趙計(jì)義

一、問題與研究進(jìn)路

自黨的十九大報(bào)告提出“推進(jìn)合憲性審查工作”以來,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大常委會(huì)法工委”)已連續(xù)六年報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ?推動(dòng)了一大批法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的糾正進(jìn)程。至2022年底,省、設(shè)區(qū)的市層面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)聽取備案審查工作報(bào)告的全覆蓋,縣級(jí)層面也在逐漸普及,2022年修改后的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》也對(duì)備案審查工作報(bào)告制度予以明確規(guī)定。(1)參見沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十三屆全國(guó)人大以來暨2022年備案審查工作情況的報(bào)告》,載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2023年第1號(hào),第157頁。伴隨著全國(guó)范圍內(nèi)備案審查工作的開展,與規(guī)范性文件有利害關(guān)系的公民開始采取一種訴訟策略,即先向全國(guó)人大常委會(huì)等備案審查機(jī)關(guān)提出審查建議,要求認(rèn)定法規(guī)、司法解釋、規(guī)章或者規(guī)范性文件違法,而后提起訴訟并援引備案審查意見作為訴訟理由,(2)據(jù)時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹統(tǒng)計(jì),在提出審查建議的主體中,有利害關(guān)系的個(gè)人和組織是主要類型之一。參見梁鷹:《備案審查制度若干問題探討》,載《地方立法研究》2019年第6期,第10頁。以尋求法院作出對(duì)自身有利的司法裁判。但是,目前對(duì)備案審查意見與裁判活動(dòng)關(guān)系的研究集中于備案審查意見的溯及力,(3)參見王鍇:《論備案審查結(jié)果的溯及力——以合憲性審查為例》,載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第6期,第27頁;孫波:《論規(guī)范性文件備案審查結(jié)果的溯及力》,載《政治與法律》2021年第1期,第119頁;梁洪霞:《關(guān)于備案審查結(jié)果溯及力的幾個(gè)基礎(chǔ)問題——兼與王鍇、孫波教授商榷》,載《法學(xué)雜志》2022年第2期,第62頁。以及法院在審判程序中提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審查的程序建構(gòu)。(4)參見王蔚:《客觀法秩序與主觀利益之協(xié)調(diào)——我國(guó)合憲性審查機(jī)制之完善》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期,第139-141頁;梁洪霞:《法律規(guī)范沖突的法院審查及其協(xié)同機(jī)制》,載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第12期,第42頁;黃明濤:《具體合憲性審查的必要性及其制度空間》,載《比較法研究》2020年第5期,第134-135頁。備案審查意見對(duì)裁判活動(dòng)的影響是否僅止于溯及力以及事中移送,還缺少細(xì)致的考察,(5)學(xué)界目前少有對(duì)備案審查意見司法援引情況的集中考察,大多是在論述其他問題時(shí)附帶提及。較為重視該問題的文章例如邢斌文:《論法院在合憲性審查工作中的角色定位》,載《人大研究》2021年第2期,第19-20頁。也因此錯(cuò)過了一個(gè)觀察備案審查制度的重要窗口。不同于以全國(guó)人大常委會(huì)為中心觀察備案審查制度對(duì)法院的影響,本文是以法院及其裁判活動(dòng)為中心觀察備案審查意見在司法案件中的功能。

司法援引情況可以反映備案審查意見在司法案件中的功能。法院在裁判文書中是否以及如何援引備案審查意見,不僅關(guān)系著當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的回應(yīng)和合法權(quán)益的有效救濟(jì),也關(guān)系著法院裁判結(jié)果的正當(dāng)性和可接受性。備案審查意見在裁判文書中的援引主要有三種情形:第一,當(dāng)事人援引備案審查意見以證成訴訟請(qǐng)求;第二,法院在裁判理由部分援引備案審查意見,作為加強(qiáng)裁判正當(dāng)性和可接受性的一部分;第三,法院在裁判依據(jù)部分援引備案審查意見,認(rèn)為備案審查意見具有規(guī)范約束力。除以上三種情形外,還有一種情況是當(dāng)事人和法院均沒有援引備案審查意見,但該案適用的法規(guī)范已經(jīng)被全國(guó)人大常委會(huì)審查。這種情況容易被忽視,但恰恰反映了備案審查意見對(duì)司法案件審理的功能和影響需要深入研究。

根據(jù)2015年《立法法》和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》(以下簡(jiǎn)稱《備案審查工作辦法》),在全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)備案審查程序后,如果全國(guó)人大專門委員會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)法工委認(rèn)為法規(guī)、司法解釋與憲法、法律相抵觸,可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、研究意見,制定機(jī)關(guān)不予修改或廢止的,由全國(guó)人大常委會(huì)審議決定是否撤銷。截止到2023年3月,全國(guó)人大常委會(huì)沒有啟動(dòng)過撤銷程序,法規(guī)、司法解釋的審查工作主要由全國(guó)人大常委會(huì)法工委承擔(dān)。(6)參見劉嫚:《立法法擬增強(qiáng)備案審查剛性 為專項(xiàng)清理實(shí)踐提供制度支持》,載《南方都市報(bào)》2023年3月11日,第GA15版。故本文的研究對(duì)象限定為全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出的“研究意見”(7)本文所稱備案審查意見,均指全國(guó)人大常委會(huì)法工委的“研究意見”。根據(jù)2015年《立法法》的規(guī)定,全國(guó)人大專門委員會(huì)提出的是“審查意見”,全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出的是“研究意見”。使用“備案審查意見”指代“研究意見”的原因在于,實(shí)踐中有關(guān)“研究意見”的表述并不一致。《備案審查工作辦法》沒有區(qū)分全國(guó)人大專門委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法工委,統(tǒng)一使用“審查研究意見”的表述。在備案審查工作報(bào)告中,全國(guó)人大常委會(huì)法工委還使用過“審查意見”“處理意見”的表述。為避免遺漏實(shí)踐中以其他概念表述的“研究意見”,本文將以各種概念表示的全國(guó)人大常委會(huì)法工委“研究意見”統(tǒng)稱為“備案審查意見”。同時(shí)需要說明的是,2023年修改后的《立法法》刪除了“研究意見”的表述,全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出的也是“審查意見”。本文只有在對(duì)比2015年《立法法》和2023年《立法法》時(shí),才使用“研究意見”的表述。,所謂備案審查意見的司法援引情況,是指?jìng)浒笇彶橐庖娫诜ㄔ翰门形臅惺欠癖辉约霸姆绞?、結(jié)果。

本文以“全國(guó)人大常委會(huì)法工委”+“備案審查”或者相應(yīng)規(guī)范性文件的名稱為關(guān)鍵詞,在中國(guó)裁判文書網(wǎng)和北大法寶上搜索裁判文書。根據(jù)檢索條件,在將裁判內(nèi)容基本一致的案件視為一份裁判的前提下,截至2022年10月8日,共檢索到31份裁判文書。在對(duì)法院援引備案審查意見的裁判文書進(jìn)行整理的基礎(chǔ)上,發(fā)掘備案審查意見對(duì)于法院案件審理的功能,反思制約法院援引備案審查意見的因素,為實(shí)現(xiàn)備案審查意見對(duì)法院案件審理的積極影響提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

二、法院援引備案審查意見的實(shí)證考察

在檢索到的裁判文書中,除4份裁判文書涉及“超生即辭退”“捆綁式年檢”“‘四大類’鑒定事項(xiàng)”以及夫妻共同債務(wù)問題外,其余所有案件均為全國(guó)人大常委會(huì)法工委2017年備案審查工作報(bào)告涉及的“地方性法規(guī)以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定”(8)參見沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》,載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第1號(hào),第126頁。(以下簡(jiǎn)稱“審計(jì)結(jié)果規(guī)定”)。大多數(shù)裁判文書是當(dāng)事人將備案審查意見作為訴訟理由,但法院沒有援引。法院援引備案審查意見的裁判文書共12份,且都是在裁判理由中援引,沒有作為裁判依據(jù)。以下以涉及“審計(jì)結(jié)果規(guī)定”的案件為基礎(chǔ)、以其他案件為補(bǔ)充,簡(jiǎn)述司法援引備案審查意見的具體情況。

