是要在2017年底使整個(gè)地區(qū)的細(xì)顆粒物濃度下降25%左右，同時(shí)將北京市的細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。鑒于這一目標(biāo)頗具挑戰(zhàn)性，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部(以下簡稱“環(huán)境保護(hù)部”)聯(lián)合中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國國家能源局等部門同時(shí)印發(fā)了一個(gè)專門的政策方案——《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，詳細(xì)規(guī)定了北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省從2013—2017年的階段性目標(biāo)和任務(wù)。2013年10月，國務(wù)院還特別成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，以便協(xié)調(diào)區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控工作。

但是，經(jīng)過三年左右的努力，京津冀及周邊地區(qū)依然屢次出現(xiàn)中度至重度的污染天氣。中國工程院發(fā)布的《〈大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃〉實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告》甚至直接指明，北京市要“實(shí)現(xiàn)PM2.5年均濃度達(dá)到60微克/立方米左右的目標(biāo)，需要付出努力”[24]。為此，2016年6月環(huán)境保護(hù)部會(huì)同北京、天津、河北三地政府出臺(tái)了《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施(2016—2017年)》。然而，到了2017年初，京津冀及周邊地區(qū)的空氣質(zhì)量離《大氣十條》規(guī)定的目標(biāo)仍存在較大差距。于是，環(huán)境保護(hù)部在2017年3月又出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，將治理對(duì)象明確為位于京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市(1)“2+26”城市即北京市，天津市，河北省的石家莊、唐山、廊坊、保定、滄州、衡水、邢臺(tái)、邯鄲市，山西省的太原、陽泉、長治、晉城市，山東省的濟(jì)南、淄博、濟(jì)寧、德州、聊城、濱州、菏澤市，河南省的鄭州、開封、安陽、鶴壁、新鄉(xiāng)、焦作、濮陽市。。到了8月，環(huán)境保護(hù)部進(jìn)一步制定了《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》(以下簡稱《攻堅(jiān)方案》)。該方案根據(jù)京津冀及周邊地區(qū)秋冬季節(jié)大氣污染的主要特征，適當(dāng)調(diào)整了2017年3月以來防治工作的重點(diǎn)任務(wù)。

為了確保2017年的兩個(gè)政策方案獲得有效執(zhí)行，環(huán)境保護(hù)部在4月十分嚴(yán)厲地使用了一種行政控制工具——中央環(huán)保專項(xiàng)督察，直接對(duì)“2+26”城市的大氣污染防治工作進(jìn)行監(jiān)督和糾偏。在這場“環(huán)境保護(hù)有史以來，國家層面直接組織的最大規(guī)模行動(dòng)”[25]中，環(huán)境保護(hù)部從全國各地抽調(diào)5 600名環(huán)境執(zhí)法工作者，將之組建成28個(gè)督查組，分時(shí)分批對(duì)“2+26”城市開展為期一年、總共25輪次的強(qiáng)化督查[26]。2017年9月，環(huán)境保護(hù)部依據(jù)《攻堅(jiān)方案》調(diào)整了督察的重點(diǎn)，但依然延續(xù)了此前的組織形式和工作方式。

在此次中央環(huán)保專項(xiàng)督察中，環(huán)境保護(hù)部主要借助了兩種督察機(jī)制：一是壓力傳導(dǎo)機(jī)制。環(huán)境保護(hù)部通過督察、交辦、約談等方式將治污壓力傳遞給地方政府，即在集中資源檢查大氣污染問題后，先是定期向每個(gè)城市發(fā)送“關(guān)于對(duì)強(qiáng)化督查發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行督辦的函”，詳細(xì)列舉具體的違規(guī)企業(yè)及督辦問題，并要求當(dāng)?shù)卣奁谔幚?，然后持續(xù)追蹤督辦，對(duì)整改不力的政府進(jìn)行問責(zé)。為了壓實(shí)責(zé)任，環(huán)境保護(hù)部制定了“量化問責(zé)”的規(guī)定，即依據(jù)督察中發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量和嚴(yán)重性對(duì)不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施不同程度的問責(zé)，以提高督察的問責(zé)力度和精度。二是信息公開機(jī)制。從2017年4月開始，環(huán)境保護(hù)部幾乎每個(gè)工作日都會(huì)在網(wǎng)站和微信公眾號(hào)上公開通報(bào)督察情況，內(nèi)容一般包括總體情況(督察對(duì)象數(shù)量、問題對(duì)象占比等)、違法違規(guī)問題(如“散亂污”企業(yè)違法生產(chǎn)、VOCs治理設(shè)施存在問題、涉嫌在線監(jiān)測弄虛作假等)與重點(diǎn)督辦事項(xiàng)(問題突出的地方政府和企業(yè))等。2018年4月，此次中央環(huán)保專項(xiàng)督察行動(dòng)正式結(jié)束。根據(jù)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部(2)由于國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革，2018年4月環(huán)境保護(hù)部改組為生態(tài)環(huán)境部。(以下簡稱“生態(tài)環(huán)境部”)的評(píng)估，2017年10月至2018年3月“2+26”城市的PM2.5平均濃度同比下降25%，重污染天數(shù)同比下降55.4%，超額實(shí)現(xiàn)了《攻堅(jiān)方案》的目標(biāo)[27]。此外，圖1還呈現(xiàn)了一個(gè)能夠反映此次督察成效的指標(biāo)，即2017年4—8月，存在環(huán)保問題的企業(yè)數(shù)量占被督察企業(yè)總數(shù)的比例呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢。

