李亞?wèn)|

(山東社會(huì)科學(xué)院,山東 濟(jì)南 250002)

人類社會(huì)正在經(jīng)歷全方位的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,各領(lǐng)域發(fā)展無(wú)不趨向于數(shù)字化及其相關(guān)技術(shù)?！皵?shù)字”儼然已經(jīng)成為現(xiàn)代化的重要標(biāo)識(shí),甚至被定義為一種“不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)”。[1]《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出,“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府,以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。在此背景下,國(guó)家法治建設(shè)的數(shù)字化熱潮也逐漸襲來(lái)。[2]然而,過(guò)度倚重?cái)?shù)字技術(shù)可能導(dǎo)致國(guó)家治理體系和治理能力單一與脆弱,這一點(diǎn)突出體現(xiàn)在數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理領(lǐng)域。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型全面深入,數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的防范壓力只增不減,過(guò)分沉浸在數(shù)字轉(zhuǎn)型帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治紅利之中,只會(huì)導(dǎo)致對(duì)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的忽視,因此,加強(qiáng)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理建設(shè)就顯得尤為必要。但是,傳統(tǒng)的應(yīng)急管理理念及權(quán)力運(yùn)行模式難以有效匹配數(shù)字時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)防控需求。有鑒于此,本文從權(quán)力的視角切入,對(duì)當(dāng)前的數(shù)字應(yīng)急管理模式展開(kāi)剖析,發(fā)掘科技企業(yè)在突破傳統(tǒng)應(yīng)急權(quán)力配置局限方面的關(guān)鍵性作用以及在推進(jìn)應(yīng)急法治理念革新方面的引領(lǐng)性價(jià)值,通過(guò)對(duì)科技企業(yè)私權(quán)力的揭示,原本被安全保障義務(wù)遮蔽的緊急市場(chǎng)應(yīng)急權(quán)力得以呈現(xiàn),從而,一種“常態(tài)政府與緊急市場(chǎng)并存”的應(yīng)急管理權(quán)力配置模式(即公私協(xié)作)成為必然選擇。

一、應(yīng)急管理的權(quán)力配置及數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)防控困境

傳統(tǒng)上,各國(guó)應(yīng)急管理的權(quán)力配置主要有兩種模式:一類是“循序”模式(Business as Usual Model),主張現(xiàn)行法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭灰载炛淖裱?即便在應(yīng)急情況下也不應(yīng)有實(shí)質(zhì)性變化;另一類是“通融”模式(Models of Accommodation),試圖在現(xiàn)有規(guī)范基礎(chǔ)上,兼顧公共安全的考慮和需求,以特殊調(diào)整的方式應(yīng)對(duì)突發(fā)情況。[3]但實(shí)際上,當(dāng)遭遇數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的治理需求時(shí),兩種權(quán)力配置模式均面臨不同程度的適恰性難題。

(一)“循序”模式及權(quán)力差異化困境

“循序”模式主要是按照合法性的原則和要求來(lái)審視憲法秩序與政府應(yīng)急管理的關(guān)系,它的主張是:憲法所確立的基本秩序?yàn)橹鳈?quán)國(guó)家提供了普遍的內(nèi)部行為標(biāo)準(zhǔn),無(wú)論正常狀態(tài)還是緊急狀態(tài),政府都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守既定法律規(guī)范;倘若面臨立法者未能預(yù)料到的事件,政府也不得在既定規(guī)則和權(quán)力范圍之外創(chuàng)設(shè)全新的緊急行政權(quán)力,只需要按照憲法精神和法治原則進(jìn)行處理,難題即可解決?？梢?jiàn),“循序”模式是以形式合法為理由回避了突發(fā)事件應(yīng)急管理權(quán)所可能導(dǎo)致的“不法”難題。但實(shí)際上,隨著數(shù)字技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)科技的全面普及,行政機(jī)關(guān)自身也正在經(jīng)歷數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在此過(guò)程中,應(yīng)急管理領(lǐng)域的數(shù)字化建設(shè)(包括平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)整合以及指揮系統(tǒng)等)也成為數(shù)字政府建設(shè)的重要組成部分,這在客觀上引發(fā)了一種關(guān)于數(shù)字應(yīng)急管理的權(quán)力,問(wèn)題便由此產(chǎn)生:這種權(quán)力是否突破了“循序”模式所主張的法治秩序,導(dǎo)致政府的應(yīng)急管理權(quán)與既定的法治安排出現(xiàn)沖突。亦或者說(shuō),此種數(shù)字應(yīng)急管理權(quán)的合法性依據(jù)何在?