(一)法院援引備案審查意見的具體情形

在有關(guān)“審計(jì)結(jié)果規(guī)定”的案件中,法院援引的主要是全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室作出的《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》(法工備函〔2017〕22號(hào),以下簡(jiǎn)稱“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”)。(9)也有少部分當(dāng)事人和法院援引全國(guó)人大常委會(huì)法工委2018年備案審查工作報(bào)告和國(guó)務(wù)院法制辦公室國(guó)法秘備函〔2017〕447號(hào)《關(guān)于糾正處理地方政府規(guī)章中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的有關(guān)規(guī)定的函》,后者的主要內(nèi)容是全國(guó)人大常委會(huì)法工委致函國(guó)務(wù)院法制辦,要求糾正地方政府規(guī)章中的有關(guān)規(guī)定。該復(fù)函認(rèn)為,地方性法規(guī)“直接規(guī)定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”和“規(guī)定應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”屬于限制民事權(quán)利,超越立法權(quán)限。但是,如果地方性法規(guī)規(guī)定的是建設(shè)單位可以(而非應(yīng)當(dāng))在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù),就沒有限制和減損合同雙方的權(quán)利。(10)參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著:《規(guī)范性文件備案審查案例選編》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第70頁。該備案審查意見采取的是尊重合同雙方意思自治的立場(chǎng)。在檢索到的案件中,法院援引“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”是為了在合同已有約定、沒有約定、約定不明等情形下,拒絕以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。

第一,法院援引備案審查意見認(rèn)定合同約定無效?！疤粕绞虚_平區(qū)虹森家具銷售處訴唐山建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司承攬合同糾紛案”判決于2017年12月29日作出,法院認(rèn)為,雖然合同約定被告在工程結(jié)算審計(jì)完畢后付款,但根據(jù)“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”,該約定應(yīng)屬無效。(11)河北省唐山市路南區(qū)人民法院(2017)冀0202民初3633號(hào)民事判決書。除該案外,在“安徽博藝建設(shè)工程有限公司訴舒城縣柏林鄉(xiāng)人民政府建設(shè)工程施工合同糾紛案”中,原告主張雙方約定以審計(jì)結(jié)果作為付款依據(jù)是根據(jù)原《安徽省政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》的強(qiáng)制性規(guī)定。一審法院認(rèn)為,全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室確認(rèn)“審計(jì)合格后付款”限制了民事權(quán)利,當(dāng)事人之間的約定無效。二審法院則認(rèn)為,合同的約定系源于《舒城縣政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》等文件的精神,(12)在合同簽訂時(shí),《舒城縣政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》(舒改〔2012〕27號(hào))同樣規(guī)定“審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)單位支付結(jié)算款項(xiàng)以及建設(shè)項(xiàng)目竣工后固有資產(chǎn)移交的依據(jù)”。參見《舒城縣審計(jì)局黨組書記、局長(zhǎng)葛興華關(guān)于〈舒城縣政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法〉政策解讀》,舒城縣人民政府網(wǎng)站2019年1月6日,https://www.shucheng.gov.cn/public/6599821/20273561.html,2023年2月16日訪問。博藝公司對(duì)于案涉工程款應(yīng)進(jìn)行審計(jì)屬于明知并認(rèn)可,合同約定有效。(13)安徽省六安市中級(jí)人民法院(2020)皖15民終2687號(hào)民事判決書。在這些案件中,法院本應(yīng)論證“是否因?yàn)榈胤秸?guī)章或規(guī)范性文件作了強(qiáng)制性規(guī)定,當(dāng)事人方才在合同中約定了以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)”,但其沒有開展該項(xiàng)工作,徑直得出了無效或者有效的結(jié)論,與備案審查意見尊重當(dāng)事人合同約定的精神不完全一致。

第二,在合同沒有約定或者沒有明確約定并已經(jīng)結(jié)算時(shí),備案審查意見成為法院拒絕以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的理由。在“保亭黎族苗族自治縣總工會(huì)訴江西省宏順建筑工程有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案”中,法院?jiǎn)为?dú)援引了“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”,認(rèn)為在沒有合同約定以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)且雙方已經(jīng)結(jié)算的情形下,保亭縣工會(huì)不能以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)并要求宏順公司返還多付的工程款。(14)海南省第一中級(jí)人民法院(2020)瓊96民終2046號(hào)民事判決書。而在“馮久春訴湖南省第六工程有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案”中,法院則是雙重援引,參照了“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”以及《最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問題的電話答復(fù)意見》(〔2001〕民一他字第2號(hào)),認(rèn)為合同沒有約定工程結(jié)算以審計(jì)結(jié)論為依據(jù),雙方未就是否以審計(jì)結(jié)論作為竣工結(jié)算依據(jù)達(dá)成一致意見,且工程款已完成結(jié)算,案涉合同不存在無效情形。(15)湖北省宜昌市中級(jí)人民法院(2020)鄂05民終2486號(hào)民事判決書。而在“湖南經(jīng)遠(yuǎn)建筑有限公司訴錢忠大合同糾紛案”中,法院認(rèn)為如果將市財(cái)政局投資評(píng)審中心出具的評(píng)審報(bào)告作為結(jié)算依據(jù),將導(dǎo)致財(cái)政部門有權(quán)改變民事合同約定,有悖《合同法》的精神,“違反平等自愿、等價(jià)有償、誠實(shí)信用的民法原則”,之后法院援引“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”,拒絕以審計(jì)結(jié)果作為工程結(jié)算的依據(jù)。(16)湖南省常德市武陵區(qū)人民法院(2019)湘0702民初3150號(hào)民事判決書。

第三,在審計(jì)條件不能成就的情況下,備案審查意見成為法院要求當(dāng)事人以其他方式結(jié)算付款、化解審計(jì)僵局的理由。在“會(huì)澤縣新強(qiáng)建筑有限責(zé)任公司訴云南省曲靖市麒麟?yún)^(qū)益寧街道牛街社區(qū)居民委員會(huì)等建設(shè)工程施工合同糾紛案”中,原告與被告雖然約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù),但原告不認(rèn)可審計(jì)結(jié)果,法院?jiǎn)为?dú)援引“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”,并經(jīng)當(dāng)事人同意,對(duì)案涉工程進(jìn)行了司法鑒定。(17)云南省曲靖市麒麟?yún)^(qū)人民法院(2020)云0302民初5678號(hào)民事判決書。而在“惠來華強(qiáng)建設(shè)(集團(tuán))有限公司訴惠來縣葵潭鎮(zhèn)自來水公司建設(shè)工程施工合同糾紛案”中,法院分別援引廣東省高級(jí)人民法院的解答和“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”,認(rèn)為原告在縣財(cái)政部門長(zhǎng)期未出具審核、審計(jì)結(jié)論的情況下,申請(qǐng)通過司法鑒定的方式確定工程價(jià)款應(yīng)予準(zhǔn)許。法院同時(shí)援引《合同法》第8條和《民法總則》第176條的概括性條款要求當(dāng)事人承擔(dān)違約責(zé)任。(18)廣東省惠來縣人民法院(2018)粵5224民初66號(hào)民事判決書。