圖1 2017年4—8月問題企業(yè)占被督察企業(yè)的比例注：2017年9月之后，督察通報(bào)改變了統(tǒng)計(jì)口徑，不再列出問題企業(yè)的數(shù)量，而改為列出任務(wù)點(diǎn)位或報(bào)警網(wǎng)格的數(shù)量，且部分月份缺乏清晰的數(shù)據(jù)，故不納入比較范圍。

四、研究設(shè)計(jì)

(一)樣本選擇

本文選擇研究樣本的主要考量有兩點(diǎn)：一是在時(shí)間跨度上，為了盡可能避免《大氣十條》所帶來的政策影響，凸顯京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查的治理成效，本文以2013年為時(shí)間起點(diǎn)、2020年(督察后三年)為時(shí)間終點(diǎn)。二是在城市選取上，由于中國環(huán)境監(jiān)測總站按照《環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范(試行)》(HJ 663—2013)構(gòu)建的空氣質(zhì)量綜合指數(shù)在評(píng)估空氣質(zhì)量改善效果上具有權(quán)威性，因此本文選取2012年底首批發(fā)布該指數(shù)的74個(gè)試點(diǎn)城市作為研究對(duì)象，其中13個(gè)京津冀大氣污染傳輸通道城市作為實(shí)驗(yàn)組，61個(gè)其他城市作為對(duì)照組(見表1)。據(jù)此，本文的研究樣本為2013—2020年間74個(gè)試點(diǎn)城市的年度數(shù)據(jù)。研究數(shù)據(jù)來源于中國環(huán)境監(jiān)測總站(http：//www.cnemc.cn/)的城市空氣質(zhì)量報(bào)告、國家氣象信息中心的中國地面氣候資料月值數(shù)據(jù)集以及歷年的《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。關(guān)于缺失數(shù)據(jù)的處理，本文使用鄰近點(diǎn)的平均值進(jìn)行填補(bǔ)。

表1 樣本城市情況表

(二)模型設(shè)定

作為一種近年來相當(dāng)熱門的政策效果評(píng)估工具，雙重差分法將一種新政策的實(shí)施視為一項(xiàng)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，通過比較實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組平均變化的差異來估計(jì)新政策的凈效應(yīng)。與僅考慮新政策實(shí)施前后變化的傳統(tǒng)評(píng)估方法相比，這種評(píng)估方法能夠緩解內(nèi)生性、遺漏變量偏誤等問題，因而準(zhǔn)確度更高。故此，本文采取雙重差分法來測量京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查的實(shí)際效果，其模型如下：

Υit=β0+β1Treatit+αΧit+γt+νi+εit

在模型中，Υit為被解釋變量，表示城市i在年份t的空氣質(zhì)量。Treatit為政策虛擬變量，反映城市i在年份t被督察，其系數(shù)β1估計(jì)了京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查的凈效應(yīng)，若β1顯著為負(fù)數(shù)，則意味著上述督察能夠明顯降低大氣污染程度。Χit表示控制變量；γt表示時(shí)間固定效應(yīng)；νi表示各個(gè)城市的個(gè)體固定效應(yīng)；εit表示隨機(jī)誤差項(xiàng)。

