毛清芳, 王 莉

(蘭州理工大學 法學院, 甘肅 蘭州 730050)

全球氣候變暖、土地荒漠化、外來物種入侵等問題往往具有不可逆轉(zhuǎn)性,一旦發(fā)生再進行治理需要付出極大的代價。因此,預(yù)防性公益訴訟應(yīng)運而生,在一定程度上改變了之前“先污染后處罰”的模式。環(huán)境保護禁止令制度在公益訴訟案件的訴前和訴中適用,可以有效避免生態(tài)環(huán)境的污染與破壞,防止生態(tài)環(huán)境損害的進一步擴大。目前,我國各級法院適用環(huán)境保護禁止令是以民事訴訟法及相關(guān)司法解釋等程序法為依據(jù),缺乏環(huán)境保護法等實體法基礎(chǔ),雖然有環(huán)境法學者提出以環(huán)境保護禁止令制度請求權(quán)為基礎(chǔ)的觀點,但是迄今為止尚未引起學界的足夠關(guān)注。在“全面推進依法治國”的大背景下,生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為“五位一體”總體布局的組成部分,編纂環(huán)境法典蓄勢待發(fā),本研究在此基礎(chǔ)上重點探討環(huán)境保護禁止令制度請求權(quán)基礎(chǔ)的相關(guān)問題。

一、 環(huán)境保護禁止令制度的起源與探索

1. 環(huán)境保護禁止令制度的起源

“禁止令”最早起源于羅馬法,在古羅馬流傳下來的法律文獻中存在大量以裁判官令狀為基礎(chǔ),針對自然資源與環(huán)境相關(guān)的城市基礎(chǔ)建設(shè)進行干預(yù)的裁決。令狀具有緊急救濟的功能,無須通過爭訟程序,法官就可以根據(jù)一方當事人的請求頒布令狀,禁止對方當事人實施某一致?lián)p行為或者勒令其對已然造成的損害采取措施、進行恢復[1]。這些令狀的適用為后來禁止令的發(fā)展打下了實踐基礎(chǔ)。在英美法系中,禁令是衡平法上關(guān)于行為保全的救濟措施,通常在普通法對某種損害行為不能提供充分救濟時,當事人就可尋求禁令作為補救[2]?！兜聡袷略V訟法典》規(guī)定了與禁令類似的假處分制度,該制度保護了除金錢債權(quán)之外的其他請求權(quán)的實現(xiàn)[3]。假處分是以阻止可能使得當事人權(quán)利難以實現(xiàn)的威脅發(fā)生,或臨時對付某種事實狀態(tài)以阻止重大損害的發(fā)生或防止威脅中的強暴行為的中間裁定[4]。同為大陸法系國家的日本也制定了假處分制度,但與德國不同的是,日本的假處分制度分為兩種形式,一種是以申請人的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)而實現(xiàn)假處分制度,另一種是不以財產(chǎn)轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)而實現(xiàn)假處分制度。無論是英美法系中的禁令制度,還是大陸法系中的假處分制度,雖然稱謂不同,但作為一種行為保全制度,由法院基于當事人的申請在訴前和訴中適用,以保護申請人的權(quán)益。

2010年10月, 在我國首例環(huán)境公益訴訟案——中華環(huán)保聯(lián)合會、貴陽公眾環(huán)境教育中心訴貴陽市烏當區(qū)定扒造紙廠水污染責任糾紛案中, 清鎮(zhèn)市法院在受理案件的同時, 依原告申請裁定責令被告立即停止排污行為, 以防止損害進一步擴大。 這可視為我國環(huán)境保護禁止令制度誕生的萌芽。 2011年6月, 《昆明市環(huán)境保護局關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的指導意見(試行)》第二十四條規(guī)定, 在環(huán)境公益訴訟辦理過程中,因情況緊急, 被告行為可能嚴重危及環(huán)境安全、造成環(huán)境難以恢復或者加重對環(huán)境破壞等情形時, 市、縣(市)、區(qū)開發(fā)(度假)區(qū)環(huán)保行政主管部門可以向人民法院申請責令被告立即停止相應(yīng)行為的禁止令。 同年10月,昆明市中級人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》中首次從司法上規(guī)定環(huán)境保護禁止令, 在環(huán)境遭受嚴重危害時,法院應(yīng)當果斷采取措施, 根據(jù)申請人的申請頒布環(huán)境保護禁止令, 及時禁止被申請人的相關(guān)行為。 可見,我國環(huán)境保護禁止令制度在環(huán)境公益訴訟中孕育而生, 適應(yīng)了在環(huán)境遭受嚴重危害時及時制止損害行為, 避免損害結(jié)果擴大的現(xiàn)實需求。

