霍旭領(lǐng)

摘要：防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。文章選取我國(guó)2012 年—2020 年地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)數(shù)據(jù)，理論分析并實(shí)證檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間上存在明顯的慣性效應(yīng)，在空間上存在正向交互效應(yīng)；財(cái)政分權(quán)與政府競(jìng)爭(zhēng)推升了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；本地與鄰近地區(qū)間財(cái)政分權(quán)與政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在正向空間互動(dòng)效應(yīng)。因此，今后應(yīng)更加注意防范地方政府債務(wù)長(zhǎng)期潛在風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化中央支付在地區(qū)間的分配制度，努力提升科技創(chuàng)新水平，與鄰近地區(qū)建立競(jìng)爭(zhēng)合作的良性關(guān)系。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政分權(quán)；政府競(jìng)爭(zhēng)；空間效應(yīng)

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8576（2023）01-0056-12

DOI：10.16716/j.cnki.65-1030/f.2023.01.006

一、引言

目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于結(jié)構(gòu)性減速期，加之受中美貿(mào)易戰(zhàn)、新冠疫情等突發(fā)事件的影響，一些地方政府的地方財(cái)政多處于增長(zhǎng)乏力甚至惡化狀態(tài)。2020 年我國(guó)地方財(cái)政收入同比負(fù)增長(zhǎng)0.93%，為2001 年以來(lái)增速最低值，有14 個(gè)省份地方財(cái)政收入增速為負(fù)。為對(duì)沖疫情和貿(mào)易沖擊的影響，一些地方政府?dāng)U大了債券發(fā)行規(guī)模，加大基建投資力度，2020 年地方政府債券發(fā)行6.44 萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)47.71%①。但現(xiàn)實(shí)中政府多面臨發(fā)展中的困境：一方面因地方政府財(cái)政收入下降，因而還本付息能力也有所下降；另一方面地方政府?dāng)U大債券發(fā)行規(guī)模，加重了未來(lái)潛在的還本付息負(fù)擔(dān)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。任其發(fā)展下去，將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不可估量的危害。因此，深刻揭示地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因、作用機(jī)制及其影響具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因的研究大致有以下3 種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)是將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因歸咎于既有財(cái)政分權(quán)的不合理性，即地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配［1］。財(cái)政分權(quán)是指中央政府將收入來(lái)源和支出職能下放給各級(jí)政府，使地方政府擁有一定自主權(quán)，以此提高公共部門(mén)工作效率，增加服務(wù)提供和政策制定方面的透明度，嚴(yán)格落實(shí)問(wèn)責(zé)制［2］。中國(guó)式分權(quán)（財(cái)政分權(quán)）將經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集中管理相結(jié)合，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的預(yù)算軟約束、公共池問(wèn)題和縱向財(cái)政失衡是地方政府債務(wù)總量不斷增加的主要原因［3］。財(cái)政分權(quán)程度越高，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大；審計(jì)監(jiān)督力度越大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越?。?］。財(cái)政支出分權(quán)有增加地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的趨勢(shì)［5］。

另一種觀點(diǎn)是將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)歸咎于官員晉升考核過(guò)于注重地方宏觀經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)［6］。地方政府競(jìng)爭(zhēng)不僅擴(kuò)大了地方債規(guī)模，還增加了發(fā)債成本［7］。地方政府財(cái)政分權(quán)程度越高，官員通過(guò)債務(wù)融資方式增加政府投資以實(shí)現(xiàn)自身利益的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)［8］。政績(jī)競(jìng)賽加劇了地方政府加杠桿的沖動(dòng)，地方政府在舉債行為上表現(xiàn)出明顯的策略模仿，地方政府債務(wù)出現(xiàn)持續(xù)、大規(guī)模的增長(zhǎng)［9］。地方官員晉升激勵(lì)強(qiáng)度越大，地方投融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)速度越快，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就越大［10-11］。此外，顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一定程度上是基于財(cái)政缺口而形成，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則受政績(jī)考核的影響更顯著［12］。地方政府債務(wù)擴(kuò)張是支出責(zé)任下移與標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)共同驅(qū)動(dòng)的結(jié)果［13］，為使GDP 增速不落后于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手因而政府更傾向于積極發(fā)債［14］，而稅收競(jìng)爭(zhēng)也使得隱性債務(wù)增長(zhǎng)更快［15］。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)債務(wù)監(jiān)管和監(jiān)督不到位是地方政府債務(wù)積累的重要原因［16］。政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一，未能建立全面有效的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，都會(huì)削弱中央政府對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，從而加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)［17］。此外，當(dāng)前債務(wù)管理中存在的“一刀切”式的公共管理模式，以及債務(wù)資金使用、管理與償還主體不一致等問(wèn)題［16］，也會(huì)引致一定的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