(三)變量測量

1.被解釋變量

本文將空氣質(zhì)量綜合指數(shù)(AQCI)作為核心被解釋變量。自2012年《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095—2012)正式實(shí)施之后，空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)便逐漸取代空氣污染指數(shù)(API)成為衡量我國城市空氣質(zhì)量水平的主要指標(biāo)?？諝赓|(zhì)量綜合指數(shù)是在空氣質(zhì)量指數(shù)的基礎(chǔ)上計(jì)算而得的，綜合描述了城市SO2(二氧化硫)、NO2(二氧化納)、PM10(粒徑小于等于10微米的顆粒物)、PM2.5(粒徑小于等于2.5微米的顆粒物)、CO(一氧化碳)、O3(臭氧)六項(xiàng)污染物的污染程度，其數(shù)值越大，就表明綜合空氣污染越嚴(yán)重。本文首先從中國環(huán)境監(jiān)測總站官網(wǎng)上獲取74個(gè)研究對(duì)象城市在2013年1月至2020年12月的月度空氣質(zhì)量綜合指數(shù)，然后將之平均得到年度空氣質(zhì)量綜合指數(shù)。

2.解釋變量

本文的解釋變量是中央環(huán)保專項(xiàng)督察，即京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查，并設(shè)置時(shí)間和組間虛擬變量進(jìn)行測量，結(jié)果表示為二者的乘積項(xiàng)。京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查啟動(dòng)于2017年，對(duì)象是京津冀大氣污染傳輸通道城市。因此，在時(shí)間虛擬變量上，2017年及之后的時(shí)間賦值為1，之前則賦值為0；在組間虛擬變量上，京津冀大氣污染傳輸通道城市賦值為1，否則賦值為0。

3.控制變量

本文選取了一系列城市層面的控制變量，以控制城市自身特征對(duì)研究結(jié)果的影響。一是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采取人均地區(qū)生產(chǎn)總值進(jìn)行衡量。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的關(guān)系是緊密而復(fù)雜的[28]，因此估計(jì)中央環(huán)保專項(xiàng)督察的凈效應(yīng)時(shí)，應(yīng)該控制城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。二是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通常采用第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重來衡量。以第二產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)化發(fā)展往往伴隨著嚴(yán)重的污染排放問題，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整意味著污染源頭發(fā)生了改變，因此第二產(chǎn)業(yè)比重的變化會(huì)對(duì)城市環(huán)境污染狀況產(chǎn)生較大影響[29]。三是城市人口規(guī)模，選取人口密度進(jìn)行測量。人口增長會(huì)給城市帶來環(huán)境污染負(fù)擔(dān)，且在不同等級(jí)的城市，人口規(guī)模與人均污染排放量的關(guān)系也存在差異[30]。四是城市教育水平，選用普通本專科在校學(xué)生數(shù)占總?cè)丝诒戎剡M(jìn)行測量。環(huán)保教育已經(jīng)成為各層次教育的重要組成內(nèi)容，因而教育程度越高的人越可能獲得更多的環(huán)保知識(shí)，也越可能采取環(huán)保行動(dòng)[31]。五是城市綠化水平，以建成區(qū)綠化覆蓋率來表示。綠色植物具有環(huán)境凈化作用，有助于改善城市空氣質(zhì)量[32]。

五、數(shù)據(jù)分析

(一)描述性統(tǒng)計(jì)

本文對(duì)各個(gè)主要變量進(jìn)行了描述性統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表2所示。其中，人均地區(qū)生產(chǎn)總值和人口密度的數(shù)值較大，因而對(duì)其進(jìn)行對(duì)數(shù)化處理以消除異方差；由于2021年的《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》調(diào)整了城市總?cè)丝诘慕y(tǒng)計(jì)口徑，即從年末戶籍人口改為常住人口，為了保持?jǐn)?shù)據(jù)的一致性，本文將2020年的人口密度數(shù)據(jù)與普通本專科在校學(xué)生數(shù)占總?cè)丝诒戎財(cái)?shù)據(jù)進(jìn)行了缺省。被解釋變量方面，空氣質(zhì)量綜合指數(shù)的最小值為1.790，最大值是11.330，兩者之間相差較大?？刂谱兞糠矫妫司貐^(qū)生產(chǎn)總值、第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、人口密度的平均值與中位數(shù)均相當(dāng)接近，且最小值與最大值之差也不大，說明這些變量的數(shù)值分布總體上都比較均勻；普通本?？圃谛W(xué)生數(shù)占總?cè)丝诒戎亍⒔ǔ蓞^(qū)綠化覆蓋率的平均值與中位數(shù)較為接近，但是最小值與最大值之間存在較大的差距。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