第四,法院援引備案審查意見拒絕適用規(guī)范性文件。在本文檢索到的案例中,沒有發(fā)現(xiàn)法院援引備案審查意見拒絕適用地方性法規(guī)的案例,法院拒絕適用的對(duì)象全部是規(guī)范性文件。在“袁紅榮訴宜春市公安局交通警察支隊(duì)等建設(shè)工程施工合同糾紛案”中,被告主張根據(jù)《宜春市政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》的規(guī)定,案涉工程價(jià)款應(yīng)當(dāng)以審計(jì)結(jié)果作為工程結(jié)算依據(jù)。法院援引“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”認(rèn)為,當(dāng)事人沒有在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為依據(jù),據(jù)此對(duì)被告的抗辯意見不予采納。(19)江西省宜春市袁州區(qū)人民法院(2021)贛0902民初387號(hào)民事判決書。在“北京新興建宇建筑工程有限公司訴北京市海淀區(qū)圓明園管理處建設(shè)工程施工合同糾紛案”(以下簡(jiǎn)稱“新興建宇公司案”)中,案涉合同約定以審計(jì)結(jié)果(《審核報(bào)告》)作為結(jié)算依據(jù),按照《海淀區(qū)政府投資項(xiàng)目管理辦法》的規(guī)定,該項(xiàng)目的《審核報(bào)告》應(yīng)當(dāng)由海淀區(qū)政府常務(wù)會(huì)審議決定。北京市高院援引“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”認(rèn)為,是否經(jīng)過海淀區(qū)政府常委會(huì)審議不影響《審核報(bào)告》的效力。(20)北京市高級(jí)人民法院(2021)京民再79號(hào)民事判決書?！靶屡d建宇公司案”也涉及規(guī)范性文件的審查,但北京市高院卻認(rèn)為“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”的含義是“在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定”都屬于限制民事權(quán)利,應(yīng)當(dāng)予以糾正,沒有區(qū)分規(guī)范性文件規(guī)定的是“應(yīng)當(dāng)”在合同中約定還是“可以”在合同中約定,沒有準(zhǔn)確理解備案審查意見的含義。

(二)不援引備案審查意見的案件類型

1.當(dāng)事人主張適用而法院未援引

就當(dāng)事人援引而法院不援引備案審查意見的案件而言,即使不援引備案審查意見,法院也可以完成論證。這種情況在審計(jì)結(jié)果是否應(yīng)作為竣工結(jié)算依據(jù)的案件中較為明顯。在合同沒有明確約定或者雖有約定但審計(jì)條件不能成就等情況下,法院主要采取以下方式進(jìn)行論證:(1)援引其他材料,包括前述“〔2001〕民一他字第2號(hào)”答復(fù)以及《最高人民法院關(guān)于常州證券有限責(zé)任公司與常州星港幕墻裝飾有限公司工程款糾紛案的復(fù)函》(〔2001〕民一他字第19號(hào))。在“寧德市康復(fù)醫(yī)院訴寧德市三都建筑有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛案”中,法院參照上述答復(fù)的精神,認(rèn)為合同雙方未約定以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù),且雙方已經(jīng)在工程結(jié)算審定單上蓋章確認(rèn),屬于雙方真實(shí)意思表示,對(duì)雙方具有約束力;(21)福建省寧德市蕉城區(qū)人民法院(2019)閩0902民初3518號(hào)民事判決書。(2)不指出具體的法律規(guī)范,僅籠統(tǒng)地說明根據(jù)相關(guān)規(guī)定,以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)須有明確約定,合同雙方未明確約定以審計(jì)報(bào)告作為工程款的依據(jù),則不能以審計(jì)報(bào)告作為認(rèn)定工程款的結(jié)論;(22)貴州省黔南布依族苗族自治州中級(jí)人民法院(2020)黔27民終3949號(hào)民事判決書。(3)不援引具體的法律規(guī)范,而是認(rèn)為由于被告未能積極履行涉案工程項(xiàng)目的決算送審義務(wù),審計(jì)難以完成,從公平合理的角度出發(fā)應(yīng)當(dāng)認(rèn)為工程款的付款條件已經(jīng)成就。(23)廣東省廣州市白云區(qū)人民法院(2019)粵0111民初32227號(hào)民事判決書。

除法院援引其他法律規(guī)范等材料進(jìn)行論證外,還有兩種情形值得注意。第一種情形是當(dāng)事人援引備案審查意見并不是請(qǐng)求法院以備案審查意見為依據(jù)進(jìn)行裁判,而是訴請(qǐng)法院適用修改后的法律規(guī)范。在涉及夫妻共同債務(wù)的案件中,有當(dāng)事人援引備案審查意見是為了證明最高人民法院有關(guān)夫妻共同債務(wù)的新司法解釋是在全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的推動(dòng)下制定的,該案應(yīng)當(dāng)適用新司法解釋。法院則直接依據(jù)新司法解釋作出判決,沒有援引備案審查意見。(24)廣東省深圳市中級(jí)人民法院(2019)粵03民終34452號(hào)民事判決書。第二種情形是法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依據(jù)系爭(zhēng)規(guī)章作出裁判。這種案件出現(xiàn)在法院對(duì)地方人大常委會(huì)法工委備案審查意見的援引中,這對(duì)于法院援引全國(guó)人大常委會(huì)法工委的備案審查意見同樣具有啟發(fā)意義。在“啟東市兄弟駕校有限公司訴啟東市交通運(yùn)輸局行政許可案”中,原告援引江蘇省人大常委會(huì)法工委的書面審查建議復(fù)函,(25)江蘇省人大常委會(huì)法工委備案審查工作報(bào)告披露了該案例,參見王臘生:《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告》,載江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)網(wǎng)站2018年11月26日,http://www.jsrd.gov.cn/jgzy/fgw/yjybg/201811/t20181126_508603.shtml,2023年3月19日訪問。認(rèn)為《江蘇省機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺嘤?xùn)管理辦法》第7條第2款第4項(xiàng)要求對(duì)土地租賃協(xié)議進(jìn)行備案,屬于增設(shè)行政許可,應(yīng)當(dāng)予以糾正。但法院認(rèn)為該規(guī)定是對(duì)《道路運(yùn)輸條例》第39條的具體化,沒有增設(shè)行政許可。(26)江蘇省南通市中級(jí)人民法院(2018)蘇06行終488號(hào)行政判決書?？梢钥闯?法院并不是認(rèn)為備案審查意見沒有溯及力,而是認(rèn)為系爭(zhēng)《辦法》不違背上位法。

2.當(dāng)事人與法院均未援引

就涉及備案審查意見但當(dāng)事人和法院均未援引的案例而言,本文以全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查工作報(bào)告和案例選編中的典型案例為基礎(chǔ)加以說明。

第一,法院沒有援引備案審查意見,而是援引根據(jù)備案審查意見修改或制定的法規(guī)、司法解釋進(jìn)行裁判。這種情形以涉夫妻共同債務(wù)案件最為明顯,以“關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問題的解釋”為關(guān)鍵詞在北大法寶上進(jìn)行檢索,截止到2023年3月20日,共有35萬多份裁判文書,只發(fā)現(xiàn)1份裁判文書提到了備案審查意見。相較于備案審查意見,司法解釋提供了更明確的裁判規(guī)則,法院不需要援引備案審查意見進(jìn)行裁判。

