陸 銘 樓帥舟 李鵬飛

一、引言

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)是城市和農(nóng)村之間相互提供生產(chǎn)要素、產(chǎn)品和服務，實現(xiàn)相互分工，共同富裕。城市為農(nóng)村提供基于人口規(guī)模和人口密度的制造業(yè)產(chǎn)品、生產(chǎn)性服務業(yè)以及多樣性、高品質(zhì)的生活服務。農(nóng)村為城市提供基于本地資源的農(nóng)產(chǎn)品、旅游、休閑等生活服務，以及少量制造業(yè)產(chǎn)品。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展在不同空間尺度上的含義有非常大的差異。在通常情況下，人們所說的城鄉(xiāng)融合發(fā)展是指在一個城市或者都市圈范圍之內(nèi)中心城市(或者中心城區(qū))與外圍的郊區(qū)和農(nóng)村之間相互分工，相互提供生產(chǎn)要素、產(chǎn)品和服務。而本文指出，在中國這樣一個地域遼闊的國家，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要放在一個大國的統(tǒng)一大市場視角下，讓農(nóng)村和城市之間進行大范圍跨地區(qū)的融合發(fā)展。在這一視角下，當前中國已經(jīng)出現(xiàn)了勞動力大規(guī)模的跨地區(qū)流動，其中有大量流動人口是從相對欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村向相對發(fā)達的地區(qū)和大城市流動，即使在同一個城市群內(nèi)部，也非常明顯地分化成了人口流入地區(qū)和人口流出地區(qū)。在這個現(xiàn)象的背后，本質(zhì)上就是中國經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到了服務業(yè)成為經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)創(chuàng)造的主體的階段。在這一階段，在人口相對集聚的地區(qū)需要大量人口從事于服務本地甚至全國的產(chǎn)業(yè)，而在人口流出地區(qū)能夠為全國提供的農(nóng)產(chǎn)品、自然資源和旅游服務存在總量局限。因此本文試圖從全國統(tǒng)一大市場的視角探討城鄉(xiāng)融合問題，并將指出，在政策層面要解決的核心問題就是跨地區(qū)的人口流動和建設用地存量之間的錯配問題。

本文的第二部分將總結(jié)全國統(tǒng)一大市場建設中的城市化趨勢及存在的問題。第三部分重點討論在跨地區(qū)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，生產(chǎn)要素統(tǒng)一大市場的改革進展。由于當前戶籍制度改革在加快推進過程中，因此，這一部分的重點討論對象是土地市場如何配合人口和經(jīng)濟的空間集聚。第四節(jié)是全文的總結(jié)。

二、全國統(tǒng)一大市場視野下的城鄉(xiāng)融合

(一)城市化趨勢

在中國經(jīng)濟現(xiàn)代化的進程中，城市化水平正在以每年一個百分點的速度提高，并且出現(xiàn)了大規(guī)模的跨地區(qū)人口流動。中國的人口流動在最近十年更趨活躍，2010—2020年間流動人口規(guī)模大幅增長69.7%，從2010年的2.21億人增至2020年的3.76億人，占總?cè)丝诘谋壤哌_26.6%。(1)根據(jù)第六次和第七次人口普查數(shù)據(jù)計算。從人口的空間布局來看，流動人口正在由農(nóng)村向城市集中，由小城市向大城市集中，由城市外圍向中心城區(qū)集中，并且這一趨勢將長期延續(xù)(陸銘，2022[1])。但目前大量人口仍然滯留在小城鎮(zhèn)，研究發(fā)現(xiàn)，人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量與經(jīng)濟發(fā)展的東西差異和南北差異高度一致：東南沿海與中部沿江發(fā)達地區(qū)以“城化”為主導，而華北地區(qū)、東北地區(qū)以及西部地區(qū)以“鎮(zhèn)化”為主導，且“鎮(zhèn)化”的“廣延維度”(城鎮(zhèn)數(shù)量)遠快于“集約維度”(城鎮(zhèn)規(guī)模)，從2001年到2020年，2 000人以下的微型聚落數(shù)量從54 880座迅速增長到179 376座，累計增幅200%以上(李輝文等，2023[2])。

