周雁琳

(華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院,上海 201620)

隨著海洋科學(xué)技術(shù)的深度和廣度不斷拓展,海上巡邏、海洋維權(quán)執(zhí)法等海洋權(quán)益的保護(hù)已經(jīng)步入“智慧海洋”時(shí)代。尤其是海上無(wú)人系統(tǒng)突破了傳統(tǒng)海洋維權(quán)執(zhí)法的諸多條件限制,可在水下執(zhí)行多樣化任務(wù),受到沿海國(guó)海洋維權(quán)執(zhí)法的青睞。然而,受智能船舶以及無(wú)人潛航器等新技術(shù)的巨大沖擊,規(guī)范與調(diào)整該領(lǐng)域的法律出現(xiàn)滯后性,影響甚至顛覆了現(xiàn)行國(guó)際海洋法律秩序,如2016年“中美無(wú)人潛航器事件”引發(fā)了外交糾紛和廣泛的國(guó)際關(guān)注[1]。這些現(xiàn)象不僅對(duì)沿海國(guó)的國(guó)家安全帶來(lái)一定程度的威脅,傳統(tǒng)的國(guó)際法規(guī)則也因此受到挑戰(zhàn),在有效規(guī)范無(wú)人潛航器的應(yīng)用上面臨諸多客觀障礙:其法律地位未予明確、是否享有主權(quán)豁免等尚存爭(zhēng)議,直接影響沿海國(guó)維護(hù)本國(guó)的海洋權(quán)益。當(dāng)前,在國(guó)際規(guī)范存在立法缺位的前提下,解決由無(wú)人潛航器的應(yīng)用所引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端并非易事?；诖?探討用于執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)的無(wú)人潛航器所引發(fā)的國(guó)際法問(wèn)題更為迫切。

一、無(wú)人潛航器海洋維權(quán)現(xiàn)狀與應(yīng)用趨勢(shì)

無(wú)人潛航器作為一種新興技術(shù)在海洋維權(quán)中的應(yīng)用日益受到關(guān)注。本文將通過(guò)時(shí)間階段標(biāo)準(zhǔn)描述不同國(guó)家在無(wú)人潛航器維權(quán)領(lǐng)域的發(fā)展,重點(diǎn)評(píng)析其應(yīng)用趨勢(shì),為今后應(yīng)對(duì)無(wú)人潛航器在海洋維權(quán)中的法律問(wèn)題和挑戰(zhàn)提供一定參考。

(一)無(wú)人潛航器海洋維權(quán)的發(fā)展演進(jìn)

在初期開(kāi)發(fā)階段(2000年前),美國(guó)是無(wú)人潛航器技術(shù)的領(lǐng)先者,并將該技術(shù)廣泛應(yīng)用于軍事安全和科學(xué)研究領(lǐng)域(1)例如進(jìn)行海底地形勘測(cè)、資源探測(cè)和敵情監(jiān)視等。此階段的技術(shù)主要包括緊湊型無(wú)人潛航器(Compact UUVs)和遠(yuǎn)程作業(yè)型無(wú)人潛航器(Remotely Operated Vehicles,簡(jiǎn)稱ROVs)。,在海洋維權(quán)領(lǐng)域應(yīng)用總體而言相對(duì)有限。日本在該領(lǐng)域也取得了一定進(jìn)展(2)如1997年,日本成功研發(fā)出自主航行器(Autonomous Underwater Vehicles,簡(jiǎn)稱AUVs)。,但由于技術(shù)和資金問(wèn)題等原因,日本的實(shí)踐主要用于海洋科學(xué)研究和資源探測(cè),較少涉及海洋維權(quán)領(lǐng)域。

在探索與創(chuàng)新階段(2000年至2010年),中國(guó)成功研發(fā)“海翼”無(wú)人潛航器,并將其應(yīng)用于海洋資源勘探、管線巡查和海底地形測(cè)繪等領(lǐng)域。中國(guó)海警試圖推進(jìn)海上執(zhí)法無(wú)人化,如廣西海警利用無(wú)人機(jī)技術(shù)對(duì)案涉海域開(kāi)展巡航、偵察和取證,助力海上綜合執(zhí)法[2]。歐盟地區(qū)國(guó)家相互合作關(guān)注無(wú)人潛航器在海洋科學(xué)研究和環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的應(yīng)用,但在海洋維權(quán)領(lǐng)域的應(yīng)用尚有限。與此不同,美國(guó)在此階段已利用無(wú)人潛航器執(zhí)行沉沒(méi)船只的水下偵察和調(diào)查工作[3]。

在成熟與多樣化階段(2010年至今),韓國(guó)多將無(wú)人潛航器用于海洋生態(tài)保護(hù)、水下考古和海洋工程等任務(wù)。此外,韓國(guó)積極開(kāi)展國(guó)際合作,加強(qiáng)技術(shù)的交流與共享。日本早期的無(wú)人潛航器主要用于民用領(lǐng)域,較少觸及軍事領(lǐng)域,然而近些年日本海上自衛(wèi)隊(duì)開(kāi)始聚焦無(wú)人潛航器在海洋維權(quán)中的應(yīng)用[4]。與之類似,加拿大將這一技術(shù)應(yīng)用至海洋科學(xué)研究、測(cè)繪和資源管理等領(lǐng)域,也用于輔助海洋監(jiān)視和海底地質(zhì)勘測(cè)等任務(wù),還構(gòu)建了與之相關(guān)的國(guó)際合作與交流機(jī)制。近期,美國(guó)首次開(kāi)展以無(wú)人系統(tǒng)為主的艦隊(duì)演習(xí),意在強(qiáng)調(diào)在未來(lái)海洋維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)中將廣泛使用無(wú)人設(shè)備[5]。為應(yīng)對(duì)中北冰洋復(fù)雜的地理及氣候條件,俄羅斯在北冰洋深海部署了大量無(wú)人潛航器,以實(shí)時(shí)監(jiān)控他國(guó)軍艦在該區(qū)域的各種活動(dòng)以及執(zhí)行本國(guó)維權(quán)取證任務(wù)[6]。

(二)無(wú)人潛航器海洋維權(quán)的應(yīng)用趨勢(shì)

從無(wú)人潛航器技術(shù)的歷史發(fā)展來(lái)看,美國(guó)將其視為強(qiáng)有力的工具,多用于海洋監(jiān)視和應(yīng)對(duì)各種威脅以及對(duì)敏感海區(qū)的安全管理。通過(guò)搭載高清晰度相機(jī)、多光譜傳感器和聲吶等設(shè)備,獲取各類海洋情報(bào),為制定本國(guó)海洋政策和戰(zhàn)略布局提供了重要支持和依據(jù)。這足以體現(xiàn)美國(guó)對(duì)海洋安全和海洋戰(zhàn)略布局的重視。