第二,法院回避規(guī)范性文件存在的合法性問題,轉(zhuǎn)而依據(jù)其他法律規(guī)范進(jìn)行裁判。全國(guó)人大常委會(huì)法工委2018年備案審查工作報(bào)告指出,“浙江省高級(jí)人民法院《關(guān)于部分罪名定罪量刑情節(jié)及數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的意見》中有關(guān)非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別一定條件下構(gòu)成非法行醫(yī)罪的規(guī)定……屬于應(yīng)當(dāng)清理的帶有司法解釋性質(zhì)的文件。”(27)沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告》,載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第1號(hào),第331頁。在“古某某等非法行醫(yī)案”中,多名被告未援引備案審查意見,而是認(rèn)為浙江省高院《意見》已經(jīng)被停止執(zhí)行。二審法院認(rèn)為,原判并非依據(jù)浙江省高院《意見》進(jìn)行定罪處罰。法院同時(shí)認(rèn)為,胎兒性別鑒定屬于醫(yī)療活動(dòng),國(guó)家部委有關(guān)文件將非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定認(rèn)定為非法行醫(yī),《人口與計(jì)劃生育法》也規(guī)定為他人進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。故法院認(rèn)定非法鑒定胎兒性別屬于非法行醫(yī),具有刑事可罰性,具有現(xiàn)實(shí)的社會(huì)危害性。(28)浙江省溫州市中級(jí)人民法院(2019)浙03刑終1470號(hào)刑事裁定書。本案中,二審法院回避了浙江省高院《意見》的合法性問題,但沒有改變被告構(gòu)成非法行醫(yī)罪的認(rèn)定結(jié)果。

第三,法院裁判結(jié)果與備案審查意見不一致。根據(jù)公民審查建議,全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室對(duì)《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律問題的解釋(三)》(法釋〔2010〕12號(hào))第1條進(jìn)行審查,認(rèn)為該規(guī)定字面上明確了法院的受案范圍,實(shí)則將其他有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的案件排除在法院案件管轄范圍之外,與上位法不一致。最高人民法院反饋稱擬將所有社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議納入受案范圍。(29)參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著:《規(guī)范性文件備案審查案例選編》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第91-92頁。就社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的受案范圍,全國(guó)人大常委會(huì)法工委與最高人民法院一直存在不同觀點(diǎn),在《社會(huì)保險(xiǎn)法》制定之初,全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室便指出,實(shí)踐中有的法院認(rèn)為用人單位不給個(gè)人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)不屬于法院受案范圍,這種觀點(diǎn)是不正確的,法院應(yīng)當(dāng)受理。(30)參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)行政法室編著:《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法解讀》,中國(guó)法制出版社2010年版,第253-254頁。但2020年公布的《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律問題的解釋(一)》(法釋〔2020〕26號(hào))第1條第5項(xiàng)沒有改變?cè)痉ń忉尩囊?guī)定,沒有明確將所有社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議納入受案范圍。下級(jí)法院在司法裁判中也沒有對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的受案范圍作符合上位法和備案審查意見的解釋,仍將用人單位不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等案件排除在受案范圍之外。(31)例如有法院認(rèn)為,“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳屬于勞動(dòng)保障行政部門的法定行政職責(zé),世邦鼎輝物業(yè)公司未為齊長(zhǎng)順繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),應(yīng)由勞動(dòng)行政部門責(zé)令其限期繳納,逾期不繳的,還可以由勞動(dòng)保障行政部門或者稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院依法強(qiáng)制征繳?！焙邶埥「呒?jí)人民法院(2021)黑民申4076號(hào)民事裁定書。

三、法院援引備案審查意見的功能意涵

(一)備案審查意見對(duì)法院裁判無規(guī)范約束力

若要明晰法院援引備案審查意見的功能,首先需要明確備案審查意見的法律地位。與憲法是否可以作為裁判依據(jù)的爭(zhēng)論不同,法院對(duì)備案審查意見在裁判文書中的位置有清醒的認(rèn)識(shí),即備案審查意見只能作為裁判理由,不可作為裁判依據(jù)。不過,即使是作為法院裁判理由,不同材料對(duì)法院裁判的約束力也存在不同,主要可以分為“參照”和“參考”兩種。前者例如指導(dǎo)性案例,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》(法發(fā)〔2010〕51號(hào))第7條的規(guī)定,法院對(duì)指導(dǎo)性案例“應(yīng)當(dāng)參照”,指導(dǎo)性案例具有弱規(guī)范約束力。案件當(dāng)事人引述指導(dǎo)性案例作為控(訴)辯理由的,法院應(yīng)當(dāng)在裁判理由中回應(yīng)是否參照了該指導(dǎo)性案例并說明理由。(32)《〈最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》(法〔2015〕130號(hào))。后者則是一些其他材料,例如法理、通行學(xué)術(shù)觀點(diǎn)等,當(dāng)事人援引這些材料進(jìn)行控(訴)辯時(shí),法院不負(fù)有回應(yīng)的法定義務(wù),這些材料不具有規(guī)范約束力。

在援引備案審查意見時(shí),有的法院使用“根據(jù)”(33)河北省唐山市路南區(qū)人民法院(2017)冀0202民初3633號(hào)民事判決書。“根據(jù)……《復(fù)函》的精神”(34)北京市高級(jí)人民法院(2021)京民再79號(hào)民事判決書?！皡⒄铡?35)湖北省宜昌市中級(jí)人民法院(2020)鄂05民終2486號(hào)民事判決書。的用語,而更多的法院則沒有回應(yīng)當(dāng)事人援引的備案審查意見,這表明法院對(duì)應(yīng)當(dāng)“參照”還是“參考”備案審查意見進(jìn)行案件審理存在意見分歧。判斷某項(xiàng)材料是法院裁判的“參照適用依據(jù)”還是“參考資料”,主要標(biāo)準(zhǔn)是該材料是否得到制定法的認(rèn)可。一項(xiàng)材料如果要獨(dú)立地作為法院的裁判依據(jù),需要同時(shí)包括效力來源和內(nèi)容來源,前者是法院裁判成為有效裁判的前提,后者則是從中合乎邏輯地推導(dǎo)出裁判結(jié)論的規(guī)范命題。(36)參見雷磊:《法的淵源:一種新的分類法及其在中國(guó)語境中的運(yùn)用》,載《北方法學(xué)》2021年第11期,第7頁。在我國(guó),能夠同時(shí)為法院裁判提供效力來源和內(nèi)容來源的只有國(guó)家的制定法。其他材料如果要對(duì)法院裁判產(chǎn)生規(guī)范約束力,需要有制定法的認(rèn)可。(37)參見雷磊:《重構(gòu)“法的淵源”范疇》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第6期,第166頁。不同于指導(dǎo)性案例有《人民法院組織法》第18條、《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》作為規(guī)范基礎(chǔ),現(xiàn)行制定法沒有關(guān)于“法院審理案件應(yīng)當(dāng)參照備案審查意見”的規(guī)定。基于2015年《立法法》第100條,全國(guó)人大常委會(huì)法工委有權(quán)對(duì)制定機(jī)關(guān)提出“研究意見”。但是,該條只是賦予全國(guó)人大常委會(huì)法工委程序性職權(quán),沒有規(guī)定“研究意見”對(duì)法院的約束力。

