張賢明 張力偉

DOI：10.16366/j.cnki.1000-2359.2023.01.04

摘要：如何理順國家縱向行政體系之間的關系，是中國超大規(guī)模國家治理的重要問題。自古以來，以縱向行政體系為表征的中央地方關系始終是影響政治穩(wěn)定的變量，也是歷朝歷代統(tǒng)治者關注的重點。中華人民共和國成立后，黨和國家?guī)捉?jīng)探索，探索頂層設計與地方創(chuàng)新統(tǒng)合發(fā)展的模式，有效地解決了傳統(tǒng)社會的中央地方關系問題，構建了制度韌性。從價值意蘊中看，頂層設計與地方創(chuàng)新的統(tǒng)合發(fā)展有利于保障社會主義“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，保證中央權威，分散治理風險和政治壓力，積累改革創(chuàng)新的經(jīng)驗教訓，以推動整體的改革進程。從推進路徑看，統(tǒng)合頂層設計與地方創(chuàng)新要堅持黨的領導，構建行政體系的“遞歸制結(jié)構”，實現(xiàn)現(xiàn)代技術賦能，充分彰顯國家縱向體制的制度優(yōu)勢和治理效能。

關鍵詞：行政體系；頂層設計；地方創(chuàng)新；制度韌性

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1000-2359（2023）01-0025-07收稿日期：2022-06-05治理體系事關政治穩(wěn)定。尤其是縱向行政體系，不僅是決定中央和地方關系的重要變量，也是決定國家治理效能的中樞。中國國家縱向行政體系的特殊性之一在于單一制結(jié)構之下繁復的層級制，從中央到地方共有五個層級的政府，但層級之間的關系并不完全相同。中國行政體系這一特征所對應的現(xiàn)實是中國國家治理的特殊場景，包括龐大的疆域、繁多的人口以及異質(zhì)性強的區(qū)域環(huán)境與民族構成。因此，如何在如此龐大的治理規(guī)模與繁重的治理負荷下實現(xiàn)有效治理，是行政體系面對的核心問題之一，也是中國國家治理的重要任務。中國單一制的國家結(jié)構形式?jīng)Q定了中國的行政體系與聯(lián)邦制存在著巨大差異，呈現(xiàn)出學者界定的“一統(tǒng)體制”特征，中央政府在其管轄的疆域內(nèi)，對各地區(qū)、各行業(yè)以及社會各個領域的所有事務，均擁有最高的和最終的決定權曹正漢，王寧：《一統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾與條塊關系》，《社會》，2020年第4期。。然而，一統(tǒng)體制并不是鐵板一塊，也非承襲學者抽象出的“全能主義”范式鄒讜：《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動角度看》，牛津大學出版社，1994年，第81頁。，而是在統(tǒng)一性中蘊含著靈活性，在整體性中嵌入創(chuàng)新性，這既是中國特色社會主義行政體制繼承的傳統(tǒng)政治遺產(chǎn)，也是其內(nèi)在的制度韌性（institutional resilience）所在，彰顯出中國的行政體系具有靈活性、適應性、進化性的制度優(yōu)勢，也是中國國家治理體系保持生機與活力的密碼張賢明，張力偉：《國家縱向治理體系現(xiàn)代化：結(jié)構、過程與功能》，《政治學研究》，2021年第6期。。

一、歷史與現(xiàn)實之中的國家縱向行政體系

中央與地方關系是中國政治關系中最為基礎的關系之一，中央與地方關系是否和諧，關系到整個政治秩序的和諧與穩(wěn)定。歷史發(fā)展的實踐表明，中央與地方關系的親近抑或疏遠，是影響國家統(tǒng)一與分裂的兩大因素。作為一個疆域遼闊的傳統(tǒng)大國，我國歷朝歷代的重要政治建構與重大改革舉措都事關中央和地方關系的調(diào)整，這也是分析中國古代社會政治制度的著眼點或切入點之一，“中國古代社會政治制度的分析可以從兩個層面入手，其一是皇室與政府職權之劃分，即皇帝與整個官僚體系的關系；其二是中央與地方職權之劃分，即中央地方關系中內(nèi)嵌的治理結(jié)構”錢穆：《中國歷代政治得失》，九州出版社，2011年，第8頁。。在此種意義上甚至可以認為，千年的中國政治制度史就是一部中央與地方關系的變革史。