通過(guò)文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，既有文獻(xiàn)中從財(cái)政分權(quán)下政府競(jìng)爭(zhēng)的角度對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行分析的較少，而且大多僅考慮顯性債務(wù)［7，18］或隱性債務(wù)［10，19］一個(gè)方面，對(duì)政府競(jìng)爭(zhēng)的研究也大多僅以國(guó)有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重［20］及FDI 占全國(guó)FDI 的比重［21］等作為衡量尺度。本文試圖將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入財(cái)政分權(quán)下的政府競(jìng)爭(zhēng)中加以討論，將財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)、投資競(jìng)爭(zhēng)作為政府競(jìng)爭(zhēng)變量，構(gòu)建動(dòng)態(tài)空間面板模型實(shí)證分析財(cái)政分權(quán)下政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，以期為更好地防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供理論依據(jù)與政策建議。

（一）財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

傳統(tǒng)財(cái)政聯(lián)邦制理論認(rèn)為，地方政府更了解轄區(qū)居民偏好，分權(quán)可使地方政府提供公共物品的效率較中央政府更高［22-24］。無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，與財(cái)政分權(quán)相伴隨的大多是政治上的聯(lián)邦主義，而我國(guó)是在垂直的政治管理體制下演繹出財(cái)政聯(lián)邦主義，中國(guó)式分權(quán)的核心內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)分權(quán)同垂直的政治管理體制緊密結(jié)合［25］。在政治集權(quán)導(dǎo)致的官員晉升和財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重壓力之下，地方政府面臨巨大的財(cái)政缺口使其不得不通過(guò)直接舉債（發(fā)行地方政府債券）、間接舉債（地方投融資平臺(tái)借債）方式突破政府預(yù)算限制。

我國(guó)于1994 年開(kāi)始實(shí)施的分稅制改革對(duì)中央與地方的收入進(jìn)行了劃分，財(cái)權(quán)大部分集中到中央，但在事權(quán)與支出的劃分上變化卻不大，地方依然承擔(dān)很大的支出責(zé)任，從而造成事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、地方財(cái)力緊張等問(wèn)題。例如，中央財(cái)政收入占比自1993 年分稅制改革前的22.02% 提升至1994 年的55.70%，2020 年為45.25%；地方財(cái)政收入占比則由1993 年的77.98% 降至1994 年的44.30%，2020 年為54.75%。中央財(cái)政支出占比自1993 年的28.26% 提升至1994 年的30.29%，2020 年又降至14.29%；地方財(cái)政支出占比則由1993 年的71.74% 降至1994 年的69.71%，2020 年又升至85.71%①。地方財(cái)政收入下降而財(cái)政支出事權(quán)擴(kuò)大，使得地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的地方政府面臨巨大的財(cái)政支出壓力。同時(shí)，由于現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，為解決財(cái)力不足問(wèn)題，地方政府主要通過(guò)擴(kuò)大政府債務(wù)積極開(kāi)拓財(cái)政收入來(lái)源，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷攀升［1，26］。同時(shí)，在官員晉升和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重壓力之下，鄰近地區(qū)財(cái)政分權(quán)程度的提高將刺激本地財(cái)政及資源的競(jìng)爭(zhēng)沖動(dòng)，從而間接推升本地政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