2023年修改后的《立法法》將全國(guó)人大專門委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出的意見統(tǒng)稱為“審查意見”,刪除了“研究意見”的表述。(38)2015年《立法法》第100條第1款規(guī)定的是“全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見、研究意見?！?023年《立法法》第112條第1款規(guī)定的是“全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸,或者存在合憲性、合法性問題的,可以向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見?！北M管有專家認(rèn)為,將“研究意見”修改為“審查意見”,是為了增強(qiáng)備案審查制度的剛性,全國(guó)人大常委會(huì)法工委最后作出的判斷和審查處理應(yīng)當(dāng)是具有法律效力的審查意見。(39)參見劉嫚:《立法法擬增強(qiáng)備案審查剛性 為專項(xiàng)清理實(shí)踐提供制度支持》,載《南方都市報(bào)》2023年3月11日,第GA15版。但是,從“研究意見”到“審查意見”的調(diào)整沒有改變?nèi)珖?guó)人大常委會(huì)法工委作為全國(guó)人大常委會(huì)的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)的定位,“審查意見”對(duì)法院案件審理并不具有規(guī)范約束力。從增強(qiáng)備案審查制度的剛性的目的來看,“審查意見”具有“法律效力”的含義是制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)按照“審查意見”對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行修改或廢止。全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出的“審查意見”若要對(duì)法院產(chǎn)生規(guī)范約束力,仍需要法律規(guī)范的明確授權(quán)。法院在裁判理由中援引全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出的“研究意見”或“審查意見”,不是對(duì)此類意見規(guī)范約束力和參照地位的認(rèn)可,而是基于全國(guó)人大常委會(huì)法工委特殊的法律地位,對(duì)此類意見事實(shí)上的約束力表示認(rèn)可。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,備案審查意見或許可以發(fā)揮類似于“指導(dǎo)性案例”的功能,進(jìn)而影響審判權(quán)的行使,(40)參見黃明濤、張夢(mèng)奇:《全國(guó)人大常委會(huì)備案審查決定的先例約束力》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》2022年第4期,第12頁。但從司法援引情況來看,備案審查意見目前只是法院加強(qiáng)說理論證、提高裁判正當(dāng)性和可接受性的材料,不具有與指導(dǎo)性案例相同的“準(zhǔn)法源”(41)雷磊:《指導(dǎo)性案例法源地位再反思》,載《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期,第272頁。地位。當(dāng)事人以備案審查意見作為訴辯理由時(shí),法院無法定義務(wù)進(jìn)行回應(yīng),偏離備案審查意見時(shí)不負(fù)有額外的論證義務(wù)。備案審查意見在裁判活動(dòng)中是一種弱于指導(dǎo)性案例“參照”地位的“參考材料”。不過,由于全國(guó)人大常委會(huì)法工委具有的特殊的法律地位,法院容易不加論證或比對(duì)地直接根據(jù)、參照備案審查意見得出結(jié)論。

(二)法院援引備案審查意見的雙重功能

雖然備案審查意見不具有裁判依據(jù)的地位,但作為法院裁判的參考,在裁判理由中援引備案審查意見可以增強(qiáng)法院裁判的正當(dāng)性和可接受性。具體體現(xiàn)在兩方面:一是作為拒絕適用違法的規(guī)范性文件的理由;二是在缺乏明確的法律規(guī)則時(shí)作為法院裁判說理的材料。

1.作為拒絕適用違法的規(guī)范性文件的理由

維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一是備案審查的基本目標(biāo)。(42)參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著:《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第24頁。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),不僅要求糾正一切違反憲法、法律的規(guī)范性文件,同時(shí)要保證違反憲法和法律的規(guī)范性文件不被法院適用。由于備案審查意見揭露的違反憲法、法律的問題往往具有普遍性,通過備案審查程序糾正的只是一份具體的規(guī)范性文件,類似的規(guī)范性文件仍有待糾正。糾正共性錯(cuò)誤既需要依賴專項(xiàng)審查、集中清理等制度,也需要法院在同類規(guī)范性文件引發(fā)訴訟時(shí)拒絕加以適用,以便在個(gè)案中維護(hù)法制統(tǒng)一。法院在個(gè)案中援引備案審查意見作為拒絕適用違法的規(guī)范性文件的理由,是最符合備案審查制度目標(biāo)的援引形式。

在法規(guī)和規(guī)范性文件的審查上,法院一直存在能力不足和正當(dāng)性不足的問題。就能力不足而言,我國(guó)法院的組織結(jié)構(gòu)具有明顯的科層化特征,當(dāng)法院面臨復(fù)雜的法律爭(zhēng)議時(shí),往往會(huì)向上級(jí)法院等更具權(quán)威的機(jī)關(guān)尋求幫助,而不是運(yùn)用法律方法和司法技術(shù)解決問題。(43)參見余軍、張文:《行政規(guī)范性文件司法審查權(quán)的實(shí)效性考察》,載《法學(xué)研究》2016年第2期,第55-56頁。就正當(dāng)性不足而言,在法規(guī)審查上,雖然諸多學(xué)者贊同法院享有審查權(quán)或者選擇使用權(quán),但處理上位法沖突問題帶有強(qiáng)烈的權(quán)力隱喻,(44)參見黃金榮:《法院對(duì)上下位法沖突處理規(guī)則的適用及其限度》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2016年第2期,第31頁。實(shí)踐中法院一直面臨著巨大壓力。而在規(guī)范性文件的審查上,雖然規(guī)范性文件附帶審查已經(jīng)明文規(guī)定于《行政訴訟法》之中,但在實(shí)踐中法院并不樂于開展審查。(45)參見何海波:《論法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第3期,第140頁。法院怠于審查法規(guī)、規(guī)范性文件的現(xiàn)象較為普遍。

援引備案審查意見有助于紓解法院面臨的困境。其一,備案審查意見的特征之一是直接說明某項(xiàng)法律規(guī)范是否抵觸上位法、是否應(yīng)當(dāng)修改或廢止。論證下位法抵觸上位法的任務(wù)由法院轉(zhuǎn)移至全國(guó)人大常委會(huì)法工委,法院不需要運(yùn)用法律方法和司法技術(shù)進(jìn)行解釋,僅需適用備案審查意見。其二,《立法法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》)以及《備案審查工作辦法》均明確規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)法工委的程序性職權(quán),全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)法規(guī)、司法解釋、規(guī)章和規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)具有合法性。法院援引備案審查意見作為拒絕適用的理由,有助于借助全國(guó)人大常委會(huì)法工委的權(quán)威性,回避自身正當(dāng)性不足的尷尬處境,緩解面臨的政治壓力。不過,由于法規(guī)、司法解釋對(duì)法院案件審理具有規(guī)范約束力,屬于法院裁判的依據(jù),在本文檢索到的裁判文書中沒有法院通過援引不具有規(guī)范約束力的備案審查意見拒絕適用法規(guī)、司法解釋的情況,法院拒絕適用的全部是同樣對(duì)案件審理不具有規(guī)范約束力的規(guī)范性文件。

2.在欠缺法律規(guī)則時(shí)作為裁判說理的材料

排除違法規(guī)范性文件的適用本應(yīng)是法院援引備案審查意見的主要功能,但從本文檢索到的裁判文書來看,這類案件只占極小的比例。法院援引備案審查意見的主要目的是在沒有明確的法律規(guī)則時(shí),將備案審查意見作為論證裁判正當(dāng)性的材料。

從援引“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”的案件來看,在合同沒有約定或者沒有明確約定,以及在審計(jì)條件無法成就、陷入審計(jì)僵局時(shí),法院沒有明確的法律規(guī)則可以援引,除“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”外,法院援引的材料主要是:(1)民法的基本原則,例如平等自愿、等價(jià)有償、誠實(shí)信用;(2)民法的概括性條款,例如《合同法》第8條、《民法總則》第176條;(3)最高人民法院審判業(yè)務(wù)部門的答復(fù),例如“〔2001〕民一他字第2號(hào)”答復(fù)和“〔2001〕民一他字第19號(hào)”復(fù)函。前兩者由于具有高度的抽象性和概括性,不能為法院提供具體的裁判規(guī)則,即使可以通過各種法律解釋方法得出相同的結(jié)論,也需要法官付出時(shí)間和精力,并可能招致其他國(guó)家機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的責(zé)難。最高人民法院審判業(yè)務(wù)部門的兩份答復(fù)則不屬于《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》規(guī)定的五種司法解釋形式,對(duì)法院沒有規(guī)范約束力,只是因?yàn)閷徏?jí)制度和上訴制度的存在,有悖上級(jí)法院意見的裁判有被推翻的風(fēng)險(xiǎn),上級(jí)法院享有事實(shí)性權(quán)威,所以下級(jí)法院會(huì)選擇予以遵循。(46)參見雷磊:《指導(dǎo)性案例法源地位再反思》,載《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期,第275頁。