“百代都行秦政法”——除了少數(shù)朝代推行分封制之外，中國歷史基本延續(xù)著肇始于秦的郡縣制，只是不同朝代的行政區(qū)劃有所不同。不過，中國古代的中央與地方關系始終保持著一定的動蕩，魏晉南北朝時期的區(qū)域性割據(jù)以及唐后期的藩鎮(zhèn)割據(jù)都證明了中央地方關系的脆弱性。為了建立大一統(tǒng)的政治秩序和中央集權的政治結(jié)構，許多朝代都進行了有利于加強中央對地方控制的各種制度設計，包括一整套地方官吏制度、監(jiān)察制度、問責制度等。但是，中國傳統(tǒng)社會中雖然有統(tǒng)一的理想，實際上卻并未達真正統(tǒng)一的目的。原因在于，傳統(tǒng)社會的經(jīng)濟交通條件落后，并且農(nóng)業(yè)社會中各地都是自給自足，每一個區(qū)域都可以成為一個獨立的經(jīng)濟單位，使得中央與地方的經(jīng)濟關系不是很密切，故而中央對于政治的控制處于薄弱的狀態(tài)張純明：《中國政治兩千年》，當代中國出版社，2014年，第19頁。。我們可以看到，從分封到郡縣，歷史上中央與地方關系的制度設計幾經(jīng)調(diào)整，但秦漢之后總體未跳出郡縣制的范圍，而由于空間距離的約束、交通條件的落后和信息渠道的閉塞，中央對地方的控制顯然不可能達到信息時代的可及程度?；谶@種政治社會的歷史狀況，在頂層與基層之間客觀上需要一個聯(lián)系階層來協(xié)調(diào)上下之間的關系，因為“如果缺乏一個執(zhí)行聯(lián)系功能的階層，國家即使名義上不搞分封制，貴族化傾向亦可迅速使官僚變?yōu)橘F族領主，從而導致統(tǒng)一國家的分裂”金觀濤，劉青峰：《興盛與危機：論中國社會超穩(wěn)定結(jié)構》，法律出版社，2011年，第38頁。。由此，中國傳統(tǒng)社會的中央與地方關系形成了“中央—地方—基層”的三位一體的政治社會結(jié)構，這是中國傳統(tǒng)社會成為“超穩(wěn)定”結(jié)構的根基?？偟膩砜矗郧貪h以來，一直都以不同的方式維持著一種多級政府的體制。這種體制主要以中央集權為根本特征，沒有聯(lián)邦制的分權概念。但由于種種原因，也一直有某種程度的中央和地方的分權蘇力：《當代中國的中央與地方分權：重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節(jié)》，《中國社會科學》，2004年第2期。。同樣需要看到，這種中央與地方關系也存在著相當?shù)拇嗳跣浴南到y(tǒng)論和控制論的視角看，維持中央與地方的穩(wěn)定關系取決于兩個條件：第一，建立及時下達中央號令和收集各地情況的信息傳遞系統(tǒng)，并建立一個實行強控制的執(zhí)行網(wǎng)絡；第二，當系統(tǒng)的實際狀態(tài)偏離平衡時，控制中樞要做出靈活而又及時的反應，實行調(diào)節(jié)和控制金觀濤，劉青峰：《興盛與危機：論中國社會超穩(wěn)定結(jié)構》，法律出版社，2011年，第57頁。。在中國傳統(tǒng)社會的條件下，由于交通條件的落后與信息溝通的閉塞，這兩個條件顯然難以充分滿足，傳統(tǒng)社會的強控制也必然有其內(nèi)在的脆弱性。這種脆弱性結(jié)構要求中央對地方必須保持常態(tài)化的嚴格管控，任何管控的松動都可能引起整個控制結(jié)構的崩潰。雖然傳統(tǒng)社會利用宗法制度以及意識形態(tài)等工具來強化脆弱結(jié)構的穩(wěn)定性，但是一旦有外來因素的影響，這一體系仍然會偏離平衡甚至趨于混亂張賢明，張力偉：《國家縱向治理體系現(xiàn)代化：結(jié)構、過程與功能》，《政治學研究》，2021年第6期。。