基于此，本文將財(cái)政支出分權(quán)作為財(cái)政分權(quán)，研究其與政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，并提出研究假說(shuō)1和研究假說(shuō)2。研究假說(shuō)1即財(cái)政分權(quán)推升了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；研究假說(shuō)2即財(cái)政分權(quán)對(duì)空間相鄰或經(jīng)濟(jì)相似區(qū)域的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有正向空間溢出效應(yīng)。

（二）政府競(jìng)爭(zhēng)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)包括財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)和投資競(jìng)爭(zhēng)。財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)方面，地方政府多傾向于通過(guò)稅收競(jìng)爭(zhēng)和土地財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。稅收競(jìng)爭(zhēng)是地方政府為招商引資而采用的競(jìng)爭(zhēng)手段，但若過(guò)度依賴(lài)稅收優(yōu)惠政策吸引投資，將導(dǎo)致財(cái)政收支失衡，最終地方政府不得不舉債。土地財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)通常有兩條路徑，即地方政府高價(jià)出讓住宅和商業(yè)用地獲取高額政府性基金收入，以及低價(jià)出讓工業(yè)用地吸引企業(yè)投資。向融資平臺(tái)公司注入儲(chǔ)備土地以其出讓收入作為擔(dān)保和償債來(lái)源，是近年來(lái)的一種普遍做法，土地出讓收入越多，城投債規(guī)模就越大［27-28］。財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)方面，在以GDP 為導(dǎo)向的績(jī)效考評(píng)體系下，地方官員偏好將資金投向基建等生產(chǎn)建設(shè)性項(xiàng)目，以在短期內(nèi)快速提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。投資競(jìng)爭(zhēng)方面，地方政府為吸引投資在信貸、基建等領(lǐng)域?qū)嵤┮幌盗姓猩桃Y優(yōu)惠舉措，而這多以舉債投入的方式進(jìn)行前期保障［21］。地方政府競(jìng)爭(zhēng)不僅擴(kuò)大了地方債規(guī)模，還增加了發(fā)債成本。地方政府間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)在一定意義上使得對(duì)政績(jī)競(jìng)賽的訴求超過(guò)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的考慮，導(dǎo)致土地、稅收等要素配置扭曲，提高了地方政府債務(wù)水平［7，29］。同時(shí)，鄰近地區(qū)政府的財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)和投資競(jìng)爭(zhēng)將刺激本地政府采取類(lèi)似的競(jìng)爭(zhēng)策略，從而間接推升本地政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

基于此，本文提出研究假說(shuō)3 和研究假說(shuō)4。研究假說(shuō)3即地方政府財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)、投資競(jìng)爭(zhēng)推升了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；研究假說(shuō)4即財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)、投資競(jìng)爭(zhēng)對(duì)空間相鄰或經(jīng)濟(jì)相似區(qū)域的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有正向空間溢出效應(yīng)。

三、變量選取與模型設(shè)定

（一）變量選取

1. 被解釋變量。本文的被解釋變量為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（risk）。目前國(guó)際上常用的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量指標(biāo)為債務(wù)率，以年末地方政府性債務(wù)余額與地方綜合財(cái)力（地方GDP）之比來(lái)計(jì)算，其值越大表明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大。本研究中，年末地方政府性債務(wù)余額同時(shí)考慮了地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，即地方政府年末負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額和年末城投債余額。用城投債來(lái)衡量地方政府隱性債務(wù)的主要原因是城投債發(fā)行通常被認(rèn)為是由政府信用提供隱性擔(dān)保［30］，以及出于數(shù)據(jù)可得性考慮。為使實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果更加穩(wěn)健，本文構(gòu)建了兩個(gè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量指標(biāo)risk1、risk2。risk1為年末政府債務(wù)余額與當(dāng)年地方政府綜合財(cái)力之比，risk2為年末政府債務(wù)余額與GDP之比。其中地方政府綜合財(cái)力①為地方一般公共預(yù)算財(cái)力與地方政府性基金預(yù)算財(cái)力之和，地方一般公共預(yù)算財(cái)力為地方一般公共預(yù)算收入與中央一般公共預(yù)算補(bǔ)助收入之和再減去地方一般公共預(yù)算上解；地方政府性基金預(yù)算財(cái)力為地方政府性基金預(yù)算收入與中央政府性基金預(yù)算補(bǔ)助收入之和再減去地方政府性基金預(yù)算上解。

