彭姝祎

［摘 要］ 過(guò)去二三十年來(lái)，在不可逆轉(zhuǎn)的人口老齡化趨勢(shì)下，為解決公共養(yǎng)老金制度的財(cái)政可持續(xù)難題，歐洲國(guó)家普遍以參數(shù)調(diào)整與結(jié)構(gòu)性改革相結(jié)合的方式對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行了改革，即一方面削減公共養(yǎng)老金的待遇水平，另一方面創(chuàng)建基金制的養(yǎng)老支柱，讓市場(chǎng)發(fā)揮補(bǔ)充作用。改革有效提升了公共養(yǎng)老金制度的財(cái)政可持續(xù)性，但同時(shí)也削弱了整個(gè)養(yǎng)老金制度的再分配性質(zhì)，使養(yǎng)老金待遇在不同代際、不同性別、不同收入、不同技能和學(xué)歷、不同就業(yè)性質(zhì)等的退休者之間出現(xiàn)較大差異，某些群體的老年貧困風(fēng)險(xiǎn)隨之上升，養(yǎng)老金制度的充足性受到?jīng)_擊。歐洲的經(jīng)驗(yàn)顯示，養(yǎng)老金制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，需統(tǒng)籌兼顧財(cái)政可持續(xù)性和充足性兩大要素，避免顧此失彼。

［關(guān)鍵詞］ 歐洲國(guó)家；養(yǎng)老金改革；財(cái)政可持續(xù)性；充足性

一、引言

作為福利國(guó)家的發(fā)源地，歐洲是全球最早建立養(yǎng)老金制度的地區(qū)。二戰(zhàn)之后，歐洲各國(guó)普遍建立了以現(xiàn)收現(xiàn)付為主要融資方式的公共養(yǎng)老金制度。從20 世紀(jì)70 年代中后期起，在日益嚴(yán)峻的人口老齡化趨勢(shì)下，各國(guó)的養(yǎng)老金制度普遍遭遇財(cái)政危機(jī)，收不抵支，赤字巨大。從90年代前后起，為確保養(yǎng)老金制度在財(cái)政層面可持續(xù)，各國(guó)陸續(xù)啟動(dòng)改革，改革在斷斷續(xù)續(xù)中持續(xù)至今。改革的總方向是控制支出、減少赤字，各國(guó)的做法大致相同，即綜合運(yùn)用參數(shù)改革和結(jié)構(gòu)性改革兩種方式，一方面開(kāi)源節(jié)流，減少公共養(yǎng)老金的財(cái)政壓力；一方面增建職業(yè)/ 企業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)/ 儲(chǔ)蓄等基金制的支柱，將養(yǎng)老責(zé)任向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。改革后，公共養(yǎng)老金的保障水平趨于下降，政府的責(zé)任降低，企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任增加。整體來(lái)看，改革有效改善了各國(guó)養(yǎng)老金制度的財(cái)政狀況，具有不可否定的積極意義，但同時(shí)也削弱了整個(gè)養(yǎng)老金制度的再分配性質(zhì)，使養(yǎng)老金待遇在不同代際、不同性別、不同收入水平、不同技能和學(xué)歷、不同就業(yè)性質(zhì)的退休者之間出現(xiàn)了較大甚至是巨大的差異，某些群體的老年貧困風(fēng)險(xiǎn)隨之增加，養(yǎng)老金制度的充足性受到?jīng)_擊。 歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，養(yǎng)老金改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，要綜合考慮財(cái)政可持續(xù)性和充足性兩大要素，避免顧此失彼。

鑒于絕大多數(shù)中小規(guī)模的歐洲國(guó)家人口少、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，參考意義不大，本文以英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)和意大利四國(guó)為主要參照，這四國(guó)的養(yǎng)老金改革同時(shí)也具有典型意義。

二、養(yǎng)老金改革的措施與結(jié)果

過(guò)去二三十年間，在大體相同的人口老齡化壓力下，歐洲國(guó)家普遍對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行了改革，以應(yīng)對(duì)日益加劇的收支失衡。改革通常有兩種方式，一是參數(shù)改革，即對(duì)公共養(yǎng)老金制度的相關(guān)技術(shù)參數(shù)，如退休年齡、繳費(fèi)年限、繳費(fèi)率、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式等進(jìn)行調(diào)整，從而改變替代率和收益率，實(shí)現(xiàn)增收減支目的；二是結(jié)構(gòu)性改革，即增建基金積累制的市場(chǎng)化支柱，讓企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)一定的養(yǎng)老責(zé)任，減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。前者屬于量變，后者屬于質(zhì)變。

整體來(lái)看，各國(guó)均綜合采用了上述兩種改革方式，區(qū)別只在于改革的節(jié)奏、程度和力度。鑒于結(jié)構(gòu)性改革較為激進(jìn)，容易引發(fā)民眾反對(duì)，甚至導(dǎo)致政府下臺(tái)（比如法國(guó)），各國(guó)普遍選取了由量變到質(zhì)變的改革路徑，先從相對(duì)溫和的參數(shù)改革著手，調(diào)整相關(guān)技術(shù)參數(shù)，直接或間接降低公共養(yǎng)老金的待遇水平，實(shí)現(xiàn)節(jié)流目的。當(dāng)待遇下降到一定程度后，再“水到渠成”“順理成章”地開(kāi)啟結(jié)構(gòu)性改革，引進(jìn)基金制支柱，以此來(lái)彌補(bǔ)公共養(yǎng)老金的削減。只有瑞典一步到位，于20 世紀(jì)末將普惠性的公共養(yǎng)老金改為“名義賬戶”制，保留了現(xiàn)收現(xiàn)付的融資方式，但脫離政府預(yù)算、獨(dú)立運(yùn)行，從根本上改變了籌資模式和給付原則。