日本利用無(wú)人潛航器技術(shù)執(zhí)行大規(guī)模漁業(yè)監(jiān)管和海洋資源保護(hù)等任務(wù),尤其是對(duì)于本國(guó)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)視,以便迅速應(yīng)對(duì)非法漁船和違規(guī)捕撈活動(dòng)。此外,日本還利用該技術(shù)收集海底生態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)和進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測(cè),以保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)。這一應(yīng)用趨勢(shì)反映出日本對(duì)海洋資源保護(hù)和海洋治理的重視,同時(shí)也體現(xiàn)了其在維護(hù)本國(guó)海洋利益的努力。

目前,中國(guó)尚在探索如何在海洋維權(quán)領(lǐng)域中運(yùn)用無(wú)人潛航器技術(shù)。無(wú)人潛航器的應(yīng)用將使中國(guó)更加具備應(yīng)對(duì)各種海洋安全挑戰(zhàn)的能力。但中國(guó)這方面的立法尚不完善,缺乏具有法律拘束力的法規(guī)來(lái)規(guī)制無(wú)人潛航器的應(yīng)用。另外,無(wú)人潛航器在海洋維權(quán)執(zhí)法中難免會(huì)觸及與周邊國(guó)家的海洋邊界與資源爭(zhēng)議,這可能會(huì)影響中國(guó)的國(guó)際合作。因此,中國(guó)需要在未來(lái)克服這些挑戰(zhàn),更好地利用無(wú)人潛航器技術(shù)進(jìn)行海洋維權(quán)執(zhí)法。

各國(guó)紛紛利用無(wú)人潛航器對(duì)水下可疑目標(biāo)查證、識(shí)別、控制或打擊,推進(jìn)智慧海洋維權(quán)執(zhí)法建設(shè),足以彰顯這一技術(shù)在海洋維權(quán)方面的地位。然而,不同國(guó)家自身戰(zhàn)略需求、資源和國(guó)際關(guān)系等因素使得各國(guó)關(guān)注的領(lǐng)域和重點(diǎn)不同。但是,規(guī)制無(wú)人潛航器的國(guó)際法律文件滯后于實(shí)踐應(yīng)用,各國(guó)在海洋維權(quán)領(lǐng)域無(wú)人潛航器的應(yīng)用上也面臨著共同挑戰(zhàn)。

二、界定無(wú)人潛航器用于海洋維權(quán)執(zhí)法的法律地位

在對(duì)執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)的無(wú)人潛航器所引發(fā)的國(guó)際法問(wèn)題進(jìn)行探討時(shí),應(yīng)先對(duì)其法律地位予以判斷,因?yàn)檫@決定了無(wú)人潛航器是否受相關(guān)法律規(guī)范的約束。國(guó)家實(shí)踐和學(xué)界對(duì)于執(zhí)行海上執(zhí)法任務(wù)的無(wú)人潛航器的法律地位觀點(diǎn)不一,主要包括“船舶說(shuō)”“軍艦說(shuō)”“軍事裝置說(shuō)”等(3)根據(jù)前文所述,用于執(zhí)行海上執(zhí)法任務(wù)的無(wú)人潛航器主要用于沿海國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍行使維護(hù)海上安全、漁業(yè)管理、海上緝私等職權(quán),可見(jiàn)該類潛航器主要是軍用或者政府公務(wù)使用。依此,下文主要探討軍用無(wú)人潛航器引發(fā)的國(guó)際法問(wèn)題。,以下分述之。

(一)船舶說(shuō)

學(xué)界對(duì)于將軍用無(wú)人潛航器認(rèn)定為船舶存在分歧。美國(guó)學(xué)者和澳大利亞學(xué)者對(duì)此持肯定態(tài)度[7-8]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為,軍用無(wú)人潛航器應(yīng)歸為專用于非商業(yè)目的的一類船舶[9]。另有部分觀點(diǎn)則提出除船基遙控型無(wú)人潛航器不是船舶外,其他無(wú)人潛航器均具備船舶的法律地位[10]。此外,還有觀點(diǎn)主張構(gòu)成海軍輔助船[11]。 而實(shí)踐中,美國(guó)和英國(guó)已將其作為專用于政府目的的船舶[12]。

對(duì)某一術(shù)語(yǔ)的界定通常訴諸相關(guān)法律文本中。盡管《海洋法公約》未明確定義“船舶”,但其他國(guó)際公約和各國(guó)國(guó)內(nèi)法律條文中不乏關(guān)于“船舶”的明確定義(4)例如,為有效打擊恐怖主義,聯(lián)合國(guó)于1988年通過(guò)了《制止危及海上航行安全非法行為公約》(SUA公約),其中第1條將船舶界定為“任何種類的非永久性依附于海床的船舶,包括動(dòng)力支撐船、潛水器或任何其他水上船艇”。 由此可見(jiàn),該公約將無(wú)人潛航器認(rèn)定為船舶。但是,需要指出的是,該公約第2條將“軍用”抑或是“用于政府或海警公務(wù)”的船舶排除在適用范圍之外。也就是說(shuō),商用無(wú)人潛航器可根據(jù)SUA公約的規(guī)定賦予其船舶的法律地位,而軍用無(wú)人潛航器則無(wú)法適用該公約。。國(guó)際海事組織制定的公約對(duì)“船舶”的界定也不盡相同(5)例如1972年《國(guó)際海上避碰規(guī)則》第3條、《1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》第1條以及《1986年聯(lián)合國(guó)船舶登記條件公約》第2條。,但強(qiáng)調(diào)其具有“水上運(yùn)輸”屬性。此外,各國(guó)國(guó)內(nèi)法在該問(wèn)題上的規(guī)定也不完全一致(6)如美國(guó)《海商法》便將船舶定義為“用于或者能夠用于海上運(yùn)輸?shù)母黝惔せ蛘咂渌斯ぴO(shè)施”。再如《中華人民共和國(guó)海商法》明確船舶的范圍應(yīng)是“海船或其他海上移動(dòng)式裝置”。。

為明確《海洋法公約》中部分術(shù)語(yǔ),國(guó)際法協(xié)會(huì)美國(guó)分會(huì)海洋法委員會(huì)于2003年審議并通過(guò)了國(guó)際海事測(cè)量組織《電子海圖顯示和信息系統(tǒng)相關(guān)術(shù)語(yǔ)表》。其中,對(duì)“船舶”作出如是定義:包括潛水器在內(nèi),系具備穿越海洋功能的人工裝置[13]。顯然,這一解釋將潛水器納入船舶行列。盡管這一術(shù)語(yǔ)表僅作為一項(xiàng)技術(shù)規(guī)范而不具有法律拘束力,但由于其解釋的直接性和簡(jiǎn)單性常被國(guó)內(nèi)外學(xué)者引用至“船舶說(shuō)”的證成。但該定義并未直接提及軍用無(wú)人潛航器是否屬于潛水器范疇。

缺乏關(guān)于船舶定義的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為各國(guó)在立法和實(shí)踐中對(duì)軍用無(wú)人潛航器的界定留下了較大解釋空間。船舶概念的確定尚需綜合各項(xiàng)條文內(nèi)容以提煉出兩項(xiàng)普遍性的考量標(biāo)準(zhǔn):其一航行標(biāo)準(zhǔn),即該海上裝置是否能夠適當(dāng)履行航行安全義務(wù)[14]。其二功能標(biāo)準(zhǔn),也即該裝置是否具備運(yùn)輸或者海上作業(yè)以及海難救助的功能[15]。就法律文本解釋這一視角來(lái)說(shuō),“船舶”更加強(qiáng)調(diào)具備“運(yùn)輸功能”,系“用于海上航行的人工裝置”,至于是否配備船員并非認(rèn)定的必要條件[16]。