針對(duì)上述疑問(wèn),學(xué)界提供了兩種解釋觀點(diǎn):一是基于功能主義認(rèn)識(shí)論,將數(shù)字技術(shù)歸結(jié)為應(yīng)急管理權(quán)的輔助性手段,認(rèn)為“現(xiàn)在技術(shù)正被看作公共部門(mén)改善其管理水平和為公民提供服務(wù)方式的關(guān)鍵因素”,[4]但它只是輔助性的,用于提升應(yīng)急管理權(quán)的運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。如此,即便數(shù)字化行政方式在應(yīng)急管理領(lǐng)域大行其道,也不會(huì)從根本上觸及行政權(quán)運(yùn)行的法治秩序。二是基于本體論,將數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)防控納入法治框架,作為國(guó)家治理的常規(guī)對(duì)象。例如,為進(jìn)一步降低數(shù)字化行政對(duì)老年人的消極影響,國(guó)家在快速推進(jìn)“全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”的建設(shè)進(jìn)程中,出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難實(shí)施方案》,解決老年人的數(shù)字障礙等問(wèn)題。

按照以上兩種意見(jiàn),“循序”模式下的數(shù)字應(yīng)急管理權(quán)力并未突破現(xiàn)行權(quán)力秩序安排,其差別僅在于將數(shù)字治理作為治理手段還是治理對(duì)象。但從實(shí)際效果分析,兩種觀點(diǎn)背后所隱藏的是國(guó)家針對(duì)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)防范的理念分歧。具體而言:作為應(yīng)急管理的對(duì)象,數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)防控活動(dòng)需要應(yīng)急管理機(jī)關(guān)在權(quán)力行使態(tài)度上保持積極主動(dòng),因?yàn)閿?shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)總是處于潛在狀態(tài),唯有積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)才能實(shí)現(xiàn)消滅在萌芽的目標(biāo);而作為應(yīng)急管理的手段,數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)防控活動(dòng)需要應(yīng)急管理機(jī)關(guān)在管理路徑上保持多樣化,將“突發(fā)”“應(yīng)急”事項(xiàng)降維為“常規(guī)”事項(xiàng)。可見(jiàn),兩種辯護(hù)意見(jiàn)雖然意在解釋并支持應(yīng)急管理權(quán)力配置的“循序”模式,但是要么采取“以不變應(yīng)萬(wàn)變”的不作為態(tài)度,要么堅(jiān)持保守主義式(強(qiáng)調(diào)單一的數(shù)字化轉(zhuǎn)型)的傾向,最終都無(wú)法回應(yīng)“傳統(tǒng)應(yīng)急管理權(quán)的配置如何適應(yīng)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”這一時(shí)代命題。

(二)“通融”模式及權(quán)力合法化困境

“通融”模式的基本觀點(diǎn)是:技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的大規(guī)模出現(xiàn)已經(jīng)在客觀上模糊了權(quán)力的邊界,因此,既有法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)為有效防御風(fēng)險(xiǎn)而作出權(quán)力配置上的變通,至于變通的方式則是行政機(jī)關(guān)對(duì)“緊急狀態(tài)”進(jìn)行應(yīng)急性詮釋,并將數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)納入“緊急狀態(tài)”之中?！巴ㄈ凇蹦Ｊ揭庾R(shí)到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性,秉持“緊急狀態(tài)無(wú)法治”( Necessi Tas Legem Non Habet)的信條,但實(shí)際上,它并不否定既有法律規(guī)范及其所創(chuàng)設(shè)的社會(huì)秩序,而是否認(rèn)“既有規(guī)范能夠有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件”的論斷,質(zhì)疑緊急狀態(tài)下“依法辦事”的實(shí)際效果。因此,“通融”模式所主張的是在既有法律規(guī)范的基礎(chǔ)上,結(jié)合公共安全和應(yīng)急管理的雙重需求,對(duì)行政權(quán)力的配置模式進(jìn)行重構(gòu)。具體而言,應(yīng)急管理權(quán)一般是指經(jīng)憲法和法律所明確的,由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)應(yīng)急管理的具體權(quán)力,但按照“通融”模式的思路推演,應(yīng)急管理權(quán)演變?yōu)閮煞N權(quán)力:消除突發(fā)危險(xiǎn)、保障公共安全的應(yīng)急權(quán)力,以及保障個(gè)人(人身和財(cái)產(chǎn))安全的法定權(quán)力,并且前者在效力上優(yōu)先于后者。簡(jiǎn)言之,只要公共利益、公共安全遭受(潛在)威脅或?qū)嵸|(zhì)損害——哪怕既有法律規(guī)范無(wú)規(guī)定——行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有所作為。

傳統(tǒng)的應(yīng)急管理權(quán)體制是以科層制、中心化及垂直領(lǐng)導(dǎo)為關(guān)鍵詞來(lái)建構(gòu)的,而數(shù)字時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)治理不再依賴于傳統(tǒng)意義上公權(quán)力歷來(lái)所仰仗的威權(quán)傳遞優(yōu)勢(shì),而是強(qiáng)調(diào)通過(guò)去科層化、去中心化來(lái)消除因垂直領(lǐng)導(dǎo)所導(dǎo)致的信息不通、執(zhí)行力降低、管理區(qū)塊化難題。傳統(tǒng)模式下應(yīng)急管理的權(quán)力配置優(yōu)勢(shì)在數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景中反而演變成為劣勢(shì),可能成為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和消除的障礙。由此,在數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景中,應(yīng)急權(quán)力的下放成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵,而“通融”模式主張對(duì)應(yīng)急管理權(quán)科層制治理方式的主動(dòng)弱化以及對(duì)基層應(yīng)急管理權(quán)的自治強(qiáng)化,實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對(duì)直接治理者的權(quán)力“通融”,能夠有效規(guī)避傳統(tǒng)模式的缺陷,提高數(shù)字應(yīng)急的效率。因此,按照“通融”模式的規(guī)劃,數(shù)字時(shí)代的應(yīng)急管理權(quán)將會(huì)展現(xiàn)顯著的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范優(yōu)勢(shì)。