2. 核心解釋變量。本文的核心解釋變量為財(cái)政分權(quán)（exp）與地方政府競(jìng)爭(zhēng)（com）。財(cái)政分權(quán)是中央、地方關(guān)于財(cái)政收入、支出責(zé)任分配的一種制度安排，本文借鑒儲(chǔ)德銀［31］的研究，采用地方人均財(cái)政支出占地方人均財(cái)政支出與中央人均財(cái)政支出之和的比重來(lái)衡量。

財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)考慮了稅收競(jìng)爭(zhēng)（tax）和土地財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)（land），本文以稅收競(jìng)爭(zhēng)代替地方一般公共預(yù)算收入競(jìng)爭(zhēng)，以土地財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)代替地方政府性基金預(yù)算收入競(jìng)爭(zhēng)。其中，稅收競(jìng)爭(zhēng)借鑒張為杰［32］的研究，以企業(yè)稅負(fù)水平的倒數(shù)來(lái)計(jì)算，企業(yè)稅負(fù)水平為地方稅收收入②減去個(gè)人所得稅再除以GDP；土地財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)是地方政府發(fā)行債券的主要原因之一，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券中的土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債券都與土地財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)有直接或間接關(guān)系，本文用國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入與GDP 之比來(lái)衡量。財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)考慮了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出競(jìng)爭(zhēng)（infra）和環(huán)保農(nóng)林水支出競(jìng)爭(zhēng)（envagri）?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是當(dāng)前政府投資的主要領(lǐng)域，而“雙碳”目標(biāo)下，環(huán)保引起了地方政府的高度重視，且在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域也是政府競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)，因此本文同時(shí)考慮了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和環(huán)保農(nóng)林水支出。投資競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)考慮了固定資產(chǎn)投資競(jìng)爭(zhēng)（fixasset）和FDI 競(jìng)爭(zhēng)（fdi），固定資產(chǎn)投資競(jìng)爭(zhēng)代表私人投資和政府投資，F(xiàn)DI 競(jìng)爭(zhēng)代表外國(guó)投資。經(jīng)濟(jì)下行期間，投資依然是穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要途徑。FDI 競(jìng)爭(zhēng)（fdi）借鑒田紅宇［33］的做法，將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距納入政府競(jìng)爭(zhēng)程度中，構(gòu)建各地區(qū)政府競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)。

3. 控制變量。本文選取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)（indus）、金融分權(quán)（finance）、自主創(chuàng)新水平（innov）作為控制變量。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)是實(shí)現(xiàn)地區(qū)暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)發(fā)展的關(guān)鍵，其對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用是本文關(guān)注的焦點(diǎn)之一，借鑒干春暉［34］的研究，采用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次系數(shù)來(lái)衡量；在財(cái)政分權(quán)下還存在金融分權(quán)，借鑒何德旭［35］的研究，采用貸款余額占比來(lái)衡量；自主創(chuàng)新水平（innov）作為自主創(chuàng)新能力的體現(xiàn)，能在一定程度上反映地方科技創(chuàng)新水平的高低，而地區(qū)間創(chuàng)新水平的競(jìng)爭(zhēng)也是地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重要方面，本文借鑒呂鵬［36］的研究，采用人均專(zhuān)利授予量來(lái)衡量。