因此,軍用無(wú)人潛航器不屬于船舶:首先不管是哪一類型的軍用無(wú)人潛航器,其均具備較強(qiáng)的水面和水下航行能力,但卻難以踐行1972年《國(guó)際避碰規(guī)則》相關(guān)要求;其次,軍用無(wú)人潛航器未配備船員,盡管可通過(guò)預(yù)先配置載荷或者其他物品,但在其航行時(shí)發(fā)生碰撞事故,如何確定船長(zhǎng)或船員的相關(guān)責(zé)任以及如何確定管轄權(quán)等問(wèn)題亟待進(jìn)一步探討。據(jù)此,將其歸為船舶之列顯然不具有足夠說(shuō)服力,不利于沿海國(guó)航行安全秩序[17]。對(duì)于依賴母船供能并由其上人員進(jìn)行操控的遙控型軍用無(wú)人潛航器,鑒于其不具備獨(dú)立航行能力,故難以肯定其獨(dú)立的法律地位,理應(yīng)認(rèn)定為母船屬具[18]。至于武器型無(wú)人潛航器無(wú)論是自身作為武器,抑或是作為武器的運(yùn)載工具,將其視為武器更為妥當(dāng)[10]。

(二)軍艦說(shuō)

理論層面肯定該說(shuō)的學(xué)者大多通過(guò)解讀《海洋法公約》第29條有關(guān)軍艦的構(gòu)成要素切入。具體而言,軍艦的判斷應(yīng)符合四項(xiàng)要素:其一,擁有明顯可辨明國(guó)籍的外部標(biāo)識(shí);其二,隸屬于一國(guó)武裝部隊(duì);其三,由一國(guó)現(xiàn)役或者類似登記備案在名冊(cè)的軍官指揮或控制;其四,配備武裝部隊(duì)船員。事實(shí)上,這四項(xiàng)要素是對(duì)1907年《有關(guān)商船轉(zhuǎn)為軍艦的第七海牙公約》(以下簡(jiǎn)稱《海牙公約》)第2條至第6條的大部分內(nèi)容進(jìn)行概括而成的[19]。據(jù)此,有學(xué)者認(rèn)為,“由軍官指揮或控制”可解釋為包含軍官在岸上遙控和監(jiān)控的行為,并不限于現(xiàn)場(chǎng)指揮[20]。與之類似,有學(xué)者提出《海洋法公約》對(duì)于軍艦的界定并未要求所有軍艦應(yīng)有船員在場(chǎng),而是意在肯定僅在船旗國(guó)控制之下的武裝部隊(duì)方享有交戰(zhàn)權(quán)與自衛(wèi)權(quán)。依此,若軍用無(wú)人潛航器受制于一國(guó)武裝部隊(duì),則可認(rèn)定為軍艦[21]。此外,德國(guó)、丹麥和美國(guó)等國(guó)的國(guó)家實(shí)踐表明其認(rèn)為軍用無(wú)人系統(tǒng)為軍艦:德國(guó)《海軍指揮官手冊(cè)》強(qiáng)調(diào)軍用無(wú)人潛航器應(yīng)具有與軍艦同等的法律地位以及權(quán)利義務(wù)[22];丹麥《國(guó)際軍事行動(dòng)國(guó)際法軍事手冊(cè)》載明無(wú)人潛航器被列為軍艦行列之內(nèi)[23];美國(guó)《美國(guó)海上行動(dòng)法指揮官手冊(cè)》同樣規(guī)定由現(xiàn)役軍官指揮、武裝部隊(duì)船員操作的無(wú)人潛航器應(yīng)被視為軍艦,擁有交戰(zhàn)權(quán)[24]。

然而,這一觀點(diǎn)是否能得到國(guó)際社會(huì)的公認(rèn)有待商榷:一方面,將《海洋法公約》第29條之“配備”(manned)擴(kuò)大解釋為遠(yuǎn)程操作和控制行為并不符合條約解釋方法。通過(guò)對(duì)“配備”進(jìn)行字面解釋可推知,軍艦的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之一便是搭載軍官并由其進(jìn)行指揮的船舶,而軍用無(wú)人潛航器實(shí)為無(wú)人操縱(unmanned),顯然超出原表述所涵蓋的范圍。另一方面,在《海洋法公約》起草和編纂時(shí),尚無(wú)法預(yù)見(jiàn)無(wú)人海洋系統(tǒng)發(fā)展之迅速,因此將無(wú)人潛航器直接視為軍艦不妥。同時(shí),習(xí)慣國(guó)際法并未肯定軍用無(wú)人潛航器系軍艦這一說(shuō)法。在2016年中美無(wú)人潛航器事件中,中美雙方就無(wú)人潛航器法律地位存在觀點(diǎn)分歧——中國(guó)否認(rèn)無(wú)人潛航器為軍艦,而美國(guó)堅(jiān)持主張無(wú)人潛航器系軍艦并享有豁免權(quán)。此外,也不乏國(guó)內(nèi)外諸多學(xué)者反對(duì)無(wú)人潛航器作為軍艦類別[25]。還有學(xué)者提出無(wú)人潛航器的法律地位取決于發(fā)射或控制的平臺(tái),也即由軍艦發(fā)射或控制的無(wú)人潛航器應(yīng)具備與軍艦同等的法律地位[7]。然而,沿海國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍使用無(wú)人潛航器執(zhí)行海上執(zhí)法任務(wù)意在使其能夠自主運(yùn)作,故而將其視為軍艦的組成部分這一說(shuō)法較為牽強(qiáng)[26]。

(三)軍事裝置說(shuō)

美國(guó)學(xué)者通過(guò)研析本國(guó)法對(duì)于“軍事設(shè)備”的界定,結(jié)合當(dāng)前海上軍用無(wú)人潛航器的發(fā)展和應(yīng)用現(xiàn)狀,認(rèn)為應(yīng)將軍用無(wú)人潛航器認(rèn)定為軍事裝置[27]。

《海洋法公約》并未對(duì)軍事裝置予以明確的解釋,但第19條就武器和軍事裝置的使用問(wèn)題作出規(guī)定,以此強(qiáng)調(diào)武器不可與軍事裝置混為一談。有學(xué)者主張,軍用無(wú)人潛航器通常被投放至海域內(nèi)執(zhí)行軍事偵察、情報(bào)搜集等任務(wù),依此可將其視為軍事設(shè)備[28]。事實(shí)上,軍事裝置說(shuō)可覆蓋用于偵察、監(jiān)視和打擊可疑目標(biāo)的軍用無(wú)人潛航器,符合各國(guó)當(dāng)前應(yīng)用趨勢(shì),可減少甚至避免威脅沿海國(guó)安全。然而,當(dāng)前國(guó)際法體系下暫未對(duì)軍事設(shè)備作出一個(gè)明確且可普遍適用的定義,由此軍事裝置說(shuō)可能招致部分海洋強(qiáng)國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。多年來(lái),美國(guó)、日本等國(guó)一直致力于推進(jìn)無(wú)人潛航器技術(shù)的深入研發(fā),若將軍用無(wú)人潛航器視為軍事裝置,則無(wú)異于限制其航行自由,影響其在特定水域的行動(dòng)。