(二)雙重差分檢驗(yàn)

本文運(yùn)用雙重差分法，檢驗(yàn)了京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查的政策效應(yīng)，同時(shí)控制了城市和年份的固定效應(yīng)以避免城市特征和年份特征的干擾，回歸分析結(jié)果如表3所示。表中的模型1沒有加入控制變量，模型2則考慮了城市層面的特征變量。由兩種模型的回歸結(jié)果可知，此次中央環(huán)保專項(xiàng)督察確實(shí)顯著降低了被督察城市的空氣質(zhì)量綜合指數(shù)，是否加入控制變量均不會(huì)改變?cè)摻Y(jié)論。

表3 專項(xiàng)督察與空氣質(zhì)量綜合指數(shù)的DID回歸結(jié)果

(三)平行趨勢檢驗(yàn)

本文采用雙重差分法的前提是，在京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查之前，實(shí)驗(yàn)組(京津冀大氣污染傳輸通道城市)與對(duì)照組(其他城市)的空氣質(zhì)量變化趨勢沒有明顯差異。為了驗(yàn)證上述前提條件，本文采用事件分析法對(duì)74個(gè)城市在此次中央環(huán)保專項(xiàng)督察前后的動(dòng)態(tài)趨勢進(jìn)行回歸分析。具體來說，以政策實(shí)施的2017年為基準(zhǔn)時(shí)間點(diǎn)，構(gòu)建之前三年和之后三年的政策虛擬變量，分別表示為Before和After，并將它們放入模型中進(jìn)行回歸分析，觀測系數(shù)的顯著性。若政策虛擬變量的系數(shù)在2017年之前不顯著，在2017年之后顯著，則表明實(shí)驗(yàn)組和控制組在政策實(shí)施前的變化保持相同趨勢，在政策實(shí)施后的變化呈現(xiàn)差異。平行趨勢檢驗(yàn)如表4所示，除了2014年的估計(jì)結(jié)果顯著為正，表示實(shí)驗(yàn)組的大氣污染程度明顯變高外，督察前的其他年份均不顯著。這說明從整體上看，在專項(xiàng)督察前實(shí)驗(yàn)組與控制組的空氣質(zhì)量趨勢基本一致。而政策實(shí)施后三年的估計(jì)結(jié)果均顯著為負(fù)，且系數(shù)絕對(duì)值逐年增大。這說明政策沖擊的效果明顯，實(shí)驗(yàn)組的空氣質(zhì)量綜合指數(shù)持續(xù)降低，滿足了使用雙重差分法的前提條件。

表4 平行趨勢檢驗(yàn)

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為增強(qiáng)雙重差分模型實(shí)證結(jié)果的可靠性和解釋力度，本文采用PSM-DID 方法、替換被解釋變量、增加控制變量、安慰劑檢驗(yàn)等常用的穩(wěn)健性檢驗(yàn)方法對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

1.基于 PSM-DID 方法的檢驗(yàn)

雙重差分法的理想條件之一是，實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組滿足隨機(jī)分組要求。但是，現(xiàn)實(shí)中幾乎沒有政策是嚴(yán)格遵循隨機(jī)性來選擇實(shí)施對(duì)象的。為了降低樣本選擇偏差對(duì)研究結(jié)論的影響，可以先采用傾向得分匹配法(Propensity Score Matching)對(duì)數(shù)據(jù)加以篩選處理，再進(jìn)行雙重差分估計(jì)[33]。表5表明，無論是否加入控制變量，傾向得分匹配后的回歸結(jié)果依然是顯著為負(fù)，說明中央環(huán)保專項(xiàng)督察確實(shí)降低了大氣污染，且研究結(jié)論具有穩(wěn)健性。