但是,法治的精髓在于限權(quán),公民對(duì)公權(quán)力的必要節(jié)制是實(shí)現(xiàn)限權(quán)的重要方式。因此,在憲法和法律未明確規(guī)定或授予行政職權(quán)的情況下,行政機(jī)關(guān)不得實(shí)施相關(guān)行政行為,否則就面臨效力否定或者事后追責(zé)。按照“通融”模式的解釋,應(yīng)急權(quán)力并非來(lái)源于憲法和法律的明確規(guī)定,不存在公民對(duì)應(yīng)急管理權(quán)加以限制的法律規(guī)范基礎(chǔ),這無(wú)疑超越了傳統(tǒng)意義上所理解的憲法秩序及行政法治的邊界。由此,數(shù)字應(yīng)急管理權(quán)力,就難以避免由“應(yīng)急權(quán)力”轉(zhuǎn)化為“法定權(quán)力”的法治風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論通過(guò)何種方式,都難以將應(yīng)急權(quán)力解釋為法定權(quán)力的“臨時(shí)通融”。如何防范行政權(quán)力及作為權(quán)力主體的政府化身為“必要的惡”,這是“通融”模式面臨的合法性質(zhì)疑。[5]

二、應(yīng)急管理權(quán)的數(shù)字化調(diào)適:公私協(xié)作模式

數(shù)字安全問(wèn)題所帶來(lái)的應(yīng)急挑戰(zhàn)遠(yuǎn)超出行政職權(quán)范圍,亟需應(yīng)急機(jī)關(guān)與科技企業(yè)共同承擔(dān)數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)的防范任務(wù),由此,公私協(xié)作模式應(yīng)運(yùn)而生。總體上看,以公私協(xié)作的方式分配數(shù)字時(shí)代的應(yīng)急管理權(quán)力,有助于突破行政職權(quán)(或公法)的限制,有利于強(qiáng)化數(shù)字時(shí)代應(yīng)急法治建設(shè)的水平。

(一)公私協(xié)作模式下科技企業(yè)的私權(quán)力

通觀各國(guó)實(shí)踐,“循序”和“通融”兩種模式都在一定程度上獲得了支持,但同樣也都因此產(chǎn)生了一種應(yīng)急與非應(yīng)急的模糊地帶。在Jules Lobel看來(lái),傳統(tǒng)應(yīng)急法律規(guī)范是按照區(qū)分“緊急情況”和“非緊急情況”的方式來(lái)劃定法治的邊界,但不確定風(fēng)險(xiǎn)的常態(tài)化、內(nèi)生性以及緊急權(quán)力下放等現(xiàn)實(shí)因素,正在加速形成一種權(quán)力的模糊中間地帶(Hazy Middle Zone),即應(yīng)急權(quán)力與法定權(quán)力同時(shí)被常態(tài)化行使的權(quán)力狀態(tài)。[6]在數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的場(chǎng)景中,這種權(quán)力狀態(tài)呈現(xiàn)得更加突出,以致于不得不對(duì)公法和私法這種傳統(tǒng)的區(qū)分范式進(jìn)行重新的界定。受此影響,實(shí)踐中應(yīng)急管理部門(mén)的職權(quán)配置問(wèn)題也需要按照公私法融合下的權(quán)力(利)義務(wù)責(zé)任狀況進(jìn)行新的解釋。特別是,在全球性科技企業(yè)(包括移動(dòng)通訊企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)巨頭、基礎(chǔ)數(shù)字設(shè)施企業(yè)等)的介入之下,公法與私法的應(yīng)急性融合在應(yīng)急法治領(lǐng)域塑造出另一種新的力量,即科技企業(yè)的私權(quán)力。[7]

私權(quán)力的產(chǎn)生受到“私人對(duì)信息時(shí)代社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要支柱的‘基礎(chǔ)設(shè)施’的控制”狀態(tài)的深刻影響,由此導(dǎo)致,科技企業(yè)的“私人屬性與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)背景下的基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性之間的矛盾和問(wèn)題”。[8]這種矛盾反映在國(guó)家法上,突出表現(xiàn)為“權(quán)力-義務(wù)”主體的混雜。通常認(rèn)為,按照法律授予方式的差異,權(quán)力主體可以劃分法定型權(quán)力主體和授權(quán)型權(quán)力主體;而義務(wù)主體則包括個(gè)人、企事業(yè)單位和其他組織。因而,在權(quán)力主體與義務(wù)主體之間具有鮮明的“公權(quán)力-私義務(wù)”特征,并以此同私法上的“私權(quán)利-私義務(wù)”關(guān)系相區(qū)別。然而,私權(quán)力的形成卻突破了這一邊界。由于科技企業(yè)與用戶之間的契約具有“單方性、命令性、強(qiáng)制性”等類權(quán)力特征,[9]使得原本平等主體之間的“私權(quán)利-私義務(wù)”關(guān)系演變?yōu)椤八綑?quán)力-私義務(wù)”的不平等關(guān)系。恰是因此,傳統(tǒng)權(quán)力主體分類體系也由“二分法”擴(kuò)展至“三分法”,即法定型權(quán)力主體、授權(quán)型權(quán)力主體以及私權(quán)力主體;權(quán)力來(lái)源也從單一公法擴(kuò)展至公私法混雜。最為重要的是,權(quán)力性質(zhì)總是同權(quán)力來(lái)源相互捆綁,這就打破了傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)中應(yīng)急法治的公私法界限,導(dǎo)致無(wú)法精確界定科技企業(yè)的私權(quán)力究竟屬于公法上的“公眾參與”還是屬于私法上“類權(quán)力”的契約權(quán)利。甚至在某種程度上,科技企業(yè)正在利用他們強(qiáng)大的技術(shù)支配力來(lái)影響公法和私法之間的邊界劃分。而國(guó)家在數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)防控上,也默許科技企業(yè)以私權(quán)力代替公權(quán)力進(jìn)行數(shù)字治理。