2. 環(huán)境保護禁止令制度的司法實踐探索

(1) 地方法院的探索與創(chuàng)新。為了加強生態(tài)文明建設(shè)的司法保障,有的地方法院制定了地方司法文件,在審理生態(tài)環(huán)境案件中推行環(huán)境保護禁止令制度。如:2011年11月,重慶市高級人民法院印發(fā)《關(guān)于試點設(shè)立專門審判庭集中審理刑事、民事、行政環(huán)境保護案件的意見》,提出推行環(huán)境保護禁止令制度;2013年11月,《江蘇省高級人民法院關(guān)于開展資源環(huán)境案件“三審合一”集中審判的若干意見》規(guī)定了環(huán)境保護臨時禁令制度的適用條件、法律依據(jù)、裁定時限等;2014年10月,重慶市萬州區(qū)人民法院出臺《重慶市萬州區(qū)人民法院關(guān)于三峽庫區(qū)試行環(huán)境保護禁止令的意見》,其中規(guī)定由環(huán)保行政機關(guān)提出申請并提供相關(guān)證據(jù)材料,法院作出環(huán)境保護禁止令的裁定;2017年6月,重慶市渝北區(qū)人民法院發(fā)布《環(huán)境保護禁止令實施辦法(試行)》,將申請人的范圍擴大至負有環(huán)境保護管理職責的行政機關(guān)、環(huán)境民事訴訟原告或利害關(guān)系人等;2017年7月,浙江省湖州市中級人民法院出臺的《關(guān)于環(huán)境保護禁止令的實施辦法(試行)》和2019年廣東省珠海市金灣區(qū)人民法院發(fā)布《珠海市金灣區(qū)人民法院環(huán)境保護禁止令實施辦法(試行)》,進一步細化了環(huán)境保護禁止令的適用范圍、申請資格、申請程序、舉證要求等具體規(guī)定。從重慶市高級人民法院、江蘇省高級人民法院推行環(huán)境保護禁止令制度的一般性規(guī)定,到重慶市萬州區(qū)人民法院、重慶市渝北區(qū)人民法院和浙江省湖州市中級人民法院對環(huán)境保護禁止令制度的具體規(guī)定,都是地方法院的司法探索與創(chuàng)新,使環(huán)境保護禁止令制度逐步完善起來。但深入分析發(fā)現(xiàn),這些地方司法文件的規(guī)定僅解決了環(huán)境保護禁止令制度的訴權(quán)與啟動問題,并沒有明確具體的法律依據(jù),即請求權(quán)基礎(chǔ)。地方法院適用環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ)究竟是什么,還需進一步考察法院對案件的具體裁判。

在裁判文書網(wǎng)上,以“環(huán)境保護禁止令”為關(guān)鍵詞檢索顯示:2015年到2019年,地方法院作出關(guān)于環(huán)境保護禁止令的裁判文書共有52份,其中河南省與重慶市的基層人民法院在積極探索實施環(huán)境保護禁止令制度上作出了重大貢獻。在沒有法律規(guī)定的情況下,河南與重慶兩地人民法院創(chuàng)新性地適用《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政強制法》,以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》中關(guān)于強制執(zhí)行的規(guī)定,及時制止破壞生態(tài)環(huán)境的行為,避免損害擴大。通過分析這些裁判文書發(fā)現(xiàn)如下特點:第一,適用環(huán)境保護禁止令的案件類型多為行政案件;第二,起訴主體是行政機關(guān),如各地的環(huán)保局及環(huán)境執(zhí)法大隊等;第三,裁定程序多按照行政裁決的法律規(guī)定進行;第四,法律依據(jù)多為行政訴訟法及相關(guān)司法解釋,《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修訂)第九十七條,以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百六十條,均是關(guān)于強制執(zhí)行的規(guī)定?？梢?河南、重慶兩地人民法院是將環(huán)境保護禁止令視為一種行政強制措施,在環(huán)境行政部門或者執(zhí)法部門才能啟動,這既有行政職權(quán)可能被濫用的危險,也有牽制環(huán)境公益訴訟發(fā)展的局限。

