王再武

（中共臺州市委黨校，浙江 臺州 317700）

如何理解社會治理，尤其是基層治理，其主要的表征是什么？學(xué)術(shù)界對于社會治理的特征，提出過諸如此類的概念：簡約治理、運(yùn)動型治理、嵌入型治理、策略型治理、人民中心型治理等。這些概念工具分別從治理主體、治理節(jié)奏、治理組織、治理策略、治理價(jià)值等不同視角考察現(xiàn)實(shí)中國的治理形態(tài)及其特征，但缺乏一種從空間視角考察和分析社會治理的基本特征。治理的空間視角即治理的視域，是指治理主體的注意力和能力所及的范圍、其所構(gòu)造的制度設(shè)施以及治理的主客體互動狀況。社會治理長期以來忽視附近，忘記附近，沒有從附近著力，很多時(shí)候只有正義凜然的口號和對未來美好藍(lán)圖的描繪，但缺乏解決眼前具體問題的能力，因此它更多呈現(xiàn)的是一種文字或文件意義上的存在。本文提出“附近的治理”這一概念來描述和概括當(dāng)前社會治理的重要特征，也試圖在“附近”的視域中考察具體的治理實(shí)踐，并且就治理實(shí)踐中發(fā)生的權(quán)威沖突或治理困境進(jìn)行分析。

一、治理的兩種附近觀

在“治理”前面加上“附近”這一定語，主要是想描述這樣一種治理形態(tài)，對于治理者也就是國家及其各級政府而言， 它要把自己對于人民和各種社會組織置于有效的管控當(dāng)中， 能隨時(shí)隨地加以監(jiān)視和規(guī)訓(xùn)，各種治理技術(shù)的發(fā)明尤其是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，讓人民事實(shí)上可以成為政府“附近的事物”；而對于被治理者也就是政治學(xué)上國家主權(quán)的真正所有者而言，隨著社會的不斷發(fā)展和進(jìn)步，政府為民服務(wù)的基礎(chǔ)制度設(shè)施不斷完善，人民可以在自己的住所、工作場所和消費(fèi)場所等附近，幾乎隨時(shí)隨地享受到基本權(quán)利的保障，而不必高成本卻未必有效地求助于遙遠(yuǎn)的國家替他維護(hù)權(quán)利、伸張正義。

20 世紀(jì)60 年代初，諸暨市楓橋鎮(zhèn)在社會主義教育運(yùn)動中創(chuàng)造“發(fā)動和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。 后來毛澤東同志親筆批示“要各地仿效，經(jīng)過試點(diǎn)，推廣去做”。由此，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”成為全國政法戰(zhàn)線的一面旗幟。習(xí)近平指出，浙江楓橋干部群眾創(chuàng)造了“依靠群眾就地化解矛盾”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，并根據(jù)形勢變化不斷賦予其新的內(nèi)涵，成為全國政法綜治戰(zhàn)線的一面旗幟[1]。很顯然，楓橋經(jīng)驗(yàn)中就地化解矛盾的做法，就是一種讓問題和矛盾在人民和基層政府的“附近”得到解決，而不使問題和矛盾升級、轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散，從人民的附近、基層的附近上升為更高層級權(quán)力的附近，這種治理觀就是從政府的視角出發(fā)，讓各級政府能及時(shí)出現(xiàn)在社會各個(gè)層面、每一個(gè)體的附近，去積極調(diào)解和服務(wù)他們的訴求。

項(xiàng)飆在《作為視域的“附近”》一文中對“附近”進(jìn)行了社會哲學(xué)意義上的闡釋，號召人們重新認(rèn)識附近、找回附近[2]，比如去認(rèn)識小區(qū)的鄰居、清潔工、水電工、保安，小賣部的店主、進(jìn)出小區(qū)的外賣騎手、網(wǎng)格員、物業(yè)等等，了解他們的故事，了解所在小區(qū)土地的變遷情況，通過與附近的人和事發(fā)生連結(jié)，有助于我們尋找生活的意義和塑造社會共同體。 項(xiàng)飆強(qiáng)調(diào)附近的意義，讓我們?nèi)リP(guān)注自身周邊真真切切的事物，在當(dāng)下這樣一個(gè)傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性交融的時(shí)空壓縮的社會中[3]，人們恍惚、迷離甚至手足無措之際，來自附近的真實(shí)性沖擊顯然可以把我們拉回現(xiàn)實(shí)、不墜虛空。 毫無疑問，思考附近的哲學(xué)意義對于我們理解社會治理現(xiàn)象富有啟發(fā)。

