左文祥

(海南政法職業(yè)學(xué)院 公安司法系,海南 ?？?571100)

海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理體系是一個(gè)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全、秩序等多方面的大命題,本文主要探討有關(guān)安全和秩序方面的社會(huì)治安治理風(fēng)險(xiǎn)防控。關(guān)于海南自由貿(mào)易港社會(huì)治安治理的實(shí)踐活動(dòng)屬于社會(huì)治安治理理論的應(yīng)用性研究,是本文的學(xué)術(shù)研究基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。

隨著社會(huì)治理理論的不斷創(chuàng)新,傳統(tǒng)的治安管理概念也在不斷演進(jìn),發(fā)展出治安治理的概念。治安治理是指政府及各類社會(huì)組織、市場(chǎng)組織和治安志愿者等眾多治安管理主體平等合作,相互配合,分享公共權(quán)力,共同致力于預(yù)防、打擊違法犯罪,維護(hù)治安秩序穩(wěn)定而持續(xù)進(jìn)行互動(dòng)的過(guò)程[1]。而傳統(tǒng)的治安管理概念僅指公安機(jī)關(guān)這一行政主體依照法律法規(guī)所進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。雖然治安管理概念是治安治理理論的基礎(chǔ)和學(xué)術(shù)起點(diǎn),在社會(huì)實(shí)踐中應(yīng)用更為廣泛,但治安治理概念有著更豐富的內(nèi)涵和更廣闊的外延,更有利于承載治安學(xué)學(xué)術(shù)研究,在理論研究領(lǐng)域使用較多。當(dāng)然,無(wú)論是治安管理還是治安治理,在實(shí)踐中其業(yè)務(wù)范圍和對(duì)象基本是一致的,均包括實(shí)有人口、危險(xiǎn)物品、特種行業(yè)、娛樂場(chǎng)所、網(wǎng)絡(luò)信息等,既包括現(xiàn)實(shí)世界,也涵蓋虛擬空間的治安秩序[2]。

一般認(rèn)為,管理源于賦權(quán),有權(quán)力就能實(shí)施管理,側(cè)重于威權(quán),是居高臨下的一種行為;而治理的依據(jù)源于規(guī)則,包括法律和共同遵守的協(xié)定或契約,側(cè)重于各種機(jī)制相互作用,更具有人性化和包容性。西方治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為,治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制,它們雖未得到正式授權(quán),卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同,治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng),這些管理活動(dòng)的主體也未必是政府,無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)[3]。為了建設(shè)更高水平、更加開放的自由貿(mào)易港,我們應(yīng)該在傳統(tǒng)的治安管理理論的基礎(chǔ)上吸收現(xiàn)代社會(huì)治理的開放性、包容性的新理念,兼容并蓄,發(fā)展治安治理的理論體系,提高社會(huì)治安治理能力的現(xiàn)代化水平。

一、海南自由貿(mào)易港建設(shè)背景和治安治理挑戰(zhàn)

(一)海南自由貿(mào)易港建設(shè)背景及央地分工

海南自由貿(mào)易港是按照中央部署,著眼于國(guó)內(nèi)國(guó)際發(fā)展大局,深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃作出的重大決策。習(xí)近平總書記發(fā)表“4·13”重要講話以來(lái),形成了由海南自由貿(mào)易港探索社會(huì)治理模式,由國(guó)家對(duì)貿(mào)易、投資等核心經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的局面。這些頂層設(shè)計(jì)包括2020年6月1日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》、2021年6月10日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》(以下簡(jiǎn)稱《海南自由貿(mào)易港法》)等,其中《海南自由貿(mào)易港法》第六條第二款(1)《海南自由貿(mào)易港法》第六條第二款:國(guó)家建立與海南自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的行政管理體制,創(chuàng)新監(jiān)管模式。和第八條第一款(2)《海南自由貿(mào)易港法》第八條第一款:海南自由貿(mào)易港構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的海南自由貿(mào)易港治理體系,推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變,規(guī)范政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè),提高社會(huì)治理智能化水平,完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。明確了國(guó)家和海南在自由貿(mào)易港建設(shè)中的角色分工。國(guó)家把建立自由貿(mào)易港治理體系的任務(wù)交給了海南各級(jí)政府,什么樣的社會(huì)治理體系符合完備、規(guī)范、有效的標(biāo)準(zhǔn)需要海南各級(jí)政府自行探索。

(二)海南自由貿(mào)易港面臨的治安治理挑戰(zhàn)