(2) 最高人民法院司法解釋的統(tǒng)一規(guī)定。 地方法院對于環(huán)境保護禁止令制度的積極探索取得顯著成效,使該制度得到了最高人民法院的重視。 2020年, 最高人民法院修訂了《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》),其中規(guī)定了環(huán)境保護禁止令制度的適用情形、法律依據(jù)、申請主體、制度性質(zhì)和裁定措施。 2021年,最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》), 為環(huán)境保護禁止令制度在法律依據(jù)、適用范圍、適用對象、適用程序等方面作出更為詳細的專門性規(guī)定,增強環(huán)境保護禁止令制度的可行性和可操作性。 在《規(guī)定》正式發(fā)布之后, 各地法院開始按照《規(guī)定》的內(nèi)容適用環(huán)境保護禁止令制度解決生態(tài)環(huán)境問題。 如:北京市密云區(qū)人民法院對某化工公司發(fā)出訴前禁止令, 責令其立即停止使用開煉機、密煉機污染大氣的行為;重慶市第五中級人民法院向綦江區(qū)某礦業(yè)公司發(fā)出訴前環(huán)境保護禁止令, 責令其停止從事石材加工等生產(chǎn)經(jīng)營活動; 四川省成都鐵路運輸?shù)诙ㄔ核拇ù笮茇垏夜珗@生態(tài)法庭對蘆山縣某農(nóng)牧公司發(fā)出跨行政區(qū)域環(huán)境侵權(quán)禁止令,責令其停止直接排放未經(jīng)達標處理的污染物; 廣州市海珠區(qū)人民法院發(fā)出全國首份噪聲環(huán)境侵權(quán)訴前禁止令, 以制止李某播放錄音制造噪聲擾民的行為; 山東省臨清市人民法院向馬某某發(fā)出全省首份環(huán)境保護禁止令, 及時制止其濫伐林木的行為。

最高人民法院的《解釋》和《規(guī)定》,為環(huán)境保護禁止令制度的司法適用提供了統(tǒng)一尺度。特別是作為指導各級法院準確適用環(huán)境保護禁止令制度的規(guī)范性文件《規(guī)定》,得到地方法院的普遍遵守,有效制止了生態(tài)環(huán)境的破壞行為。但仔細分析不難發(fā)現(xiàn),從最高人民法院的《解釋》《規(guī)定》到地方各級法院的司法實踐,環(huán)境保護禁止令適用的實體法依據(jù)是《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第一千二百三十四條和第一千二百三十五條,程序法依據(jù)是《中華人民共和國民事訴訟法》(2021年修正)第一百零三條和第一百零四條。而《民法典》這兩條款僅從私法角度規(guī)定環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為應(yīng)當承擔民事侵權(quán)責任,而無法涵蓋公共利益受損時所需的保護,這與從公益訴訟中孕育而出的環(huán)境保護禁止令制度不相適應(yīng)。因此,環(huán)境保護禁止令制度的實體法依據(jù),即請求權(quán)基礎(chǔ)仍不明確。