轉(zhuǎn)向附近的治理，本質(zhì)上是一種視域轉(zhuǎn)換。 當(dāng)然，我們是在理想型意義上討論這種視角的切換，而不是單純對現(xiàn)狀的描述和概括。 確切地說，我們提出社會治理轉(zhuǎn)向附近，一方面就治理現(xiàn)實(shí)而言，有一種越來越靠近或逼近個(gè)體的趨向，表現(xiàn)為國家權(quán)力不斷下沉，使得個(gè)體愈加全方位地接受國家的管理和監(jiān)督；另一方面就治理的理想狀況而言，現(xiàn)代社會在個(gè)體權(quán)利意識崛起的背景下，社會治理只有圍繞尊重、呵護(hù)并保障個(gè)體的尊嚴(yán)、權(quán)利，這樣治理形態(tài)才被認(rèn)為是一種可欲的制度安排。 這種新型的治理形態(tài)的視域轉(zhuǎn)換大致有這樣幾種情形：從原先的俯視（對下級）和仰視（對上級）之間來回切換轉(zhuǎn)向環(huán)視四周（服務(wù)對象—人民），去尋找和發(fā)現(xiàn)社會不起眼的角落里的需求方和弱勢者；它的主要目的不是監(jiān)視、控制、操縱、利用甚至壓制，而是善意目光注視下的服務(wù)、回應(yīng)、尊重、謙卑甚至糾錯(cuò)；它不是要完全填滿社會當(dāng)中的縫隙、漏洞、空白，而是讓這些自發(fā)生長的空間成為個(gè)體成員彼此連結(jié)以及個(gè)體與國家發(fā)生關(guān)系的通道；它不是只眺望遠(yuǎn)方、關(guān)注長期、思考未來，而是立足當(dāng)下、目視身邊、馬上就辦。

有兩種口號分別代表兩種不同的附近觀——“最后500 米”與“最初500 米”。 “最后500 米”是有些地方政府提出來的指代打通治理的神經(jīng)末梢的一種主張或行動， 意指政府試圖通過制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，對以各級權(quán)力機(jī)構(gòu)為中心的附近（空間）實(shí)施有效的治理，以拉近政府與人民之間的距離，使政府可以隨時(shí)觸及人民，實(shí)施有效監(jiān)管與服務(wù)，確保社會秩序運(yùn)轉(zhuǎn)良好。 “最初500 米”是項(xiàng)飆等人提出來的一種生活—藝術(shù)主張，也同樣適于治理的想象，它是一種以個(gè)體為中心的附近觀，即從“我”這個(gè)具體的個(gè)人出發(fā)，包含著“我”面臨的各種焦慮和困境，“我”必然要尋求外在的支持以緩解“我”的處境，而且“我”希望這些問題能在“我”家附近、工作場所附近或者消費(fèi)場所附近得到高效解決。 可以說，“最后500 米”的主張?bào)w現(xiàn)了社會為政府而存在，政府的目的具有崇高地位，個(gè)體的滿意度和幸福感主要是為了論證政府的超凡能力。 而“最初500 米”的理念反映了國家的一切制度設(shè)施都是為“我”（作為主權(quán)者）服務(wù)、為“我”而存在，國家是手段，“我”才是目的。 從“最后500 米”到“最初500 米”，既是治理視域的轉(zhuǎn)變，也是治理觀的轉(zhuǎn)變，即從權(quán)力的附近轉(zhuǎn)向權(quán)利的附近、從以國家為中心的治理觀轉(zhuǎn)向以人民為中心的治理觀。

二、下沉和嵌入

一般認(rèn)為，古代中國“國權(quán)不下縣”，國家政權(quán)建設(shè)及于縣一級，縣以下主要依靠宗族和鄉(xiāng)紳實(shí)行自治，國家權(quán)力長期未能真正下沉和嵌入基層社會。 也有學(xué)者持反對意見，蕭公權(quán)、秦暉等學(xué)者論證過歷史上國家權(quán)力事實(shí)上已經(jīng)深入基層，國家主要通過保甲和里甲等制度對老百姓進(jìn)行嚴(yán)密控制。 我們不否認(rèn)傳統(tǒng)政權(quán)對鄉(xiāng)土社會具有制度化的控制手段，但是這種控制主要基于國家汲取財(cái)政資源和人力資源的需要，國家對農(nóng)民只提供最基本的公共品比如道德表率、組織科舉考試以及打擊刑事犯罪等，并不承擔(dān)諸如發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障社會民生事業(yè)等只有現(xiàn)代政府才承擔(dān)的職能。 近代以前，統(tǒng)治者對農(nóng)民除了汲取資源，基本上實(shí)行無為而治。 傳統(tǒng)中國那種低分化高同質(zhì)的社會結(jié)構(gòu)，宗族勢力占據(jù)很重分量，人被依附于家庭和土地之上，其思想和行動極其保守頑固，因而面對三千年未有之大變局，注定無法抗衡已完成第一次工業(yè)革命洗禮的歐洲列強(qiáng)，只能被迫吞下屈辱的失敗苦果。 先進(jìn)國人從反復(fù)失敗的教訓(xùn)中得出一個(gè)重要結(jié)論——中國要強(qiáng)大就必須把中國組織起來。