另一個重要特征是人口流入地和流出地的分化明顯。在全國統(tǒng)一大市場的視野下，區(qū)域經(jīng)濟已經(jīng)呈現(xiàn)出“雙重中心-外圍”模式。也就是說，越是在全國范圍內(nèi)靠近沿海大港口，越是在城市群內(nèi)靠近中心城市，越是服務于國際國內(nèi)市場的制造品和服務需求，人口增長越多。反之，越是遠離沿海大港口和中心城市，其功能越是服務于全國和就近的農(nóng)業(yè)和旅游需求，人口越是流出(陸銘等，2023[3])。這個“雙重中心-外圍”模式充分地反映出了全國統(tǒng)一大市場視野下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的狀態(tài)。

在“雙重中心-外圍”模式下，城市群內(nèi)也出現(xiàn)了人口流入地和流出地的分化。從省市層面來看，人口在向沿海地區(qū)和內(nèi)陸的大城市周圍集中；而從區(qū)縣層面更加細分地看，人口集中趨勢更為明顯。在總體呈現(xiàn)人口增長趨勢的京津冀、長三角和珠三角城市群，人口增長較多的是核心地區(qū)，外圍地區(qū)(如長三角城市群的蘇北、皖北、皖南，珠三角城市群的粵東、粵北、粵西)的人口卻是減少的。而在總體上呈現(xiàn)人口減少趨勢的地區(qū)，如東北，卻有不少城市的中心城區(qū)人口是正增長的。比如，哈爾濱作為一個城市，總?cè)丝谑菧p少的，但其實人口減少的是哈爾濱的郊區(qū)和農(nóng)村，中心城區(qū)的人口是增長的(陸銘，2022[1])。

人口城市化也加速了不同地區(qū)發(fā)展模式的分化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整。從人口流動的角度來說，人口流入地通過人口的集聚來發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，進而強化制造業(yè)和服務業(yè)的集聚，最終通過資本積累和技術進步致富。人口流出地的比較優(yōu)勢則在于發(fā)展人口需求較少的行業(yè)，比如農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、自然資源產(chǎn)業(yè)等。人口流出地的一部分人流動到更有就業(yè)機會和收入增長空間的地方去，而人口適度流出又有利于留守人口在本地獲得更高的人均資源使用量，有助于提高人均勞動生產(chǎn)率和收入。不同的人在全國統(tǒng)一大市場的城鄉(xiāng)融合發(fā)展中實現(xiàn)共同富裕，而且在總體上縮小了不同地區(qū)之間的差距(Li和Lu，2021[4]；陸銘等，2023[3])。

(二)改革的迫切性

在全國統(tǒng)一大市場的城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢下，大規(guī)模的人口流動使得一些政策設計不再適應社會發(fā)展需要，相應的制度改革刻不容緩。

第一，邁入后工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構轉(zhuǎn)型升級和技術進步將加速人口的集聚。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，制造業(yè)的就業(yè)占比逐漸下降，大量就業(yè)向服務業(yè)集中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構日益服務化。而服務是需要人和人之間見面的，越是人口集聚的地方，服務品質(zhì)越好、多樣性越強。所以在底層邏輯上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構的變遷是經(jīng)濟發(fā)展帶來的，而它在空間上的結(jié)果會促進人口由農(nóng)村向城市集中，由小城市向大城市集中，由城市外圍向城市中心集中。此外，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術的發(fā)展，也加速了人口的集聚，一方面是因為技術進步替代了制造業(yè)勞動，而另一方面是許多服務崗位，如網(wǎng)約車司機和外賣騎手，就是在大數(shù)據(jù)等新技術之下催生的。被替代的制造業(yè)就業(yè)原來是在中小城市，而被創(chuàng)造的服務業(yè)就業(yè)崗位大量集中在大城市，這也將加強經(jīng)濟資源和人口往大城市集中的趨勢。然而，在人口不斷集聚的趨勢下，土地資源與人口出現(xiàn)了空間上的錯配，許多農(nóng)村出現(xiàn)大量土地的閑置與荒廢，帶來了一系列經(jīng)濟問題與社會問題，土地資源的利用率得不到提升，國家整體的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量難以提升。