（一）參數(shù)改革

參數(shù)改革的主要目的是增收減支，各國(guó)普遍采用的措施大致可劃分為三類。

1. 減支措施

減支措施主要有：改變養(yǎng)老金的指數(shù)化方式，將曾長(zhǎng)期施行的養(yǎng)老金待遇與工資掛鉤，或與工資和物價(jià)中增速較快的一個(gè)掛鉤，改為只與物價(jià)掛鉤（英國(guó)、法國(guó)、意大利等），以間接放緩養(yǎng)老金的支出漲幅；修改養(yǎng)老金計(jì)發(fā)的參照基數(shù)，降低替代率，如荷蘭由參照職業(yè)生涯末期工資（通常末期工資水平最高）改為參照整個(gè)職業(yè)生涯的平均工資，法國(guó)由參照工資水平最高的10 年擴(kuò)大為25 年，英國(guó)將國(guó)家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金（公共養(yǎng)老金的第二層）從參照工資水平最高的20 年改為參照整個(gè)職業(yè)生涯，意大利從參照最后5 年零1 個(gè)月改為參照整個(gè)職業(yè)生涯；瑞典和德國(guó)將養(yǎng)老金與預(yù)期壽命或撫養(yǎng)比掛鉤，從而隨其變化自動(dòng)調(diào)整。

2. 增收措施

增收的首要措施是提高繳費(fèi)率。德國(guó)將養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率由最初的14% 提高到了20 世紀(jì)末的逾20%。但繳費(fèi)率關(guān)涉勞動(dòng)力成本，無(wú)限制上調(diào)將損害經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，故德國(guó)經(jīng)過(guò)激烈討論，做出了將繳費(fèi)率穩(wěn)定在20% 的政治決定，以防止非工資性勞動(dòng)成本上漲過(guò)快。目前德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為18.6%，并規(guī)定在2026 年之前禁止突破20%。法國(guó)將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率由最初的不足10% 調(diào)整到了目前的15.45%。其次是改善撫養(yǎng)比，即領(lǐng)取退休金的老年人口和繳費(fèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口之比。隨著分子即退休人口的持續(xù)增加，各國(guó)紛紛在做大“分母”即增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口、擴(kuò)大繳費(fèi)群體上做文章，如創(chuàng)造條件促進(jìn)女性就業(yè)、出臺(tái)反失業(yè)措施促進(jìn)青年人就業(yè)、引入青壯年移民勞動(dòng)力、遏制普遍存在的提前退休現(xiàn)象、 用財(cái)政激勵(lì)手段提高老年人口就業(yè)率 等。

3. 減支、增收并舉的措施

延長(zhǎng)法定退休年齡是各國(guó)普遍采用的、既能有效減支又能增收的一舉兩得之策。如英國(guó)政府的估算表明，退休年齡每延長(zhǎng)一年，大約可減少占P0.3% 的公共養(yǎng)老金支出；同時(shí)人們每多工作一年，還能帶來(lái)相當(dāng)于P0.1% 的額外收入； 荷蘭政府指出，從2001 到2039 年，若將退休年齡延長(zhǎng)2 年，則支出將減少約10%。

和改變養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式、調(diào)整繳費(fèi)率等措施相比，延長(zhǎng)退休年齡是高度顯性的，容易引發(fā)反對(duì)，為此各國(guó)紛紛采取了漸進(jìn)、彈性的方式，以“月”“季度”等為單位逐步延長(zhǎng)，同時(shí)配套以正向和反向的激勵(lì)措施，即提前退休減扣養(yǎng)老金、延后退休增加養(yǎng)老金。意大利等國(guó)則在法定退休年齡和預(yù)期壽命之間建立了自動(dòng)關(guān)聯(lián)上調(diào)機(jī)制。由表1 可見(jiàn)，西歐絕大多數(shù)國(guó)家的法定退休年齡已延至65 歲以上，同時(shí)以靈活的姿態(tài)，允許重體力等從事“艱苦”“有害健康”工作的勞動(dòng)者或很早便開(kāi)始職業(yè)生涯、繳費(fèi)年限足夠長(zhǎng)的勞動(dòng)者提前退休而不減扣養(yǎng)老金（法國(guó)、德國(guó)、瑞典等）。在退休年齡存在公私部門差異的國(guó)家（在意大利、英國(guó)、法國(guó)，公共部門退休年齡低于私人部門），為提高延遲退休的合法性、降低改革的阻力，往往先把兩者的退休年齡拉齊，之后再共同延至同一水平。

（二）結(jié)構(gòu)性改革

參數(shù)改革有效增強(qiáng)了公共養(yǎng)老金制度的財(cái)政可持續(xù)性，同時(shí)為結(jié)構(gòu)性改革騰挪了空間、創(chuàng)造了條件：當(dāng)公共養(yǎng)老金的給付水平隨參數(shù)調(diào)整下降、養(yǎng)老金日漸不足時(shí)，增建基金制的支柱來(lái)彌補(bǔ)不足便顯得水到渠成。因此，在參數(shù)改革進(jìn)行到一定階段后，各國(guó)陸續(xù)立法開(kāi)啟了結(jié)構(gòu)性改革，鼓勵(lì)創(chuàng)建企業(yè)/ 職業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)/ 儲(chǔ)蓄等，將養(yǎng)老責(zé)任向企業(yè)和個(gè)人轉(zhuǎn)移，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。

經(jīng)過(guò)改革，各國(guó)大體形成了三支柱的養(yǎng)老金體系，但三支柱的發(fā)育程度以及各支柱在整個(gè)養(yǎng)老金體系中的占比存在很大差異。英國(guó)、瑞典建成了比較鮮明的三支柱體系，法國(guó)和意大利處于起步階段，德國(guó)則介于兩者之間。

