王法 趙根名

[摘要]在我國，社會(huì)治安防控體系往往被認(rèn)為是一種司法政策的綜合體，其產(chǎn)生、發(fā)展、進(jìn)化過程滿足了不同時(shí)期中國社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中維持社會(huì)安定、提供良好發(fā)展環(huán)境的需要?，F(xiàn)有社會(huì)治安防控體系來源于改革開放初期的社會(huì)治安綜合治理方針，是在綜合考慮“嚴(yán)打”利弊的基礎(chǔ)之上引入的預(yù)防、打擊、控制、教育、重塑等理念的管理體系。其價(jià)值取向應(yīng)該落實(shí)于：法治化、源頭化、和體系化，即在法治的基礎(chǔ)上，通過行政管理體制和政法管理體制的綜合運(yùn)用實(shí)現(xiàn)整體治安防控。但是囿于政治、文化、社會(huì)狀況，該體系形成之初以行政治安體系為根基，缺乏人權(quán)保障等法治理念基因，以至于在運(yùn)行過程中出現(xiàn)諸多問題，所以應(yīng)當(dāng)引入以人權(quán)保障理念為核心的當(dāng)代社會(huì)主義法治理念，構(gòu)建符合當(dāng)前形勢(shì)的社會(huì)治安防控體系。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治安防控體系；法治化；體系建設(shè)

目前我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，新發(fā)展理念逐漸落實(shí)，新的發(fā)展格局初步形成，但是各種社會(huì)問題逐漸凸顯，給社會(huì)治理提出了更高的要求。社會(huì)治安防控體系旨在打造“深化平安建設(shè)，完善立體化社會(huì)治安防控體系，強(qiáng)化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動(dòng)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全”的社會(huì)治理體系，在國家治理、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、提升人民安全滿意度等方面具有重要地位。當(dāng)前在法治中國的背景下應(yīng)當(dāng)突出法治要素的核心地位，使社會(huì)治安防控體系從理念構(gòu)建、制度設(shè)計(jì)到基層落實(shí)均突出法治的基礎(chǔ)性地位，真正融入現(xiàn)代社會(huì)治理體系中去，成為法治在社會(huì)治安治理方面的重要表現(xiàn)形式。

一、社會(huì)治安防控體系的概念

十八大報(bào)告中提出的“立體化社會(huì)治安防控體系”是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)治安防控體系的升級(jí)，在傳統(tǒng)社會(huì)治安防控體系的基礎(chǔ)上，從刑事法治理念根基到社會(huì)治安防控體系諸要素再到社會(huì)治安防控體系整體設(shè)計(jì)提出了全方位的進(jìn)化要求?，F(xiàn)有社會(huì)治安防控體系是為了配合我國的社會(huì)轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生發(fā)展的，是改革開放以來，為了有效維護(hù)轉(zhuǎn)型期社會(huì)秩序，確保政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展而提出的組織化的社會(huì)控制基礎(chǔ)戰(zhàn)略工程。

何謂社會(huì)治安防控體系？我國學(xué)者在社會(huì)治安防控體系發(fā)展的不同階段，提出了許多具有時(shí)代特征的定義，從權(quán)力的來源、主體構(gòu)成、運(yùn)作模式等多角度對(duì)社會(huì)治安防控體系進(jìn)行了描述。筆者學(xué)習(xí)國內(nèi)目前較為主流的觀點(diǎn)后認(rèn)為：當(dāng)前的社會(huì)治安防控體系可以理解為以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的同時(shí)其他社會(huì)力量積極參與，整合利用社會(huì)資源，通過預(yù)防、控制、打擊等多種手段，以維護(hù)社會(huì)治安秩序和公眾安全感為最終目的的系統(tǒng)性工程。所以其實(shí)質(zhì)上可以看作一種由公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)的各種子體系和防控要素相互配合運(yùn)作的綜合警務(wù)工作系統(tǒng)。作為一個(gè)綜合的社會(huì)控制系統(tǒng)，社會(huì)治安防控系統(tǒng)包含兩大子系統(tǒng)：一是預(yù)防犯罪系統(tǒng)。治安防控的最終目的是通過維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定提升公眾安全感，這就要求從犯罪預(yù)防角度切入，盡量減少犯罪案件的發(fā)生。二是控制犯罪系統(tǒng)。社會(huì)控制系統(tǒng)的構(gòu)建就是根據(jù)社會(huì)運(yùn)行情況，依據(jù)社會(huì)規(guī)范，以社會(huì)權(quán)威力量為保證采取相應(yīng)的方式和手段，規(guī)范和指引社會(huì)成員的行為，由此實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)秩序的過程。十八大后，為了落實(shí)相關(guān)要求，提升社會(huì)綜合治安水平，公安系統(tǒng)整合各個(gè)部門、各類警種的資源，明確其承擔(dān)的治安防控職責(zé)，逐步推行以指揮中心為核心，以信息綜合應(yīng)用平臺(tái)為伸延，利用街面防控、社區(qū)防控、系統(tǒng)內(nèi)部防控、視頻監(jiān)控、網(wǎng)上防控等手段，不斷加強(qiáng)指揮中心與各個(gè)子系統(tǒng)之間的信息互動(dòng)，推動(dòng)解決社會(huì)治安管理中權(quán)責(zé)交叉地帶治理難、警種間缺乏協(xié)同機(jī)制等深層次的問題。同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到，社會(huì)治安防控體系的建設(shè)需要各種社會(huì)力量的參與整合，提升治安防控網(wǎng)絡(luò)密度，形成多層次、多梯隊(duì)的以基層組織為單位的社會(huì)化管理模式。但是現(xiàn)有社會(huì)治安防控體系的構(gòu)建多是以公安機(jī)關(guān)力量為主，社會(huì)力量參與不足，在社會(huì)治安防控過程中缺乏系統(tǒng)性意識(shí)，限制了社會(huì)力量在預(yù)防、控制犯罪過程中積極作用的發(fā)揮。致使不少地方存在公安機(jī)關(guān)在設(shè)計(jì)構(gòu)建社會(huì)治安防控體系建設(shè)中，出現(xiàn)“一家之言”，以維護(hù)治安、防控違法犯罪的名義過多介入社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的問題，造成不良影響。