二、 環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ)分析

1. 實體法的考察

首先,《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)是我國的根本大法,具有最高的法律效力。我國最新修訂的《憲法》第二十六條第1款(1)《中華人民國和國憲法》第二十六條:國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林,保護林木。規(guī)定國家保護生態(tài)環(huán)境的義務(wù),提供了環(huán)境保護的憲法依據(jù),但這并不是與禁止令類似的預(yù)防性規(guī)定。其次,《民法典》中有許多關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的條款,如第九條是對綠色原則的規(guī)定,要求從事民事活動的民事主體應(yīng)保護生態(tài)環(huán)境。但環(huán)境保護禁止令制度強調(diào)預(yù)防功能,因此,《民法典》中的相關(guān)條款也不能成為該制度的實體法依據(jù)。再次,《中華人民共和國刑法》中也有關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的條款,如第三百三十八條環(huán)境污染罪(2)《中華人民共和國刑法》第三百三十八條:違反國家規(guī)定,排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì),嚴重污染環(huán)境的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金。規(guī)定對破壞生態(tài)環(huán)境的行為應(yīng)追究其刑事責任,這與發(fā)揮預(yù)防功能的環(huán)境保護禁止令背道而馳。最后,《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四章防治污染和其他公害環(huán)境保護禁止令制度的預(yù)防功能相似。但通過仔細分析該章的內(nèi)容發(fā)現(xiàn),其所提及的預(yù)防作用是實施某一行為之前的預(yù)防措施,以避免生態(tài)環(huán)境污染問題的發(fā)生,而環(huán)境保護禁止令制度是預(yù)防損害行為發(fā)生或者防止損害結(jié)果擴大的制度,兩種制度的預(yù)防作用完全不同?？梢?目前實體法中有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定,均未能對環(huán)境保護禁止令制度提供明確的請求權(quán)基礎(chǔ)。

2. 請求權(quán)基礎(chǔ)的理論爭議

目前,關(guān)于環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ)存在三種觀點:第一種觀點提出了構(gòu)建民事訴訟與行政訴訟相銜接的“民行一體化環(huán)境訴訟禁令制度”[5],第二種觀點主張創(chuàng)設(shè)司法禁令制度[6],第三種觀點認為人格權(quán)禁令的法律規(guī)定為環(huán)境保護禁止令制度的實體法支撐。第三種觀點認為人格權(quán)禁令由《民法典》規(guī)定,兼具實體法基礎(chǔ)與程序法基礎(chǔ),并且具有獨立性,不需要依附任何法律法規(guī);環(huán)境權(quán)益在很大程度上存在人格權(quán)屬性,又因目前環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ)不明確,人格權(quán)禁令可適用于制止正在實施或即將實施的生態(tài)環(huán)境損害行為。因此,人格權(quán)禁令的法律規(guī)定可以成為環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ)[7]。此觀點提出了環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ)問題,并以人格權(quán)禁令的規(guī)定為依據(jù),使環(huán)境保護禁止令制度有了《民法典》的加持,在公民具體環(huán)境權(quán)益受到損害時,發(fā)揮私法的救濟作用。

還有學者認為,《民法典》第一千二百二十九條可成為環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ)。該種觀點主要從侵權(quán)責任的角度進行論證,環(huán)境污染不僅污染破壞生態(tài)環(huán)境,也侵害人類的生存環(huán)境與身體健康,對人類的人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利造成不利影響;又因環(huán)境保護禁止令制度是對環(huán)境污染和生態(tài)破壞進行臨時救濟,因此該條款可成為環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ)。此觀點主要體現(xiàn)在保護當事人的私法權(quán)益上,申請人一般是基于自己的權(quán)益遭受侵害才會選擇有預(yù)防功能的環(huán)境保護禁止令制度,發(fā)揮其臨時救濟的作用,申請人的權(quán)益一般是私益性權(quán)利,這種以《民法典》第一千二百二十九條為請求權(quán)基礎(chǔ),對申請人的私益救濟更加全面,有利于保護當事人的權(quán)益。