各變量定義見(jiàn)表1。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源及說(shuō)明

本研究選取2012 年—2020 年我國(guó)30 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（西藏因數(shù)據(jù)缺失較多而未納入研究）共270 個(gè)觀測(cè)值的平衡面板數(shù)據(jù)。選擇以2012 年為起始年份，主要是考慮到2012 年黨的十八大召開(kāi)，我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，且自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制以來(lái)，地方政府債務(wù)問(wèn)題尤其是防范系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題受到愈來(lái)愈多的關(guān)注。此外，2012 年審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)，保證了地方政府債務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)連續(xù)且口徑統(tǒng)一。本文數(shù)據(jù)主要來(lái)自2012 年—2020 年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》，以及財(cái)政決算報(bào)告、各地歷年統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)等。另外，為避免價(jià)格波動(dòng)可能給實(shí)證結(jié)果帶來(lái)的影響，對(duì)價(jià)值量指標(biāo)以2012 年為基期利用價(jià)格指數(shù)進(jìn)行了平減處理。其中，F(xiàn)DI 數(shù)據(jù)根據(jù)當(dāng)年匯率換算為人民幣后再利用固定資產(chǎn)投資價(jià)格指數(shù)進(jìn)行平減獲得，匯率中間價(jià)數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家外匯管理局網(wǎng)站，地方政府隱性債務(wù)城投債數(shù)據(jù)來(lái)自Wind 數(shù)據(jù)庫(kù)。地方政府年末負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額2015 年之前數(shù)據(jù)取自審計(jì)署在2010 年、2012 年、2013 年對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行的3 次審計(jì)結(jié)果，2015 年之后數(shù)據(jù)取自地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)，部分缺失數(shù)據(jù)向地方財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)信息公開(kāi)取得。

各變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表2。由表2 可以看出，risk1、risk2、land、fixasset、fdi、finance、innov 的離散程度較大，表明我國(guó)不同地區(qū)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、土地財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)、固定資產(chǎn)投資競(jìng)爭(zhēng)、外商投資競(jìng)爭(zhēng)、金融分權(quán)、自主創(chuàng)新水平等均存在較大差異。

（三）模型設(shè)定

1. 動(dòng)態(tài)面板回歸模型。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是動(dòng)態(tài)變化的，不僅受當(dāng)期債券發(fā)行量的影響，還可能與往期的債務(wù)因素有關(guān)。為減少計(jì)量模型的內(nèi)生性問(wèn)題，本文加入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的滯后項(xiàng)作為工具變量，將計(jì)量模型修正為滯后一期的動(dòng)態(tài)面板模型，檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)間的關(guān)系。模型具體形式如下：

式（1）中：riski，t 為i 省t 年的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，Xi，t 為控制變量，αi 為個(gè)體效應(yīng)，εi，t 為隨機(jī)誤差項(xiàng)，riski，t - 1 為i 省上一年度政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。本文利用SYS-GMM 估計(jì)法對(duì)式（1）進(jìn)行參數(shù)估計(jì)。

2. 動(dòng)態(tài)空間杜賓模型。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方政府績(jī)效的重要考核指標(biāo)，現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府在制定財(cái)政收支政策時(shí)必然會(huì)考慮鄰近地區(qū)的反應(yīng)和可能施行的策略。本文利用全局空間Moran's I指數(shù)判斷觀測(cè)期內(nèi)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間相關(guān)關(guān)系，全局空間Moran's I指數(shù)主要用于評(píng)估整個(gè)空間序列{y }ini = 1 的分布是否具有統(tǒng)計(jì)意義上的空間集聚性或分散性，計(jì)算公式如下：

式（3）中：系數(shù)ρ 反映某地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受其周邊地區(qū)其他因素的影響程度；系數(shù)τ 反映地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整程度；Wij 為空間權(quán)重矩陣，其中一階逆距離權(quán)重矩陣用于基準(zhǔn)回歸，經(jīng)濟(jì)距離嵌套權(quán)重矩陣用于穩(wěn)健性檢驗(yàn)，并對(duì)空間權(quán)重矩陣進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理；其余變量含義如前。本文選擇最大似然估計(jì)就政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響效應(yīng)進(jìn)行回歸分析。