二、社會(huì)治安防控體系的理性思辨

當(dāng)代的治安防控體系概念源于犯罪學(xué)防范理論，犯罪學(xué)經(jīng)典理論指出，犯罪的根源、發(fā)生和治理都源于社會(huì)本身，也只能依靠社會(huì)本身來解決。從犯罪學(xué)理論可以發(fā)現(xiàn)，犯罪防范伴隨著人類的發(fā)展和進(jìn)步，其理論的產(chǎn)生與發(fā)展源于實(shí)踐中社會(huì)整體與犯罪現(xiàn)象的對(duì)立和沖突，不僅是客觀現(xiàn)實(shí)的迫切需要，也是歷史選擇的必然結(jié)果。社會(huì)治安防控體系的建立本身是為了形成長效預(yù)防機(jī)制、遏制違法犯罪發(fā)生、構(gòu)建平穩(wěn)社會(huì)整體治安環(huán)境而產(chǎn)生的，但是限于社會(huì)治安防控體系誕生時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)整體治安背景和法治建設(shè)水平，社會(huì)治安防控體系的建立本身就存在過度行政化缺乏法治基因的問題，最終形成了以行政體系和行政管理理念為根基的現(xiàn)有的社會(huì)治安防控體系。

在依法治國的背景下，這種以行政理論為基礎(chǔ)構(gòu)架和核心理念的社會(huì)治安防控體系難于適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，難以真正預(yù)防、控制違法犯罪等社會(huì)矛盾的發(fā)生，單純依靠行政力量從表面上壓制社會(huì)矛盾的做法只會(huì)導(dǎo)致矛盾的積聚。首先，現(xiàn)有社會(huì)治安治理體系缺乏系統(tǒng)性法治基因?，F(xiàn)有社會(huì)治安防控體系從基本理念到參與主體再到組織構(gòu)架更多地強(qiáng)調(diào)效率和秩序，是一種社會(huì)整體優(yōu)化管理和社會(huì)個(gè)體約束行為的社會(huì)控制體系。在這種社會(huì)控制體系下，公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)各種治安防控主體，針對(duì)社會(huì)治安問題進(jìn)行系統(tǒng)化控制和預(yù)防，以保障公共安全和治安秩序。其次，建立在行政構(gòu)架體系上的社會(huì)治安防控體系缺乏系統(tǒng)的程序理念?！艾F(xiàn)代法治的本質(zhì)性特征并不在于強(qiáng)制，而在于強(qiáng)制應(yīng)具備足以服人的正當(dāng)性。總而言之，只有共識(shí)才能真正使強(qiáng)制正當(dāng)化并發(fā)揮實(shí)效。”[1]單純行政模式下的治安防控體系是以追求管理效率和行政權(quán)優(yōu)先性為特征的社會(huì)控制模式管理體系，在這樣的管理體系下，為追求短期目標(biāo)和明顯效果，以行政體系的運(yùn)行模式，很容易采用“脈沖式”或者“運(yùn)動(dòng)式”行為，以達(dá)到短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)或效益最大化的效果，但是“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法一方面很難產(chǎn)生獲得社會(huì)廣泛認(rèn)可的效果并在較長時(shí)間內(nèi)維持，另一方面卻存在因違規(guī)執(zhí)法行為造成的嚴(yán)重后果。