(二)公私協(xié)作模式下的權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)樣態(tài)

私權(quán)力介入應(yīng)急管理的公私協(xié)作模式,在當(dāng)今各國(guó)的數(shù)字化應(yīng)急管理實(shí)踐中均有體現(xiàn),只不過(guò)科技企業(yè)的數(shù)字應(yīng)急管理權(quán)以“企業(yè)義務(wù)”的方式呈現(xiàn)。與這種“企業(yè)義務(wù)”相對(duì)應(yīng)的,是國(guó)家對(duì)科技企業(yè)的監(jiān)督權(quán)。透過(guò)這種“權(quán)力-義務(wù)”式的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn),各國(guó)在數(shù)字資源配置上采取的是強(qiáng)制性的、單一化的關(guān)系架構(gòu)。其中,數(shù)字資源的初始性分配直接與傳統(tǒng)民事權(quán)益相銜接,而科技企業(yè)在初始性權(quán)益分配之后便被施加了“安全保障義務(wù)”。該義務(wù)是一種對(duì)世義務(wù),普遍適用于所有的網(wǎng)絡(luò)用戶,通常情況下由國(guó)家機(jī)關(guān)履行,但在公私協(xié)作模式下,數(shù)字時(shí)代的應(yīng)急管理模式正在將這種“安全保障義務(wù)”轉(zhuǎn)嫁給科技企業(yè)。相應(yīng)地,國(guó)家則從“安全保障”的第一重義務(wù)中退出,僅保留國(guó)家對(duì)社會(huì)公共數(shù)字安全的第二重義務(wù),即“監(jiān)督義務(wù)”。但是,數(shù)字時(shí)代應(yīng)急管理的公私二元權(quán)力配置導(dǎo)致“監(jiān)督義務(wù)”也發(fā)生了重大的變化:一方面,相對(duì)于科技企業(yè)的“安全保障義務(wù)”,國(guó)家對(duì)社會(huì)公共數(shù)字安全的“監(jiān)督義務(wù)”實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)化為國(guó)家對(duì)科技企業(yè)的“監(jiān)督權(quán)”;另一方面,國(guó)家“監(jiān)督義務(wù)”的實(shí)施對(duì)象范圍也從社會(huì)公眾逐漸縮小至科技企業(yè)。

由此,受私權(quán)力公權(quán)力交織影響,公私協(xié)作式應(yīng)急管理的權(quán)力配置發(fā)生了內(nèi)容變異:國(guó)家監(jiān)督科技企業(yè)是否落實(shí)“安全保障義務(wù)”,而科技企業(yè)保障網(wǎng)絡(luò)用戶的數(shù)字權(quán)益不受侵犯。公私協(xié)作式應(yīng)急管理權(quán)配置模式的典型立法例就是歐盟的《歐盟版權(quán)指令》。該指令第13條要求各網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)負(fù)擔(dān)起用戶監(jiān)管的義務(wù),并加強(qiáng)用戶版權(quán)信息的審核。[10]德國(guó)聯(lián)邦最高法院也通過(guò)對(duì)《德國(guó)民法典》第823條與第1004條的類推解釋,要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者承擔(dān)“面向未來(lái)的審查義務(wù)”,[11]這實(shí)質(zhì)上就是將“國(guó)家義務(wù)轉(zhuǎn)化為民事義務(wù)”。[12]2020年,美國(guó)國(guó)會(huì)參議院也提議修改《通信端正法》(Communications Decency Act)第230條,主張取消科技企業(yè)的審查豁免責(zé)任,旨在加強(qiáng)科技企業(yè)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容審查的實(shí)質(zhì)義務(wù)。(1)參見(jiàn)劉宜庭:《川普擬修<通訊端正法>第230條 美國(guó)FCC咨詢公眾意見(jiàn)中》,載AI法律評(píng)論網(wǎng),https://www.aili.com.tw/message2_detail/94.htm,2023年4月23日訪問(wèn)。上述國(guó)家監(jiān)督權(quán)和企業(yè)義務(wù)的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)被行政處罰、企業(yè)合規(guī)及私人風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)所替代,傳統(tǒng)的公共應(yīng)急管理體制也被公私協(xié)作式應(yīng)急管理機(jī)制所替代。