要把海南自由貿(mào)易港建成中國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)新高地及有較強(qiáng)國(guó)際影響力的高水平自由貿(mào)易港,就需要推行與這一目標(biāo)相適應(yīng)的貿(mào)易、投資自由化便利化政策。而推行自由化、便利化的政策,必然帶來(lái)各類生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)。要保證這種流動(dòng)規(guī)范有序,則需要有高效的社會(huì)治理體系和完備的法治體系作為保障。這一“保障”尚需建設(shè),也成為肩負(fù)歷史使命的海南各級(jí)政府及建設(shè)者的目標(biāo)和壓力。

各類生產(chǎn)要素跨境流動(dòng)將使海南面對(duì)人、財(cái)、物的大量涌入,原有社會(huì)秩序、公共服務(wù)體系和利益分配格局都會(huì)因此而進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,會(huì)給海南原有的社會(huì)治理模式帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)甚至陣痛。在海南自由貿(mào)易港建設(shè)過(guò)程中,人、財(cái)、物這些社會(huì)治理方面的治安要素發(fā)生量變,將導(dǎo)致各類公共服務(wù)需求的變化。站在政府角度提供公共服務(wù)的原有的社會(huì)治理模式將難以適應(yīng)新的需求,高水平的自由貿(mào)易港社會(huì)治安保障需求勢(shì)必促成社會(huì)治安治理模式的改變。中央和海南省委、省政府提出要打造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境,就是給相關(guān)部門提出了更高的要求。若要滿足這一要求,社會(huì)治理工作就需要直面前所未有的挑戰(zhàn),主動(dòng)適應(yīng)變化,改變規(guī)則,改變工作方向、方法以應(yīng)對(duì)當(dāng)前和未來(lái)可能出現(xiàn)的變化和矛盾。

在我國(guó),公安機(jī)關(guān)作為為社會(huì)提供公共治安服務(wù)的部門,在社會(huì)治理體系中肩負(fù)重?fù)?dān),既擔(dān)負(fù)著行政審批的行政服務(wù)職責(zé),又擔(dān)負(fù)著打擊違法犯罪的行政執(zhí)法和刑事司法職責(zé)。要實(shí)現(xiàn)法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境,公安機(jī)關(guān)既需要為履行行政審批職責(zé)提供服務(wù)保障,又需要為打擊違法犯罪提供秩序保障,這都是公安機(jī)關(guān)責(zé)無(wú)旁貸的職責(zé)。所以肩負(fù)重?fù)?dān)的公安機(jī)關(guān)需要未雨綢繆,研究在海南自由貿(mào)易港建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的治安新動(dòng)向、新問題,并建立與之相適應(yīng)的社會(huì)治安治理模式,提高海南自由貿(mào)易港社會(huì)治安治理體系及治理能力的現(xiàn)代化水平。

二、海南自由貿(mào)易港治安治理風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控

(一)充分利用信息化手段和治理模式創(chuàng)新,防控人口管理風(fēng)險(xiǎn)

1.人口迅速增長(zhǎng)的“人戶分離”風(fēng)險(xiǎn)

一個(gè)地區(qū)的人口數(shù)量增長(zhǎng)會(huì)在一定程度上帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的繁榮,但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),主要原因在于新增人口的復(fù)雜性及管理、服務(wù)等相關(guān)配套措施一時(shí)難以跟上。《百萬(wàn)人才進(jìn)海南行動(dòng)計(jì)劃(2018—2025年)》出臺(tái)以來(lái),海南積極把放低落戶門檻作為吸引人才的重要手段。從政策實(shí)行效果看,吸引了大批人才落戶海南,促進(jìn)了消費(fèi),一定程度上拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),然而帶來(lái)的挑戰(zhàn)卻是人口的管理問題。有人以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的面積和人口數(shù)量為參照,認(rèn)為海南省可以承載兩千萬(wàn)左右人口。從2021年5月11日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的第七次全國(guó)人口普查結(jié)果來(lái)看,截至2020年11月1日,海南省的常住人口數(shù)量為10 081 232人[4],已經(jīng)超過(guò)千萬(wàn)。如果兩千萬(wàn)是可以實(shí)現(xiàn)的人口數(shù)量目標(biāo)的話,那么海南正處在人口數(shù)量倍增的道路上。

在公安戶政人口管理的實(shí)踐中,以常住人口登記為核心的戶政管理業(yè)務(wù)存在“人戶分離”(3)人戶分離現(xiàn)象:指在我國(guó)的戶籍管理制度下,因人口遷移時(shí)并未隨之更改戶籍登記信息而造成的經(jīng)常居住地和戶籍登記地不一致的狀況?，F(xiàn)象。多年來(lái),海南獨(dú)特的地理位置和氣候吸引了大批北方人來(lái)此過(guò)冬,這些候鳥式遷徙的流動(dòng)人口形成了跨省流動(dòng)的“人戶分離”現(xiàn)象。在海南自由貿(mào)易港建設(shè)的大潮中,一些人看好自由貿(mào)易港未來(lái)發(fā)展,為了投資買房而落戶,這部分人將會(huì)導(dǎo)致“人戶分離”現(xiàn)象加劇?！叭藨舴蛛x”現(xiàn)象使以戶籍為標(biāo)志的常住人口登記管理業(yè)務(wù)的“常住”意義失真,公共資源的科學(xué)合理配置將會(huì)為難題,社會(huì)治理的效果也會(huì)隨之打折,因此海南自由貿(mào)易港需要在戶籍人口管理方面進(jìn)行深入探索和改革。