從20 世紀(jì)80 年代撒切爾夫人執(zhí)政起，英國(guó)就開(kāi)始對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，將養(yǎng)老責(zé)任大幅度向個(gè)人和企業(yè)轉(zhuǎn)移：一方面壓低公共養(yǎng)老金的給付水平，只提供最基本的保障；另一方面憑借稅費(fèi)減免、立法支持繳費(fèi)確定型職業(yè)年金等方式鼓勵(lì)發(fā)展職業(yè)年金，并立法引入“自動(dòng)加入”機(jī)制，將職業(yè)年金由自愿轉(zhuǎn)為半強(qiáng)制；同時(shí)以獎(jiǎng)勵(lì)方式鼓勵(lì)人們退出國(guó)家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金，加入職業(yè)年金或個(gè)人養(yǎng)老金。上述措施極大地促進(jìn)了基金制的發(fā)展，使英國(guó)最終形成了由公共養(yǎng)老金、職業(yè)年金和私人養(yǎng)老金組成的三支柱的養(yǎng)老金體系，其中公共養(yǎng)老金是低水平的普惠制度，覆蓋面廣但保障水平有限，毛替代率僅為22.1%（2016 年），不到歐盟國(guó)家平均水平的一半，反之市場(chǎng)支柱發(fā)達(dá)。

瑞典經(jīng)過(guò)結(jié)構(gòu)性改革，建立了一個(gè)鮮明的三支柱養(yǎng)老金體系，將養(yǎng)老責(zé)任從國(guó)家和雇主轉(zhuǎn)移到了國(guó)家、雇主和個(gè)人。基本養(yǎng)老金支柱日益薄弱，國(guó)家的責(zé)任得到較大幅度的縮減，市場(chǎng)的作用顯著上升。

德國(guó)的公共養(yǎng)老金制度在參數(shù)改革后保障水平驟降，替代率由從20 世紀(jì)90 年代的70%降至2000 年前后的不足50%，為政府“順理成章”地引進(jìn)基金制創(chuàng)造了條件，按照施羅德的說(shuō)法，即“以結(jié)構(gòu)改革替代待遇減縮”。2000 年前后，德國(guó)通過(guò)李斯特改革，從法律層面正式引入基金制，以財(cái)政補(bǔ)貼、稅收抵扣等方式鼓勵(lì)人們購(gòu)買政府認(rèn)可的商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目。同時(shí)針對(duì)企業(yè)年金不夠普及的局面，以稅收激勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，鼓勵(lì)雇主建立企業(yè)年金。經(jīng)此改革，德國(guó)單支柱的養(yǎng)老金制度開(kāi)始向多支柱轉(zhuǎn)變。

法國(guó)以現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度為絕對(duì)主導(dǎo)——該國(guó)不僅有強(qiáng)制性的、現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（即公共養(yǎng)老金），還有一個(gè)同樣是現(xiàn)收現(xiàn)付且強(qiáng)制性的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)， 兩者相加替代率在70% 左右。因此，盡管法國(guó)在參數(shù)改革后，公共養(yǎng)老金的待遇水平也有一定程度的下降，但和英國(guó)、德國(guó)等國(guó)相比，養(yǎng)老金仍然較為充足。盡管在2000 年左右，法國(guó)也立法引入了基金制的職業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃，但是基金制的支柱發(fā)育緩慢，在整個(gè)養(yǎng)老金制度中的占比長(zhǎng)期不足5%；2010 年以來(lái)，法國(guó)多次就養(yǎng)老金的改革方式在全民范圍內(nèi)發(fā)起討論，探討深化結(jié)構(gòu)性改革、加強(qiáng)基金制支柱的可行性，但現(xiàn)行養(yǎng)老金制度的充足性以及深刻的歷史教訓(xùn)（見(jiàn)下文），使法國(guó)民眾對(duì)基金制抱有高度戒心，寧愿犧牲待遇水平也不愿放棄現(xiàn)收現(xiàn)付支柱的主導(dǎo)地位。

意大利的情況和法國(guó)類似，該國(guó)現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金替代率高，即使在緊縮性的參數(shù)改革后仍高達(dá)80%（公共部門更高，在95% 以上），因此基金制的支柱——部分引入名義賬戶制、立法推進(jìn)企業(yè)年金等——引入較晚，發(fā)育緩慢，形成了“發(fā)育不完全的多支柱”體系。

基金制并不是新鮮事物，德國(guó)最初建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就是基金制，該制度一度維持著高水平的積累，但隨后在兩次世界大戰(zhàn)、貨幣改革等因素的影響下，養(yǎng)老基金嚴(yán)重縮水，一度到了只夠維持二周支出的地步，這使德國(guó)在1957 年痛下決心將法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的融資方式改為了現(xiàn)收現(xiàn)付。法國(guó)在20 世紀(jì)30 年代也建立了一個(gè)基金制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但該制度在隨后的大蕭條以及二戰(zhàn)后的金融失序中遭遇毀滅性打擊，基金斷崖式縮水，退休者失去了保障、生活難以為繼，這也是法國(guó)人在“降低公共養(yǎng)老金待遇水平”和“進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革，大力發(fā)展基金制”的選擇中傾向于前者的原因之一。21 世紀(jì)以來(lái)英國(guó)也遭遇了類似問(wèn)題，在2008 年的全球性經(jīng)濟(jì)與金融危機(jī)中，由于基金制規(guī)模龐大， 英國(guó)受到的沖擊也較大，養(yǎng)老基金大幅度縮水，導(dǎo)致英國(guó)的老年貧困率大幅上升。2008 年危機(jī)還使部分原本打算向基金制轉(zhuǎn)型的中東歐國(guó)家廢除了該支柱。近期受特斯拉政府預(yù)算改革的影響，英國(guó)養(yǎng)老金現(xiàn)暴雷風(fēng)險(xiǎn)，基金制脆弱的一面再次顯現(xiàn)。