第二，在人力資本越來越重要的當下，留守兒童、流動兒童的教育缺失將導致更大的人力資本積累損失。在流動過程中，一部分家庭選擇將子女一起帶到流入地，有些則選擇讓子女留守在老家，還有一些大齡兒童獨自外出求學或務工，這些流動或留守兒童也因此直接受到人口流動的影響。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，中國近一半兒童直接受到人口流動的影響。(2)數(shù)據(jù)引自國家統(tǒng)計局、聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國人口基金，《2020年中國兒童人口狀況：事實與數(shù)據(jù)》，http：//www.stats.gov.cn/zs/tjwh/tjkw/tjzl/202304/P020230419425666818737.pdf。雖然政府在解決流動兒童受教育問題上采取了諸多積極措施，但是在入學問題上，一些大城市對流動兒童實施積分制入學，有限的學位數(shù)量限制了流動兒童在流入地上學；在升學上，跨省流動兒童在流入地接受高中教育和參加高考仍然困難，不得不在初中甚至小學階段返回戶籍省份。當流入地流動人口規(guī)模越來越大時，公辦學校教師編制和學校投入未能同步增長。當城市人口激增使得教師編制緊缺時，大量編外老師可能會被聘用在流動兒童集中的學校，教師資源的傾斜導致流動兒童接受到的教育質(zhì)量較差；另一方面，流動人口多為中低收入者，他們難以支付民辦學校高昂的學費以供子女讀書。后工業(yè)化時代，經(jīng)濟發(fā)展更需要人力資本的積累，若推遲改革，大量留守兒童、流動兒童接受不到好的教育，對長期發(fā)展不利。

第三，在后工業(yè)化階段，城市生活經(jīng)驗越來越重要，農(nóng)村人口早進城也日益重要。外來人口在城市中的經(jīng)驗積累，可以有效提升其勞動力市場表現(xiàn)。我們的研究表明，移民通過盡早進城，在青少年時期獲得城市生活經(jīng)歷，可以提升其非認知能力，獲得進入服務業(yè)工作的機會和更高的收入，農(nóng)村移民首次進城年齡越小，其小時工資越高。而且，這個效應在大城市更大(魏東霞和陸銘，2021[5])。若推遲改革，則流動人口會因為其他阻力而延緩進城，不利于其獲得更多的就業(yè)機會與更高的收入。

三、生產(chǎn)要素統(tǒng)一大市場：改革的進展與建議

要在全國統(tǒng)一大市場的格局下實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，生產(chǎn)要素統(tǒng)一大市場的建設是關鍵。當前，事關勞動力統(tǒng)一大市場建設的戶籍制度改革正在加快推進，接下來的重點和難點是全國范圍內(nèi)的土地統(tǒng)一大市場建設。

(一)戶籍制度

在適應人口大規(guī)模遷移的城市化趨勢中，戶籍制度改革正在加快推進。目前的改革進程是，城區(qū)常住人口500萬以下的中小城市，已經(jīng)完全實現(xiàn)自由落戶；但在城區(qū)常住人口500萬以上的一些大城市，與戶籍制度、戶籍身份掛鉤的公共服務，仍然存在一些對非本地戶籍常住人口的差別化待遇，目前也在持續(xù)改革當中。

2023年8月，公安部召開“服務保障高質(zhì)量發(fā)展”新聞發(fā)布會，其中在戶籍政策方面提出一系列舉措，包括健全以常住地登記戶口制度，進一步放寬落戶條件、降低落戶門檻；調(diào)整優(yōu)化超大、特大城市落戶政策，完善積分落戶制度等。戶籍制度改革的最終目標，是通過若干年的改革，實現(xiàn)人口在制度層面的無障礙流動，戶籍制度完全變成居民在所居住地的身份登記制度，公共服務也不再按照居民是否有戶籍來劃分，而是按照常住人口來進行配置。在中央的有關文件中，這個改革方向已經(jīng)相當明確。

當前，大城市、特大城市和超大城市，落戶制度仍然以積分落戶為主，各地的積分標準有一些差異，但有三個因素最為重要，包括社保繳納年限、實際居住年限，以及教育水平；其他會附加一些年齡、有無犯罪記錄等要求；一些有突出貢獻的，會有一些額外的優(yōu)惠政策。

在公安部公布的改革方向上，明確要求未來積分落戶的標準，要確保社會保險繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例，言下之意，就是包括教育水平在內(nèi)的其他積分落戶標準，將變得越來越不重要，直至逐漸取消。這樣一來，一些年齡較大，或教育水平不是很高的群體，在大城市落戶的可能性就會提高。

還有一個重要的變化是，鼓勵取消年度落戶名額限制。由于長時期以來的一些人口政策，一些特大城市、超大城市的積分落戶名額收得很緊，因此，達到積分落戶標準的人群，遠遠超過實際落戶的名額。公安部的這一要求，可以極大地推進已經(jīng)達到積分落戶標準的外來常住人口市民化，并獲得與市民身份相對應的公共服務待遇，這是非常重要的一個改革舉措。