三、社會(huì)治安防控體系的根基

當(dāng)下在法治中國的背景下，法治作為社會(huì)管理體系的根基對(duì)其衍生出的社會(huì)管理構(gòu)架起著基礎(chǔ)性的作用。社會(huì)治安防控體系理論的最終目標(biāo)是整合多種社會(huì)治安治理資源，構(gòu)建社會(huì)治安防控體系，并將法治的思想貫穿始終。社會(huì)治安防控體系的建立旨在維護(hù)社會(huì)秩序安寧或社會(huì)秩序安全穩(wěn)定，多年的社會(huì)治安管理實(shí)踐證明傳統(tǒng)治安觀念上追求的“靜態(tài)治安理念”只重視表面上的社會(huì)治安穩(wěn)定，通過“嚴(yán)打”等強(qiáng)制性手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安治理目標(biāo)，忽視了程序公正推動(dòng)下的持續(xù)效果，也忽視了“亂世用重典”的反法治性。行政管理意義上的“重典”不符合現(xiàn)階段的社會(huì)情勢(shì)，本身無論從程序法角度還是從實(shí)體法角度都意味著無視法治，而無視法治的治安管理不但不能打擊犯罪、維護(hù)治安，反而會(huì)激化社會(huì)矛盾，導(dǎo)致社會(huì)治安問題頻發(fā)。所以，將社會(huì)治安防控體系建立在以保障人權(quán)為基礎(chǔ)的刑事法治理念之上才是符合社會(huì)發(fā)展和治理需求的解決之道。

治安防控體系是建立在刑事一體化法治框架上的，而刑事法治理念又是刑事一體化建設(shè)發(fā)展的根基。所以從整個(gè)社會(huì)大治安的維度看，刑法的理念是木之本、水之源。法治是社會(huì)治安防控體系建設(shè)的根本保障，沒有法治的治安防控體系不可能長遠(yuǎn)、穩(wěn)定。[2]以法治束縛行政權(quán)力以防其以維持秩序的借口干涉和限制公民的基本人權(quán)，社會(huì)需要依靠行政權(quán)力建立基本的公共秩序，但是公共秩序的建立要以社會(huì)法治為根基，要對(duì)建立和保障公共秩序的行政權(quán)力進(jìn)行限制，所以，社會(huì)治安防控體系從其萌芽階段發(fā)展到現(xiàn)在以行政為中心的相對(duì)成熟的階段其制度構(gòu)架的變化與發(fā)展逐漸引入了一些法治的基因，逐漸從單純的效率中心主義的治安行政管理模式轉(zhuǎn)向以法治為基礎(chǔ)，秩序與自由平衡考量的法治下的行政管理模式。因此，將作為刑法基本理念核心內(nèi)容的人權(quán)保障理念注入社會(huì)治安防控體系的根基中，使社會(huì)治安防控體系這一秩序性的行政中心體系，在秩序、效率的基本價(jià)值取向之外包含了權(quán)利保障理念、權(quán)力約束機(jī)制等法治基礎(chǔ)，那么隨著法治思想的發(fā)展和人權(quán)保障理念的融合，必然在事實(shí)與規(guī)范之間、實(shí)然與應(yīng)然之間、秩序與自由之間實(shí)現(xiàn)調(diào)和。

四、社會(huì)治安防控體系的完善

堅(jiān)持社會(huì)治安綜合治理，是具有中國特色的治安方略，是解決我國社會(huì)治安問題的根本途徑。[3]從本質(zhì)上看，當(dāng)前我國社會(huì)治安防控體系整體上具備更多的行政色彩，其本身有行政屬性下獨(dú)特的活動(dòng)范式和活動(dòng)目標(biāo)，但是當(dāng)今社會(huì)是法治社會(huì)，在法治中國的背景下，涉及社會(huì)管理層面的各項(xiàng)相關(guān)活動(dòng)都應(yīng)該基于法律的授權(quán)并受到法律規(guī)制。所以社會(huì)治安防控體系的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)作也應(yīng)當(dāng)受到法律的約束。