如何構建合理的中央與地方關系無疑也是中華人民共和國成立之時就面臨的重大政治問題。新中國成立初期，老一輩的革命家雖然也考慮過地方自治或聯(lián)邦制，但中國共產(chǎn)黨基于中國政治歷史傳統(tǒng)和基本國情，遵循馬克思主義民主觀和國家觀的指導，在一個幅員遼闊的國家采取單一制國家結(jié)構形式，建立人民共和國，開辟了中國式現(xiàn)代化的道路探索。西方啟蒙時代思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中曾經(jīng)提出，共和國應該幅員較小，而一個廣袤帝國的統(tǒng)治者必須握有專制權力孟德斯鳩：《論法的精神》（上），許明龍譯，商務印書館，2012年，第146-149頁。。這種觀點顯然有其巨大的時代局限，事實上也受到了現(xiàn)實政治的否定：美國的聯(lián)邦制成為廣袤領土上西方共和制的成功實踐，幅員廣闊的中國大地上更是生長出了中國特色社會主義民主制度。同時，我們也應該看到，國家治理規(guī)模與治理成本是國家建構中必須面臨的重大問題，對于中央與地方關系的分析不能回避治理規(guī)模與治理成本的平衡問題。所謂“治理規(guī)模指國家在統(tǒng)領、管理、整合其管轄領土及其生活于其上民眾的空間規(guī)模和實際內(nèi)容”周雪光：《國家治理規(guī)模及其負荷成本的思考》，《吉林大學社會科學學報》，2013年第1期。。中華人民共和國成立后，中央與地方的關系經(jīng)過了多次調(diào)整和改革，從“大行政區(qū)制”到“大躍進”時期的權力下放，再到改革開放浪潮中的上下權力結(jié)構的調(diào)整，中國的中央與地方關系的調(diào)適既積累了寶貴的經(jīng)驗，也汲取了相應的經(jīng)驗教訓，甚至經(jīng)歷過“一管就死、一放就亂”的循環(huán)反復過程。總的來看，改革開放以來，中央與地方關系的調(diào)整逐漸歸于法治化的軌道，中央與地方關系在憲法和法律的框架內(nèi)漸進調(diào)整與優(yōu)化，逐步加以轉(zhuǎn)換、定型與制度化。這一過程具有溫和的、連續(xù)的、長期的、邊際性等特點辛向陽：《百年博弈：中國中央與地方關系100年》，山東人民出版社，2000年，第245頁。。隨著中國特色社會主義建設的不斷深入，中央與地方關系維度下的行政體系也做出了卓有成效的創(chuàng)新，形成了頂層設計與地方創(chuàng)新統(tǒng)合發(fā)展的形態(tài)，這一形態(tài)塑造了中國特色社會主義行政體制的制度韌性，實現(xiàn)了治理規(guī)模與治理成本的動態(tài)平衡，開始從根本上扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)中央與地方關系結(jié)構的脆弱性。

所謂頂層設計與地方創(chuàng)新的統(tǒng)合發(fā)展，指的是在保證中央政府權威與政策統(tǒng)一性的基礎上，給予地方以一定的自主性空間，使地方可以在不違反憲法和法律以及中央權威的前提下，結(jié)合其所面對的經(jīng)濟社會環(huán)境相對靈活地執(zhí)行政策，以解決地方出現(xiàn)的個性問題，或通過創(chuàng)新的方式改變行政方式，以優(yōu)化政務流程，更好地回應社會與公眾的需求。換言之，頂層設計與地方創(chuàng)新本質(zhì)上體現(xiàn)了行政體系集權和分權的基本關系。在“一管就死、一放就亂”的怪圈下，如何打造中央和地方各層級之間的權力結(jié)構，是行政體系現(xiàn)代化的重要問題。習近平總書記指出：“轉(zhuǎn)變政府職能需要放權，以發(fā)揮地方的積極性和主動性，但并不是說什么權都要下放，該下放的當然要下放，但該加強的也要加強，有些職能搞得太分散反而形不成合力?！绷暯剑骸墩搱猿秩嫔罨母铩罚醒胛墨I出版社，2018年，第14頁。在這個意義上，頂層設計與地方創(chuàng)新體現(xiàn)了中央與地方關系協(xié)調(diào)的兩條原則：第一，明確中央宏觀管理與地方微觀執(zhí)行之間的關系，避免在宏觀系統(tǒng)中采取“微觀管理”的指揮手段。頂層設計探尋國家治理總系統(tǒng)中的“相同問題”（same problem）來整體布局，地方創(chuàng)新則將國家治理的“相同問題”結(jié)合地方的實際情況精準落實。第二，保證中央令行禁止的前提下充分尊重地方職責的區(qū)域性、動態(tài)性與靈活性張賢明，張力偉：《政府治理體系優(yōu)化的邏輯與路徑：基于復雜性管理的分析》，《理論探討》，2020年第2期。。中國各地之間的差異巨大，所以為了保障治理效能，應該讓地方有能力、有資源去解決地方的差異性問題，防止以宏觀立場的簡化思路應對地方中觀與微觀特殊問題，打破“目標”與“方法”相脫節(jié)的弊病，保障地方治理的效率和效度。