（三）改革結(jié)果

各國(guó)參數(shù)調(diào)整和結(jié)構(gòu)性改革相結(jié)合的措施有效緩解了養(yǎng)老金制度的財(cái)政壓力。2016 年法國(guó)的統(tǒng)計(jì)表明，在2010 年以來(lái)所有改革措施的作用下，法國(guó)的養(yǎng)老金收益將逐步下降，降幅在2020、2030 和2040 年均相當(dāng)于P 的1％，到2040 年養(yǎng)老金占P 的比重將下降1.04 個(gè)百分點(diǎn)。 意大利在2011 年改革后，平均養(yǎng)老金與勞動(dòng)者人均P 之比出現(xiàn)了較大幅度的下降，預(yù)計(jì)到2046 年將由2016 年的17.5% 降至15%。 意大利社保局2016 年年度報(bào)告顯示，2015年公共養(yǎng)老金支出占當(dāng)年P(guān) 的比重為16.69%，如不實(shí)施任何改革，該比重將超過(guò)18%，之后直線上揚(yáng)，預(yù)計(jì)到2026 年左右將突破21%， 政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)將更加沉重。

三、改革的負(fù)面結(jié)果

盡管改革有效提高了養(yǎng)老金制度的財(cái)政可持續(xù)性，但同時(shí)也帶來(lái)了不容忽視的負(fù)面后果：隨著公共養(yǎng)老金保障水平的下降，養(yǎng)老金制度的收入再分配功能受到削弱；未來(lái)，退休者的養(yǎng)老金水平差異將隨著他們?cè)诖H、性別、收入、技能和學(xué)歷、就業(yè)性質(zhì)（正規(guī)就業(yè)或非正規(guī)就業(yè)）等方面的差異而擴(kuò)大，養(yǎng)老金制度的充足性受到?jīng)_擊。

（一）當(dāng)下退休對(duì)比未來(lái)退休：改革帶來(lái)養(yǎng)老保障的代際差異

改革將導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平的代際差。首先，隨著退休年齡的延長(zhǎng)和養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)苛，未來(lái)一代退休者整體上將工作更長(zhǎng)、繳費(fèi)更多、收益更少。以改革較溫和、法定退休年齡最早（62 歲）的法國(guó)為例，該國(guó)的研究表明，以“終身”為單位，養(yǎng)老金替代率將在代際之間遞減：從“50 后”（20 世紀(jì)50 年代生人）的55％減至“90 后”的45％；養(yǎng)老金的繳費(fèi)率和收益損失率則遞增，前者從“50 后”的23％升至“90 后”的27.8%，后者從“50 后”的1.2%升至“80 后”的4.5% 和“70 后”的5.9%。 意大利引入名義賬戶制后，養(yǎng)老金收益縮水，代價(jià)將由未來(lái)幾代退休者承擔(dān)，這引發(fā)了有關(guān)“代際撕裂”的激烈討論。經(jīng)合組織的相關(guān)報(bào)告也表明，在職業(yè)生涯完整的前提下，最近進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的人（1996 年生人）和大約15 年前退休的人（1940 年生）相比，平均退休金替代率將下降近6 個(gè)百分點(diǎn)。

其次，改革導(dǎo)致未來(lái)的退休者更多地依賴市場(chǎng)支柱，但市場(chǎng)支柱不具備再分配功能，能否從中得到充分保障主要取決于能否“進(jìn)場(chǎng)”以及金融市場(chǎng)這兩大因素。一方面，“進(jìn)場(chǎng)資格”與就業(yè)企業(yè)、就業(yè)性質(zhì)、個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況等因素息息相關(guān)，下列因素勢(shì)必導(dǎo)致一部分人特別是低收入群體難以進(jìn)場(chǎng)：一是大多數(shù)國(guó)家的職業(yè)年金是自愿性質(zhì)，只覆蓋部分人口；二是大多數(shù)國(guó)家的職業(yè)年金有準(zhǔn)入門檻（收入要求），這使低收入者或者被擋在外面，或者就算勉強(qiáng)拿到了“入場(chǎng)券”，低收入也只能換來(lái)低水平年金；三是低收入者往往缺乏購(gòu)買養(yǎng)老產(chǎn)品或進(jìn)行養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的財(cái)力，而不僅僅是一些“市場(chǎng)派”所宣稱的投資未來(lái)的“眼光”； 四是各國(guó)的職業(yè)/ 企業(yè)年金紛紛從待遇確定型轉(zhuǎn)成了繳費(fèi)確定型，這意味著收益的不穩(wěn)定。另一方面，基金制支柱的增加意味著投資風(fēng)險(xiǎn)的增大，盡管金融市場(chǎng)有自我修復(fù)能力，但老年人的抗風(fēng)險(xiǎn)打擊能力較差。經(jīng)合組織的研究表明，2008 年的全球性金融危機(jī)對(duì)老年雇員的打擊最大，因?yàn)楹湍贻p雇員相比，他們等待市場(chǎng)自我修復(fù)的時(shí)間有限，重建儲(chǔ)蓄的時(shí)間少，再就業(yè)更難。