在地方層面，各地的積分落戶政策正在加快推進，比如浙江明確提出，全省除杭州市區(qū)以外的范圍內(nèi)將全面取消落戶限制政策；江蘇全省(南京、蘇州市區(qū)除外)全面取消落戶限制政策；在上海等落戶標準較嚴的城市，近些年積分落戶的名額有明顯的放寬，畢業(yè)生可直接落戶的高校名單正在不斷增加，在郊區(qū)新城落戶的標準有明顯的降低?？傮w上，戶籍制度改革的進展，在地區(qū)分布上有加快的跡象。

(二)土地制度

戶籍制度改革推進較快，那么土地制度改革就成了接下來要啃的硬骨頭。中共二十大報告提出，“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權益?！痹谶@一方針指導下，城鄉(xiāng)之間的土地應該如何配置？答案是地隨人走，土地的供應要跟人口流動方向一致起來，這樣能夠充分保障農(nóng)民的財產(chǎn)權益，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。

土地資源跨地區(qū)再配置的一個重要抓手是建設用地的跨地區(qū)再配置，它將有利于全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并釋放出大量經(jīng)濟增長動能。若干年來，由于行政力量對于城市建設用地供應的控制，沿海地區(qū)和大城市相對缺乏建設用地指標，其后果是城市發(fā)展空間受限，住房價格高企，流動人口市民化的成本尤其是居住成本居高不下。而遠離沿海和大城市的地區(qū)建設用地指標用不完，已有的城鄉(xiāng)建設用地又大量閑置。如果從平均土地利用效率來看，從沿海大港口往內(nèi)陸地區(qū)走500公里，單位建設用地上的二三產(chǎn)業(yè)GDP大約下降一半(陸銘，2017[6])。而從用地存量來看，根據(jù)第三次全國國土調(diào)查的主要數(shù)據(jù)，“城鎮(zhèn)村及工礦用地3 530.64萬公頃(52 959.53萬畝)。其中，城市用地522.19萬公頃(7 832.78萬畝)，占14.79%；建制鎮(zhèn)用地512.93萬公頃(7 693.96萬畝)，占14.53%；村莊用地2 193.56萬公頃(32 903.45萬畝)，占62.13%”(3)數(shù)據(jù)來源：《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，網(wǎng)址：https：//www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202108/t20210826_2678340.html。。這組數(shù)據(jù)表明，在當前的中國，包括建制鎮(zhèn)在內(nèi)的城鎮(zhèn)地區(qū)建設用地僅僅不到農(nóng)村地區(qū)村莊用地的一半(僅47.19%)。

為了繼續(xù)探究農(nóng)村地區(qū)村莊用地的空間布局和人口流動的關系，我們還利用了2020年全國土地利用遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)、人口普查數(shù)據(jù)和全球范圍內(nèi)的人口數(shù)據(jù)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的村莊用地大量集中在河北、河南、山東等地區(qū)，而在這些地區(qū)，同時也出現(xiàn)了河北、河南大量人口的流出，在河北北部和南部的部分地區(qū)以及河南遠離鄭州的地區(qū)，人口增長緩慢，甚至出現(xiàn)了人口負增長。我們將村莊用地和人口數(shù)據(jù)疊加在一起，可以清楚地看到，在河北、河南這一帶，村莊用地多的地區(qū)和人口增長緩慢(甚至負增長)的地區(qū)高度重合。這就意味著在這些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)大量閑置的農(nóng)村建設用地(包括集體經(jīng)營性建設用地和宅基地)，而且未來隨著人口進一步流動，這一地區(qū)還將繼續(xù)出現(xiàn)大量農(nóng)村建設用地的閑置。

對于如何將大量閑置農(nóng)村建設用地有效利用，下文主要從集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革兩方面出發(fā)，探討如何跨地區(qū)配置土地資源以及改革進展，這是全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵。

1.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。

中共十八屆三中全會提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權”，明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的改革方向和目標。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革試點于2015年啟動，共計33個試點縣(市、區(qū))。