3. 請求權(quán)基礎(chǔ)不足的緣由

以人格權(quán)禁令的法律規(guī)定為環(huán)境保護禁止令制度的實體法支撐這一觀點并未被納入實際運用,存在以下三點原因:第一,環(huán)境權(quán)屬于環(huán)境法領(lǐng)域,人格權(quán)屬于民法領(lǐng)域,兩種權(quán)利屬于不同法領(lǐng)域的權(quán)利,如果強行攀扯太過牽強。雖說目前有環(huán)境人格權(quán)的說法,但該種說法排除環(huán)境權(quán)中關(guān)于自然界的權(quán)利,限縮了環(huán)境權(quán)的范圍。第二,人格權(quán)請求權(quán)基礎(chǔ)是以《民法典》為法律依據(jù),這與環(huán)境法學差距太大,直接適用會導致環(huán)境法的獨立性欠缺。第三,環(huán)境保護禁止令制度以民事訴訟法中的行為保全為基礎(chǔ),這導致其存在獨立性缺失的問題。如果還適用以其他領(lǐng)域的法律作為請求權(quán)依據(jù),這將促使該制度的發(fā)展受到禁錮。因此,以人格權(quán)禁令的法律規(guī)定作為環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ)無法成為具體可行的方案。

而以《民法典》第一千二百二十九條作為請求權(quán)基礎(chǔ)這一觀點也存在不足之處。第一,該觀點是以《民法典》的條文作為環(huán)境法學的制度創(chuàng)設(shè)法律依據(jù),這會導致該制度獨立性缺乏,不利于環(huán)境保護禁止令制度的發(fā)展。第二,該觀點僅從承擔侵權(quán)責任的角度進行論證不夠全面,因為環(huán)境保護禁止令制度適用階段在訴前或者訴中,主要發(fā)揮一種預(yù)防及防止損害擴大的作用,但從侵權(quán)角度進行論證,就把該制度適用限縮在訴中,僅追求侵權(quán)責任問題,而摒棄了訴前的預(yù)防作用,不利于該制度的適用。第三,該觀點在私法的基礎(chǔ)上提出,而環(huán)境保護禁止令制度的適用有一部分屬于公法領(lǐng)域,維護公共利益,但如果僅從私法領(lǐng)域進行探討,摒棄公法領(lǐng)域,將不利于環(huán)境保護禁止令制度的適用與完善。因此,《民法典》第一千二百二十九條也無法成為環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ)。

總體而言,目前有關(guān)環(huán)境保護的實體法并沒有對環(huán)境保護禁止令制度進行規(guī)定,導致該制度請求權(quán)基礎(chǔ)不足。環(huán)境保護禁止令制度主要維護公法領(lǐng)域的權(quán)利,但通過對該制度請求權(quán)基礎(chǔ)的兩種突出觀點進行分析,發(fā)現(xiàn)其從私法角度進行救濟,與該制度的功能定位并不匹配,不能適應(yīng)環(huán)境保護禁止令制度的發(fā)展。環(huán)境保護禁止令屬于環(huán)境法領(lǐng)域的重要制度,又因環(huán)境法屬于公法領(lǐng)域,在環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)為該制度建構(gòu)請求權(quán)基礎(chǔ)最為合適。公眾環(huán)境權(quán)是環(huán)境法所獨有的最基本的權(quán)利,對公眾環(huán)境權(quán)的侵權(quán)風險與損害救濟的法律規(guī)定,是否能視為環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ),下文將重點予以討論。

三、 構(gòu)建環(huán)境保護禁止令制度請求權(quán)基礎(chǔ)的思考

1. 公眾環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)在國際上普遍被定義為人享有良好環(huán)境的權(quán)利。在國外,環(huán)境權(quán)產(chǎn)生于與環(huán)境問題作斗爭的社會運動之中,成為大多數(shù)國家應(yīng)對環(huán)境侵害的法律手段[8]。在我國,環(huán)境權(quán)被定義為公民享有優(yōu)美生態(tài)環(huán)境及在其中生活的權(quán)利[9]。目前,環(huán)境權(quán)被分為自然人環(huán)境權(quán)、單位環(huán)境權(quán)及國家環(huán)境權(quán)三類。自然人環(huán)境權(quán)是指自然人有享用適宜環(huán)境的權(quán)利,也有保護環(huán)境的義務(wù)。但如果把自然人看作是一個整體集合成為公眾,該種環(huán)境權(quán)便成為了公眾環(huán)境權(quán),即指所有公民的環(huán)境權(quán)益。單位環(huán)境權(quán)即法人環(huán)境權(quán),是指單位享有優(yōu)美環(huán)境的權(quán)利,并且有保護環(huán)境的義務(wù);國家環(huán)境權(quán)是相對于其他國家來說的,國家有享受適宜環(huán)境的權(quán)利同時也有保護環(huán)境的義務(wù)?？偟膩碚f,環(huán)境權(quán)是與公眾生存發(fā)展息息相關(guān)的權(quán)利,對公眾的生產(chǎn)生活產(chǎn)生極大的影響。