綜上，和當(dāng)前的退休者相比，未來(lái)幾代退休者的養(yǎng)老金收益將面臨更多的變數(shù)，其貧困風(fēng)險(xiǎn)也將隨之提升。正如牛津大學(xué)教授伯恩哈德·艾賓浩斯（rnr nus）指出的，“公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金相混合的制度將眾多老年人置于危險(xiǎn)之中，因?yàn)樗麄內(nèi)狈ψ銐虻呐c收入關(guān)聯(lián)的補(bǔ)充養(yǎng)老金。” 事實(shí)證明，在多支柱的混合制度中，公共養(yǎng)老金支柱占比低的國(guó)家的退休者貧困風(fēng)險(xiǎn)更高；反之公共養(yǎng)老金占比高的國(guó)家貧困風(fēng)險(xiǎn)更低。如圖1 所示：在歐盟28國(guó)中，法國(guó)作為公共養(yǎng)老金支柱占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的國(guó)家，退休者的貧困風(fēng)險(xiǎn)幾乎最低（7.3%），是歐盟平均水平（15.3%）的一半。英國(guó)高達(dá)22.8%，是法國(guó)的3 倍；德國(guó)和瑞典緊隨其后。英國(guó)、德國(guó)和瑞典退休者的貧困風(fēng)險(xiǎn)在西歐國(guó)家中名列前茅。艾賓浩斯也指出，英國(guó)、瑞士 等基本養(yǎng)老金支柱薄弱的國(guó)家具有相對(duì)中高的貧困風(fēng)險(xiǎn)；德國(guó)正在產(chǎn)生中等水平的貧困；而法國(guó)和一些南歐國(guó)家的貧困率較低。 英國(guó)作為歐洲養(yǎng)老金市場(chǎng)化程度最高的國(guó)家之一，近三十年來(lái)老年極端貧困率和極端貧困速度的上升在西歐國(guó)家均名列前茅。2021 年英國(guó)媒體指出，英國(guó)有近五分之一的養(yǎng)老金領(lǐng)取者生活在貧困中，這是自2012 年以來(lái)的最高水平。

（二）正規(guī)就業(yè)對(duì)比非正規(guī)就業(yè)：改革導(dǎo)致養(yǎng)老保障的“內(nèi)部人”“外部人”分化

改革使公共養(yǎng)老金的待遇水平與個(gè)人收入水平和繳費(fèi)年限高度關(guān)聯(lián)，進(jìn)而在正規(guī)就業(yè)者和非正規(guī)就業(yè)者之間造成了養(yǎng)老保障的“內(nèi)部人”（nsrs）與“外部人”（outsrs）分化。換言之勞動(dòng)者可獲得的養(yǎng)老金水平與其就業(yè)安全日益相關(guān)。

退休年齡延長(zhǎng)、繳費(fèi)年限增加等改革凸顯了將職業(yè)生涯維持到法定退休年齡的重要性，只有能確保工作到退休的穩(wěn)定就業(yè)才能夠提供較為充足的養(yǎng)老金，而連續(xù)性和穩(wěn)定性差的就業(yè)勢(shì)必導(dǎo)致退休金減少，這就造成了養(yǎng)老保障的“內(nèi)部人”和“外部人”分化。正規(guī)就業(yè)者因職業(yè)生涯的連貫而能夠獲得相對(duì)充足的保障，成為養(yǎng)老保障的“內(nèi)部人”。而臨時(shí)工、合同工、小時(shí)工等各類非全日制、非正規(guī)就業(yè)者則容易因繳費(fèi)年限不足、繳費(fèi)中斷、繳費(fèi)基數(shù)過(guò)低等因素而難以得到充分保障，甚至被拋出養(yǎng)老保障網(wǎng)（在繳費(fèi)時(shí)長(zhǎng)達(dá)不到最低繳費(fèi)要求的情況下），成為養(yǎng)老保障的“外部人”。

此外，和正規(guī)就業(yè)者相比，非正規(guī)就業(yè)者普遍不被職業(yè)年金所覆蓋，且由于收入水平低而缺乏投資養(yǎng)老保險(xiǎn)或儲(chǔ)蓄的能力，因此不僅難以獲得充足的公共養(yǎng)老金，而且在基金制的支柱中往往也處于不利境地。

綜上，非正規(guī)就業(yè)者未來(lái)將面臨更高的老年貧困風(fēng)險(xiǎn)。早在2012 年，辛里奇（ns）和杰蘇拉（Jssoul）就指出，“公共養(yǎng)老金在提供最低收入方面的慷慨對(duì)（預(yù)防）老年貧困仍然發(fā)揮著重要作用。為降低退休者的嚴(yán)重貧困率，我們需要最低的收入保障，特別是基本的、有保障的或最低的養(yǎng)老金。鑒于目前及未來(lái)勞動(dòng)力職業(yè)生涯的中斷和非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展，這一點(diǎn)將變得更加關(guān)鍵”。 然而最近十余年來(lái)，穩(wěn)定的就業(yè)在所有歐洲國(guó)家均呈降勢(shì)，取而代之的是非正規(guī)就業(yè)、臨時(shí)性就業(yè)等。歐盟委員會(huì)針對(duì)歐盟國(guó)家的統(tǒng)計(jì)表明，從2002 到2017 年，非全日制就業(yè)人口在就業(yè)總?cè)丝冢?5—64 歲）中的占比從15.6% 上升到了19.4%，臨時(shí)性就業(yè)也從12.4% 升至14.3%， 這引發(fā)了人們對(duì)未來(lái)收入不平等和養(yǎng)老金不充足的普遍擔(dān)憂。經(jīng)合組織也指出：“大多數(shù)社會(huì)保障體系是以穩(wěn)定、線性的職業(yè)生涯為基礎(chǔ)的，沒(méi)有能力為非正規(guī)就業(yè)的勞動(dòng)者提供足夠的收入安全，他們中的很多人可能會(huì)被忽略”“新工作形式的發(fā)展有可能削弱未來(lái)幾代退休者的收入前景”。 典型例子是德國(guó)的小微就業(yè)。21 世紀(jì)初，為促進(jìn)就業(yè)，德國(guó)通過(guò)允許雇員免繳養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式支持發(fā)展“小微就業(yè)”，盡管該措施的就業(yè)促進(jìn)效果十分顯著，但同時(shí)導(dǎo)致小微就業(yè)者的養(yǎng)老金水平大大低于正規(guī)就業(yè)者，十余年后，小微就業(yè)者（特別是其中的女性）較高的貧困風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)。