武器型無(wú)人潛航器系沿海國(guó)海岸警衛(wèi)執(zhí)法部門執(zhí)行攻擊任務(wù)的新型武器,用于海上執(zhí)法時(shí)極易引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端?，F(xiàn)階段的武器型無(wú)人潛航器有兩種,其一是從核潛艇上發(fā)射和控制的,其二是預(yù)先設(shè)置程序?qū)δ繕?biāo)自主選擇和攻擊的。與一般船舶不同的是,武器型無(wú)人潛航器配置了防御或攻擊型武器,由海警予以指揮或控制。就當(dāng)前國(guó)際條約或習(xí)慣國(guó)際法之相關(guān)規(guī)范而言,雖并未明確禁止沿海國(guó)使用無(wú)人潛航器開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng),但武器型無(wú)人潛航器被用于攻擊可疑目標(biāo)時(shí),仍應(yīng)受《聯(lián)合國(guó)憲章》、國(guó)際人道法等國(guó)際法規(guī)范的約束。針對(duì)一國(guó)使用無(wú)人潛航器執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端,在確定責(zé)任歸屬時(shí),應(yīng)將無(wú)人潛航器執(zhí)行任務(wù)的行為視為所屬國(guó)家之行為。

(四)海洋維權(quán)執(zhí)法下無(wú)人潛航器法律地位之我見(jiàn)

根據(jù)《維也納條約法公約》所確立的條約解釋規(guī)則,條約應(yīng)根據(jù)其文本的普遍意義和特殊背景目的進(jìn)行解釋,同時(shí)還要考慮其上下文和相關(guān)文件的解釋,以及涉及的其他國(guó)際法原則和規(guī)則。《海洋法公約》以及國(guó)際海事組織制定的諸多公約已對(duì)船舶和軍艦予以界定,盡管在內(nèi)容上存在一定差異,但這并不意味著無(wú)人潛航器一定能被歸為船舶或軍艦。尤其是從前文對(duì)于《海洋法公約》第29條之規(guī)定以及編撰歷史的解讀和梳理,可以看出將執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)的無(wú)人潛航器視為軍艦抑或是軍艦的組成部分尚存在一定偏頗。無(wú)人潛航器具備自主性、無(wú)人操控、高度技術(shù)化等特點(diǎn),與傳統(tǒng)船舶相比具有許多差異。由前述所提及的各項(xiàng)條約所界定的船舶范疇來(lái)看,船舶更強(qiáng)調(diào)承載能力、載人需求以及安全性,而用于海洋維權(quán)執(zhí)法的無(wú)人潛航器在設(shè)計(jì)上便已經(jīng)不同于船舶。因此,難以將此領(lǐng)域的無(wú)人潛航器等同為船舶。

綜上所述,鑒于執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)的無(wú)人潛航器通常出于政府目的或軍事目的而被應(yīng)用至特定海域,《海洋法公約》有關(guān)船舶和軍艦的規(guī)定尚不能直接適用于此種用途的無(wú)人潛航器。事實(shí)上,將被沿海國(guó)用于海洋維權(quán)執(zhí)法的無(wú)人潛航器認(rèn)定為“軍事裝置”更能平衡無(wú)人潛航器所屬國(guó)家與沿海國(guó)之間的利益。然而值得一提的是,由于國(guó)際法規(guī)范的缺位,沿海國(guó)在使用無(wú)人潛航器執(zhí)行海上任務(wù)時(shí)極易引發(fā)國(guó)際爭(zhēng)端,尤其是武器型無(wú)人潛航器對(duì)目標(biāo)的打擊。部分海洋強(qiáng)國(guó)傾向于使用無(wú)人潛航器進(jìn)行“水下戰(zhàn)”,此舉無(wú)疑會(huì)對(duì)國(guó)際法造成一定沖擊。依此,亟須探討一旦無(wú)人潛航器被廣泛應(yīng)用于海洋維權(quán)執(zhí)法所帶來(lái)的國(guó)際法問(wèn)題。

三、無(wú)人潛航器用于海洋維權(quán)執(zhí)法對(duì)國(guó)際法的挑戰(zhàn)

綜合來(lái)看,海洋維權(quán)執(zhí)法通常涵蓋了多個(gè)領(lǐng)域,意在確保特定海域內(nèi)國(guó)家的法律權(quán)益、海上安全和環(huán)境保護(hù)。沿海國(guó)使用無(wú)人潛航器執(zhí)行海上任務(wù)的具體權(quán)利表現(xiàn)為監(jiān)測(cè)和偵察、跟蹤和識(shí)別、情報(bào)獲取和數(shù)據(jù)共享、執(zhí)法證據(jù)的搜集、打擊等,必要時(shí)可使用武器型無(wú)人潛航器。然而,無(wú)人潛航器在海洋維權(quán)執(zhí)法領(lǐng)域的應(yīng)用一方面提高了沿海國(guó)海上執(zhí)法水平,另一方面也引發(fā)了一些國(guó)際法問(wèn)題。

(一)通行權(quán)及其限制

《海洋法公約》規(guī)定不同海域所享有通行權(quán)的內(nèi)容存在差異。本文認(rèn)為將用于海上執(zhí)法的無(wú)人潛航器視為軍事裝置更為妥當(dāng)。他國(guó)船舶在一國(guó)領(lǐng)海內(nèi)僅能無(wú)害通過(guò),任何在船舶上發(fā)射、降落或接載軍事裝置或者開(kāi)展海洋科學(xué)研究和軍事測(cè)量活動(dòng)均不屬于《海洋法公約》第19條所界定之“無(wú)害”(7)參見(jiàn)《海洋法公約》第19條第2款。。然而,是否意味著通過(guò)預(yù)先設(shè)置程序且在一國(guó)領(lǐng)海外布放的無(wú)人潛航器可適用無(wú)害通過(guò)?盡管當(dāng)前各國(guó)對(duì)于水下航行器在領(lǐng)海的通過(guò)實(shí)踐不一,但若肯定無(wú)人潛航器無(wú)害通過(guò)的合法性,無(wú)疑會(huì)對(duì)沿海國(guó)的國(guó)家安全以及秩序造成一定威脅。在本文看來(lái),用于海洋維權(quán)執(zhí)法的無(wú)人潛航器應(yīng)為軍用而非民用,在相關(guān)國(guó)際法律文件存在缺位的情況下,未經(jīng)沿海國(guó)允許的通行應(yīng)將其認(rèn)定為“非無(wú)害”活動(dòng)。