表5 PSM-DID的回歸結(jié)果

2.替換被解釋變量

為了消減被解釋變量指標(biāo)產(chǎn)生的估計(jì)偏差，本文選取不同的被解釋變量指標(biāo)進(jìn)行回歸，以此檢驗(yàn)雙重差分模型是否可靠。由于此次中央環(huán)保專項(xiàng)督察主要針對(duì)大氣污染治理，著重減少空氣污染物的排放，因此本文選擇工業(yè)二氧化硫排放量和工業(yè)煙(粉)塵排放量來替換空氣質(zhì)量綜合指數(shù)進(jìn)行分析，檢驗(yàn)政策沖擊是否確實(shí)降低了大氣污染。同時(shí)，本文也選用環(huán)境治理研究中普遍使用的環(huán)境污染指標(biāo)，即工業(yè)廢水排放量，以進(jìn)一步觀察此次中央環(huán)保專項(xiàng)督察的有效范圍。從表6中的三類污染物估計(jì)結(jié)果來看，被解釋變量為工業(yè)二氧化硫排放量或工業(yè)煙(粉)塵排放量時(shí)，DID系數(shù)仍顯著為負(fù)。這說明數(shù)據(jù)處理結(jié)果與被解釋變量的選擇無關(guān)，中央環(huán)保專項(xiàng)督察的確會(huì)減少空氣污染物，改善空氣質(zhì)量。同時(shí)，工業(yè)廢水排放量的DID系數(shù)也呈現(xiàn)負(fù)向顯著，表明此次專項(xiàng)督察產(chǎn)生的治污效果并不限于大氣污染。

表6 專項(xiàng)督察與三類工業(yè)污染物的DID回歸結(jié)果

3.增加控制變量

眾所周知，氣象條件也是影響空氣質(zhì)量的重要因素，尤其在時(shí)常發(fā)生重污染天氣的京津冀及周邊地區(qū)，其影響就更加明顯。因此，本文在模型中增加了氣象層面的控制變量，以此檢驗(yàn)是否有遺漏變量影響實(shí)證結(jié)果。選用的具體氣象變量包括降水量、平均氣壓、平均風(fēng)速、平均氣溫、平均水氣壓、平均相對(duì)濕度等。如表7所示，增加氣象控制變量后的回歸結(jié)果依然是負(fù)向顯著，與之前估計(jì)結(jié)果相一致，表明雙重差分模型穩(wěn)健性較好。

表7 專項(xiàng)督察與空氣質(zhì)量綜合指數(shù)的DID回歸結(jié)果(增加氣象變量)

4.安慰劑檢驗(yàn)

雖然前文平行趨勢檢驗(yàn)已證實(shí)了實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組之間在此次中央環(huán)保專項(xiàng)督察前無顯著差異，但是仍然存在其他政策或相關(guān)因素影響兩組趨勢變化的可能。對(duì)此，本文運(yùn)用安慰劑檢驗(yàn)中常用的虛構(gòu)政策時(shí)間方法進(jìn)一步驗(yàn)證，使前文的估計(jì)結(jié)果更為可信。具體來說，本文將研究樣本的范圍縮小至政策實(shí)施年份前，即2013—2016年，并假設(shè)虛擬的政策實(shí)施年份為2015年，同時(shí)控制了城市相關(guān)變量和氣象相關(guān)變量，再進(jìn)行回歸分析。其中，模型14只控制顯著變量，模型15則將所有控制變量納入考慮范圍。根據(jù)表8的估計(jì)結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)交互項(xiàng)的系數(shù)均不顯著。這表明，沒有其他明顯的因素影響京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查后城市的空氣質(zhì)量，前文的估計(jì)結(jié)果是穩(wěn)健的。

表8 安慰劑檢驗(yàn)

5.排除其他環(huán)保政策的影響

在探討此次中央環(huán)保專項(xiàng)督察的“凈效應(yīng)”時(shí)，還需考慮其他環(huán)保政策帶來的影響。雖然前文已經(jīng)通過平行趨勢檢驗(yàn)和安慰劑檢驗(yàn)，初步排除了此次中央環(huán)保專項(xiàng)督察開展前其他政策對(duì)研究結(jié)果的影響，但是之后實(shí)施的政策也有可能干擾“凈效應(yīng)”的檢驗(yàn)，如2018年的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》。為此，本文在雙重差分模型中加入《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》的政策虛擬變量，以此來控制該政策對(duì)研究結(jié)果的影響。如表9所示，Treatit的系數(shù)依舊非常顯著，僅比表3中的結(jié)果略有下降。這意味著本文的效果評(píng)估存在略微高估現(xiàn)象，但是基本結(jié)論仍然成立。