（三）女性對(duì)比男性：改革帶來(lái)養(yǎng)老保障的性別差異

改革導(dǎo)致了養(yǎng)老金待遇水平的性別差異。和男性相比，女性因生育養(yǎng)育以及普遍承擔(dān)更多家務(wù)勞動(dòng)的緣故，其職業(yè)生涯和建立在職業(yè)生涯基礎(chǔ)上的繳費(fèi)記錄面臨更多的中斷風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而面臨更大的養(yǎng)老金待遇水平下降風(fēng)險(xiǎn)和老年貧困率上升風(fēng)險(xiǎn)。大多數(shù)歐洲國(guó)家逐步意識(shí)到了這一點(diǎn)，并在養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)上對(duì)女性給予了一定的補(bǔ)償和照顧，如將產(chǎn)假視同繳費(fèi)期等。不過(guò)研究表明，類似的做法效果有限，無(wú)助于從根本上縮小基于性別因素的養(yǎng)老金待遇差。主要原因在于，出于照顧家庭等因素，女性更容易進(jìn)入工作彈性較大的非正規(guī)就業(yè)部門。經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)表明，在非正規(guī)特別是非全日制就業(yè)中，女性的占比是男性的3 倍；平均每4 個(gè)在職女性就有1 個(gè)就職于非全日制部門（見(jiàn)圖2）。而非全日制就業(yè)的薪資水平普遍較低，按照經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，非全日制雇員的平均收入比全日制雇員低一半左右。

低收入疊加繳費(fèi)時(shí)間不足，拉大了女性和男性的退休待遇差。統(tǒng)計(jì)表明，2015 年，歐盟28 國(guó)老年女性的平均退休金待遇比男性低四分之一；德國(guó)最甚，低40%，這和德國(guó)小微就業(yè)較多且從業(yè)者多為女性有關(guān)。2021 年，德國(guó)女性的平均退休收入仍然比男性低將近三分之一；同年經(jīng)合組織的報(bào)告顯示，在全體經(jīng)合組織成員國(guó)中，老年女性的平均貧困率（16.2%）均高于男性（11.6%），只有智利除外（男女幾乎持平）。

（四）法定退休對(duì)比提前退休：改革導(dǎo)致不同年齡退休者的養(yǎng)老待遇差

改革拉大了老年人的退休待遇差，增加了一部分退休者的貧困風(fēng)險(xiǎn)，加劇了老年群體的貧富分化，特別是在養(yǎng)老金市場(chǎng)化程度較高的國(guó)家。原因在于，隨著法定退休年齡的延長(zhǎng)和與之相伴隨的領(lǐng)取全額養(yǎng)老金繳費(fèi)年限的增加，將職業(yè)生涯保持到最后一刻、進(jìn)而獲得全額養(yǎng)老金的難度不斷加大。法國(guó)的研究表明，退休年齡從此前的60 歲延至62 歲以后，60 歲以上勞動(dòng)者的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)上升了7 個(gè)百分點(diǎn)， 且再就業(yè)的難度進(jìn)一步加大。德國(guó)左翼政黨指出，2008 年金融危機(jī)以來(lái)，能滿足全額養(yǎng)老金領(lǐng)取條件（65 歲退休并繳費(fèi)45 年）的老年人只占全體老年就業(yè)者的20%，如果按計(jì)劃將退休年齡延至67 歲，則勢(shì)必有更多的老年人失業(yè)。

盡管如前所述，各國(guó)出于增收減支目的，紛紛出臺(tái)措施鼓勵(lì)老年人就業(yè)，但效果并不顯著。就業(yè)與否歸根結(jié)底由市場(chǎng)說(shuō)了算，老年群體無(wú)疑缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，最終能否留在就業(yè)市場(chǎng)以及能留多久，與老年人自身的年齡、技能、學(xué)歷、健康狀況等息息相關(guān)。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)都表明，年齡越大、學(xué)歷和技能越低、健康狀況越差，被勞動(dòng)力市場(chǎng)淘汰的風(fēng)險(xiǎn)就越高。受勞動(dòng)力市場(chǎng)青睞的老年人往往是高技能高學(xué)歷者，而這部分人在任何國(guó)家都是少數(shù)。與之形成對(duì)照的是，占相對(duì)多數(shù)的低學(xué)歷低技能的老年人很難將職業(yè)生涯維持到退休；對(duì)這部分人而言，即使能夠繼續(xù)就業(yè)，往往也是輾轉(zhuǎn)在各類低薪、低技能的非正規(guī)就業(yè)崗位上。經(jīng)合組織的研究表明，在65—74 歲的在職老人中，只有15% 在正規(guī)就業(yè)崗位； 德國(guó)64 歲以上的在職老人中，一半左右在餐飲、零售、家政等行業(yè)打零工，薪資微薄。法國(guó)針對(duì)2010—2015 年公共養(yǎng)老金改革的研究也表明，改革對(duì)低收入人群和提前退出職場(chǎng)的人負(fù)面影響最大，50 歲就退出職場(chǎng)的人平均退休金將減少10％。 換言之，延遲退休等措施實(shí)行后，在勞動(dòng)力市場(chǎng)的淘汰機(jī)制下，對(duì)很多人而言，延長(zhǎng)的只能是低質(zhì)低薪的就業(yè)，無(wú)法從延遲退休中受益。只有少數(shù)有良好教育背景的高收入群體才能延長(zhǎng)“高薪高質(zhì)”的就業(yè)并從延遲退休中受益。結(jié)果是，公共養(yǎng)老金從相對(duì)貧困的群體流向了相對(duì)富裕的群體。