四、實(shí)證檢驗(yàn)與結(jié)果分析

（一）動(dòng)態(tài)面板估計(jì)結(jié)果

本文采用被解釋變量的滯后二期作為工具變量，兩階段系統(tǒng)廣義矩估計(jì)回歸結(jié)果顯示，模型殘差項(xiàng)存在顯著的一階序列相關(guān)，不存在二階序列相關(guān)，Hansen 過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)表明工具變量選取和滯后二期是合適的，且不存在過(guò)度識(shí)別問(wèn)題。表4 為動(dòng)態(tài)面板模型回歸結(jié)果。

由表4 可知，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)滯后項(xiàng)回歸系數(shù)在1% 水平上顯著，說(shuō)明模型中加入被解釋變量的滯后項(xiàng)十分必要，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在明顯的滯后效應(yīng)。列（1）～列（6）的估計(jì)結(jié)果表明，財(cái)政分權(quán)（exp）和政府競(jìng)爭(zhēng)（com）對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有顯著的推升作用。財(cái)政分權(quán)（exp）和政府競(jìng)爭(zhēng)（com）的交乘項(xiàng)系數(shù)大多顯著為正，說(shuō)明稅收競(jìng)爭(zhēng)（tax）、土地財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)（land）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出競(jìng)爭(zhēng)（in?fra）、環(huán)保農(nóng)林水支出競(jìng)爭(zhēng)（envagri）、FDI競(jìng)爭(zhēng)（fdi）、固定資產(chǎn)投資競(jìng)爭(zhēng)（fixasset）均具有正向中介效應(yīng)，財(cái)政分權(quán)程度越高的地區(qū)，政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的推升作用越強(qiáng)?？刂谱兞恐校?em>indus、innov對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的系數(shù)均在1%水平上顯著為負(fù)，finance 對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的系數(shù)大多顯著為負(fù)，說(shuō)明第三產(chǎn)業(yè)越發(fā)達(dá)、自主創(chuàng)新水平和金融分權(quán)程度越高的地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越低。

（二）空間SDM 面板估計(jì)結(jié)果

與非動(dòng)態(tài)SDM 中僅包含地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間滯后效應(yīng)相比，動(dòng)態(tài)SDM 還具有時(shí)間滯后效應(yīng)，對(duì)計(jì)量模型具有更強(qiáng)的解釋力。表5 為不同空間矩陣下的動(dòng)態(tài)空間計(jì)量估計(jì)結(jié)果。本文將重點(diǎn)關(guān)注被解釋變量為risk1、空間權(quán)重矩陣為一階逆距離矩陣、具有固定效應(yīng)的動(dòng)態(tài)SDM 估計(jì)結(jié)果。

由表5 可知，總體來(lái)看，各空間權(quán)重矩陣估計(jì)結(jié)果中同一變量對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用效果基本一致。動(dòng)態(tài)SDM 中地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)滯后一期的回歸系數(shù)均顯著為正，說(shuō)明地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間上存在明顯的慣性效應(yīng)，上一期地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化對(duì)當(dāng)期地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有同向作用效果。列（1）～列（6）中地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間滯后項(xiàng)回歸系數(shù)均顯著為正，說(shuō)明地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化在空間上具有正向交互效應(yīng)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的區(qū)域周邊集聚著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，地方政府舉債具有模仿性、依賴(lài)性、競(jìng)爭(zhēng)性。鄰近地區(qū)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在外溢效應(yīng)，本地政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高，對(duì)鄰近地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響越大。exp 對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的回歸系數(shù)大多顯著為正，表明財(cái)政分權(quán)顯著推升了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，研究假說(shuō)1得以驗(yàn)證。com 對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的回歸系數(shù)大多顯著為正，表明地方政府財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)、投資競(jìng)爭(zhēng)顯著推升了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，研究假說(shuō)3 得以驗(yàn)證。此外，第三產(chǎn)業(yè)越發(fā)達(dá)、自主創(chuàng)新水平和金融分權(quán)程度越高的地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越低。