二、頂層設計與地方創(chuàng)新統(tǒng)合發(fā)展的價值意蘊

國家治理現(xiàn)代化包括中央與地方關系的現(xiàn)代化，而“現(xiàn)代化治理體系的建立是頂層設計與實踐經(jīng)驗的綜合體，不是循序漸進的自然演化的結(jié)果，而是一個人為設計、需要不斷完善的、大規(guī)模的人類協(xié)調(diào)的復雜系統(tǒng)。正確的思維范式導向、理論基礎和良好的策略設計，是現(xiàn)代化治理體系建設的前提”藍志勇，魏明：《現(xiàn)代國家治理體系：頂層設計、實踐經(jīng)驗與復雜性》，《公共管理學報》，2014年第1期。。毫無疑問，中央與地方關系問題是國家治理體系的基礎性問題，是事關國家統(tǒng)一和中央權威的重大問題，頂層設計具有首要的價值和意義。與此同時我們也需要意識到，如果沒有地方創(chuàng)新，那么不僅有效治理難以實現(xiàn)，而且可能造成唯上的責任壓倒一切，甚至不將公眾利益置于工作重心，影響到“以人民為中心”的落實。對于中國這樣的超大型國家而言，中央與地方關系采取頂層設計與地方創(chuàng)新統(tǒng)合發(fā)展是符合中國國情的重要制度創(chuàng)新，有其深刻的價值意蘊。

第一，頂層設計與地方創(chuàng)新統(tǒng)合發(fā)展的制度設計有利于保障社會主義“集中力量辦大事”的優(yōu)勢。從頂層設計與地方創(chuàng)新的辯證關系看，頂層設計具有主導性、優(yōu)先性，這是保證社會主義制度優(yōu)勢的核心要素之一。鄧小平同志曾指出：“積極性是有充分發(fā)揮余地的，但要服從全國一盤棋?！薄多囆∑轿募?949-1974）》，下卷，人民出版社，2014年，第20頁。集中力量辦大事是具有鮮明中國特色的政治話語與治理方法，也是我國改革開放以來不斷強調(diào)并不斷深化的制度優(yōu)勢。習近平總書記指出，中國特色社會主義制度“能夠集中力量辦大事，有效促進社會生產(chǎn)力解放和發(fā)展，促進現(xiàn)代化建設各項事業(yè)，促進人民生活質(zhì)量和水平不斷提高”習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，人民出版社，2014年，第18頁。。從公共管理的角度看，集中力量辦大事實現(xiàn)了超大國家中跨越空間的治理，形成了國家治理的規(guī)模效用李珍剛：《集中力量辦大事：中國特色公共管理的時代價值》，《學習論壇》，2019年第12期。。集中力量辦大事可以迅速地激發(fā)出治理效能，實現(xiàn)特定的治理目標。在改革開放40多年的進程中，集中力量辦大事解決了我國經(jīng)濟政治等多領域的諸多復雜難題，使我國成功地越過了一個又一個危機與難關，實現(xiàn)了舉世矚目的跨越式發(fā)展，破解了絕大多數(shù)發(fā)展中國家難以突破的劣勢困境，夯實了“中國之治”的優(yōu)勢基礎靳諾，劉偉：《中國之治的制度密碼》，中國人民大學出版社，2020年，第97-98頁。。那么，堅持頂層設計，就是堅持黨的集中統(tǒng)一領導和堅持全國一盤棋，這是保障集中力量辦大事的前提。頂層設計本身是一個工程學的概念，強調(diào)工程的“整體理念”并按照結(jié)構統(tǒng)一、功能協(xié)調(diào)、資源共享、部件標準化等要求全面規(guī)劃、統(tǒng)籌設計房寧：《中國的民主道路》，中國社會科學出版社，2014年，第129頁。。頂層設計保障了中央集中優(yōu)勢資源、統(tǒng)合多元目標、協(xié)調(diào)不同行動的能力，使得國家在建設具有戰(zhàn)略意義的重大工程、集中回應人民群眾關心的重要問題、有效應對和處理風險以及實現(xiàn)重要核心技術攻關等方面保持舉國體制的優(yōu)勢，防止各方面由于不當競爭與內(nèi)耗帶來的損失。在全面深化改革、實現(xiàn)中華民族偉大復興的征程中，集中力量辦大事的優(yōu)勢顯得更為重要?！鞍倌晡从兄笞兙帧北尘跋?，國際環(huán)境與國內(nèi)環(huán)境越發(fā)復雜，各類潛在風險層出不窮，新興技術革命與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方興未艾。在這種復雜局勢之下，全面深化改革所遇到的全局性、長遠性、戰(zhàn)略性與突發(fā)性的大事會越來越多。能否辦成這些大事，對實現(xiàn)中華民族偉大復興產(chǎn)生著深遠的影響?！爸挥袌猿旨辛α哭k大事，才能超越局部利益、短期效益的紛爭，辦成、辦好這些大事，為國家安全、長遠利益謀篇布局、蓄積勢能，從而搶占發(fā)展高地，贏得國際競爭。”靳諾，劉偉：《中國之治的制度密碼》，中國人民大學出版社，2020年，第106-107頁。