公眾環(huán)境權(quán)的要素包括主體、客體及內(nèi)容等方面。首先,主體是公眾,其包括自然人、法人,以及由自然人或法人組成的各種組織和團體,與我國環(huán)境保護法規(guī)定的公眾范圍、《民法典》規(guī)定的民事主體范圍、行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟主體的范圍基本相同[10]。因此,環(huán)境權(quán)的主體為公眾是一種較為全面綜合的說法。其次,客體是各種環(huán)境要素,廣義上包括自然環(huán)境、人文環(huán)境和社會環(huán)境等多個方面;狹義上則指大氣和水等自然環(huán)境[11]。生存發(fā)展需要這些環(huán)境要素,并且這些環(huán)境要素也對人類的生產(chǎn)生活產(chǎn)生重要作用。最后,公眾環(huán)境權(quán)的內(nèi)容包括享有良好的環(huán)境,這里指的是享受環(huán)境并且利用環(huán)境,為人類的生存發(fā)展帶來更重要的意義。公眾享有良好環(huán)境是公眾出生即具有的權(quán)利,良好的環(huán)境對于人類的生存發(fā)展至關(guān)重要,是每個人都應(yīng)享有的權(quán)利。

2. 公眾環(huán)境權(quán)的侵權(quán)風險與損害救濟

生態(tài)環(huán)境侵權(quán)主要針對人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及環(huán)境權(quán)進行侵害,這里主要探究對公眾環(huán)境權(quán)的侵害[12]。對公眾環(huán)境權(quán)所造成的侵害是指因違反環(huán)境保護法的規(guī)定,污染、破壞生態(tài)環(huán)境而損害了公眾正常享有良好的環(huán)境質(zhì)量或舒適環(huán)境的權(quán)利,如以噪聲或者低頻振動妨礙他人正常休息、工作和學習,或者違章建筑妨礙他人的住房采光、通風等[13]。如甲在頂樓施工所制造的揚塵對一棟樓的住戶造成不良影響,甲的施工行為破壞了其他住戶良好的居住環(huán)境,也對公眾環(huán)境權(quán)造成損害;又如甲工廠違規(guī)排放廢氣,對于該地域的空氣質(zhì)量造成嚴重污染,且侵害不特定的主體,造成公眾環(huán)境權(quán)受到侵害。就目前來說,大多數(shù)對公眾環(huán)境權(quán)的侵權(quán)行為,都是個體向法院提起訴訟,以便尋求解決途徑。

在我國環(huán)境侵權(quán)中適用無過錯責任原則,一旦發(fā)生生態(tài)環(huán)境的侵權(quán)糾紛問題,我國的法律法規(guī)有著層次不同的解決方法。如雙方當事人協(xié)商解決、行政機關(guān)調(diào)解處理、人民法院依法判決、仲裁機關(guān)裁決等,而民事救濟方式則是其中的一條重要途徑。我國傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境民事責任的承擔方式主要有賠償損失、排除妨害、恢復原狀、消除危險等,這些方式對于私權(quán)救濟產(chǎn)生著重要影響。《民法典》雖有“綠色民法典”之稱,但其規(guī)制的內(nèi)容始終帶有私法的色彩,而環(huán)境權(quán)受到侵害,不僅包括個人權(quán)益還包括公眾權(quán)益,《民法典》的規(guī)定僅解決私人環(huán)境權(quán)的問題而不足以解決公眾環(huán)境權(quán)的問題。而針對公眾環(huán)境權(quán)受到侵害,多采用公益訴訟的方式進行救濟,但該種方式屬于一種事后救濟的方式。由于對公眾環(huán)境權(quán)的侵害可能存在一些長久的不利影響,如果僅采用事后救濟的方式,雖然威懾作用會很大,但對于環(huán)境自身的不利影響卻十分明顯,因為生態(tài)環(huán)境一旦造成損失再進行修復,將會投入大量的人力物力。因此,當公眾環(huán)境權(quán)遭受損害時,采用一種事前救濟的方式可減少侵害公眾環(huán)境權(quán)所帶來的損失風險。