在這種情況下,備案審查意見具有一定的優(yōu)勢(shì)。雖然法院普遍認(rèn)為備案審查意見不是法院的裁判依據(jù),但作出備案審查意見的法工委隸屬于全國(guó)人大常委會(huì),而全國(guó)人大常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān),具有監(jiān)督憲法和法律實(shí)施的職權(quán)。當(dāng)事人一般不會(huì)區(qū)分全國(guó)人大常委會(huì)和作為工作機(jī)構(gòu)的全國(guó)人大常委會(huì)法工委。與全國(guó)人大常委會(huì)法工委保持一致,就是與全國(guó)人大常委會(huì)保持一致,援引備案審查意見容易得到當(dāng)事人的認(rèn)可,提高裁判的可接受性。(47)一個(gè)可能的例證是,有當(dāng)事人認(rèn)為“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”是全國(guó)人大常委會(huì)、法工委、法規(guī)備案審查室共同發(fā)布。參見云南省昆明市中級(jí)人民法院(2020)云01民終11602號(hào)民事判決書。此外,在本文收集到的案例中,法院加以援引并作為裁判說理材料的全部為涉“審計(jì)結(jié)果規(guī)定”案例的備案審查意見,該案例被作為典型案例寫入全國(guó)人大常委會(huì)法工委2017年備案審查工作報(bào)告。根據(jù)《備案審查工作辦法》,備案審查工作報(bào)告由全國(guó)人大常委會(huì)審議,在全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)刊載。雖然全國(guó)人大常委會(huì)未對(duì)備案審查工作報(bào)告作出決議,全國(guó)人大常委會(huì)“審議工作報(bào)告”的行為是否賦予備案審查意見正式的法律效力存在爭(zhēng)議,但是,全國(guó)人大常委會(huì)“審議工作報(bào)告”的行為足以使當(dāng)事人更加認(rèn)可備案審查意見的正當(dāng)性,提高法院裁判的可接受性。另一方面,《立法法》規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)法工委可以對(duì)有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行答復(fù),在備案審查過程中可以就法規(guī)、司法解釋是否抵觸憲法、法律提出備案審查意見。在實(shí)踐中,即便是最高人民法院,也會(huì)尋求全國(guó)人大常委會(huì)法工委的答復(fù),或者按照全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查意見對(duì)司法解釋進(jìn)行修改或廢止。這導(dǎo)致全國(guó)人大常委會(huì)法工委享有“高于”最高人民法院審判業(yè)務(wù)部門的權(quán)威,且這種權(quán)威有一定的規(guī)范基礎(chǔ)。在缺乏具備規(guī)范約束力的法律規(guī)則時(shí),法院便有可能援引備案審查意見,作為裁判說理的材料。這種援引的方式表現(xiàn)為,單獨(dú)援引具有事實(shí)上約束力的備案審查意見,而非解釋具有規(guī)范約束力的一般法律原則,或者雙重援引,即由具有規(guī)范約束力的一般法律原則提供規(guī)范基礎(chǔ),同時(shí)借由備案審查意見提高裁判的可接受性。

四、制約備案審查意見功能發(fā)揮的因素

備案審查意見在提高法院裁判的正當(dāng)性和可接受性方面發(fā)揮了積極功能,但不容忽視的是,相較于龐大的審查建議數(shù)量,法院援引備案審查意見的案件屈指可數(shù),甚至有法院在援引備案審查意見時(shí)作出了與前者精神不符的裁判,此外還存在法院認(rèn)定結(jié)果與備案審查意見不一致的情況,這制約了備案審查意見功能的發(fā)揮。這些問題不能僅歸咎于法官有意忽視或者素質(zhì)不高,亦有備案審查意見自身的原因。

(一)備案審查意見難以為個(gè)案法律適用提供明確指引

1.非全面審查:備案審查意見未處理全部法律爭(zhēng)議

法院不援引備案審查意見的原因之一是,全國(guó)人大常委會(huì)法工委不對(duì)審查對(duì)象進(jìn)行全面審查,審查理由具有階層性特征。根據(jù)《備案審查工作辦法》的規(guī)定,審查標(biāo)準(zhǔn)分為合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)、政治性審查標(biāo)準(zhǔn)、合法性審查標(biāo)準(zhǔn)和適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)。就合法性審查標(biāo)準(zhǔn)而言,辦法共列舉了八種具體情形,全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室認(rèn)為這八種情形與《立法法》上的三種情形相對(duì)應(yīng),分別是超越權(quán)限、下位法違反上位法、違背立法程序,(48)參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著:《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第116-117頁。即通常認(rèn)為的權(quán)限合法、內(nèi)容合法和程序合法三個(gè)層次。就四大審查標(biāo)準(zhǔn)而言,有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)建立“先合法性審查、再合憲性審查、最后適當(dāng)性審查”的階層性審查次序,(49)參見王鍇:《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》,載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期,第24頁。至于合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)方面是否同樣建立階層性審查次序,還是確立全面審查的原則,則沒有定論。

不過,在全國(guó)人大常委會(huì)法工委的備案審查實(shí)踐中,可以看出合法性標(biāo)準(zhǔn)階層性審查次序的端倪。例如,在前述有關(guān)浙江省高院《意見》的審查上,審查建議人提出的理由是“混淆了罪與非罪的界限,違背了立法法的有關(guān)規(guī)定”,(50)參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著:《規(guī)范性文件備案審查案例選編》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第110頁。前者涉及非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別是否構(gòu)成非法行醫(yī)罪,后者則涉及浙江省高院《意見》是否違背《立法法》的有關(guān)規(guī)定。全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查意見只回答了后一問題,即浙江省高院《意見》是對(duì)《刑法》有關(guān)條文所作的解釋,違背了全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》和《立法法》,對(duì)前一問題未做明確回答。這就導(dǎo)致法院雖然不可以援引浙江省高院《意見》進(jìn)行裁判,但是可以自行解釋得出非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別構(gòu)成非法行醫(yī)罪的結(jié)論。

出現(xiàn)這一現(xiàn)象的主要原因在于,備案審查意見的功能與法院裁判的需要并不完全匹配。備案審查具有階層性審查特征,如果制定機(jī)關(guān)超越權(quán)限制定法規(guī)、司法解釋或者其他規(guī)范性文件,那么規(guī)范性文件就應(yīng)當(dāng)予以糾正,全國(guó)人大常委會(huì)法工委不必繼續(xù)判斷規(guī)范性文件的內(nèi)容是否符合上位法。階層性審查次序不僅可以使全國(guó)人大常委會(huì)法工委按步驟審查,避免遺漏,同時(shí)有助于節(jié)省備案審查資源。近幾年,審查建議數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng),審查建議主體專業(yè)性提高,審查建議越來越復(fù)雜,全國(guó)人大常委會(huì)面臨的備案審查壓力也越來越大。(51)參見劉嫚:《立法法擬增強(qiáng)備案審查剛性 為專項(xiàng)清理實(shí)踐提供制度支持》,載《南方都市報(bào)》2023年3月11日,第GA15版。在這種情況下,全國(guó)人大常委會(huì)法工委進(jìn)行全面審查并不現(xiàn)實(shí),必須通過啟動(dòng)要件審查(《備案審查工作辦法》第23條)、實(shí)體要件審查的階層性審查次序?qū)崿F(xiàn)審查建議的繁簡(jiǎn)分流,將有限的備案審查資源用于疑難問題的判斷。不過,階層性的審查次序?qū)е路侨鎸彶?備案審查意見闡述的理由可能與法院裁判需要不匹配。法院關(guān)注的是法律規(guī)范能否支持當(dāng)事人的訴求,而非制定機(jī)關(guān)是否有立法權(quán)限。由于備案審查意見不可能對(duì)所有內(nèi)容進(jìn)行闡釋,如果備案審查意見沒有對(duì)具體案件的法律適用問題作出回答,備案審查意見就難以為法院面臨的個(gè)案法律適用問題提供明確指引,法院便不會(huì)援引備案審查意見,法院通過法律解釋得出的結(jié)論甚至可能與被認(rèn)定違法的規(guī)范性文件的內(nèi)容性規(guī)定相同。