第二，頂層設計與地方創(chuàng)新統(tǒng)合發(fā)展的制度設計既有利于保證中央權威，又有利于分散治理風險與政治壓力，保證國家和社會和諧穩(wěn)定。面對著龐大的治理負荷、改革的不確定性與現(xiàn)代社會的潛在風險，在改革進程中尋找一種分散治理成本以及改革風險的方法尤為重要。由此，分散治理風險是大國治理的技術與藝術。如果保持著自上而下嚴格的集權統(tǒng)治，一方面意味著所有社會資源集中于中央政府，另一方面也意味著中央政府承擔著所有的治理成本與改革風險，改革的成敗也就完全取決于中央政府決策的正確與否，從而限制了地方與局部在不同方向上探索的可能性。正如學者指出，中央權力的過強會導致三個體制性后果：社會的政治化、政治的集中化以及政治的放大化周雪光：《改革成功在于選擇分散政治壓力的途徑》，《社會科學報》，2013年8月29日。。行政體系是一個龐大的組織，而組織的生命力以及可持續(xù)性取決于對外部社會結(jié)構或者環(huán)境變化的適應性。然而，在組織的有限理性以及天然的“路徑依賴”的特征下，一個集權的行政體系的適應性并不能契合于變動迅速的問題涌現(xiàn)與風險系數(shù)，因此組織具有極大的風險被外部環(huán)境的不確定性所拖垮。作為一個巨系統(tǒng)，行政體系需要將壓力分散開來，緩解整個系統(tǒng)承擔的壓力。行政體系的這一特征也是“制度韌性”的體現(xiàn)。奧斯特羅姆提出，具有韌性的制度要求制度必須具有創(chuàng)新能力以及社會文化適應性，這種能力有賴于靈活與多中心（polycentricity）的制度過程E.Ostrom，Polycentricity，Complexity，and the Commons，The Good Society，1999（2）.。這是保證局部的創(chuàng)新試錯不會導致整個制度體系崩潰的關鍵方法。歷史地看，無論是中國傳統(tǒng)的分封制還是郡縣制，不同制度設計仍然殊途而同歸，即減少中央政府的治理成本。一如“明主治吏不治民”，皇權不可能直接管理到地方與基層的方方面面，所以將“治民權”轉(zhuǎn)移給地方和官吏，而自身只行使治官權。這樣一個“治官”與“治民”相互嵌套的模式，保證了治理成本沿著政體結(jié)構自上而下的分配，緩解了中央政府的壓力。在這一傳統(tǒng)政治遺產(chǎn)中，學者用“分散燒鍋爐”來比喻分擔改革風險的中央與地方上下分治的治理技術。“分散燒鍋爐”的優(yōu)勢在于既能夠分散“燒爆鍋爐”的風險，又有自我糾錯機制：對于負責各自小鍋爐的每一位管理員來說，他不僅可以充分利用小鍋爐的具體信息來估算其能承受的最高溫度，一旦估算錯誤導致小鍋爐爆炸，雖然他將失去繼續(xù)燒鍋爐的資格，但是他的錯誤估算也將成為有價值的信息，被他的繼任者和其他小鍋爐的管理員所利用曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，《社會學研究》，2011年第1期。。借鑒系統(tǒng)論的觀點，巨系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)通過自我糾錯，將風險扼殺在自身的子系統(tǒng)中，從而保護了整個系統(tǒng)的安全。此外，巨系統(tǒng)也可以根據(jù)子系統(tǒng)的錯誤進行自我調(diào)節(jié)，通過平衡資源等方式提升子系統(tǒng)的能力或者減輕子系統(tǒng)的相對壓力，進而實現(xiàn)子系統(tǒng)之間的穩(wěn)態(tài)。