(三)公私協(xié)作模式下應(yīng)急管理權(quán)的異化

在我國(guó),科技企業(yè)參與數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)防控具備政策上的基礎(chǔ)和空間。(2)黨的十九大報(bào)告提出,“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。國(guó)務(wù)院在《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中也提出“積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與,推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù),推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式”。這些都是科技企業(yè)參與治理的政策基礎(chǔ)。但仍需注意的是無(wú)論在政策層面還是在法律層面,在應(yīng)急管理的權(quán)力配置上采取公私協(xié)作的模式都將打破既有的政府與市場(chǎng)的穩(wěn)定關(guān)系,因此,公私協(xié)作模式的建立不僅需要面對(duì)并解決公法層面的規(guī)則調(diào)整障礙,也必須認(rèn)真回應(yīng)并化解私法層面的組織自律難題。具體而言,在應(yīng)急法治建設(shè)中推進(jìn)公私協(xié)作的方案,其特殊性在于:需要有步驟地為科技企業(yè)的應(yīng)急權(quán)力松綁,合理配置政府與市場(chǎng)的應(yīng)急關(guān)系,并從制度設(shè)計(jì)和規(guī)范構(gòu)造上為接納科技企業(yè)及其私權(quán)力留出必要空間。在此,需要重新考慮的是,數(shù)字時(shí)代應(yīng)急管權(quán)力(利)體系中的“公權(quán)力-私權(quán)力-私權(quán)利”如何在不同應(yīng)急主體之間按照各自角色進(jìn)行分配,以及建立規(guī)范化的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制,甚至包括問(wèn)責(zé)免責(zé)的方法和措施等。

受私權(quán)力公權(quán)力交織影響,數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)不僅是公共安全風(fēng)險(xiǎn),還是科技企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。一旦出現(xiàn)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn),政府(或者說(shuō)應(yīng)急管理部門(mén))無(wú)需采取任何行政措施,只需將這種風(fēng)險(xiǎn)交給科技企業(yè)自行處置即可。例如,在個(gè)人信息泄露事件上,我國(guó)一方面對(duì)科技企業(yè)不履行數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)的市場(chǎng)行為給予行政處罰,另一方面對(duì)非法侵犯他人個(gè)人信息的行為從民事刑事等方面予以制裁。但無(wú)論何種措施,均未將個(gè)人信息大量泄露事件理解為一種“緊急情況”或“突發(fā)事件”,因此也不需要啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案(可以反向理解為行政機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理權(quán)的隱型“放棄”)。然而,科技企業(yè)則時(shí)刻處于“緊急狀態(tài)”之中,不斷地要求網(wǎng)絡(luò)用戶接受違規(guī)審查以及定期強(qiáng)化數(shù)據(jù)(云)備份等,其目的是提升自身應(yīng)對(duì)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的能力。這種做法看似是科技企業(yè)在迎合并履行《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)所設(shè)置的“安全保障義務(wù)”,實(shí)則是變相地賦予科技企業(yè)以市場(chǎng)化的應(yīng)急管理權(quán)。(3)多位學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)前我國(guó)的數(shù)字治理,采用的是合作治理模式,即政府監(jiān)管、企業(yè)自我規(guī)制與個(gè)人規(guī)制相融合治理的模式。參見(jiàn)丁曉東:《個(gè)人信息公私法融合保護(hù)的多維解讀》,載《法治研究》2022年第5期;張勇:《敏感個(gè)人信息的公私法一體化保護(hù)》,載《東方法學(xué)》2022年第1期;萬(wàn)方:《公私法匯流的閘口:轉(zhuǎn)介視角下的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者安全保障義務(wù)》,載《中外法學(xué)》2020年第2期。這也是導(dǎo)致私法領(lǐng)域不斷出現(xiàn)數(shù)字壟斷現(xiàn)象的重要原因。[13]因此,實(shí)際上是政府與科技企業(yè)關(guān)于數(shù)字應(yīng)急管理的隱型權(quán)力配置造就了應(yīng)急法治的公私協(xié)作模式,即在公私法交融背景下由市場(chǎng)主體代為應(yīng)急管理的治理模式。從而,數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)下的“緊急狀態(tài)與常規(guī)狀態(tài)之爭(zhēng)”“私權(quán)力與公權(quán)力之爭(zhēng)”合并演變?yōu)椤俺B(tài)政府與緊急市場(chǎng)并存”下的權(quán)力配置安排。

三、公私協(xié)作下數(shù)字應(yīng)急管理的權(quán)力優(yōu)化

公私協(xié)作并非應(yīng)急管理領(lǐng)域特有的治理理念,而是源于數(shù)字時(shí)代科技企業(yè)的私權(quán)力現(xiàn)實(shí)及國(guó)家治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀所進(jìn)行的應(yīng)急權(quán)力的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。為了更充分發(fā)揮公私協(xié)作在應(yīng)對(duì)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理方面的積極作用,需要按照公私協(xié)作的一般要求,從理念革新、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及責(zé)任設(shè)置等方面對(duì)數(shù)字應(yīng)急管理權(quán)進(jìn)行改造提升。

(一)以公共利益為價(jià)值導(dǎo)向

目前,各國(guó)在公私協(xié)作式應(yīng)急管理權(quán)的配置上,主要是按照現(xiàn)代行政法的經(jīng)典權(quán)力配置框架對(duì)應(yīng)急管理職能進(jìn)行分配,并輔之以市場(chǎng)化的應(yīng)急配置方式,總體看,仍以科層制作為權(quán)力配置的基本理念。例如,我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第4條就確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。然而,隨著國(guó)家治理數(shù)字化水平的不斷提升,應(yīng)急管理權(quán)的配置模式需要從一元科層制轉(zhuǎn)向二元數(shù)字一體化模式。