2.柔性糾錯(cuò)方式:備案審查意見未提供可適用的法律規(guī)則

對(duì)于與憲法、法律相抵觸的法規(guī)、司法解釋,全國(guó)人大常委會(huì)不會(huì)直接作出撤銷決定,而是與制定機(jī)關(guān)溝通、協(xié)商,建議、督促制定機(jī)關(guān)自行修改或廢止,這種柔性糾錯(cuò)方式被認(rèn)為是符合中國(guó)國(guó)情的備案審查方式。(52)參見李松鋒:《“溝通”與“協(xié)商”是符合國(guó)情的備案審查方式》,載《法學(xué)》2019年第3期,第23頁。以“異地異級(jí)調(diào)用檢察官”的備案審查案例為例,全國(guó)人大常委會(huì)法工委的處理結(jié)果是“我們已向有關(guān)制定機(jī)關(guān)提出了研究意見,建議予以考慮?！奔床扇贤▍f(xié)商而非撤銷的方式對(duì)司法解釋存在的問題進(jìn)行解決。參見沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十三屆全國(guó)人大以來暨2022年備案審查工作情況的報(bào)告》,載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2023年第1號(hào),第154頁。對(duì)該問題的討論,參見程雪陽:《異地異級(jí)調(diào)用檢察官制度的合憲性分析》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2022年第6期,第71-86頁。學(xué)界對(duì)該現(xiàn)象的解釋主要是從“以和為貴”的文化傳統(tǒng)、(53)參見張春生、秦前紅、張翔:《推進(jìn)合憲性審查 加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第4期,第7頁。國(guó)家機(jī)關(guān)間的“非對(duì)抗性合作”(54)參見林來梵:《合憲性審查的憲法政策論思考》,載《法律科學(xué)》2018年第2期,第39頁。以及人大的“支持型監(jiān)督”(55)參見蔣清華:《支持型監(jiān)督:中國(guó)人大監(jiān)督的特色及調(diào)適》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4期,第98頁。等方面展開,梁鷹則從修改或廢止不產(chǎn)生溯及力問題的角度進(jìn)行補(bǔ)充說明。(56)參見梁鷹:《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望——以貫徹執(zhí)行〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉為中心》,載《地方立法研究》2020年第6期,第18頁。從另一個(gè)角度看,柔性糾錯(cuò)方式是讓制定機(jī)關(guān)自主決定如何使自身制定的法規(guī)、司法解釋達(dá)成符合憲法、法律規(guī)定的目標(biāo),給予制定機(jī)關(guān)以一定的形成空間。

柔性糾錯(cuò)方式可以發(fā)揮兩方面的功能,一是妥善化解法規(guī)、司法解釋存在的合憲性、合法性問題,二是保護(hù)制定機(jī)關(guān)的積極性。(57)參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著:《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第138、143頁。由于地區(qū)差異性、規(guī)制對(duì)象的特殊性和專業(yè)能力的局限性等方面因素的制約,全國(guó)人大常委會(huì)不可能全面、精準(zhǔn)地了解社會(huì)各領(lǐng)域存在的問題并制定相應(yīng)的解決方案,而是需要其他國(guó)家機(jī)關(guān)的配合。全國(guó)人大常委會(huì)備案審查在大多數(shù)情況下是監(jiān)督各國(guó)家機(jī)關(guān)不超出憲法和法律所設(shè)定的框架,而非代替其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定解決方案。例如,在有關(guān)夫妻共同債務(wù)的問題上,2017年備案審查工作報(bào)告只提及“與最高人民法院有關(guān)部門進(jìn)行溝通研究,推動(dòng)有關(guān)問題解決”,(58)參見沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》,載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第1號(hào),第127頁。沒有說明具體的結(jié)論。依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室的披露,需要對(duì)共同財(cái)產(chǎn)制下夫妻一方舉債的債務(wù)問題作出合理的制度安排,既要保護(hù)善意債權(quán)人,又要保護(hù)未舉債一方的正當(dāng)權(quán)利。(59)參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著:《規(guī)范性文件備案審查案例選編》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第95頁。夫妻共同債務(wù)問題無法僅僅通過撤銷《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉若干問題的解釋(二)》第24條加以解決,而是需要更細(xì)致的方案設(shè)計(jì)。最終解決方案是由最高人民法院制定新司法解釋,對(duì)夫妻共同債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任進(jìn)行細(xì)化和完善,而不是啟動(dòng)撤銷程序。由于新司法解釋提供了更為詳細(xì)的規(guī)則,案件當(dāng)事人也無須回溯至備案審查意見,直接依據(jù)司法解釋提起訴訟即可。法院也可以直接依據(jù)修改后的司法解釋進(jìn)行案件審理,備案審查意見的內(nèi)容對(duì)法院處理個(gè)案而言并不重要。

(二)備案審查意見公開程度有限

法院難以援引甚至錯(cuò)誤援引備案審查意見的重要原因之一在于,備案審查意見公開程度有限。首先,在備案審查意見的公開形式和數(shù)量上,早期主要的公開形式是備案審查工作報(bào)告,社會(huì)公眾缺乏其他獲取途徑。在北大法寶上以“備案審查”為關(guān)鍵詞檢索全國(guó)人大常委會(huì)公布的文件,截止到2023年3月20日,除全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議制定的規(guī)范性文件和全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查工作報(bào)告外,只能檢索到“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”,這或許是目前法院援引“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”的案件占絕大比例的原因之一。其次,在備案審查意見公開的內(nèi)容上,早期備案審查意見的內(nèi)容結(jié)構(gòu)極為簡(jiǎn)單。以“審計(jì)結(jié)果規(guī)定復(fù)函”為例,該復(fù)函的實(shí)質(zhì)內(nèi)容僅為兩種類型的地方性法規(guī)規(guī)定限制了民事權(quán)利、超越了地方立法權(quán)限而應(yīng)當(dāng)予以糾正,并沒有提供更為詳細(xì)的論證理由。高度概括的備案審查意見不僅導(dǎo)致法院難以援引,更容易誘發(fā)法院錯(cuò)誤解讀的風(fēng)險(xiǎn)。

近年來,學(xué)界廣泛呼吁公布更為詳細(xì)的備案審查意見,全國(guó)人大常委會(huì)法工委也加大了公布的力度,公開的數(shù)量、形式和內(nèi)容都有了較大改善。然而,相較于快速增長(zhǎng)的審查建議數(shù)量,備案審查意見的公布數(shù)量不免相形見絀,備案審查意見公開程度有限的局面沒有獲得根本改變。如果審查建議人提出審查建議并獲得全國(guó)人大常委會(huì)法工委復(fù)函,但詳細(xì)的備案審查意見沒有公布,法院仍可能因?yàn)闊o法了解抵觸判斷的詳細(xì)論證理由而難以援引備案審查意見,甚至錯(cuò)誤地理解備案審查意見的精神,作出錯(cuò)誤的裁判。可以說,備案審查意見公開程度有限不僅制約了備案審查系統(tǒng)的有效運(yùn)行,更對(duì)法院案件審理造成了負(fù)面影響。