第三，頂層設計與地方創(chuàng)新統(tǒng)合發(fā)展的制度設計契合了全面深化改革的基本思路，在頂層設計的同時鼓勵地方治理創(chuàng)新，既有利于解決地方問題、防止地方性問題擴散成全國性問題，也可以從地方的層面積累改革創(chuàng)新的經(jīng)驗教訓，以推動整體的改革進程。中國幅員遼闊、各地發(fā)展條件千差萬別，雖然“一刀切”的政策能夠節(jié)約決策成本，但這種決策方式也會忽略地區(qū)之間的差異而引發(fā)種種連鎖反應。因此在改革開放初期，改革思路的重要創(chuàng)新就是對局部地區(qū)的傾斜與優(yōu)惠，鼓勵“先行先試”，實現(xiàn)地方分權的“局部突破”周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社，2017年，第84-85頁。。這種摸著石頭過河的改革方法一直發(fā)展到新時代全面深化改革的征程中。習近平總書記指出：“摸著石頭過河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著石頭過河就是摸規(guī)律，從實踐中獲得真知。摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統(tǒng)一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時也要繼續(xù)鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入?！绷暯剑骸读暯秸勚螄碚?，第1卷，外文出版社，2018年，第67-68頁。地方問題有一定的特殊性，是由地方特殊的經(jīng)濟社會條件、人口特征以及社會需求等要素構成的，如果不能夠給予地方權力以解決地方性問題，那么整個治理過程就會陷入“一統(tǒng)體制”與“有效治理”的矛盾，削弱了政府在不同領域或?qū)俚毓芾碇刑幚砭唧w問題的能力周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》，2011年第10期。。一旦陷入破窗效應，那么地方性問題就會擴展成為全國性問題。黨的十九大強調(diào)的“賦予省級及以下政府更多自主權”背后的理論與實踐邏輯在于，省級以下的政府距離社會與公眾更近，更多地承擔著政策執(zhí)行的功能。其行動直接關乎政策效果與治理效能，給予地方自主權的核心理念在于將問題解決在基層，防止問題惡化與擴大化對整個治理體系與社會產(chǎn)生消極影響。在現(xiàn)代社會復雜性的特征之下，中國的改革是在林林總總的地方改革中不斷推進的，這些地方創(chuàng)新實際上都在指向一個問題，即政府治理的有效性與責任性問題。并且，這些改革也體現(xiàn)出當下公共行政實踐的基本原則，即在復雜性和不確定性中不斷調(diào)整思路、不斷創(chuàng)新方法，“公共行政應該倡導一種‘摸索前進”（muddling through）的科學”張賢明，張力偉：《復雜性：大變局時代的公共行政研究范式》，《學?！罚?022年第2期。。質(zhì)言之，沒有了地方創(chuàng)新，改革就會失去生機與活力。地方創(chuàng)新不僅是盤活地方治理效能的方法，也能夠為頂層調(diào)整國家治理的整體性戰(zhàn)略提供參照。從現(xiàn)實中看，一些地方政府為了提高行政效率和增進政府回應而進行了一系列的創(chuàng)造性改革，這些改革的成功案例不僅提高了地方的治理效能，也能夠在不斷地推進與調(diào)整中形成普遍性的經(jīng)驗，在頂層設計的協(xié)調(diào)下加以推廣，進而推進全國性的治理改革。

三、頂層設計與地方創(chuàng)新統(tǒng)合發(fā)展的推進路徑

黨的二十大報告指出：“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。我國十四億多人口整體邁進現(xiàn)代化社會，規(guī)模超過現(xiàn)有發(fā)達國家人口的總和，艱巨性和復雜性前所未有，發(fā)展途徑和推進方式也必然具有自己的特點?！绷暯剑骸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2022年，第22頁。頂層設計與地方創(chuàng)新統(tǒng)合發(fā)展，要基于中國式現(xiàn)代化的基本特征構建其推進的方法論。在現(xiàn)代行政體系中，著重體現(xiàn)為充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性、平衡中央與地方關系的問題。毛澤東同志在《論十大關系》中指出：“中央和地方的關系也是一個矛盾?！覀兊膰疫@樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多?！薄睹珴蓶|文集》，第7卷，人民出版社，1999年，第31頁。事實上，發(fā)揮中央與地方兩個積極性的科學論斷，也一直是我國處理中央與地方關系的基本原則。新時代以來，這一科學論斷有了更加精確的目標定位。黨的十九屆四中全會指出：“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制。理順中央和地方權責關系，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一……賦予地方更多自主權，支持地方創(chuàng)造性開展工作。”《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社，2019年，第37頁。

首先，堅持黨的領導是統(tǒng)合頂層設計與地方創(chuàng)新、提升國家縱向行政體系制度韌性的根本政治保障。中國共產(chǎn)黨領導是中國的根本領導制度，是中國特色社會主義最本質(zhì)特征，是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，也是縱向治理體系發(fā)展變革的根本政治保障。以高度權威的黨政體制作為國家縱向治理體系自上而下高效運作軸心是中國國家治理的基本經(jīng)驗。事實上，我國國家縱向治理體系現(xiàn)代化形塑了現(xiàn)代國家中的黨政治理結(jié)構，中國縱向治理架構既包括“條塊交叉”的組織結(jié)構，又涵蓋了以中國共產(chǎn)黨為領導核心的分工協(xié)作決策體制。推進國家縱向治理體系現(xiàn)代化、提升國家縱向行政體系的制度韌性，不僅要觀察中央和各級政府之間的權力運作，還要認真思考黨的領導體制如何實現(xiàn)中央與地方的統(tǒng)一部署與上下聯(lián)動。當代中國政治制度最核心的原則就是黨的領導，即以中國共產(chǎn)黨為領導核心來統(tǒng)領國家政權封麗霞：《國家治理轉(zhuǎn)型的縱向維度：基于央地關系改革的法治化視角》，《東方法學》，2020年第2期。。一方面，黨組織和政府在縱向治理體系中形成了體制機構的嵌套性；另一方面，黨的領導和政府機構在縱向治理體系中具有功能上的耦合性。因此，中國共產(chǎn)黨的領導是理解當代中國國家治理的一個基本入口，也是我國縱向治理體系和機制的基本特征?；谶@一制度特征與實踐考量，國家縱向治理體系現(xiàn)代化及其韌性的增強，體現(xiàn)了維護中央權威、確保國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的根本性要求，維護中央權威是為了確保政令暢通、令行禁止，而不是要壓制地方積極性。