2.外籍人口管理的“三非”風(fēng)險(xiǎn)

相較而言,在一個(gè)高度自由開放的地區(qū),大量外籍人口進(jìn)入會(huì)帶來(lái)更大的管理風(fēng)險(xiǎn)?？梢灶A(yù)見的是,隨著海南自由貿(mào)易港建設(shè)的推進(jìn)和成熟,從事貿(mào)易、投資以及旅游的外籍人口會(huì)大量進(jìn)入,這部分人的入境、出境及居留管理是一大挑戰(zhàn)。因此,海南要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上探索出一條新路,實(shí)現(xiàn)便利化的目標(biāo)。其實(shí),單純實(shí)現(xiàn)便利化并不難,難的是在治安治理過(guò)程中合理把握內(nèi)外兼顧的利益平衡,積極應(yīng)對(duì)人口多元化帶來(lái)的不同民族種族信仰、文化等觀念理念認(rèn)識(shí)上的沖突,以及及時(shí)防范化解人口跨境流動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),等等。

對(duì)于在港外籍人口的管理,首先是對(duì)其出入境、居留的管理。外籍人口出入境、居留的便利和開放是海南自由貿(mào)易港建設(shè)初期應(yīng)該優(yōu)先考慮和著手設(shè)計(jì)的。針對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)放松管制,無(wú)疑是要采取的方法之一。關(guān)鍵是制度的設(shè)計(jì)要根據(jù)需求者的感受和現(xiàn)實(shí)情況適度把握而逐漸放松,不宜一步到位、過(guò)于冒進(jìn)。因?yàn)椤胺拧焙苋菀?一旦產(chǎn)生不良影響再往回“收”,社會(huì)治理成本和代價(jià)將會(huì)更大。這一點(diǎn)可以參考國(guó)內(nèi)其他地區(qū)如北京、義烏、廣州等地外籍人口在華管理問題的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。追求開放和國(guó)際化的目標(biāo)是正確的,但要有把控、有選擇,否則將會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的社會(huì)問題以致提高社會(huì)治理難度和成本。實(shí)現(xiàn)自由化、便利化的前提是法治化。在改革的領(lǐng)域要立法先行,規(guī)則先行。在把人吸引來(lái)的同時(shí),要想好怎么管理并服務(wù)好這些人群?！胺彩骂A(yù)則立,不預(yù)則廢?！痹诟淖?cè)?guī)則、制定新規(guī)則時(shí),要有預(yù)判、有預(yù)測(cè),甚至有預(yù)案。

改革開放以來(lái),隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展,我國(guó)實(shí)施開放政策打開國(guó)門,吸引了大量的外籍人口來(lái)經(jīng)商、旅游、留學(xué)、就業(yè),同時(shí)也開始了對(duì)“三非”現(xiàn)象的治理。所謂“三非”現(xiàn)象是對(duì)在我國(guó)的外國(guó)人出入境管理業(yè)務(wù)實(shí)踐中存在的外國(guó)人“非法入境、非法就業(yè)、非法居留”現(xiàn)象的統(tǒng)稱。對(duì)于從陸路非法入境的,口岸的管理容易把控。問題是海南有如此長(zhǎng)的海岸線,應(yīng)對(duì)來(lái)自海上的走私、非法出入境挑戰(zhàn),邊防管理將無(wú)可回避地迎接此挑戰(zhàn),進(jìn)一步加強(qiáng)海警隊(duì)伍建設(shè)也勢(shì)在必行。成功構(gòu)建近海、岸線、島內(nèi)三道有效的“防控圈”(4)防控圈:該概念由2020年6月11日中國(guó)共產(chǎn)黨海南省第七屆委員會(huì)第八次全體會(huì)議通過(guò)的《中共海南省委關(guān)于貫徹落實(shí)〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》第九條提出。,需要切合實(shí)際的設(shè)計(jì)和投入,非一日之功。非法就業(yè)的外籍人員主要集中在外語(yǔ)教育、涉外演出、涉外家政、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。在現(xiàn)行法律背景下,外籍人口出入境有嚴(yán)格的規(guī)范和要求,因此“三非”現(xiàn)象有其特定含義。然而現(xiàn)行法律的規(guī)范和要求難免會(huì)不適應(yīng)高標(biāo)準(zhǔn)的海南自由貿(mào)易港建設(shè)。當(dāng)然,《海南自由貿(mào)易港法》已經(jīng)賦予海南制定修訂法律、行政法規(guī)的權(quán)利;要求海南自由貿(mào)易港建立高效便利的入境出境管理制度,逐步實(shí)施更大范圍適用免簽入境的政策,延長(zhǎng)免簽停留時(shí)間,實(shí)行更加寬松的人員臨時(shí)出境入境政策、便利的工作簽證政策;提出對(duì)外國(guó)人工作許可實(shí)行負(fù)面清單管理的要求,進(jìn)一步完善了居留制度。改革開放立法先行,是法治社會(huì)的理想選擇,所以海南加快立法研究勢(shì)在必行。