具體而言,雖然“等級(jí)制”“專門(mén)化”有助于建立穩(wěn)定且完備的應(yīng)急管理體系,但由于在應(yīng)急決策的傳遞時(shí)間和傳遞層級(jí)方面存在天然的缺陷,因此,科層制及其權(quán)力配置體系無(wú)法適應(yīng)數(shù)字時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)防控的效率需求。而“非人格化”“規(guī)則化”將決策者捆綁在法律規(guī)范之上,意在消除應(yīng)急決策者的自主性和能動(dòng)性,也容易造成下級(jí)行政機(jī)關(guān)“等待命令”的尷尬局面。與此相對(duì),在市場(chǎng)化應(yīng)急的反科層制模式中,科技企業(yè)因履行“安全保障義務(wù)”需要,按照去中心化、去科層制的行為邏輯,各自獨(dú)立開(kāi)展數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急防控活動(dòng)?？梢?jiàn),在數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的場(chǎng)景下,建立在科層制理念基礎(chǔ)上的應(yīng)急管理權(quán)配置模式將無(wú)法勝任高效應(yīng)急的需求,甚至數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致科層制應(yīng)急管理的崩潰,陷入“管理有效、應(yīng)急無(wú)效”的局面。[14]

從權(quán)力的最終指向上看,無(wú)論是政府公權(quán)力還是科技企業(yè)私權(quán)利皆指向社會(huì)公共利益及其背后的公民權(quán)益。從國(guó)家治理以及數(shù)字安全的角度考量,社會(huì)公眾以及其背后的社會(huì)公共利益乃至國(guó)家安全利益才是應(yīng)急管理的根本目的之所在。因此,以公共利益為內(nèi)核構(gòu)建公私協(xié)作模式具有天然的正當(dāng)性。具體而言,按照前述“循序”模式和“通融”模式的觀點(diǎn),數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的“應(yīng)急管理”并不是“法治政府”建設(shè)意義上行政機(jī)關(guān)的“權(quán)力”擴(kuò)張,而是基于公共利益的需求調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量來(lái)高效應(yīng)對(duì)突發(fā)數(shù)字事件。它是由行政科層制應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向社會(huì)公益性應(yīng)急管理的全新模式,為社會(huì)力量參與數(shù)字應(yīng)急活動(dòng)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。由此,科技企業(yè)與行政機(jī)關(guān)協(xié)作的應(yīng)急管理權(quán)配置模式便具備了正當(dāng)性。最終,在公私協(xié)作二元模式下,數(shù)字應(yīng)急管理權(quán)被視為在滿足公共利益需求的基礎(chǔ)上,由公權(quán)力主體和私權(quán)力主體針對(duì)突發(fā)數(shù)字事件所共享的管理權(quán)。

(二)科學(xué)配置數(shù)字應(yīng)急管理的權(quán)力結(jié)構(gòu)

面對(duì)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)以及私權(quán)力數(shù)字化治理的顯著優(yōu)勢(shì),現(xiàn)代應(yīng)急管理權(quán)力配置體系在數(shù)字應(yīng)急領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的一元科層制權(quán)力配置模式逐步過(guò)渡到二元化的數(shù)字應(yīng)急管理權(quán)配置模式,即國(guó)家公權(quán)力和企業(yè)私權(quán)力相互配合的公私協(xié)作應(yīng)急管理模式。這也必然引發(fā)數(shù)字應(yīng)急管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。一般認(rèn)為,權(quán)力的配置是在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門(mén)之間優(yōu)化組合,旨在提升國(guó)家機(jī)關(guān)處理公共事務(wù)的整體效能?；谠撃康?公私協(xié)作下應(yīng)急管理的權(quán)力配置,不僅要滿足提升公共事務(wù)服務(wù)效能的制度目標(biāo),還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)公權(quán)力機(jī)關(guān)和科技企業(yè)之間應(yīng)急管理權(quán)的最佳配置。“公私合作在數(shù)字治理領(lǐng)域的應(yīng)用,一方面推動(dòng)了公私伙伴關(guān)系的形成,促進(jìn)了公私雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),提升了政府信息服務(wù)的質(zhì)量;另一方面推動(dòng)了各類電子政務(wù)平臺(tái)的搭建,拓寬了公民參與渠道,提升了政府的透明度和回應(yīng)性?！盵15]這也意味著,數(shù)字應(yīng)急領(lǐng)域中應(yīng)急管理權(quán)的分割和分配應(yīng)當(dāng)理順公權(quán)力機(jī)關(guān)與科技企業(yè)的權(quán)力屬性,并實(shí)現(xiàn)公私協(xié)作下應(yīng)急管理權(quán)力結(jié)構(gòu)同傳統(tǒng)意義上的國(guó)家權(quán)力分配結(jié)構(gòu)的彼此協(xié)調(diào)。換言之,公私協(xié)作式的數(shù)字應(yīng)急管理權(quán)應(yīng)當(dāng)成為傳統(tǒng)國(guó)家公權(quán)力的有效補(bǔ)充而非全新重構(gòu)。