綜上，退休年齡延長(zhǎng)和繳費(fèi)年限增加使很多無(wú)法將職業(yè)生涯維持到法定退休年齡的老年人受到負(fù)面沖擊，進(jìn)而在社會(huì)層面造成老年貧困率上升的惡果。隨著問(wèn)題的顯現(xiàn)，一些國(guó)家開(kāi)始反思相關(guān)政策并采取了一些補(bǔ)救措施：德國(guó)在2014 年回調(diào)了延長(zhǎng)退休的規(guī)定，進(jìn)一步放寬了“提前退休不減扣養(yǎng)老金”的條件；意大利于2018 年暫停退休年齡和預(yù)期壽命的自動(dòng)關(guān)聯(lián)，并放寬了對(duì)提前退休的限制，允許更多的群體提前退休；荷蘭放緩了延遲退休的節(jié)奏——將原計(jì)劃于2021 年的延至67 歲推遲到2024 年，并計(jì)劃在長(zhǎng)期內(nèi)放慢退休年齡和預(yù)期壽命的關(guān)聯(lián)節(jié)奏，避免將預(yù)期壽命的所有提高都轉(zhuǎn)化為退休年齡的延后；瑞典大約要到2026 年才將領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的時(shí)間調(diào)整到64 歲。

（五）低薪對(duì)比高薪：改革拉大不同工資水平退休者的養(yǎng)老金差距

改革導(dǎo)致的公共養(yǎng)老金中繳費(fèi)與待遇更緊密的關(guān)聯(lián)，以及不具有任何再分配性質(zhì)的基金制支柱的上升，對(duì)低薪者造成了嚴(yán)重的負(fù)面沖擊。原因在于，一方面，各國(guó)的養(yǎng)老金幾乎已悉數(shù)改為繳費(fèi)確定型，因此在相同的替代率下，低薪者的養(yǎng)老金水平無(wú)疑更低；另一方面，低薪者往往是非正規(guī)就業(yè)者、自雇者等，難以被企業(yè)年金所覆蓋，通常也缺乏足夠的收入“進(jìn)場(chǎng)”第三支柱，因此無(wú)論在現(xiàn)收現(xiàn)付支柱還是基金制的支柱都處于相對(duì)更加弱勢(shì)的地位，特別是在類似英國(guó)那樣的市場(chǎng)支柱發(fā)達(dá)的國(guó)家。在“國(guó)家?；尽⑵溆嗳丝渴袌?chǎng)”的理念下，英國(guó)的老年貧困率更高，老年貧富差距更大。根據(jù)艾賓浩斯的研究，英國(guó)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平太低，只有平均收入的16%，而且需要長(zhǎng)時(shí)間的繳費(fèi)，這導(dǎo)致英國(guó)的老年貧困率長(zhǎng)期在西歐國(guó)家排名第一。

即便加上私人年金，英國(guó)的老年人也在最貧困之列。 英國(guó)65 歲以上極端貧困（即收入不高于國(guó)民平均收入中位數(shù)的40%）人口數(shù)量始終處于升勢(shì)，所以英國(guó)很早就設(shè)立了零繳費(fèi)的救助支柱，并不斷提高救助標(biāo)準(zhǔn)。其他國(guó)家也大多設(shè)立了針對(duì)低薪老人的養(yǎng)老救助制度，或針對(duì)弱勢(shì)群體的最低養(yǎng)老金。

一言以蔽之，養(yǎng)老金改革后，女性、低學(xué)歷低技能的老年人、60 歲以上老年人、非正規(guī)就業(yè)者、低薪者、自雇者、被迫提前退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的低齡老人等群體，更容易成為改革引發(fā)的老年收入分配不公的犧牲品。這些群體通常是重疊的，譬如，一名60 歲以上的老人，往往同時(shí)是低學(xué)歷低技能低薪的女性非正規(guī)就業(yè)者（如家政服務(wù)人員、保潔人員、養(yǎng)老院護(hù)工等）。一部分人尤其是女性，很可能終身陷在保障水平極不充分的小微就業(yè)中，再難回到正規(guī)就業(yè)崗位。未來(lái)養(yǎng)老金水平的個(gè)體差異將日益加大。

四、結(jié)語(yǔ)與思考

由以上分析，我們可初步得出如下結(jié)論：養(yǎng)老金制度是個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，目前普遍使用的三個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，即充足性、完整性（覆蓋率）和財(cái)政可持續(xù)性缺一不可。近三十年來(lái)，鑒于養(yǎng)老金的財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題突出，歐洲各國(guó)紛紛聚焦于改善財(cái)政可持續(xù)性，通過(guò)改革不斷降低公共養(yǎng)老金的待遇水平，客觀上制造并加強(qiáng)對(duì)基金制的需求，進(jìn)而引進(jìn)基金制的養(yǎng)老計(jì)劃，減輕公共養(yǎng)老金的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在此過(guò)程中，各國(guó)不同程度地忽略乃至損害了養(yǎng)老金制度的充足性，特別是那些基金制支柱占比較大的國(guó)家。

基金制有其脆弱性的一面，法國(guó)、德國(guó)建立養(yǎng)老金的歷史以及2008 年的全球性經(jīng)濟(jì)與金融危機(jī)都曾不同程度地顯現(xiàn)了這一點(diǎn)。2008 年的危機(jī)還因“凸顯了當(dāng)個(gè)人的現(xiàn)金給付與金融市場(chǎng)的波動(dòng)相關(guān)聯(lián)時(shí)，養(yǎng)老金制度所面臨的風(fēng)險(xiǎn)”而引發(fā)“基金制的養(yǎng)老計(jì)劃是否適合作為養(yǎng)老保障資金機(jī)制的長(zhǎng)期辯論”。 客觀地說(shuō)，基金制和現(xiàn)收現(xiàn)付制各有利弊，不應(yīng)盲目否定基金制，也不能否認(rèn)多支柱的養(yǎng)老金體系在改善養(yǎng)老金財(cái)政可持續(xù)方面的重要作用。只是這方面的研究已較豐富，基金制的積極作用也已引起世界各國(guó)的充分重視。反過(guò)來(lái)，持續(xù)不斷的改革對(duì)養(yǎng)老金充足性的損害尚未引起普遍關(guān)注和充分重視——因?yàn)槠湄?fù)面后果的顯現(xiàn)需要一定的時(shí)間，因此本文著重強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。