3.人口管理風(fēng)險(xiǎn)防控

《2021年海南省人民政府工作報(bào)告》提出了全省常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%的目標(biāo),海南將加快全面實(shí)施以居民身份證號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)、全島統(tǒng)一的居住證制度。這實(shí)際上是弱化常住人口登記而強(qiáng)化實(shí)有人口登記的舉措。實(shí)有人口概念排除了離開戶籍地半年以上的“人戶分離”人口,是迎接人口管理挑戰(zhàn)的有益探索,被視為當(dāng)前人口管理困境的良藥[5]。進(jìn)一步講,統(tǒng)一為身份證還是居住證并不重要,重要的是這種證件和制度能否承載人口管理的信息化、數(shù)字化使命,是否有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理中的高效目標(biāo)。同時(shí),實(shí)行統(tǒng)一的居住證制度的前提是海南已經(jīng)做好了準(zhǔn)備,可以實(shí)現(xiàn)為實(shí)有人口提供無(wú)差別且均等化的公共服務(wù)目標(biāo),否則統(tǒng)一的居住證意義不大。

2021年4月9日,中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外管局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融支持海南全面深化改革開放的意見》,提出包括6個(gè)方面的33條具體措施,其中規(guī)定了“支持在海南自由貿(mào)易港內(nèi)就業(yè)的境內(nèi)外個(gè)人開展包括證券投資在內(nèi)的各類境內(nèi)投資。允許符合條件的非居民按實(shí)需原則在海南自由貿(mào)易港內(nèi)購(gòu)買房地產(chǎn),對(duì)符合條件的非居民購(gòu)房給予匯兌便利”[6]。這項(xiàng)政策被認(rèn)為是一個(gè)亮點(diǎn),引起了房地產(chǎn)領(lǐng)域包括廣大購(gòu)房人群的關(guān)注。這項(xiàng)政策所涉及的購(gòu)房政策的初衷無(wú)疑是著眼于提供生活便利,而非投資行為,否則不會(huì)是“按實(shí)需原則”。關(guān)于“符合條件的”這一前提,其首要條件應(yīng)該是“居留”條件,就是要符合長(zhǎng)期居留或永久居留條件。允許長(zhǎng)期居留或永久居留的外籍人員購(gòu)房無(wú)可厚非,為短期居留的外籍人員提供生活便利也是應(yīng)該的?？梢詾槎唐诰恿舻耐饧藛T提供租房的便利,如視情況提供廉租房,甚至提供公寓也未嘗不可,但允許其購(gòu)買房產(chǎn)則需慎重?，F(xiàn)行法律規(guī)定外籍人員的永居批準(zhǔn)權(quán)在公安部,但未來(lái)“永居海南自由貿(mào)易港”的永居權(quán)批準(zhǔn)權(quán)可以賦予海南省政府。金融管理部門出臺(tái)外籍人員購(gòu)房政策,應(yīng)該考慮與“居留”政策的配套與協(xié)調(diào),否則就有可能不是提供便利而是制造矛盾和麻煩。如果國(guó)家將自由貿(mào)易港永居批準(zhǔn)權(quán)賦予海南,海南也應(yīng)該謹(jǐn)慎行使,因?yàn)檫@不僅關(guān)系到海南,同樣也關(guān)系到擁有14億人口的整個(gè)中國(guó),因此,引進(jìn)外籍人口應(yīng)該審慎。另外,隨著外籍人口大量進(jìn)入,也需要提前規(guī)劃長(zhǎng)期在海南自由貿(mào)易港居留的外籍人員的生活居住區(qū)域,是相對(duì)分散還是相對(duì)集中。還要考慮不同種族民族間的文化、習(xí)慣,既要尊重個(gè)人的意愿,同時(shí)也要考慮治安治理的隱患和成本,從而設(shè)法引導(dǎo)。這方面國(guó)際化程度高的國(guó)家和城市有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn),如新加坡和廣州等。