基于此種認(rèn)識(shí),公私協(xié)作式數(shù)字應(yīng)急管理權(quán)應(yīng)當(dāng)按照如下步驟進(jìn)行配置:一方面,數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理權(quán)應(yīng)當(dāng)基于權(quán)力主體的性質(zhì)差異,區(qū)分為行政應(yīng)急管理權(quán)和科技企業(yè)應(yīng)急管理權(quán)。其中,行政應(yīng)急管理權(quán)既涵蓋公共服務(wù)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理職權(quán),還包括數(shù)字平臺(tái)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急監(jiān)督職權(quán)。而科技企業(yè)應(yīng)急管理權(quán)則是與科技企業(yè)“安全保障義務(wù)”相對(duì)立的概念,是指科技企業(yè)基于公共商事服務(wù)功能所形成的數(shù)字空間應(yīng)急管理權(quán)力。該權(quán)力的行使以利益為驅(qū)動(dòng)并且其發(fā)生機(jī)制建立在市場(chǎng)規(guī)律基礎(chǔ)之上,具有選擇性實(shí)施和阻斷法定的“安全保障義務(wù)”的權(quán)能。另一方面,與傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)“權(quán)力清單”式的權(quán)限劃分不同,行政主體和科技企業(yè)之間應(yīng)急管理權(quán)的權(quán)力邊界應(yīng)當(dāng)按照法律責(zé)任反向劃定。在公私協(xié)作模式下,行政主體和科技企業(yè)共享數(shù)字市場(chǎng)及網(wǎng)絡(luò)空間的應(yīng)急管理權(quán),任何一方不應(yīng)基于對(duì)方的應(yīng)急管理權(quán)而退出數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理領(lǐng)域。因此,無(wú)法通過(guò)“權(quán)力清單”的方式對(duì)兩者的權(quán)力邊界進(jìn)行精準(zhǔn)切割。當(dāng)然,這同時(shí)意味著,只要其中一方行使應(yīng)急管理權(quán),開(kāi)展有效的數(shù)字治理,那么,另一方必然成為受益者。所以,為了防止數(shù)字應(yīng)急管理領(lǐng)域出現(xiàn)“搭便車(chē)”的現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)允許共同享有應(yīng)急管理權(quán)的雙方都能夠因權(quán)力的行使而獲得必要的保護(hù)。例如,在科技企業(yè)啟動(dòng)應(yīng)急管理權(quán)的情況下,行政機(jī)關(guān)不得以科技企業(yè)未落實(shí)“安全保障義務(wù)”為由實(shí)施行政監(jiān)督職權(quán)(甚至行政處罰)。相應(yīng)地,一旦科技企業(yè)未及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急管理權(quán),那么,行政機(jī)關(guān)就可以基于應(yīng)急監(jiān)督職權(quán)來(lái)監(jiān)督科技企業(yè)履行安全保障義務(wù),甚至對(duì)科技企業(yè)的保障不力施加處罰。

(三)建立責(zé)任豁免及安全補(bǔ)救機(jī)制

從概率上講,數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)可能只是一個(gè)偶發(fā)性的事件,但是從應(yīng)急管理的角度講,無(wú)論風(fēng)險(xiǎn)概率是大是小,只要存在安全風(fēng)險(xiǎn)的可能性就必然產(chǎn)生相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防職責(zé)和消除義務(wù)。所以,無(wú)論是對(duì)應(yīng)急管理行政機(jī)關(guān)還是對(duì)科技企業(yè)而言,應(yīng)急常態(tài)化與職責(zé)法定化已經(jīng)成為數(shù)字應(yīng)急管理主體時(shí)刻都需要面對(duì)的定局。而且,隨著國(guó)家數(shù)字化轉(zhuǎn)型的不斷深入,數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)防控形勢(shì)只會(huì)越來(lái)越嚴(yán)峻,甚至在某種程度上,突發(fā)性數(shù)字安全事件只可能減少而無(wú)法徹底消除。其所導(dǎo)致的后果就是,風(fēng)險(xiǎn)的隨時(shí)爆發(fā)意味著行政機(jī)關(guān)和科技企業(yè)隨時(shí)可能承擔(dān)法律上的責(zé)任。例如,當(dāng)前世界各主要國(guó)家的超大型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)頻繁受到行政處罰,各國(guó)應(yīng)急管理部門(mén)也在不同程度上承擔(dān)應(yīng)急管理“不作為”、數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)防范不足的行政責(zé)任。由此,應(yīng)急管理權(quán)的職權(quán)法定就與應(yīng)急事件的概率性產(chǎn)生了難以消解的沖突。可以說(shuō),數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)為行政應(yīng)急管理權(quán)與科技企業(yè)應(yīng)急管理權(quán)帶來(lái)了持續(xù)高強(qiáng)度的保障壓力。風(fēng)險(xiǎn)可能或高或低但只要是爆發(fā),那么,數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)防控不足的法律責(zé)任最終都將由行政機(jī)關(guān)和科技企業(yè)共同承擔(dān)。