其次，“遞歸制結(jié)構”（recursive structure）是統(tǒng)合頂層設計與地方創(chuàng)新、提升國家縱向行政體系制度韌性的基本切入口?，F(xiàn)代國家治理具有相當?shù)膹碗s性：隨著信息化、全球化與網(wǎng)絡化的降臨，現(xiàn)代社會的加速狀態(tài)使得議題的類型、數(shù)量呈幾何式激增，迅速與不可預測成為現(xiàn)代社會議題的狀態(tài)特征；而作為有限理性和有限能力的存在，我們生活在一個復雜的領域并且無可避免地面對這些復雜，正如中國的公共治理所面對的往往并非單一社會問題的治理，而是不得不同時面對眾多問題共同治理的復雜局面李宜釗，孔德斌：《公共治理的復雜性轉(zhuǎn)向》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版），2015年第3期。。傳統(tǒng)的管理模式中，組織往往通過擴大規(guī)模、提高人力等方式來拓展組織能力，但結(jié)果往往是機構臃腫、人員冗雜，使組織落入“帕金森定律”的陷阱。隨著信息技術的不斷應用以及溝通成本的降低，組織可以通過各種各樣的技術手段或者結(jié)構重組來彌補人類認知的有限性以及提升組織的綜合能力麥強，盛昭瀚，安實，高星林：《重大工程管理決策復雜性及復雜性降解原理》，《管理科學學報》，2019年第8期。?！皬碗s性管理”指主體對外在情境復雜性的回應能力，將復雜性管理分析框架引入縱向治理體系優(yōu)化中，基本主張就是將傳統(tǒng)的層級制結(jié)構轉(zhuǎn)變?yōu)檫f歸制結(jié)構。所謂“遞歸”是數(shù)學和計算機科學中的重要術語，是與迭代相對應的算法。傳統(tǒng)層級制結(jié)構中的組織運作類似于迭代算法，其基本特征是在等級制的層層控制之下，等級鏈條越低組織能力越弱；而遞歸制結(jié)構強調(diào)了組織中不同層次的獨立性和自主性，要求充分賦權將組織能力最大化。因而，遞歸制結(jié)構的旨在充分調(diào)動不同層級的潛力以應對不同層級組織所面對的復雜性、破解層級制結(jié)構的困境。在縱向的遞歸制組織結(jié)構中，組織復雜性管理的能力立足于組織系統(tǒng)內(nèi)部不同子系統(tǒng)所具備的復雜性管理能力，子系統(tǒng)復雜性管理能力的提升取決于其自主性。以遞歸制結(jié)構優(yōu)化國家縱向行政體系是以賦權為核心的中央地方關系重塑，其中既包含中央與地方兩種類型權力的區(qū)分，也關涉地方各層級之間的任務分配，從根本上保障中央和地方的積極性以及地方各層級之間的靈活性。

最后，現(xiàn)代技術賦能是統(tǒng)合頂層設計與地方創(chuàng)新、提升國家治理縱向體制韌性的重要推動力量。國家縱向治理層級數(shù)量與層級控制的幅度密切相關，而控制幅度大小與組織內(nèi)信息流動性和處理能力密切相關。在當前的信息技術時代，技術現(xiàn)代化能夠為增加控制幅度、縮減控制層級提供充分支撐。一方面，信息流動更加便利，逐層傳遞所帶來的成本高、效率低、易失真等弊端有可能得以緩解；另一方面，大數(shù)據(jù)、云計算等可以大大提升政府的信息處理能力。組織層級設置的優(yōu)化，必須借助現(xiàn)代信息技術手段，考慮到地域和系統(tǒng)差異，科學確定管理幅度、優(yōu)化管理層級，統(tǒng)籌考慮制度框架和技術潛能。一是借助現(xiàn)代技術優(yōu)化國家縱向治理中間層級。國家縱向治理中間層級是中央和基層之間的橋梁，在治理實踐中起到信息傳遞和監(jiān)督等作用。在通信不暢、交通不便的情況下，為保證治理的時效性，只能采取減少管理幅度、增加管理層級的做法；但現(xiàn)代技術發(fā)展使上述制約條件已經(jīng)得到有效克服，仍然固守較多的中間層級實際上已經(jīng)阻礙了治理效能的發(fā)揮。當然，中間層級的優(yōu)化不能搞一刀切，而應在尊重憲法規(guī)定的基礎上，對省與縣之間的管理層次進行因地制宜的調(diào)整，機構設置上虛實結(jié)合，組織運轉(zhuǎn)上靈活多變，實行更加扁平化、彈性化、網(wǎng)絡化的管理。二是明確國家縱向治理體系向基層社會延伸的限度，以現(xiàn)代技術的應用取代不必要的延伸?；鶎邮钦邎?zhí)行的直接場景，也是治理活動面向社會公眾的主要窗口。為了確保上下貫通、執(zhí)行有力，行政權力從基層政府向基層社會延伸，在將基層群眾自治組織加以行政化的基礎上，又向下劃分更加細小的治理單元，直接壓縮了基層自治的空間，自治、法治和德治相結(jié)合的基層治理格局受到較多的行政干擾。為此，有必要充分發(fā)揮現(xiàn)代技術拓寬基層參與渠道、豐富基層參與方式、提升基層治理效能的作用，使基層有機而非機械地融入國家治理體系之中。