(1)關鍵問題。

通過實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在一定程度上緩解了土地資源錯配問題，欠發(fā)達地區(qū)的土地價值得以實現(xiàn)。但目前仍存在人口流出地與流入地的建設用地供需不平衡問題，大部分省市供大于求，小部分省市供不應求，人口流出地與流入地出現(xiàn)問題分化。這是因為，目前集體經(jīng)營性建設用地交易以省內(nèi)為主。對于人口流出地來說，欠發(fā)達省市人口不斷流出，大量集體建設用地出現(xiàn)閑置，這些省市對于土地資源的需求也隨著人口流出而減小，產(chǎn)生了供大于求的局面；對于人口流入地來說，發(fā)達省市是人口集聚的中心，隨著人口的流入，大城市對于建設用地的需求不斷增大，而由于自然地理等因素的限制，土地的供給無法持續(xù)增加，所以供不應求。

(2)進一步深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革的具體建議。

集體經(jīng)營性建設用地入市需要指標化，還需要探索建立全國性的指標交易平臺，這可以使得土地資源跨地區(qū)、跨省域配置更加靈活，交易成本更加低廉。比如，對于人口流出地大量省內(nèi)自身消化不掉的閑置集體經(jīng)營性建設用地、存量用地、低效用地，可以復耕為農(nóng)田或生態(tài)用地，補充耕地指標，在全國統(tǒng)一市場中交易，緩解其他區(qū)域在履行耕地占補平衡義務時面臨的較大成本壓力。而同樣屬于農(nóng)村集體建設用地的宅基地，其制度改革也與經(jīng)營性建設用地入市類似，不過因其具有居住屬性，情況有所不同。

2.農(nóng)村宅基地制度改革。

宅基地制度是中國農(nóng)村土地制度中最特殊，也是利益影響最敏感的制度安排。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，宅基地制度已經(jīng)難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求和農(nóng)村居民生活需要。事實上，2015年以來，全國多個縣(市、區(qū))開展了多輪農(nóng)村宅基地制度改革試點工作，在宅基地使用權入股或者合作開發(fā)經(jīng)營、宅基地使用權跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓等方面進行了積極探索，形成了諸多盤活閑置宅基地的改革模式，在保障農(nóng)民權益、壯大村集體經(jīng)濟等方面卓有成效。

2022年11月28日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法(征求意見稿)》(后簡稱“《征求意見稿》”)，對宅基地相關概念、管理分工，布局和用地標準，申請和審批，使用，出租、轉(zhuǎn)讓、退出和收回，監(jiān)督管理等內(nèi)容進行具體規(guī)定。然而，《征求意見稿》提出的“租賃合同期限不得超過二十年，超過二十年的，超過部分無效”“宅基地使用權可以在本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)互換，也可以轉(zhuǎn)讓或贈與給符合宅基地申請條件的本集體經(jīng)濟組織成員”等諸多表述，可能沒有充分重視宅基地制度改革試點工作的寶貴經(jīng)驗，已經(jīng)滯后于當前中國農(nóng)村宅基地使用的現(xiàn)狀，一旦實施，將限制農(nóng)民的財產(chǎn)權益，不利于農(nóng)村土地資源的有效利用，也不利于農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕。

(1)當前農(nóng)村宅基地面臨的問題。

第一，宅基地閑置現(xiàn)象普遍存在。在人口大范圍大規(guī)?？绲貐^(qū)流動的趨勢下，農(nóng)村宅基地已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重閑置。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2019年全國農(nóng)村宅基地閑置率為18.1%(張?zhí)熳簦?021[7])。從2000到2016年，我國農(nóng)村常住人口由8.08億人減少至5.89億人，減少了27.1%，但同期農(nóng)村宅基地面積反而由2.47億畝擴大為2.98億畝，增加20.6%(劉守英和熊雪鋒，2019[8])。(4)根據(jù)農(nóng)村居民減少，存量宅基地面積不降反增的事實，結(jié)合其他文獻和我們調(diào)研的體會，可能18.1%低估了宅基地閑置率。

另一方面，閑置率高也與宅基地的退出制度不完備有關。根據(jù)相關調(diào)查，當前農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)意愿并不高。很多農(nóng)民寧愿宅基地閑置，也不愿意流轉(zhuǎn)，這在本質(zhì)上是因為相關制度的不明確。雖然《征求意見稿》中提出“允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，但大多數(shù)農(nóng)村的人口是負增長的，也就是說，只有宅基地使用權轉(zhuǎn)出意愿，沒有相應的轉(zhuǎn)入需求，這就使得退出宅基地的收益普遍很低，進一步限制了農(nóng)民退出宅基地的積極性。