無(wú)論是對(duì)常住人口、流動(dòng)人口,還是外籍人口,人口管理是海南自由貿(mào)易港建設(shè)過(guò)程中治安治理的關(guān)鍵和基礎(chǔ),管理手段的信息化和數(shù)字化是發(fā)展的必然趨勢(shì)。只有充分利用信息化和數(shù)字化的手段和工具,才能實(shí)現(xiàn)《中共海南省委關(guān)于貫徹落實(shí)〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》中提出的建立健全境外人員入出境、島內(nèi)境外人員動(dòng)態(tài)管理和免簽外國(guó)人離島管控體系。在人口管理模式上,要在現(xiàn)有以身份管理為重點(diǎn)的人口管理基礎(chǔ)上向以對(duì)人口行為管理為重點(diǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)變,屆時(shí)治安和外事警種間的融合就成為一種選擇,管理模式的變化也將推動(dòng)管理機(jī)構(gòu)的改革。

(二)改變監(jiān)管理念和監(jiān)管措施,防控娛樂場(chǎng)所和特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)開放風(fēng)險(xiǎn)

1.娛樂場(chǎng)所和特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)開放風(fēng)險(xiǎn)

娛樂場(chǎng)所和特種行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)開放是國(guó)家社會(huì)管理開放程度的一塊試金石。娛樂場(chǎng)所和特種行業(yè)自身具備的特性決定了社會(huì)的管理者往往采取保守而強(qiáng)制的管理手段,從而具備了管理上的特殊性。相關(guān)的管理法律法規(guī)往往設(shè)定特殊的行政審批程序,客觀上形成了經(jīng)營(yíng)從業(yè)門檻,從而帶來(lái)一系列公平性問題。

在海南自由貿(mào)易港開放的大潮中,娛樂場(chǎng)所和特種行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)開放雖然不是主陣地,但也難以獨(dú)守一隅。2017年10月1日起,海南在全省范圍內(nèi)實(shí)行“多證合一、一照一碼”改革,所列舉的20項(xiàng)改革事項(xiàng)清單中包括再生資源回收經(jīng)營(yíng)者備案、公章刻制備案、保安公司設(shè)立分公司備案三項(xiàng)公安部門治安管理業(yè)務(wù)。實(shí)際上這三項(xiàng)改革措施只是“證照”手續(xù)改革,尚未觸及實(shí)質(zhì)意義上的經(jīng)營(yíng)權(quán)開放。例如,現(xiàn)行的《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第六條規(guī)定,外國(guó)投資者可以與中國(guó)投資者依法設(shè)立中外合資經(jīng)營(yíng)、中外合作經(jīng)營(yíng)的娛樂場(chǎng)所,不得設(shè)立外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的娛樂場(chǎng)所。再如《印章治安管理辦法》第二十二條規(guī)定,外商獨(dú)資、中外合作和中外合資企業(yè)不得經(jīng)營(yíng)本辦法所規(guī)定的印章業(yè)務(wù)。設(shè)想一下,如果實(shí)行娛樂場(chǎng)所、印章業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)開放必然會(huì)涉及對(duì)這些法律規(guī)定的修訂。

娛樂場(chǎng)所和特種行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)開放首先要面對(duì)的是放寬經(jīng)營(yíng)限制、放松行政審批。門檻降低所帶來(lái)的后果首先是經(jīng)營(yíng)實(shí)體數(shù)量增加,風(fēng)險(xiǎn)是導(dǎo)致市場(chǎng)飽和甚至過(guò)剩,進(jìn)而導(dǎo)致不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為出現(xiàn)。此外,經(jīng)營(yíng)權(quán)開放會(huì)使管理者的管理手段、管理方法強(qiáng)制性大大降低,經(jīng)營(yíng)者為追求高額利潤(rùn)會(huì)放縱甚至利用娛樂場(chǎng)所和特種行業(yè)為一些不法分子進(jìn)行非法活動(dòng)大開方便之門,背離自由貿(mào)易港社會(huì)治安治理的預(yù)期和要求。因此,需要重點(diǎn)防范娛樂場(chǎng)所和特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)開放所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.娛樂場(chǎng)所和特種行業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)開放風(fēng)險(xiǎn)防控