四、結(jié)語

中國式現(xiàn)代化有著光明的前景，但實踐過程則充滿復雜性。國家治理是一項系統(tǒng)工程，行政體系的調(diào)整和優(yōu)化，對于國家治理現(xiàn)代化而言有著“牽一發(fā)而動全身”的效果。縱向行政體系要在復雜時代充分彰顯其制度優(yōu)勢和治理效能，關鍵要具有韌性。繁復的行政體系面對龐大的治理規(guī)模時，其韌性的彰顯有賴于頂層設計與地方創(chuàng)新的辯證統(tǒng)一，這能夠充分體現(xiàn)出韌性內(nèi)涵中適應性、靈活性、進化性等特征，能夠保障行政體系的整體結(jié)構因變而變，保障行政體系在面對不同治理問題時因地制宜，進而契合變化社會的治理邏輯。

歸根結(jié)底，頂層設計與地方創(chuàng)新是辯證統(tǒng)一的兩種治理理念與實踐路徑，是治理體系“統(tǒng)一性”和“靈活性”相協(xié)同的治理技術。在中央與地方的關系中，通過頂層設計保證中央的權威與政令統(tǒng)一，實現(xiàn)行政體系內(nèi)部不同層級之間的功能協(xié)調(diào)以及不同區(qū)域之間的資源分配最優(yōu)化，遏制地方主義的分離傾向；通過地方創(chuàng)新來實現(xiàn)多元化、異質(zhì)性情境中的有效治理，實現(xiàn)行政體系內(nèi)部能力“整體功能大于部分之和”的效果。在二者的相互配合之下，賦予縱向治理體系以強大的制度韌性，也保證了行政體系能夠長久應對外部的風險與挑戰(zhàn)，適應新環(huán)境、解決新問題，始終彰顯中國特色社會主義制度的強大優(yōu)勢。

Top Design and Local Innovation：Forming the Institutional Resilience of the National Vertical Administrative System

Zhang Xianming，Zhang Liwei

（Jilin University，Changchun 130012，China）

Abstract：

Adapting the relationship of the national vertical administrative system is a vital problem of Chinas national governance. In the history， the Central-Local relation， which is the appearance of the vertical administrative system， is a key variance to impact the political stability. This issue， at the same time，was also an important problem that the emperors highlighted in different dynasties. After the establishment of the P. R. China， the Communist Party of China and the state explored a novel pattern to solve the problem of the Central-Local relation embedded in the traditional society and further form the institutional resilience， which is the integration of top design and local innovation. From the perspective of its value， the integration of top design and local innovation has its advantage in three facets： ensuring the “concentrated efforts for big and key projects” of the socialism; keeping the central authority and distributing the governance risks and political pressures; gathering the experiences of the reform， and further developing the reform. From the perspective of achieving such pattern， the integration of top design and local innovation can be constructed from three dimensions as well： upholding leadership by the Communist Party of China; shaping the recursive structure of the administrative system; and using modern information technology to reform the administrative process，fully demonstrate the institutional advantages and governance effectiveness of the national vertical system.

Key words：administrative system;top design;local innovation;institutional resilience［責任編校陳浩天］

作者簡介：張賢明（1970—），男，湖北枝江人，博士，吉林大學行政學院教授、博士生導師，教育部“長江學者”特聘教授，主要從事政治學理論與中國政治等相關研究；張力偉（1992—），男，遼寧營口人，博士，吉林大學行政學院副教授、博士生導師，主要從事中國政府與政治等相關研究。

基金項目：國家社科基金重點項目（21AZZ007）