（三）空間效應(yīng)分解

由于空間計(jì)量模型包含被解釋變量和解釋變量的空間滯后項(xiàng)，因此某個(gè)解釋變量對(duì)被解釋變量的總效應(yīng)與其回歸系數(shù)大小并不相等，所以不能直接根據(jù)空間計(jì)量模型回歸系數(shù)的顯著性來(lái)判斷空間溢出效應(yīng)是否顯著。Lesage［38］通過(guò)偏微分方法分析解釋變量變化的影響，并將這些影響分為直接效應(yīng)、間接效應(yīng)和總效應(yīng)。表6 報(bào)告了被解釋變量為risk1、空間權(quán)重矩陣為一階逆距離矩陣、具有固定效應(yīng)動(dòng)態(tài)SDM 的短期和長(zhǎng)期直接效應(yīng)、間接效應(yīng)估計(jì)結(jié)果。

由表6 可知，exp 對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)大都顯著為正，說(shuō)明財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在正向空間互動(dòng)關(guān)系，這種同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系導(dǎo)致地區(qū)間政府支出行為表現(xiàn)出明顯的跟隨和模仿效應(yīng)，即財(cái)政分權(quán)對(duì)空間相鄰或經(jīng)濟(jì)相似區(qū)域的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有正向空間溢出效應(yīng)，研究假說(shuō)2 得以驗(yàn)證。tax 對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的直接效應(yīng)為正但不顯著、間接效應(yīng)顯著為正，說(shuō)明地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出較為明顯的正向空間互動(dòng)效應(yīng)。地方政府采取稅收優(yōu)惠的方式進(jìn)行“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，吸引企業(yè)優(yōu)先到本地進(jìn)行投資，但稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支缺口愈來(lái)愈大，推升地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。infra 對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)均顯著為正，說(shuō)明基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出明顯的正向空間互動(dòng)效應(yīng)。地方政府為實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行期加大了對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行和對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)村建設(shè)的投入力度。fdi 對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)均顯著為正，說(shuō)明投資競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出明顯的正向空間互動(dòng)效應(yīng)。地方政府除加大政府投資外，還希望通過(guò)吸引私人投資和外商投資以推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。通過(guò)投資競(jìng)爭(zhēng)，不但能實(shí)現(xiàn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)升級(jí)改造，還能引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)期來(lái)看引進(jìn)的企業(yè)未來(lái)還能成為地區(qū)的稅收源泉之一。綜上，研究假說(shuō)4 得以驗(yàn)證，即財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)、投資競(jìng)爭(zhēng)對(duì)空間相鄰或經(jīng)濟(jì)相似區(qū)域的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有正向空間溢出效應(yīng)。

控制變量中，indus 對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的直接效應(yīng)大多顯著為負(fù)、間接效應(yīng)大多顯著為正，說(shuō)明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出明顯的正向空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)。地方政府通過(guò)舉債促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，這種行為在地區(qū)間具有模仿和傳導(dǎo)效應(yīng)，最終使得地域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)共同升級(jí)。但這也會(huì)引發(fā)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，導(dǎo)致某些產(chǎn)業(yè)在地區(qū)間產(chǎn)能過(guò)剩。finance 對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的直接效應(yīng)顯著為負(fù)、間接效應(yīng)顯著為正，說(shuō)明金融分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出明顯的正向空間互動(dòng)效應(yīng)。由于資本市場(chǎng)一直秉持“城投信仰”，加之當(dāng)前處于經(jīng)濟(jì)下行期，導(dǎo)致地方性金融機(jī)構(gòu)更傾向于向地方投融資平臺(tái)投放貸款，從而增大了本地政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。若本地投融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)舉借更多債務(wù)，相鄰地區(qū)投融資平臺(tái)也會(huì)競(jìng)相爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)信貸支持，使得周邊區(qū)域金融分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出推升作用。innov 對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)均顯著為負(fù)，說(shuō)明科技創(chuàng)新對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出明顯的負(fù)向空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)。本地創(chuàng)新水平提升會(huì)吸引高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)駐，間接導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依賴(lài)技術(shù)創(chuàng)新，最終創(chuàng)新和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間形成良性互動(dòng)。同時(shí)，本地創(chuàng)新水平的提升會(huì)吸引鄰近地區(qū)人才、資金集聚，使得鄰近地區(qū)的資源形成缺口，導(dǎo)致鄰近地區(qū)不得不依靠政府舉債投資來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而使鄰近地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升高。