（一）社會(huì)治安防控體系的法治構(gòu)建

社會(huì)治安防控體系是一項(xiàng)關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)工作，而不是為應(yīng)對(duì)一時(shí)的社會(huì)矛盾或者犯罪高潮而采用的權(quán)宜之計(jì)。要保證建立一套合法有效、完善的社會(huì)治安防控體系并使之長期、穩(wěn)定、健康的運(yùn)行下去，其必須是建立在法律的根基之上。社會(huì)需要的是保障自由實(shí)現(xiàn)的法律，而不是受法律限制的自由。保障自由實(shí)現(xiàn)的法律才是法治意義上的法律。首先，社會(huì)治安防控體系的建立本身是為了保障公民的穩(wěn)定、安全的社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)刑事法律的人權(quán)保障機(jī)能和社會(huì)保護(hù)機(jī)能。其次，社會(huì)治安防控體系的構(gòu)建過程中不但保障公民的人權(quán)，更應(yīng)該明確強(qiáng)調(diào)保障違法犯罪人的人權(quán)，違法犯罪人作為治安防控的對(duì)象其基本權(quán)利很容易被忽視，應(yīng)該在法律中明確強(qiáng)調(diào)違法犯罪人的人權(quán)保障。只有通過對(duì)防控犯罪的國家實(shí)行政治安權(quán)的實(shí)體和程序上的限制，才能達(dá)到對(duì)犯罪嫌疑人、被告人以及犯罪人合法權(quán)利的保障，從根本上提高我國刑事法治水平。

（二）社會(huì)治安防控體系的實(shí)踐適配

治安防控體系建設(shè)的根本目的是提升人民群眾的安全滿意度，公安機(jī)關(guān)要堅(jiān)持用法治思維和法治方式協(xié)調(diào)相關(guān)利益關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)群眾的法治宣傳教育，積極化解矛盾糾紛，引導(dǎo)和培養(yǎng)群眾辦事依法、遇事找法和解決問題靠法的良好習(xí)慣，進(jìn)一步提高市域社會(huì)治理的法治化水平。[4]因此，必須加強(qiáng)基層社會(huì)治安防控構(gòu)架建設(shè)、強(qiáng)化基層防控隊(duì)伍、增強(qiáng)法治觀念，自覺形成法治為民的意識(shí)，提高依法辦事能力，自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾，維護(hù)社會(huì)治安的能力?！胺ㄖ嗡季S和法治方式”發(fā)揮法律調(diào)整功能實(shí)現(xiàn)重要和復(fù)雜社會(huì)問題的解決、增強(qiáng)政府應(yīng)急反應(yīng)能力有效處置各種突發(fā)性事件以及通過傳統(tǒng)和鄉(xiāng)土的精神性文化力量化解社會(huì)矛盾是國家治理和治理能力現(xiàn)代化的重要資源和必要手段。[5]社會(huì)治安防控體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部資源的利用與相關(guān)社會(huì)資源的整合具有同等重要的地位。當(dāng)前我國警務(wù)資源存在較為嚴(yán)重的稀缺性問題，積極靈活的利用社會(huì)力量，發(fā)揮社會(huì)資源在治安建設(shè)過程中的推動(dòng)作用，解決警務(wù)資源不足問題的同時(shí)也提高了群眾的參與性。公安機(jī)關(guān)是社會(huì)治安防控體系的主導(dǎo)力量和主力軍，除此之外，還需要全社會(huì)的共同參與。[6]

五、結(jié)語

綜上所述，社會(huì)治安防控體系的根本作用是滿足中國社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中維持社會(huì)安定、提供良好發(fā)展環(huán)境的需要。傳統(tǒng)單純行政模式的治安防控體系追求管理效率和行政權(quán)優(yōu)先性傾向于采用“脈沖式”或者“運(yùn)動(dòng)式”管理模式，以實(shí)現(xiàn)短期效益最大化。但是“脈沖式”或者“運(yùn)動(dòng)式”管理模式很難長時(shí)間維持治理效果同時(shí)也存在為追求短期目標(biāo)和明顯效果違規(guī)執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。在法治中國背景下將法治作為社會(huì)管理體系的根基，整合多種社會(huì)治安治理資源，用法治思維和方式調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系，構(gòu)建完善有效的社會(huì)治安防控體系才是符合我國社會(huì)發(fā)展的解決之道。

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基金項(xiàng)目：本文系浙江警察學(xué)院教改課題，項(xiàng)目名稱：《公安院校學(xué)生警務(wù)創(chuàng)新能力培養(yǎng)研究》（20210115）階段性成果；開化縣公安局社會(huì)治理調(diào)研成果。

作者簡(jiǎn)介：

王法 （1983.12-）男，漢族，遼寧葫蘆島人，講師、武漢大學(xué)訪問學(xué)者、博士，研究方向：偵查學(xué)、犯罪學(xué)；

趙根名 （1998.12-）男，漢族，浙江金華人，學(xué)士，研究方向：犯罪學(xué)。