但從事理上講,這并不合理。突發(fā)(數(shù)字)事件具有偶發(fā)性(盡管偶發(fā)概率越來(lái)越高),應(yīng)急管理權(quán)總是面對(duì)不明確非常規(guī)的突發(fā)事件,即便應(yīng)急管理權(quán)行使主體如何殫精竭慮,也無(wú)法保證總是能夠有效預(yù)判并消除突發(fā)(數(shù)字)事件及其風(fēng)險(xiǎn)。而且,從法律責(zé)任設(shè)置的角度分析,要求權(quán)力主體承擔(dān)法定責(zé)任,不應(yīng)當(dāng)以未來(lái)不具有確定性的事項(xiàng)作為觸發(fā)法律責(zé)任的前提。故此,為了更科學(xué)地推進(jìn)數(shù)字時(shí)代應(yīng)急管理的公私協(xié)作模式,消除應(yīng)急管理主體應(yīng)急職能與法律責(zé)任之間的沖突,應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急管理職權(quán)法定的基礎(chǔ)上,為應(yīng)急管理主體提供“出罪”的理由,即允許應(yīng)急管理主體在充分履行注意義務(wù)的前提下得以豁免其所必須承擔(dān)的法律責(zé)任。

就此而言,首先應(yīng)當(dāng)在政策理念和規(guī)范價(jià)值上承認(rèn)突發(fā)數(shù)字事件及數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的偶發(fā)性特征。在行政機(jī)關(guān)與科技企業(yè)積極履行應(yīng)急管理權(quán),但仍無(wú)法提前預(yù)判或防范數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的情況下,國(guó)家應(yīng)當(dāng)豁免其法律責(zé)任,并建立配套的數(shù)字安全事件補(bǔ)救機(jī)制。一方面,責(zé)任豁免權(quán)是權(quán)力主體對(duì)潛在數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為實(shí)際損害的“不作為”責(zé)任的豁免。它要求行政機(jī)關(guān)或者科技企業(yè)在防范數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)上已經(jīng)充分履行了自身的安全防范職責(zé),甚至在既有技術(shù)條件下無(wú)法預(yù)想到該風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際發(fā)生。為此,行政機(jī)關(guān)或者科技企業(yè)就必須對(duì)責(zé)任豁免提出必要的證據(jù),如既有技術(shù)水平的客觀限制、風(fēng)險(xiǎn)防控能力用盡情況下的偶發(fā)意外等等。在缺乏必要證據(jù)支撐情況下,行政機(jī)關(guān)或者科技企業(yè)不得利用責(zé)任豁免權(quán)逃避法律責(zé)任。另一方面,權(quán)力主體自身應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的數(shù)字安全事件補(bǔ)救機(jī)制。它主要包括數(shù)字權(quán)益損失的補(bǔ)償、數(shù)字漏洞的修復(fù)以及數(shù)字安全肇事者的懲處等。當(dāng)然,責(zé)任豁免權(quán)并不是權(quán)力主體的“擋箭牌”。行政機(jī)關(guān)甚至“需要有限度地承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行為形式選擇自由,以便更好地完成日漸擴(kuò)張和復(fù)雜化的行政任務(wù)”。[16]因此,在權(quán)力主體主張責(zé)任豁免的情況下,必須同步啟動(dòng)數(shù)字安全事件的補(bǔ)救機(jī)制,甚至在某種程度上,補(bǔ)救機(jī)制的實(shí)施效果可以成為責(zé)任豁免的間接證據(jù)。數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理是有預(yù)防成本的,為了防范數(shù)字應(yīng)急管理權(quán)力主體過(guò)度考量應(yīng)急防控與補(bǔ)救措施之間的“成本-效益”比例關(guān)系,責(zé)任豁免權(quán)的適用與數(shù)字安全事件補(bǔ)救成本之間必須建立直接相關(guān)關(guān)系。倘若在數(shù)字安全事件發(fā)生之后,權(quán)力主體積極履行應(yīng)急管理職責(zé),積極防范數(shù)字安全事件的擴(kuò)大,補(bǔ)救數(shù)字安全所導(dǎo)致的損失,那么權(quán)力主體就可以主張責(zé)任豁免。

四、結(jié) 語(yǔ)

數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)同數(shù)字化建設(shè)高度同步卻未能獲得足夠重視,各國(guó)應(yīng)急管理仍按傳統(tǒng)力配置模式來(lái)應(yīng)對(duì)數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)新問(wèn)題。但數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)同傳統(tǒng)應(yīng)急管理活動(dòng)有著顯著區(qū)別,國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)無(wú)法憑借自身力量消解網(wǎng)絡(luò)空間紛繁復(fù)雜的數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn),甚至由于科技企業(yè)介入其中而導(dǎo)致傳統(tǒng)應(yīng)急管理權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)效率大打折扣,社會(huì)公共利益保障也遭受不同程度的抑制。鑒于當(dāng)前科技企業(yè)面臨常態(tài)化應(yīng)急和“安全保障義務(wù)”的壓力,數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)域的應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)擺脫權(quán)力的主體性限制,積極接納科技企業(yè)作為私權(quán)力部門(mén)參與到數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理中,并以二元公私協(xié)作模式革新應(yīng)急管理權(quán)的體系構(gòu)造。尤其是在當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)的轉(zhuǎn)型期,國(guó)家應(yīng)當(dāng)以公私協(xié)作模式擴(kuò)展私主體的應(yīng)急管理權(quán)能,這不僅符合數(shù)字時(shí)代社會(huì)發(fā)展的客觀需求,也有助于提升國(guó)家數(shù)字治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。