公安機(jī)關(guān)的治安管理業(yè)務(wù)中包括公共復(fù)雜場(chǎng)所和特種行業(yè)治安管理,管理的主要依據(jù)是專門的行政法規(guī)和行政規(guī)章,也包括專門的地方性法規(guī)。這一領(lǐng)域一直是政府職能改革的熱點(diǎn)領(lǐng)域。隨著國(guó)家推動(dòng)的行政機(jī)關(guān)的行政職能改革持續(xù)深入,娛樂場(chǎng)所和特種行業(yè)的行政審批職能一直處于改革變化之中。目前,從全國(guó)范圍看,特種行業(yè)管理實(shí)踐中只有旅館業(yè)和公章刻制業(yè)還需要辦理特種行業(yè)許可證,而其他各類的特種行業(yè)的許可證辦理已經(jīng)隨著國(guó)務(wù)院分批進(jìn)行的行政審批改革而逐步取消。海南作為自由貿(mào)易港,依據(jù)2021年10月公安部印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力工作實(shí)施方案》要求,對(duì)公章刻制業(yè)的管理由特種行業(yè)許可證核發(fā)審批改為備案。至此,海南的特種行業(yè)管理中只有旅館業(yè)需要辦理特種行業(yè)許可證,其法律依據(jù)是公安部制定的《旅館業(yè)治安管理辦法》。海南自由貿(mào)易港如果致力于全面放開經(jīng)營(yíng)權(quán),可以考慮充分利用自貿(mào)港立法權(quán)取消旅館業(yè)的行政許可,并可以起到改革試點(diǎn)的作用。如果成功則可以全國(guó)借鑒,推動(dòng)國(guó)家的行政審批改革事業(yè)發(fā)展。實(shí)際上,大數(shù)據(jù)的開發(fā)運(yùn)用深入推動(dòng)了對(duì)人口管理的強(qiáng)化和創(chuàng)新,而且管理手段和方法的變化會(huì)使這項(xiàng)行政許可的基礎(chǔ)和必要性邏輯發(fā)生改變,將會(huì)帶來(lái)旅館業(yè)的行政審批改革。

至于娛樂場(chǎng)所和特種行業(yè)的從業(yè)人員管理,海南應(yīng)該將探索實(shí)施的外籍人員工作許可負(fù)面清單管理制度和行業(yè)污點(diǎn)人員從業(yè)禁止的制度結(jié)合起來(lái),任何一項(xiàng)制度都需要相關(guān)的配套措施來(lái)完善。這里說(shuō)的行業(yè)污點(diǎn)人員從業(yè)禁止,簡(jiǎn)單地說(shuō)就是在一些特殊的行業(yè)中,只要從業(yè)人員有違法違規(guī)的行為,將在一定期限內(nèi)被禁止再?gòu)氖略撔袠I(yè)的工作,有些行業(yè)甚至是終身禁止。

(三)提高互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)安全治理,防控網(wǎng)絡(luò)安全及數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)

1.網(wǎng)絡(luò)安全及數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)報(bào)道,2021年4月12日,海南自由貿(mào)易港國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道正式開通[7]。這是我國(guó)第一個(gè)以省為單位申報(bào)建設(shè)的專用通道,首批覆蓋海南9個(gè)園區(qū),明顯提升了園區(qū)內(nèi)企業(yè)的國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)訪問體驗(yàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放是實(shí)現(xiàn)海南自由貿(mào)易港國(guó)際化目標(biāo)的必然選擇。盡管短期內(nèi)不可能完全開放國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)連接,但可以預(yù)見的是,海南對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管將面對(duì)更大挑戰(zhàn),自由貿(mào)易港要向前發(fā)展需要相應(yīng)地改革治安治理模式。互聯(lián)網(wǎng)訪問管制的放松意味著網(wǎng)上行為監(jiān)管方式也要隨之改變。

互聯(lián)網(wǎng)的安全挑戰(zhàn)也需未雨綢繆。2021年5月9日,美國(guó)聯(lián)邦政府宣布17個(gè)州和華盛頓特區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)[8],以應(yīng)對(duì)黑客組織的勒索軟件攻擊。黑客攻擊導(dǎo)致輸油管道持續(xù)關(guān)閉,美國(guó)只得以“宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)”、解除公路運(yùn)輸燃油的各種限制來(lái)應(yīng)對(duì)。有此前車之鑒,海南要在提出加快建設(shè)國(guó)際海底光纜和登陸點(diǎn),在謀劃建設(shè)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí),加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)安全意識(shí)和互聯(lián)網(wǎng)安全軟件建設(shè),加強(qiáng)應(yīng)急處突能力建設(shè),以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的各種危機(jī)。

2.網(wǎng)絡(luò)安全及數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)防控

在政府主導(dǎo)的“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)中,在更新理念、提高效率、提高科技含量等方面取得成功的同時(shí),也要防范互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用放大風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患。2021年7月16日,國(guó)家網(wǎng)信辦會(huì)同公安部、國(guó)家安全部等七部門聯(lián)合進(jìn)駐滴滴出行科技有限公司,開展網(wǎng)絡(luò)安全檢查[9]。這是《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》出臺(tái)以來(lái)適用的第一案,這一行動(dòng)表明國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用安全治理方面的決心和力度。就在這一行動(dòng)的一周前,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”領(lǐng)域的多起違法違規(guī)案件進(jìn)行了集中查處,包括滴滴旗下小桔新能源與海南交控、南網(wǎng)電動(dòng)、海南電網(wǎng)設(shè)立合營(yíng)企業(yè)案件。