無(wú)人潛航器在海洋維權(quán)執(zhí)法中的應(yīng)用可能對(duì)沿海國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和安全構(gòu)成挑戰(zhàn),同時(shí)也會(huì)引發(fā)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)法律性質(zhì)的爭(zhēng)議?！逗Ｑ蠓üs》并未明文禁止或肯定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng),同時(shí)亦未對(duì)海洋科學(xué)研究活動(dòng)和軍事測(cè)量活動(dòng)予以區(qū)分。由此造成在判斷無(wú)人潛航器用于海上執(zhí)法時(shí)所實(shí)施的海洋數(shù)據(jù)收集應(yīng)否歸為海洋科學(xué)研究活動(dòng)存在現(xiàn)實(shí)障礙,直接影響各國(guó)在沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)無(wú)人潛航器的利用。

各國(guó)對(duì)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事測(cè)量活動(dòng)持不同立場(chǎng),而無(wú)人潛航器的運(yùn)用使這一問(wèn)題變得更加復(fù)雜。例如2016年中美無(wú)人潛航器事件中,美方無(wú)人潛航器實(shí)為“民船軍用”,旨在偵察、監(jiān)視和收集中國(guó)情報(bào),中美就其法律地位以及從事活動(dòng)的法律屬性產(chǎn)生分歧。具體而言,按照中美現(xiàn)行法律規(guī)范來(lái)看,美國(guó)主張其從事的是軍事測(cè)量活動(dòng),顯然置于沿海國(guó)管轄范圍之外。此外,軍事測(cè)量活動(dòng)被認(rèn)定為屬于《海洋法公約》所明確的“與這些自由有關(guān)的其他國(guó)際合法用途”之航行和飛越自由,無(wú)須事先經(jīng)過(guò)沿海國(guó)同意?；谶@些因素,據(jù)此可以認(rèn)定其合法性[29]。對(duì)此,中國(guó)并不認(rèn)可美方觀點(diǎn),并認(rèn)為在靠近沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事測(cè)量活動(dòng)時(shí)需要接受沿海國(guó)的管轄和事先同意制度。對(duì)于《海洋法公約》中涉及“與這些自由有關(guān)的海洋其他國(guó)際合法用途”解釋時(shí),應(yīng)采取限制解釋,即限于與航行和飛越自由直接相關(guān)的海上活動(dòng),不包括海洋科學(xué)研究活動(dòng)和軍事測(cè)量活動(dòng)。最后,《海洋法公約》明確專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海洋科學(xué)研究活動(dòng)應(yīng)專用于和平目的,不得對(duì)沿海國(guó)主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)造成不當(dāng)干擾。軍事測(cè)量活動(dòng)屬于軍事活動(dòng)的一種,通常認(rèn)為那些軍事情報(bào)收集以及偵察活動(dòng)應(yīng)屬于直接威脅沿海國(guó)安全利益的行為,為《海洋法公約》所禁止[30]。

概而言之,一國(guó)無(wú)人潛航器在進(jìn)行海洋維權(quán)執(zhí)法時(shí),行經(jīng)沿海國(guó)領(lǐng)海不能享有無(wú)害通過(guò)權(quán),并且其在該國(guó)領(lǐng)海的通行權(quán)受到一定限制,例如須事先獲得該沿海國(guó)的同意或許可,或者限制無(wú)人潛航器活動(dòng)的時(shí)間和范圍。在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)執(zhí)行海上執(zhí)法任務(wù)的行為受該國(guó)管轄,由無(wú)人潛航器所屬國(guó)對(duì)所造成的損害承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。針對(duì)一國(guó)運(yùn)用搭載放射性物質(zhì)、有毒有害物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)物質(zhì)的武器型無(wú)人潛航器在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以外其他水域進(jìn)行海上執(zhí)法時(shí),理應(yīng)配備相關(guān)證書(shū),同時(shí)還應(yīng)采取特殊預(yù)防措施。

(二)豁免權(quán)及其限制

倘若肯定軍用無(wú)人潛航器作為軍艦或者政府公務(wù)船舶享有豁免權(quán),則意味著其可免于受沿海國(guó)的司法管轄。這可能導(dǎo)致在未來(lái)海上執(zhí)法中所引發(fā)的國(guó)際爭(zhēng)端訴諸爭(zhēng)端強(qiáng)制解決機(jī)制時(shí),被無(wú)人潛航器所屬國(guó)援引《海洋法公約》第298條排除強(qiáng)制管轄在案涉爭(zhēng)端中的適用。依此,肯定軍用無(wú)人潛航器的豁免權(quán)實(shí)為維護(hù)美國(guó)等國(guó)的海洋戰(zhàn)略地位,難以為國(guó)際社會(huì)普遍接受,也還未形成習(xí)慣國(guó)際法[26]。相比之下,將無(wú)人潛航器視為軍事裝置更能平衡沿海國(guó)和無(wú)人潛航器所屬國(guó)的利益。在此情況下,無(wú)人潛航器視為國(guó)家財(cái)產(chǎn),在從事海上執(zhí)法任務(wù)時(shí)可以適用豁免權(quán)。然而,若無(wú)人潛航器的使用涉及武力或武力威脅,則沿海國(guó)可對(duì)其采取識(shí)別查證、警告甚至扣押措施。

值得注意的是,國(guó)際法所指“國(guó)家豁免”并非美國(guó)所稱不受任何管控的絕對(duì)豁免。究其適用范圍,應(yīng)限于國(guó)家主權(quán)豁免,即不受船旗國(guó)外的國(guó)家對(duì)其提出的司法管轄,但這并未意味著免除無(wú)人潛航器因執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)所引發(fā)的國(guó)際責(zé)任?？梢?jiàn),即便是執(zhí)行軍艦或政府任務(wù)的無(wú)人潛航器也享有主權(quán)豁免。但該無(wú)人潛航器若存在違反國(guó)際法的行為,沿海國(guó)同樣有權(quán)采取查證識(shí)別、驅(qū)離和扣押等措施以實(shí)現(xiàn)本國(guó)的管轄權(quán)[31]。

與傳統(tǒng)海上執(zhí)法相比,無(wú)人潛航器的使用往往更具隱蔽性,即便是雷達(dá)也難以察覺(jué)[25]。無(wú)人潛航器在水下執(zhí)行特定任務(wù)時(shí),通常需要收集沿海國(guó)水文數(shù)據(jù)信息。然而,此種運(yùn)作模式令人難以判斷所收集的數(shù)據(jù)是用于海洋科學(xué)研究或是海上作戰(zhàn)[32]。依此,用于海洋維權(quán)執(zhí)法的無(wú)人潛航器在他國(guó)管轄海域內(nèi)的執(zhí)法行為已然超出了“無(wú)害”的范圍,實(shí)則極有可能危及沿海國(guó)安全秩序。此外,不論是何種類型的無(wú)人潛航器,均缺乏在船人員,即便假設(shè)其可實(shí)時(shí)接收沿海國(guó)指令,也無(wú)法確保其能夠配合且有效回應(yīng)這些指令,而通過(guò)采取攔截、扣押等強(qiáng)制措施可有效維護(hù)沿海國(guó)國(guó)家安全、主權(quán)權(quán)利以及管轄權(quán)。