(三)備案審查意見欠缺規(guī)范約束力

雖然備案審查意見可以對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的行使產(chǎn)生影響,但因欠缺規(guī)范約束力,法院不僅可以不援引備案審查意見,同時(shí)并非必須與備案審查意見保持一致。根據(jù)《立法法》的規(guī)定,備案審查意見不產(chǎn)生終止法規(guī)效力的法律效果,導(dǎo)致法規(guī)效力終止的是制定機(jī)關(guān)修改或廢止相關(guān)法規(guī)的行為。如果制定機(jī)關(guān)不按照備案審查意見修改或廢止,則應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)審議決定是否撤銷。全國(guó)人大常委會(huì)的決定具有規(guī)范約束力,基于依法裁判的要求,法院必須與全國(guó)人大常委會(huì)的決定保持一致。對(duì)于備案審查意見,法院則不負(fù)有遵守的義務(wù),與備案審查意見不一致不構(gòu)成違法裁判。事實(shí)上,全國(guó)人大常委會(huì)法工委也沒有明確表明備案審查意見應(yīng)當(dāng)對(duì)法院案件審理產(chǎn)生何種影響?，F(xiàn)階段,全國(guó)人大常委會(huì)法工委在備案審查意見對(duì)法院的影響這一問題上保持了高度的謙抑,不禁止法院在個(gè)案中作出與備案審查意見不一致的認(rèn)定。

這種謙抑的態(tài)度受人大不代行審判權(quán)的傳統(tǒng)和制度的影響。彭真認(rèn)為,全國(guó)人大常委會(huì)“不要把應(yīng)由國(guó)務(wù)院、法院、檢察院管的事也拿過來。如果這樣,就侵犯了國(guó)務(wù)院、法院、檢察院的職權(quán)。而且第一我們管不了,第二也管不好……不要越俎代庖?！?60)彭真:《關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)的工作》,載《彭真文選(一九四一——一九九〇年)》,人民出版社1991年版,第561頁。上述闡述對(duì)人大監(jiān)督工作產(chǎn)生了深刻影響。在《監(jiān)督法》制定過程中,是否規(guī)定個(gè)案監(jiān)督曾引發(fā)激烈爭(zhēng)論,最終反對(duì)方的觀點(diǎn)被采納,這種觀點(diǎn)認(rèn)為個(gè)案監(jiān)督實(shí)際是代行審判權(quán)和檢察權(quán),不符合憲法規(guī)定的職權(quán)分工。(61)參見楊景宇:《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法(草案)〉修改情況的匯報(bào)》,載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2006年第7號(hào),第547頁。實(shí)踐中的涉法涉訴問題主要由人大專委會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、主任會(huì)議或者分管副主任轉(zhuǎn)交“兩院”依法處理,作為啟動(dòng)“兩院”內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的渠道。(62)參見喬曉陽:《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法(草案)〉修改情況的匯報(bào)》,載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2006年第7號(hào),第553頁。具體到法規(guī)、司法解釋以及其他規(guī)范性文件的適用領(lǐng)域,在備案審查意見已經(jīng)認(rèn)定系爭(zhēng)法規(guī)范違法的情況下,法院可以拒絕援引備案審查意見,認(rèn)為系爭(zhēng)法規(guī)范不違反上位法并予以適用。至于法院認(rèn)定結(jié)果的對(duì)錯(cuò),不應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)直接干預(yù),而應(yīng)通過審級(jí)制度、審判監(jiān)督程序等法院系統(tǒng)的內(nèi)部機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督。

五、結(jié)論

黨的二十大報(bào)告明確提出“完善和加強(qiáng)備案審查制度”的改革目標(biāo)和要求。2023年《立法法》修改完善了備案審查制度,全國(guó)人大常委會(huì)也即將出臺(tái)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定,(63)參見沈春耀:《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十三屆全國(guó)人大以來暨2022年備案審查工作情況的報(bào)告》,載《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2023年第1號(hào),第159頁。公眾提出審查建議的熱情必將再次被點(diǎn)燃,備案審查意見對(duì)司法案件的影響也會(huì)增大。值此之際,需要思考如何使法院更準(zhǔn)確地援引備案審查意見,發(fā)揮備案審查意見對(duì)法院案件審理的積極影響。通過對(duì)法院援引備案審查意見的裁判文書的整理可以發(fā)現(xiàn),全國(guó)人大常委會(huì)法工委的備案審查意見對(duì)于提高法院裁判結(jié)果的正當(dāng)性和可接受性具有重要意義。然而,這種功能的發(fā)揮在特定情形下受到制約,需要分類施策,消除制約因素。在本文討論的幾種情形中,給予制定機(jī)關(guān)形成空間的柔性糾錯(cuò)方式并不存在問題,反而有助于為法院提供明確的審理規(guī)則。存有疑慮的是全國(guó)人大常委會(huì)法工委不進(jìn)行全面審查、備案審查意見公開程度有限以及司法認(rèn)定結(jié)果與備案審查意見相悖的情形。

首先,全國(guó)人大常委會(huì)法工委進(jìn)行非全面審查、采取階層性審查次序本身沒有問題,法院通過法律解釋方法得出與被糾正的規(guī)范性文件相同的結(jié)論亦應(yīng)被允許。不過,由于當(dāng)事人援引備案審查意見的目的是請(qǐng)求實(shí)質(zhì)性地支持自身訴求,法院沒有支持該訴求可能會(huì)引發(fā)案件當(dāng)事人的不滿,無法實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議,增加法院案件審理的壓力。然而,這是階層性審查次序的必然結(jié)果?；趥浒笇彶橐庖娛聦?shí)上的約束力,法院需要加強(qiáng)釋法說理,充分說明備案審查意見不適用于本案的原因。

其次,為使法院在案件審理過程中更便利、準(zhǔn)確地援引備案審查意見,全國(guó)人大常委會(huì)法工委應(yīng)當(dāng)提高備案審查意見的公開程度,既要更加詳細(xì)地公布備案審查意見,又要為社會(huì)公眾尤其是法院獲取備案審查意見提供便利的途徑。在備案審查意見的全文難以大范圍地公開的當(dāng)下,當(dāng)事人援引備案審查意見向法院提起訴訟時(shí),允許法院向全國(guó)人大常委會(huì)法工委調(diào)取更為詳細(xì)的備案審查意見,不失為一種緩和的方法。同時(shí),伴隨著備案審查意見公布數(shù)量的增加,應(yīng)當(dāng)明確全國(guó)人大常委會(huì)法工委的備案審查意見不具有規(guī)范約束力,不具有參照的地位,法院只能將其作為增加裁判正當(dāng)性和可接受性的材料,在作出裁判時(shí)仍需尋找規(guī)范上的依據(jù),避免法院不加論證地援引備案審查意見。

最后,針對(duì)司法認(rèn)定結(jié)果與備案審查意見相悖的情形,若全國(guó)人大常委會(huì)法工委堅(jiān)持備案審查意見的正確性,且法院的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)無法解決司法認(rèn)定結(jié)果與備案審查意見相悖的問題,全國(guó)人大常委會(huì)法工委應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)撤銷違法的法規(guī)、司法解釋,通過具有制度性權(quán)威的全國(guó)人大常委會(huì)作出決定的方式對(duì)法院產(chǎn)生規(guī)范約束力。在備案審查步入深水區(qū)之際,避免法律適用機(jī)關(guān)尤其是法院在個(gè)案中背離備案審查意見,不僅是維護(hù)案件當(dāng)事人合法權(quán)益的需要,也是在個(gè)案中落實(shí)法制統(tǒng)一原則的必然要求。