第二，宅基地租約的短期化。關于宅基地使用20年租約的合同本身是一個可以更改的租約，現(xiàn)實中出現(xiàn)過一些農(nóng)村居民毀約的情況，此時，村集體通常站在村民一邊。實際生活中，大量的租約其實也沒有達到20年，短的甚至按年簽租約。事實上的合同短期化導致租賃關系短期化，相關經(jīng)營活動缺乏穩(wěn)定的合約保護，難以開展長期投資。

第三，不同區(qū)位條件農(nóng)村宅基地的具體情況存在巨大差異。宅基地的閑置問題普遍存在，但不同地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展條件決定了宅基地的申請、使用、流轉(zhuǎn)面臨的具體情況存在差異。在城中村和靠近城市的農(nóng)村，人口外流情況較少，宅基地的需求仍然較高，此時閑置宅基地可以借助市場力量進行解決，有些宅基地已經(jīng)事實上成為被交易的小產(chǎn)權房，政府需要適時做出相關制度改革。在遠離大城市的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，人口外流情況較多，此時閑置宅基地的市場價值不足，而地方政府的財力有限，需要中央政府從全國一體化布局的角度，為地方政府盤活閑置宅基地提供支撐。在具有特色產(chǎn)業(yè)和旅游資源的農(nóng)村，很多宅基地事實上已經(jīng)被用于經(jīng)營性用途，此時則應該探索如何在保護農(nóng)民權益的情況下，引入城市資本和人才，做大農(nóng)村經(jīng)濟。

(2)農(nóng)村宅基地改革試點經(jīng)驗。

由于宅基地的特殊性和功能復雜性，改革試點的重要性不言自明。在當前宅基地改革的試點工作中，試點地區(qū)涵蓋了不同地區(qū)、不同發(fā)展條件的縣市，并暫停實施《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》部分條款，從而使得試點具有合法性。

試點縣市針對農(nóng)村宅基地政策調(diào)整進行了諸多探索。保護農(nóng)民的財產(chǎn)權益是宅基地改革的出發(fā)點。在試點地區(qū)，流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)民可享受各類社會保障政策，包括優(yōu)先申請公租房等保障房，以及購買首套商品房可享受一定政策優(yōu)惠等。此外，農(nóng)民自愿進城落戶后可繼續(xù)享有原集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)分配權并履行義務。部分地區(qū)還規(guī)定，可以保留農(nóng)民的宅基地資格權，對于不適宜在城市生活的進城農(nóng)民，允許其在15年后回本集體經(jīng)濟組織申請宅基地。

在具體流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓過程中，試點地區(qū)政府和村集體積極探索放活宅基地的方式。在義烏，宅基地退出并經(jīng)過整治、復墾形成的結(jié)余建設用地指標，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標交易，用于在縣域范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用或者政府收購儲備；在江蘇武進和四川瀘縣，村集體將農(nóng)戶有償退出的閑置宅基地，根據(jù)規(guī)劃轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設用地，并且流轉(zhuǎn)入市。此外，試點地區(qū)政府在居民間的宅基地流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓也進行了不同探索。

在試點工作的推進中，也暴露出當前宅基地制度的一些問題。首先是村集體的權利地位不明確，轉(zhuǎn)讓使用權、保留資格權是否有效，需要中央文件進行制度設計。其次，一些地區(qū)的改革試點需要地方政府財政支持，而這將限制試點經(jīng)驗推廣。當前主要通過對試點地區(qū)的政策傾斜解決，未來如何解決財政壓力有待研究。

(3)進一步深化農(nóng)村宅基地改革的具體建議。

針對不同地區(qū)的具體情況，宅基地使用權放活改革應該堅持“實踐先行，政策指導，法律兜底”的發(fā)展經(jīng)驗，要在全國范圍的城鄉(xiāng)融合視野下，推進跨地區(qū)市場交易，允許各地進行分類規(guī)劃，通過多種方式盤活閑置的宅基地。