表9 考慮《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》政策影響的回歸結(jié)果

六、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

專項(xiàng)督察是中央環(huán)保督察的一種重要類型。本文將京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查視為一項(xiàng)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，采用雙重差分法探討了中央環(huán)保專項(xiàng)督察的治理效應(yīng)，得到如下主要研究結(jié)論：

第一，中央環(huán)保專項(xiàng)督察能夠有效改善城市空氣質(zhì)量。研究證實(shí)，中央環(huán)保專項(xiàng)督察顯著降低了城市的空氣質(zhì)量綜合指數(shù)、工業(yè)二氧化硫排放量與工業(yè)煙(粉)塵排放量，并對(duì)工業(yè)廢水排放量也具有較為明顯的抑制作用。這場專項(xiàng)督察雖然是針對(duì)大氣污染問題開展治理行動(dòng)的，但是所檢查督辦的具體事項(xiàng)在一定程度上也削減了水污染的排放量。這主要是因?yàn)椴煌愋偷奈廴疚镌诋a(chǎn)生與排放上具有一定的相關(guān)性，當(dāng)督察組集中整治某種污染物時(shí)，其他類型的污染物也會(huì)受到一定的影響。實(shí)際上，在這場專項(xiàng)督察的定期通報(bào)中，經(jīng)常出現(xiàn)“治污設(shè)施不正常(其中包括脫硫循環(huán)水池)”等與水污染有一定關(guān)系的整改事項(xiàng)。由此可見，中央環(huán)保專項(xiàng)督察產(chǎn)生的影響還表現(xiàn)出正外部性的特點(diǎn)。

第二，中央環(huán)保專項(xiàng)督察的效果具有一定的持續(xù)性。絕大多數(shù)現(xiàn)有研究認(rèn)為專項(xiàng)治理的實(shí)施效果會(huì)逐年遞減，不具有長效性[34]，而本文的實(shí)證結(jié)果表明，在京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治強(qiáng)化督查后的三年里，被督察城市的空氣質(zhì)量綜合指數(shù)仍呈現(xiàn)顯著下降的趨勢。這有可能源自此次中央環(huán)保專項(xiàng)督察的四個(gè)主要特征：一是督察級(jí)別高，即國家層面組織的督察具有高權(quán)威性，迫使地方政府將注意力高度集中于大氣污染治理并嚴(yán)格落實(shí)督察整改意見；二是參與人數(shù)多，即環(huán)境保護(hù)部專門從全國范圍內(nèi)調(diào)集了大量的環(huán)境執(zhí)法人員，確保了環(huán)保督察隊(duì)伍的專業(yè)性與穩(wěn)定性；三是持續(xù)時(shí)間長，即督察組在整整一年內(nèi)反復(fù)打擊突出問題，持續(xù)追蹤整改情況，有效防止污染問題反彈；四是問責(zé)方向準(zhǔn)，即環(huán)境保護(hù)部首次提出量化問責(zé)，使治污問責(zé)更加標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化，從而提升了地方政府治污的主動(dòng)性與積極性。

第三，嚴(yán)厲高效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制與透明及時(shí)的信息公開機(jī)制是中央環(huán)保專項(xiàng)督察有效推動(dòng)地方政府落實(shí)整改意見的重要因素。此次中央環(huán)保專項(xiàng)督察構(gòu)建了比較順暢的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，一方面積極運(yùn)用交辦、督辦、約談等多種壓力傳導(dǎo)手段，實(shí)施嚴(yán)格的“量化問責(zé)”制度，形成了對(duì)地方官員的高壓威懾；另一方面持續(xù)跟蹤整改情況，尤其對(duì)突出的問題，要求限期完成整改，逐一對(duì)賬銷號(hào)。與此同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部還特別重視此次專項(xiàng)督察的信息公開，幾乎每個(gè)工作日都在官方網(wǎng)站與公眾號(hào)上以通報(bào)的形式發(fā)布近日督察詳情。這種透明及時(shí)的信息公開機(jī)制不僅迫使地方政府直面問題，而且能夠發(fā)動(dòng)公眾監(jiān)督的力量，從而提升地方政府處理整改問題的效率。