海南自由貿(mào)易港應(yīng)發(fā)揮開放的政策資源優(yōu)勢(shì),積極開展數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管的探索,既要保障海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)流動(dòng)安全,又要為國(guó)家建立數(shù)據(jù)流動(dòng)安全管理作為改革試點(diǎn)作出貢獻(xiàn)。海南要進(jìn)一步探索防范化解網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn),就要合理借鑒對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)做法。一要通過(guò)完善立法、制定規(guī)則明確網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者和大數(shù)據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任,以法治規(guī)則強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。二要建設(shè)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)交換試點(diǎn)專用網(wǎng)絡(luò)、信息共享交換及風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái),鼓勵(lì)大數(shù)據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位將相關(guān)數(shù)據(jù)向統(tǒng)一平臺(tái)匯聚,通過(guò)專用網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)的搭建實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在監(jiān)管的視野范圍內(nèi)流動(dòng),同時(shí)明確專用網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)管理者主體的責(zé)任。三要加強(qiáng)對(duì)海南自由貿(mào)易港數(shù)據(jù)流動(dòng)的有效監(jiān)管,通過(guò)建立和完善大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)明確監(jiān)管主體責(zé)任。四要建立健全數(shù)據(jù)出境安全管理制度體系,通過(guò)借鑒國(guó)際上通行做法,結(jié)合自貿(mào)港實(shí)踐情況,建立個(gè)人信息、重要數(shù)據(jù)出境評(píng)估制度。此外,還要明確個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境監(jiān)管要點(diǎn),厘清行業(yè)主管監(jiān)管部門、網(wǎng)信部門及大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任。

海南自由貿(mào)易港在提出加大互聯(lián)網(wǎng)開放力度的同時(shí),也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到開放并非意味著放松監(jiān)管,而恰恰應(yīng)該在這一新的領(lǐng)域加大研究力度,提高政治敏感度,做好相關(guān)預(yù)案,調(diào)整監(jiān)管方式,改革治理模式。海南要努力處理好維護(hù)國(guó)家安全、保護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)益、發(fā)展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易這三者之間的關(guān)系,在防控風(fēng)險(xiǎn)的前提下為合法的數(shù)據(jù)流動(dòng)開辟暢通的渠道。

三、海南自由貿(mào)易港治安治理模式探索

通過(guò)以上分析,為應(yīng)對(duì)將來(lái)可能出現(xiàn)的問題,海南自由貿(mào)易港唯有未雨綢繆、主動(dòng)出擊才能降低各種潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(一)城鄉(xiāng)一元化戶籍改革背景下,人口治理模式探索

我國(guó)戶籍制度改革的主要趨勢(shì)是由城鄉(xiāng)二元制逐漸向城鄉(xiāng)一元制轉(zhuǎn)變,二元制的城鄉(xiāng)割裂分治的體制已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)今的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。經(jīng)過(guò)多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革,城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式逐漸成熟,二元制的戶籍制度正逐漸退出歷史舞臺(tái),取而代之的是以城鄉(xiāng)一體化的一元制戶籍制度為特點(diǎn)的社會(huì)人口治理模式。致力于投資、貿(mào)易自由的海南自由貿(mào)易港一定會(huì)加快建立適應(yīng)自由貿(mào)易港經(jīng)貿(mào)形勢(shì)的、符合社會(huì)發(fā)展潮流趨勢(shì)的一元制社會(huì)人口治理新模式。城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)方向是正確的,這是價(jià)值取向的要求。社會(huì)發(fā)展至現(xiàn)階段已經(jīng)不能再忽略鄉(xiāng)村的發(fā)展,這也是鄉(xiāng)村振興的必然要求。一元制的戶籍改革突破了鄉(xiāng)村發(fā)展的桎梏,鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)依然任重而道遠(yuǎn)。人口戶籍問題并不是社會(huì)治理的全部,未來(lái)海南社會(huì)治理中的鄉(xiāng)村治理才是攻堅(jiān)戰(zhàn)?！耙缓藘晌粫?huì)”(5)“一核”指村黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;“兩委”指村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì),是自治組織和監(jiān)督組織;“一會(huì)”指村務(wù)協(xié)商會(huì),是村民協(xié)調(diào)議事組織。鄉(xiāng)村治理機(jī)制建立彰顯了海南“一盤棋”的創(chuàng)新意識(shí)和全局觀念,但機(jī)制的運(yùn)行細(xì)節(jié)和治理成效尚待觀察。雖然城鄉(xiāng)可以一體化融合發(fā)展,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理一體、公共服務(wù)均等,但城鄉(xiāng)的差異決定了城鄉(xiāng)治理不能走“一體化”的道路或模式。海南恰逢自由貿(mào)易港建設(shè)的東風(fēng),可在鄉(xiāng)村治理方面走出一條符合自由貿(mào)易港特點(diǎn)的創(chuàng)新之路,取得社會(huì)治理的新突破,為國(guó)家探索出一條新路徑。