總的來(lái)說(shuō),由于國(guó)際法律文件在規(guī)范海上無(wú)人系統(tǒng)方面存在缺陷,因此對(duì)于用于海洋維權(quán)執(zhí)法的無(wú)人潛航器,若可清楚識(shí)別其身份和國(guó)籍,則應(yīng)該承認(rèn)其豁免地位,盡管這種豁免權(quán)在某種程度上受到限制。在難以確定他國(guó)進(jìn)行海上執(zhí)法的無(wú)人潛航器是否涉及收集沿海國(guó)軍事情報(bào)等直接危及沿海國(guó)安全秩序、主權(quán)權(quán)利以及管轄權(quán)等活動(dòng)時(shí),沿海國(guó)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行查證識(shí)別,必要時(shí)可采取驅(qū)離或打撈和扣押等強(qiáng)制措施。此外,解決前述語(yǔ)境下所引發(fā)的爭(zhēng)端可能會(huì)因無(wú)人潛航器所屬國(guó)的聲明而排除適用強(qiáng)制爭(zhēng)端解決程序,最終由爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)協(xié)商解決。

(三)武力的使用及其限制

近年來(lái),隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的迅速發(fā)展,包括無(wú)人潛航器在內(nèi)的海上無(wú)人系統(tǒng)在偵察監(jiān)視、情報(bào)搜尋等海上任務(wù)的執(zhí)行中得到了廣泛應(yīng)用[33]。并非所有執(zhí)行海上任務(wù)的無(wú)人潛航器都涉及使用武力或武力威脅,而通常意指那些搭載放射性物質(zhì)或者核彈頭等危險(xiǎn)物質(zhì)的攻擊型無(wú)人潛航器。例如,隸屬俄羅斯的“波塞冬”無(wú)人潛航器,可攜帶常規(guī)彈藥和核彈頭以執(zhí)行水下偵察和戰(zhàn)略打擊任務(wù)[34]。此類型無(wú)人潛航器在海洋維權(quán)執(zhí)法中的運(yùn)用會(huì)對(duì)國(guó)際人道法帶來(lái)一定挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)為其使用的合法性以及責(zé)任歸屬的判斷。

盡管海上執(zhí)法不可否認(rèn)地存在諸多涉外因素,但究其本質(zhì),仍應(yīng)將其視為一國(guó)國(guó)內(nèi)執(zhí)法的范疇,也即仍受區(qū)分原則、比例原則等各項(xiàng)原則與規(guī)則的約束[35]。就武器型無(wú)人潛航器的運(yùn)作模式而言,其很難區(qū)分民用(平民)物體與可疑目標(biāo),而水下執(zhí)法環(huán)境呈不確定性,外加不可避免地會(huì)同時(shí)存在軍民兩用性質(zhì)的設(shè)施,此種情況下無(wú)人潛航器在目標(biāo)識(shí)別上是否精確有待商榷,至此增加此類無(wú)人潛航器的違法風(fēng)險(xiǎn)。沿海國(guó)的海上執(zhí)法權(quán)系實(shí)現(xiàn)國(guó)家管轄權(quán)的表現(xiàn)形式之一,一國(guó)海上執(zhí)法武力的使用合法與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)為“必要且合理”原則。該原則意指武力使用的必要性、最小損害以及手段和目的成比例,并且這一原則的法律地位已在數(shù)個(gè)國(guó)際司法實(shí)踐中得以確立[36]。雖然可通過(guò)對(duì)武器型無(wú)人潛航器的傳感器預(yù)先進(jìn)行水下執(zhí)法的信息化處理,但由于其缺乏具體情境判斷能力,因此難以確保執(zhí)法國(guó)武力使用的合理性。

當(dāng)然,前述技術(shù)制約所引發(fā)的武力使用合法性問(wèn)題可能會(huì)因人工智能技術(shù)的深入研發(fā)而有所緩解。但即便是高度自主的武器型無(wú)人潛航器,也不可避免地會(huì)出現(xiàn)智能化機(jī)制失誤、編程數(shù)據(jù)不全等不確定的事由,進(jìn)而導(dǎo)致在無(wú)人潛航器執(zhí)行海上任務(wù)時(shí)誤傷或者誤殺平民,責(zé)任歸屬如何確定實(shí)為難題[37]。現(xiàn)有技術(shù)是否能夠在海況發(fā)生變化時(shí)作出相應(yīng)回應(yīng)仍有待考量。可以預(yù)見(jiàn)的是,未來(lái)海洋維權(quán)執(zhí)法領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)將逐漸演進(jìn)為無(wú)人化,國(guó)際人道法并未明確禁止攻擊型無(wú)人潛航器的應(yīng)用,但是作為一種搭載致命性武器,并且可自動(dòng)識(shí)別、定位目標(biāo)、實(shí)施打擊的武器型無(wú)人潛航器,若將其用于海上執(zhí)法則極有可能出現(xiàn)濫用武力的情況。

此外,鑒于現(xiàn)行國(guó)際法體系尚無(wú)對(duì)無(wú)人潛航器予以專門規(guī)范,不能就此認(rèn)為攻擊型無(wú)人潛航器在任何海上執(zhí)法的情境下均可使用。誠(chéng)然,海上執(zhí)法武力的使用仍受諸多限制:其一,在執(zhí)法國(guó)采取緊追、警告等非強(qiáng)制措施仍無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果時(shí),方可使用武器型無(wú)人潛航器;其二,要求執(zhí)法國(guó)遵循前文所提及之武力使用的基本原則和規(guī)則的具體內(nèi)容。

四、中國(guó)應(yīng)對(duì)無(wú)人潛航器用于海洋維權(quán)執(zhí)法的策略

世界各國(guó)越來(lái)越重視無(wú)人潛航器用于海洋維權(quán)執(zhí)法,但同時(shí)也引發(fā)了一系列沖突。這類設(shè)備可以有效地收集海洋情報(bào)、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)等以保護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。然而,由于各國(guó)對(duì)于海洋邊界、資源分配以及《海洋法公約》的解釋和適用上存在差異,致使?fàn)幾h產(chǎn)生。在應(yīng)對(duì)這類沖突時(shí),各國(guó)制定了不同的制度和做法。

(一)各國(guó)應(yīng)對(duì)策略綜述

隨著海上無(wú)人技術(shù)帶來(lái)的威脅愈加復(fù)雜,許多國(guó)家已經(jīng)投入巨額資金來(lái)增強(qiáng)本國(guó)反海上無(wú)人技術(shù)能力。例如,美國(guó)一直在探索不同的技術(shù)來(lái)防范此類威脅。除了雷神武器系統(tǒng)外,美國(guó)還計(jì)劃部署列奧尼達(dá)高效率微波武器,通過(guò)摧毀無(wú)人技術(shù)所搭載的電子設(shè)備以摧毀本體。無(wú)人潛航器在執(zhí)行特殊任務(wù)時(shí)具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì),因此,各國(guó)在無(wú)人潛航器技術(shù)的研發(fā)上均投入了大量成本。但同時(shí),不同國(guó)家應(yīng)對(duì)由此引發(fā)的海上威脅的法律措施存在一定差異,值得我們思考。