環(huán)境保護禁止令是一種在訴前或者訴中預(yù)防環(huán)境侵權(quán)行為的發(fā)生與制止環(huán)境侵權(quán)不利影響擴大的制度。首先,在公眾環(huán)境侵權(quán)行為發(fā)生之前,如果申請人能夠提出合理的申請理由,并且提供相應(yīng)數(shù)額的擔保,經(jīng)過法院審查后,發(fā)現(xiàn)該種行為會導致環(huán)境污染與破壞的情況,那么禁止令將發(fā)揮應(yīng)有的作用,阻止該種侵權(quán)行為的繼續(xù)實施。在侵權(quán)行為發(fā)生之時,因為情況緊急,申請人可向法院提供擔保,法院發(fā)出禁止令阻止該種行為繼續(xù)發(fā)生,這有利于在侵權(quán)發(fā)生之時,及時制止或者防止該種行為的危害性擴大。其次,在公眾環(huán)境權(quán)受到侵害時,并沒有相應(yīng)的法律規(guī)定進行救濟,環(huán)境保護禁止令制度還可對公眾環(huán)境權(quán)進行保護。申請人可以申請環(huán)境保護禁止令,要求被申請人停止侵害公眾環(huán)境權(quán)的行為、排除對公眾環(huán)境權(quán)產(chǎn)生的妨害、消除對公眾環(huán)境權(quán)的危險。最后,無論在訴前或者訴中,環(huán)境保護禁止令制度都可以發(fā)揮作用,以保護公眾環(huán)境權(quán)不受侵害。

3. 環(huán)境保護禁止令制度在環(huán)境法典中的具體設(shè)計

理想的法典邏輯結(jié)構(gòu)應(yīng)當在確保內(nèi)容完備性、邏輯自洽性、價值一致性等體系效益的前提下,保持法典體系的簡潔性[14]。我國目前僅有一部法典——《民法典》,那么環(huán)境法典的編纂可借鑒《民法典》的經(jīng)驗,把握環(huán)境保護禁止令制度的內(nèi)在屬性,并在立法上能有更加完善的規(guī)范。目前,《環(huán)境法典專家意見稿》對于“生態(tài)環(huán)境責任編”規(guī)制了四種責任,即生態(tài)環(huán)境行政責任、生態(tài)環(huán)境民事責任、生態(tài)環(huán)境刑事責任及糾紛解決機制。環(huán)境保護禁止令制度是發(fā)揮預(yù)防功能的制度,可以貫穿所有責任當中,不管環(huán)境違法行為造成何種法律責任,只要確定環(huán)境違法行為正在進行、不立即制止將產(chǎn)生不可逆嚴重后果時即可適用該制度,發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此,環(huán)境保護禁止令制度不能簡單歸入某種特定法律責任當中,成為其特定的救濟方式?？梢?環(huán)境保護禁止令制度應(yīng)該在環(huán)境法典“生態(tài)環(huán)境責任編”中作出專門規(guī)定,作為一種適用于所有法律責任形式的制度。最高人民法院的《解釋》《規(guī)定》等司法解釋和各級法院適用環(huán)境保護禁止令的實踐經(jīng)驗,取得了良好的環(huán)境保護效果。因此,將這些司法解釋和司法實踐經(jīng)驗提煉、升華,納入環(huán)境法典“生態(tài)環(huán)境責任編”中,是明確環(huán)境保護禁止令制度請求權(quán)基礎(chǔ)的重要路徑。