五、研究結(jié)論與政策建議

本文選取2012 年—2020 年地方政府顯性債務(wù)和隱形債務(wù)數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)下政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：第一，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)間上存在明顯的慣性效應(yīng)，上一期地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)對(duì)當(dāng)期地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有同向作用效果；地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在空間上存在正向交互效應(yīng)，地方政府舉債行為具有模仿性、依賴(lài)性、競(jìng)爭(zhēng)性。第二，本地財(cái)政分權(quán)和政府競(jìng)爭(zhēng)能夠顯著推升地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三，本地與鄰近地區(qū)間的財(cái)政分權(quán)和政府競(jìng)爭(zhēng)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在正向空間互動(dòng)關(guān)系。第四，本地與鄰近地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和金融分權(quán)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在正向空間互動(dòng)關(guān)系，而科技創(chuàng)新對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有明顯的負(fù)向空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)。

基于以上結(jié)論，本文提出如下政策建議：一是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅要關(guān)注即期債務(wù)總量和風(fēng)險(xiǎn)，還要關(guān)注長(zhǎng)期潛在風(fēng)險(xiǎn)；不僅要關(guān)注本地風(fēng)險(xiǎn)，還要關(guān)注地區(qū)間風(fēng)險(xiǎn)傳染。今后可考慮將部分對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政事權(quán)適當(dāng)上移，以更好地防止風(fēng)險(xiǎn)傳染。同時(shí)還應(yīng)規(guī)范地方融資平臺(tái)政府融資職能，加快地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)，打破城投債剛性?xún)陡叮∪袌?chǎng)化債務(wù)違約處置機(jī)制。二是應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化中央一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在地區(qū)間的分配制度，保持地區(qū)發(fā)展的均衡性。合理劃分中央、省、市、縣之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)，優(yōu)化稅收分享機(jī)制，穩(wěn)步加大中央財(cái)政直達(dá)資金對(duì)地方民生性支出的使用力度。中央政府應(yīng)更加注重財(cái)權(quán)層面的改革，不僅要擴(kuò)大中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，還要從根本上給予地方政府更多的自有收入，用以彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，保證地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。三是地方政府間應(yīng)建立競(jìng)爭(zhēng)合作雙贏關(guān)系。財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)方面，為應(yīng)對(duì)稅收逐底競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府應(yīng)在合理區(qū)間內(nèi)實(shí)施減稅降費(fèi)政策；財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)方面，地方政府應(yīng)加大對(duì)新基建、高科技、教育領(lǐng)域的支持；投資競(jìng)爭(zhēng)方面，應(yīng)充分考慮投資競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)調(diào)性，避免激烈的投資競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致的資本錯(cuò)配。四是地區(qū)間應(yīng)形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異化競(jìng)爭(zhēng)，在產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸形成縱向互補(bǔ)關(guān)系，盡量避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)橫向競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)；合理分配金融資源，加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)非標(biāo)融資業(yè)務(wù)的監(jiān)管；增強(qiáng)地區(qū)間創(chuàng)新協(xié)同效應(yīng)，提高地區(qū)間全要素生產(chǎn)率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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（責(zé)任編輯：畢春暉）