美國(guó)系首個(gè)引入并頒布無(wú)人潛航器軍事應(yīng)用國(guó)家法規(guī)的國(guó)家。除了對(duì)技術(shù)問(wèn)題予以管理和規(guī)范外,美國(guó)政府還頒布了關(guān)于法律問(wèn)題的文件。例如,《美國(guó)指揮官手冊(cè)》明確了對(duì)軍用無(wú)人潛航器作出界定[38]。此外,美國(guó)政府還制定了關(guān)于無(wú)人海上系統(tǒng)的綜合運(yùn)營(yíng)和發(fā)展計(jì)劃。其中涉及部分法律規(guī)制,即在美國(guó)領(lǐng)土以外的其他水域或者其所稱國(guó)際水域必須遵守《海洋法公約》和其他相關(guān)文件所確定的規(guī)則[39]。2022年7月,美國(guó)國(guó)防部成立了“全域異常解決辦公室”(All-domain Anomaly Resolution Office),其職責(zé)之一是識(shí)別可能對(duì)國(guó)家安全以及軍事和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的運(yùn)作構(gòu)成威脅的不明異?，F(xiàn)象,包括太空、空中、陸地、海洋或海底。美國(guó)在處理類似事件時(shí)通常先使用軍艦或航空器通過(guò)無(wú)線電或有線方式與之進(jìn)行通信,呼叫其遠(yuǎn)離美國(guó)海域。如果無(wú)法將其移離時(shí),美國(guó)可能會(huì)要求該無(wú)人潛航器進(jìn)入其指定的“警告區(qū)”(8)這個(gè)“警告區(qū)”是美國(guó)劃定的一個(gè)區(qū)域,并要求可疑目標(biāo)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)采取相應(yīng)的行動(dòng),例如暫?；顒?dòng)、改變航行或離開(kāi)該區(qū)域?！熬鋮^(qū)”的做法在識(shí)別無(wú)人機(jī)時(shí)經(jīng)常被使用,同時(shí)在COVID-19期間也被經(jīng)常使用。,以便美國(guó)進(jìn)行更詳盡的觀察、識(shí)別和監(jiān)測(cè),同時(shí)避免其進(jìn)一步侵犯美國(guó)敏感區(qū)域或設(shè)施。但總體來(lái)說(shuō),美國(guó)在應(yīng)對(duì)“不明物體/裝置”時(shí)更傾向于采取強(qiáng)硬措施,如直接將其擊落或擊沉。例如2023年2月11日,美國(guó)和加拿大聯(lián)合在加拿大上空擊落不明圓柱形物體,美國(guó)聲稱其目的在于“保衛(wèi)本國(guó)和加拿大的領(lǐng)空”[40]。

雖然英國(guó)沒(méi)有制定針對(duì)無(wú)人潛航器軍事操作的具體規(guī)定[41],但是英國(guó)正在推動(dòng)將無(wú)人潛航器整合到現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管框架之內(nèi)。如果他國(guó)無(wú)人潛航器要在英國(guó)海域活動(dòng),須事先獲得許可并遵守規(guī)定的活動(dòng)區(qū)域和行為要求,例如它們被要求遵守海上避碰規(guī)則、防止妨礙其他船只或設(shè)施的安全、防止干擾國(guó)內(nèi)活動(dòng)等。如果該無(wú)人潛航器威脅英國(guó)安全,英國(guó)可通過(guò)授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)和軍事部隊(duì)采取攔截、追蹤和摧毀等行動(dòng)。另外,英國(guó)不斷升級(jí)本國(guó)監(jiān)測(cè)和識(shí)別系統(tǒng),以便更準(zhǔn)確地監(jiān)測(cè)和追蹤無(wú)人潛航器,并且積極與盟友和友好國(guó)家分享情報(bào),以開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)。

日本目前雖然還沒(méi)有單獨(dú)的法律針對(duì)無(wú)人潛航器的使用和監(jiān)管,但已經(jīng)在積極推進(jìn)相關(guān)法規(guī)和機(jī)構(gòu)的建設(shè)。如果在海域內(nèi)發(fā)現(xiàn)無(wú)人潛航器,應(yīng)立即向所在地的海上保安廳或海洋調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)告。在接到報(bào)告后,前述機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)無(wú)人潛航器進(jìn)行封存,并進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查和分析以確定其來(lái)源和目的。若無(wú)人潛航器的使用違反了相關(guān)法規(guī)或法律,使用者將面臨相應(yīng)的責(zé)任追究和處罰(9)關(guān)于日本對(duì)于發(fā)現(xiàn)的無(wú)人潛航器的處理實(shí)踐主要在其“海上保安廳的管理指南”中得以體現(xiàn)。。

(二)中國(guó)應(yīng)對(duì)無(wú)人潛航器海洋維權(quán)執(zhí)法問(wèn)題的策略探討

2014年日本宣布對(duì)釣魚(yú)島方向海域施加新的所謂“領(lǐng)?；€法”,引起中國(guó)方面的強(qiáng)烈反應(yīng)。在釣魚(yú)島海域,中國(guó)和日本曾因無(wú)人潛航器和其他作業(yè)器材的使用而引發(fā)激烈沖突。諸多事件表明,美國(guó)等海洋強(qiáng)國(guó)未來(lái)更多聚焦通過(guò)自動(dòng)化技術(shù)治理海洋,各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)從水面轉(zhuǎn)移至水下[42]。2022年西班牙警方查獲了被用于毒品走私的水下無(wú)人潛航器[43]。鑒于欠缺一個(gè)專門規(guī)制的國(guó)際法律文件,極易導(dǎo)致各國(guó)在海洋維權(quán)執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)E用無(wú)人潛航器,引發(fā)國(guó)際沖突。尤其是在中國(guó)東海和南海等海域,存在《海洋法公約》框架下多種性質(zhì)的海洋爭(zhēng)端,軍用無(wú)人潛航器的布放可能會(huì)對(duì)區(qū)域安全局勢(shì)造成影響。依此,本文嘗試提出以下策略:

其一,推進(jìn)中國(guó)海上執(zhí)法領(lǐng)域立法的整合與修訂。經(jīng)整合職能后的中國(guó)海警執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)可行使刑事和行政執(zhí)法權(quán),必要時(shí)還可使用武力[44]。然而,異于其他國(guó)家的是,中國(guó)尚未形成海洋維權(quán)執(zhí)法的法律體系。據(jù)此,針對(duì)無(wú)人潛航器的海洋活動(dòng),中國(guó)可進(jìn)一步完善相關(guān)立法和制度體系,適度參考美國(guó)、俄羅斯等國(guó)在不同海域開(kāi)展巡航執(zhí)法的國(guó)家實(shí)踐。例如,界定用于海上執(zhí)法無(wú)人潛航器的法律地位系其首要任務(wù),明確無(wú)人潛航器在海上活動(dòng)的時(shí)間、空間、行為準(zhǔn)則,還應(yīng)對(duì)海警執(zhí)法的權(quán)力以及程序性要求等內(nèi)容予以細(xì)化,尤其是武器型無(wú)人潛航器的應(yīng)用。與此同時(shí),為了更好地管理無(wú)人潛航器海洋維權(quán)活動(dòng),中國(guó)還可以嘗試構(gòu)建相應(yīng)的管理體系,包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)構(gòu)可用于加強(qiáng)對(duì)無(wú)人潛航器的監(jiān)管和管理,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理無(wú)人潛航器在海洋維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)中的問(wèn)題的爭(zhēng)端。