(二)政策建議

第一，注重發(fā)揮中央環(huán)保專項(xiàng)督察對(duì)治理頑固污染問題的作用。專項(xiàng)督察是對(duì)例行督察的一種重要補(bǔ)充，其特點(diǎn)在于短期內(nèi)集中力量攻克突出的環(huán)境污染難題。因此，為了有效發(fā)揮中央環(huán)保專項(xiàng)督察的這種作用，中央政府在開展專項(xiàng)督察前應(yīng)進(jìn)行充分調(diào)研與周密部署，明確督察事項(xiàng)和督察組的職能職責(zé)，以便在督察時(shí)精準(zhǔn)發(fā)力于核心治污難點(diǎn)，對(duì)地方政府的環(huán)保政策執(zhí)行情況發(fā)揮“精而深”的檢查作用，對(duì)地方政府長期低效甚至失效的治污措施發(fā)揮“快而準(zhǔn)”的指導(dǎo)作用，對(duì)地方政府不作為、慢作為、假作為等執(zhí)行偏差的行為發(fā)揮“嚴(yán)而實(shí)”的糾正作用。

第二，著力提升中央環(huán)保專項(xiàng)督察的長效性。作為一種運(yùn)動(dòng)式治理，中央環(huán)保專項(xiàng)督察見效快卻也容易失效。有鑒于此，中央政府應(yīng)重視提升中央環(huán)保專項(xiàng)督察的長效性，防止督察出的環(huán)境問題再次反彈。首先，督察前要明確責(zé)任界限。中央政府除了通過發(fā)號(hào)施令自上而下地傳遞壓力，還應(yīng)要求地方政府實(shí)施清晰的責(zé)任劃分，明確各項(xiàng)整改措施的具體責(zé)任人。其次，督察中要堅(jiān)持問題導(dǎo)向。督察組直奔工作現(xiàn)場，以發(fā)現(xiàn)問題為導(dǎo)向，對(duì)督察事項(xiàng)開展深入檢查，以解決問題為目標(biāo)，分類指導(dǎo)地方政府落實(shí)整改措施。最后，督察后要開展量化問責(zé)。根據(jù)問題的發(fā)生次數(shù)與嚴(yán)重程度，嚴(yán)格對(duì)責(zé)任干部進(jìn)行問責(zé)，使責(zé)任追究更加精準(zhǔn)。

第三，進(jìn)一步完善中央環(huán)保專項(xiàng)督察的壓力傳導(dǎo)機(jī)制與信息公開機(jī)制。如果缺乏嚴(yán)厲高效的壓力傳導(dǎo)機(jī)制與透明及時(shí)的信息公開機(jī)制，中央環(huán)保專項(xiàng)督察就難以取得預(yù)期的治理效果。在壓力傳導(dǎo)機(jī)制方面，除了善用壓力傳導(dǎo)手段、實(shí)施量化問責(zé)制度之外，更重要的是對(duì)重點(diǎn)整改事項(xiàng)進(jìn)行持續(xù)性跟蹤督辦，通過限期整改、掛賬銷號(hào)、暗中回訪等方式消除紙上整改、形式整改等現(xiàn)象。在信息公開機(jī)制方面，應(yīng)設(shè)立專門的工作組定期收集、核查和確認(rèn)各督察組的反饋報(bào)告，并及時(shí)在網(wǎng)站、公眾號(hào)等官方信息平臺(tái)向地方政府與民眾及時(shí)公開督察情況，提高專項(xiàng)督察工作的公開性與透明度。

總體來說，作為一種特殊的中央環(huán)保督察，專項(xiàng)督察能夠在大氣污染防治方面發(fā)揮重要作用，為新時(shí)代生態(tài)環(huán)境治理工作提供有力的政策工具。同時(shí)，本文還為運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理研究提供了新的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，雖然中央環(huán)保專項(xiàng)督察具有明顯的運(yùn)動(dòng)式治理特征，但是其治理效果呈現(xiàn)出一定的持續(xù)性。當(dāng)然，本文難免存在一些不足：一是由于數(shù)據(jù)集有限，本文開展研究時(shí)只有該督察案例實(shí)施后三年的數(shù)據(jù)，無法更為準(zhǔn)確地檢驗(yàn)其長效程度；二是僅從實(shí)證數(shù)據(jù)驗(yàn)證中央環(huán)保專項(xiàng)督察的治理成效，未對(duì)該類督察的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行更加細(xì)致深入的定性描述與分析。后續(xù)研究可以對(duì)這兩個(gè)問題展開進(jìn)一步的探討。