此外,還要改革現(xiàn)有人口管理的傳統(tǒng)模式,推動(dòng)以身份管理為重點(diǎn)的人口管理模式向以人口行為管理為重點(diǎn)的模式轉(zhuǎn)變,推動(dòng)治安和外事警種間的融合。管理模式的變化會(huì)帶動(dòng)管理機(jī)構(gòu)的改革,這也契合了公安部近期推行的市縣公安大部門大警種制改革。

(二)“證照分離”改革背景下,特種行業(yè)治理模式探索

國(guó)務(wù)院要求自2021年7月1日起,在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)全覆蓋清單管理,按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等四種方式分類推進(jìn)審批制度改革。同時(shí)要求在海南進(jìn)一步加大改革試點(diǎn)力度,建立簡(jiǎn)約高效、公正透明、寬進(jìn)嚴(yán)管的行業(yè)準(zhǔn)營(yíng)規(guī)則,大幅提高市場(chǎng)主體辦事的便利度和可預(yù)期性。這項(xiàng)改革實(shí)際上是政府行政審批制度改革的延伸,改革的核心是政府監(jiān)管的方式由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中和事后監(jiān)管。全國(guó)的大方向和潮流尚且如此,作為改革開放的前沿陣地,海南自由貿(mào)易港自不待言,要沿著這一方向快馬加鞭,加大改革的力度和深度,探索出更高效的社會(huì)治理模式。尤其是治安管理部門特別管控的特種行業(yè),多屬于涉及國(guó)家安全、公共安全、人民生命財(cái)產(chǎn)的行業(yè),我們應(yīng)該研究國(guó)際通行規(guī)則在適應(yīng)海南自由貿(mào)易港實(shí)際的前提下,在加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制、強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的同時(shí)改革傳統(tǒng)的管理方式,釋放行業(yè)活力和改革的紅利。

(三)國(guó)際化背景下,更新符合自由貿(mào)易港社會(huì)實(shí)際的執(zhí)法理念

海南自由貿(mào)易港建成后,“國(guó)際化”的含義在自由貿(mào)易港將會(huì)有新的拓展,到那時(shí),來(lái)自五湖四海的國(guó)際人士在海南自由貿(mào)易港生活、經(jīng)商、投資,進(jìn)出往來(lái),甚至定居入籍,“國(guó)際化”的意義就不僅僅是中國(guó)(海南)自由貿(mào)易港與其他國(guó)家之間的交流互通,更是海南自由貿(mào)易港區(qū)域本身演變成為一個(gè)國(guó)際化的社會(huì)。因?yàn)檫@里生活著不同民族不同種族的人士,交織著不同的文化和習(xí)俗,不同的信仰和習(xí)慣也必將在這片土地上碰撞和融合。海南自由貿(mào)易港國(guó)際化的過(guò)程中會(huì)面對(duì)多元價(jià)值選擇,海南本土的制度、文化也會(huì)受到?jīng)_擊,而本土的執(zhí)法者則需面對(duì)這種沖擊。社會(huì)治理如同治水,一味地封堵不可取,采取疏導(dǎo)的辦法才是上策。在高度國(guó)際化的自由貿(mào)易港,一定是法治社會(huì),追求公開公平公正的社會(huì)治理模式。我們要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上探求變革,如在追求高度職業(yè)化、專業(yè)化的方向上,可以尋求服務(wù)職能和執(zhí)法執(zhí)勤職能的分離模式,通過(guò)深化警務(wù)機(jī)制改革帶動(dòng)提升執(zhí)法者的專業(yè)素養(yǎng)和水平。

總之,海南自由貿(mào)易港建設(shè)過(guò)程中治安治理模式探索要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)理念,守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線,堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā),走海南自由貿(mào)易港特色的法治道路。既要從國(guó)情實(shí)際出發(fā),又要從海南自由貿(mào)易港實(shí)際出發(fā)。改革會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn),但不改革的風(fēng)險(xiǎn)更大,所以要合理吸收借鑒優(yōu)秀的法治文明成果和治安治理經(jīng)驗(yàn),做好治安治理風(fēng)險(xiǎn)防控研究,以保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。