其二,參考此前處理實(shí)踐作出事先防范與應(yīng)對(duì)。事實(shí)上,中國(guó)海上執(zhí)法部門可參考2016年中美無(wú)人潛航器事件的處理方式。具體而言,在中國(guó)管轄海域內(nèi)發(fā)現(xiàn)他國(guó)未經(jīng)本國(guó)同意便布放的無(wú)人潛航器時(shí),可要求案涉無(wú)人潛航器所屬國(guó)告知包括航程計(jì)劃、行為意圖等有關(guān)情況。若難以識(shí)別案涉無(wú)人潛航器在中國(guó)海域內(nèi)所從事活動(dòng)的法律性質(zhì),則中國(guó)海警可采取監(jiān)視甚至阻撓等查證識(shí)別措施,必要時(shí)驅(qū)離、控制或扣押該無(wú)人潛航器以維護(hù)區(qū)域安全秩序。此外,還可以對(duì)無(wú)人潛航器從源頭進(jìn)行監(jiān)管,在制造和銷售層面予以規(guī)范,以減少風(fēng)險(xiǎn)和防范未來(lái)爭(zhēng)議的產(chǎn)生。另一方面,中國(guó)可以依托本國(guó)先進(jìn)的技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境,推進(jìn)無(wú)人潛航器的智能化升級(jí),為進(jìn)一步提升本國(guó)海洋維權(quán)執(zhí)法水平提供技術(shù)支撐。

其三,建立多部門協(xié)調(diào)機(jī)制以妥善解決海洋執(zhí)法糾紛。無(wú)人潛航器用于海上維權(quán)執(zhí)法無(wú)可避免會(huì)引發(fā)沖突,既要針對(duì)可能發(fā)生的糾紛作出預(yù)案,同時(shí)還需作出事后處置原則和方法的規(guī)定。對(duì)此,一方面理應(yīng)建立海上執(zhí)法情報(bào)信息平臺(tái),強(qiáng)化各執(zhí)法部門之間的信息交流和共享,避免不同類型的無(wú)人潛航器被用于重復(fù)執(zhí)法、各行其是等情形的出現(xiàn)。另一方面構(gòu)建多部門協(xié)調(diào)機(jī)制,例如可整合海關(guān)、公安、環(huán)保、宣傳等部門實(shí)現(xiàn)多元主體齊管,探討海上應(yīng)急事件的應(yīng)對(duì)策略,推動(dòng)海上聯(lián)合執(zhí)法以妥善處理有關(guān)糾紛。

其四,推動(dòng)搭建區(qū)域和國(guó)際海上執(zhí)法合作機(jī)制。對(duì)于國(guó)境線無(wú)法覆蓋的海域內(nèi)發(fā)現(xiàn)的無(wú)人潛航器,可以進(jìn)一步加強(qiáng)與鄰國(guó)的溝通協(xié)商,尋求合作維權(quán)的方式,共同維護(hù)該海域的和平與穩(wěn)定,加強(qiáng)區(qū)域合作,探索適合中國(guó)國(guó)情的運(yùn)用無(wú)人潛航器維護(hù)南海、東海等區(qū)域安全的區(qū)域合作法律框架。例如,可借助國(guó)際海事組織的平臺(tái),打擊可能危及中國(guó)沿海安全形勢(shì)的無(wú)人潛航器。近年來(lái),中國(guó)為提升自身在國(guó)際海洋秩序的構(gòu)筑中的國(guó)際話語(yǔ)權(quán),由海洋規(guī)則的消極參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極制定者[45]。然而,現(xiàn)有國(guó)際法體系尚無(wú)專門規(guī)范海上無(wú)人系統(tǒng)的法律文件,同時(shí)就當(dāng)下有關(guān)海上維權(quán)執(zhí)法的條約內(nèi)容來(lái)看,尚不足以對(duì)海上執(zhí)法各方面進(jìn)行有效規(guī)范?；诖?確有必要推動(dòng)國(guó)際海上執(zhí)法公約的締結(jié),為各國(guó)處理由無(wú)人潛航器執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)所引發(fā)的國(guó)際沖突提供國(guó)際法依據(jù)。在創(chuàng)制國(guó)際公約之前,中國(guó)應(yīng)積極參與雙邊或多邊對(duì)話機(jī)制,依此,中國(guó)理應(yīng)積極推動(dòng)建立全球海洋合作機(jī)制,加強(qiáng)國(guó)際規(guī)范和監(jiān)管,共同維護(hù)海洋安全和穩(wěn)定。

五、結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái),無(wú)人潛航器技術(shù)在海上執(zhí)法等領(lǐng)域應(yīng)用日益廣泛,這對(duì)于海洋資源的保護(hù)和利用以及海洋維權(quán)具有重要意義。當(dāng)然,在給沿海國(guó)帶來(lái)便利的同時(shí),也帶來(lái)國(guó)際法上的諸多挑戰(zhàn)。由于各國(guó)對(duì)無(wú)人潛航器在海上執(zhí)法的規(guī)范尚未達(dá)成共識(shí),確有必要借助現(xiàn)行原則和規(guī)則對(duì)執(zhí)法予以一定限制。不可否認(rèn),海洋維權(quán)執(zhí)法系一國(guó)實(shí)現(xiàn)本國(guó)主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)的表現(xiàn),然而,針對(duì)案涉無(wú)人潛航器的通行權(quán)、豁免權(quán)以及武力的使用應(yīng)作出嚴(yán)格解釋,以避免沿海國(guó)過(guò)度執(zhí)法,危及區(qū)域和平與安全。對(duì)此,為應(yīng)對(duì)他國(guó)無(wú)人潛航器在執(zhí)行海洋維權(quán)任務(wù)時(shí)可能帶來(lái)的挑戰(zhàn),中國(guó)應(yīng)作如是準(zhǔn)備:其一,國(guó)內(nèi)層面,在推動(dòng)海洋基本法的制定時(shí),應(yīng)聚焦探討查證識(shí)別規(guī)則以及案涉無(wú)人潛航器的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容,同時(shí)統(tǒng)籌多部門協(xié)調(diào)執(zhí)法;其二,國(guó)際層面,積極推動(dòng)國(guó)際海上執(zhí)法公約的創(chuàng)制,加強(qiáng)區(qū)域和國(guó)際合作,以有效維護(hù)中國(guó)區(qū)域穩(wěn)定。