歐洲三十余年的改革實(shí)踐表明，在提高養(yǎng)老金制度財(cái)政可持續(xù)性的同時(shí)，不能忽略其再分配功能的降低對(duì)非正規(guī)就業(yè)者、自雇者、女性、失業(yè)者、低學(xué)歷低技能者、低薪者等弱勢(shì)群體的沖擊，這些負(fù)面結(jié)果或許也是各國(guó)政府始料未及的。歐洲的經(jīng)驗(yàn)提醒我們，要盡量客觀而全面地認(rèn)識(shí)養(yǎng)老金改革可能帶來(lái)的消極后果，特別是對(duì)上述弱勢(shì)群體的不利影響，以便未雨綢繆，做好防范或者補(bǔ)救工作。歐洲國(guó)家普遍采取了預(yù)防或補(bǔ)救措施，一是將病產(chǎn)假、失業(yè)、傷殘等導(dǎo)致的繳費(fèi)中斷適度視同或折算成繳費(fèi)。二是在改革的同時(shí)建立并加強(qiáng)由財(cái)政供款的“零支柱”養(yǎng)老救助制度，為改革后得不到充分保障甚至掉出養(yǎng)老金保障網(wǎng)的弱勢(shì)群體構(gòu)筑最后一道防線，這一點(diǎn)業(yè)已成為歐洲各國(guó)的共識(shí)，也是各種老年救助項(xiàng)目未在以增收減支為目標(biāo)的改革中不減反增的原因。如德國(guó)于2020 年出臺(tái)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度（runrnt），由聯(lián)邦政府供款為終生工作繳費(fèi)但法定養(yǎng)老金低于平均水平者提供一份附加養(yǎng)老金，該制度從2021 年1 月1 日起實(shí)施，預(yù)計(jì)受益者將達(dá)130 萬(wàn)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的引入不僅提高了德國(guó)法定養(yǎng)老金的“底線水平”，而且縮小了低收入者與高收入者的養(yǎng)老金待遇差。歐洲的改革顯示，在某種程度上，公共養(yǎng)老金和老年救助成了蹺蹺板的兩端，當(dāng)一端的支出因養(yǎng)老金待遇的削減而下降時(shí)，另一端的支出就會(huì)因貧困人口的增加而上升；一端下降得越快，另一端上升得越多。法國(guó)養(yǎng)老金改革后，政府用于失業(yè)保險(xiǎn)、老年救助的費(fèi)用有較大幅度的提高，2010 年改革中節(jié)省出的140 億歐元中，15％用在了額外增加的各種救助上；1996—2013 年，意大利公共養(yǎng)老保險(xiǎn)支出增長(zhǎng)了約79%，而養(yǎng)老救濟(jì)支出增加了110%；英國(guó)每6 個(gè)退休者中就有一個(gè)領(lǐng)取基于家計(jì)調(diào)查的救助津貼。 養(yǎng)老金改革的目的原本是節(jié)約資金、減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是貧困率的增加使得用于救助的費(fèi)用不斷提升。三是建立有效的最低收入機(jī)制，以應(yīng)對(duì)福利與繳費(fèi)記錄關(guān)聯(lián)的不斷強(qiáng)化所導(dǎo)致的不充分不穩(wěn)定就業(yè)者日益加劇的老年貧困風(fēng)險(xiǎn)。

此外，對(duì)各國(guó)改革結(jié)果的比較研究再次證明了一個(gè)“老生常談”的結(jié)論——公共養(yǎng)老金占比高低和老年貧困與收入不平等呈負(fù)相關(guān)，養(yǎng)老金責(zé)任越是從國(guó)家向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，養(yǎng)老金制度的再分配性質(zhì)就越低，減貧效果就越差，老年收入不平等現(xiàn)象就越嚴(yán)重。公共養(yǎng)老金無(wú)論何時(shí)何地都是預(yù)防老年貧困的最有效手段。在市場(chǎng)支柱占比高的國(guó)家，很多老年人被迫打零工來(lái)彌補(bǔ)養(yǎng)老金不足的現(xiàn)象也充分證明了這一點(diǎn)。

一言以蔽之，養(yǎng)老金改革是一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人口結(jié)構(gòu)變化而不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。即便是已建立現(xiàn)代養(yǎng)老金制度逾半個(gè)世紀(jì)的老牌歐洲福利國(guó)家，仍在不斷地摸索改革。理想的養(yǎng)老金制度統(tǒng)籌兼顧充足性、完整性和財(cái)政可持續(xù)，但充足性和制度可持續(xù)之間存在一定的矛盾，這是世界各國(guó)普遍面臨的難題。此外，沒(méi)有脫離一國(guó)國(guó)情的、放之四海皆準(zhǔn)的養(yǎng)老金模式；即便在一國(guó)之內(nèi)，也沒(méi)有放在任何歷史時(shí)期皆準(zhǔn)的模式。各國(guó)都應(yīng)從本國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)甚至歷史文化傳統(tǒng)出發(fā)，探索符合本國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老金制度，使之既有能力為盡可能廣泛的人口提供盡量充足的老年收入保障，也不超越特定歷史階段的經(jīng)濟(jì)財(cái)政能力。

（責(zé)任編輯：華 穎）