首先,需作出環(huán)境保護禁止令制度的一般規(guī)定。在環(huán)境法典“生態(tài)環(huán)境責任編”中,應(yīng)當明確規(guī)定:污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為正在實施或者即將實施,不及時制止將使生態(tài)環(huán)境受到難以彌補的損害,國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織,可以申請環(huán)境保護禁止令。該一般性規(guī)定具有兩個優(yōu)點:①該條款將環(huán)境保護禁止令制度納入環(huán)境法典中,使該制度具有法律基礎(chǔ);②該條款規(guī)定的內(nèi)容與《民法典》的環(huán)境侵權(quán)責任有所區(qū)分,該條款主要針對公眾環(huán)境權(quán)受到侵害而采取救濟,而《民法典》主要針對私人權(quán)益受到侵害而進行救濟,這兩種規(guī)定有相互補充的作用。

其次,需規(guī)定環(huán)境保護禁止令制度的具體規(guī)則。 第一,明確環(huán)境保護禁止令制度的適用條件。 申請主體不限于法律規(guī)定具有保護環(huán)境公益義務(wù)的國家機關(guān)和社會組織, 還包括自然人主體等; 申請事由必須是污染環(huán)境損害行為即將發(fā)生或者正在發(fā)生; 申請目的必須是制止正在實施或者即將實施的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為, 避免環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生或者擴大。 第二,明確舉證責任。 環(huán)境保護禁止令制度應(yīng)當由申請主體承擔舉證責任, 主要提供污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為正在實施或者即將實施, 以及如不及時制止將使生態(tài)環(huán)境受到難以彌補損害的證據(jù)材料。 第三,明確擔保條件。 申請環(huán)境保護禁止令制度的擔保條件統(tǒng)一規(guī)定, 應(yīng)在綜合考慮能預(yù)見的申請人損失、經(jīng)濟承受能力、證據(jù)材料體現(xiàn)勝訴可能性等因素確定具體的擔保數(shù)額。這可有效避免擔保額度混亂, 導致該制度無法有效實行。

最后,需規(guī)定環(huán)境保護禁止令制度的法律責任。第一,法院發(fā)出環(huán)境保護禁止令后,如果被申請人不按照禁止令的要求停止正在實施的不法行為或者積極消除對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響,那么環(huán)保行政機構(gòu)可以直接作出行政處罰;如果被申請人在行政處罰后仍然不遵循禁止令的要求,申請人可向人民法院直接提起訴訟,追究被申請人的法律責任。該條是環(huán)境保護禁止令制度的重要條款,因為其與處罰、訴訟等直接追究責任的形式銜接起來,并用這種形式為該制度的實行增加威懾力,以促進該制度更好實施。第二,申請人進行虛假申請導致被申請人的利益受到損害,被申請人可向法院提起訴訟,要求申請人承擔賠償責任。一方面,因為在環(huán)境保護禁止令制度的適用中,被申請人處于相對弱勢地位,有了該條款的規(guī)定,對被申請人的權(quán)益也能盡到保護義務(wù),這對被申請人的利益進行了有力維護。另一方面,虛假訴訟經(jīng)常發(fā)生,因而為避免虛假申請,提出要承擔賠償責任的法律條文,可以在一定程度上震懾申請人,督促其進行真實申請,以避免司法資源的浪費。

四、 結(jié) 語

通過對環(huán)境保護禁止令制度請求權(quán)基礎(chǔ)的立法司法考察和理論分析,發(fā)現(xiàn)以公眾環(huán)境權(quán)理論作為環(huán)境保護禁止令制度請求權(quán)基礎(chǔ)相對合理。目前,環(huán)境法學界正聚焦于編撰環(huán)境法典的研究,在環(huán)境法典“生態(tài)環(huán)境責任編”中,規(guī)定環(huán)境保護禁止令制度,明確環(huán)境保護禁止令制度的請求權(quán)基礎(chǔ),有利于充分發(fā)揮環(huán)境保護禁止令制度的預(yù)防功能,及時制止環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為,避免生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生或者擴大,完善環(huán)境保護的責任制度體系。