第一，對于人口流失嚴重地區(qū)出現(xiàn)的大量閑置宅基地，村莊通過治理、規(guī)劃、整合，村民集中居住，提高宅基地復耕的土地利用率。在目前已經(jīng)允許閑置宅基地復耕為農(nóng)業(yè)用地，并且轉(zhuǎn)化為補充耕地指標，進行跨地區(qū)交易的基礎之上，建立全國統(tǒng)一的補充耕地指標交易市場，允許農(nóng)民直接通過該市場將閑置宅基地對應的建設用地指標進行交易，并且有償退出農(nóng)村宅基地使用權。該指標可以由指標緊缺的地區(qū)進行購買，相應的收益在扣除交易費用后由指標轉(zhuǎn)出地的縣級政府和農(nóng)民按照法定比例進行分配，確保農(nóng)村居民對于宅基地使用權和附屬建筑物的財產(chǎn)權收入。

第二，不同地區(qū)、不同農(nóng)戶的具體情況復雜，深化農(nóng)村宅基地改革應該建立在農(nóng)戶需求和客觀發(fā)展條件的基礎上，積極探索分類規(guī)劃。一方面，加強對于宅基地需求側(cè)與供給側(cè)(村集體)的調(diào)研，了解他們的流轉(zhuǎn)意愿，包括對宅基地的價值認知、對于社會保障的具體需要等。在了解宅基地買賣意愿的時候，不能建立在現(xiàn)有的制度約束和補償金額不變的基礎上進行。而是要假設如果農(nóng)村宅基地允許自愿買賣，并且價格合理，在城里(包括跨省流動者的常住地)就業(yè)和生活的可以有配套的廉租房、公租房和子女教育。另一方面，要在國土空間規(guī)劃體系框架內(nèi)做好鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃工作，結(jié)合村莊的自然地理、經(jīng)濟發(fā)展等特征，對不同地區(qū)的農(nóng)村進行分類規(guī)劃。

第三，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎上，還應鼓勵地方探索多種形式。農(nóng)村宅基地是吸引城市人才、資本的重要載體和橋梁?；凇叭龣喾种谩钡脑瓌t，可以由集體經(jīng)濟組織負責維護農(nóng)民的資格權，放活使用權。相應地，建議修改宅基地管理辦法有關禁止宅基地買賣的表述，建議改為“除政府劃定的試點地區(qū)之外，暫時禁止宅基地買賣”。其中，尤其是祖上歷代繼承下來的宅基地、事實上已經(jīng)非本人(家庭)居住或使用的宅基地，應首先在自愿的前提之下允許買賣。由于農(nóng)村土地歸集體所有，因此，可試點將宅基地是否可買賣交由村集體經(jīng)過村民民主決策后決策。由于農(nóng)村宅基地現(xiàn)在已經(jīng)可以繼承，事實上，只要家庭成員存續(xù)，宅基地事實上已經(jīng)是永久使用權，因此，在允許買賣的范圍之外，應允許農(nóng)戶自主決定租約期限，并加強對租約的法律保護，確保使用權穩(wěn)定。

四、結(jié)語

本文試圖從大國的統(tǒng)一大市場視角來看待城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題。在這一視角下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展本質(zhì)上就是欠發(fā)達地區(qū)的人口(特別是農(nóng)村居民)異地發(fā)展，共同富裕的問題。相關的改革要適應全國統(tǒng)一大市場下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢。

當前的中國正在進入服務業(yè)成為就業(yè)主體，且持續(xù)上升的階段。人口流動持續(xù)出現(xiàn)向城市、向大城市，尤其是沿海地區(qū)集中的趨勢，全國范圍內(nèi)分化為人口流入和人口流出兩類地區(qū)的趨勢非常明顯。因此，要充分認識到人口流動的必要性和趨勢的長期性。同時，隨著服務業(yè)占比越來越高，且對于從業(yè)人口的城市生活經(jīng)驗要求越來越強，而留守兒童和流動兒童問題又事關人力資源大國的建設，因此也要認識到戶籍和土地等改革的緊迫性。隨著戶籍制度改革的共識越來越強，且正在加快推進，土地制度的改革將成為下一階段改革的重點。而其中的重中之重是在于，人口流出地區(qū)需要有切實的改革舉措，來使得人口流出所帶來的閑置建設用地(包括農(nóng)村閑置的集體經(jīng)營性建設用地和宅基地)能夠一方面復耕為農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地，另一方面能夠產(chǎn)生補充耕地指標在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置到人口流入地。農(nóng)村閑置宅基地復耕為農(nóng)業(yè)或生態(tài)用地產(chǎn)生的指標，在跨地區(qū)交易中，應該讓農(nóng)民獲得基于市場定價的補償，提高他們的財產(chǎn)性收入和融入城市生活的能力。