隨著君主專制制度被推翻、現(xiàn)代民族國家的建立以及諸多政治力量的競賽更替，中國的國家政權(quán)建設(shè)和現(xiàn)代化進(jìn)程終于走上了正軌， 這一歷史三峽的轉(zhuǎn)折過程同時(shí)伴隨著國家權(quán)力主要以三種形態(tài)不斷下沉和嵌入基層社會，從而真正意義上把中國社會一步步組織起來。

一是政黨下鄉(xiāng)。 早期先進(jìn)分子為救亡圖存，從向西方學(xué)習(xí)現(xiàn)代科學(xué)知識，到向西方學(xué)習(xí)現(xiàn)代政治技術(shù)以建構(gòu)現(xiàn)代民族國家，包括組織政黨、參政議政、宣傳鼓動甚至政治暗殺等獲取國家權(quán)力的技術(shù)。辛亥革命后建立的現(xiàn)代民主政制，使得國家權(quán)力的軸心不再基于一家一姓，而是改由現(xiàn)代政黨主導(dǎo)，政黨負(fù)責(zé)國家政權(quán)架構(gòu)的鋪設(shè)，并且通過官僚系統(tǒng)貫徹其意志和主張，比如制定法律、推行政策，對內(nèi)開展社會建設(shè)、對外爭取國家自主權(quán)。 孫中山說“政治，即是管理眾人之事”，而管理者正是代表眾人利益的政黨，只不過執(zhí)政黨國民黨擺脫不了歷史局限性，實(shí)際上只代表了少數(shù)大地主大資產(chǎn)階級利益，而后來的超越者中國共產(chǎn)黨則真正代表最廣大人民的利益。國民政府初步構(gòu)建了現(xiàn)代國家政權(quán)，但這個(gè)政權(quán)本身卻因?yàn)椤皼]有深入群眾”而缺乏深厚的根基，無論是組織建設(shè)，還是意識形態(tài)方面，都沒有深入到中國廣大鄉(xiāng)村。 中國共產(chǎn)黨在群雄爭霸的政治舞臺上之所以能夠脫穎而出，除了意識形態(tài)的馬克思主義指導(dǎo)外，更得益于組織建設(shè)上以列寧建黨原則為榜樣。三灣改編將支部建在連上，新民主主義勝利后廣大農(nóng)村建立村黨支部，各級政府和組織實(shí)行黨委負(fù)責(zé)制，人民公社化時(shí)代更是將黨政軍民學(xué)全部納入公社進(jìn)行半軍事化管理。 改革開放前中國社會生活高度政治化，在政黨主導(dǎo)下的群眾運(yùn)動一波接著一波，幾乎沒有個(gè)體私人生活的空間；改革開放后中國社會生活開始真正意義上的個(gè)體化進(jìn)程，特別是市場經(jīng)濟(jì)加速社會分化，打開了個(gè)體權(quán)利的空間，與此同時(shí)政黨基本上退出私人生活場域和市場活動場域，中國普通民眾的世俗化生活形態(tài)日益凸顯。改革開放三十余年后，基層黨組織出現(xiàn)弱化、虛化問題，某種程度上削弱了黨的執(zhí)政根基。黨的十八大以來全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，特別是加強(qiáng)基層組織建設(shè)，突出黨建引領(lǐng)、進(jìn)行掃黑除惡、實(shí)施村社主職干部一肩挑以及財(cái)政專項(xiàng)資金支持等一系列舉措，使得黨在基層的根基和影響力得以重新強(qiáng)化，再次拉近了黨和人民之間的距離。

二是科層制的嵌入。如果說傳統(tǒng)社會的秩序主要依靠以血緣關(guān)系為紐帶的家族組織來維系，而現(xiàn)代社會的主要組織形態(tài)則是高度理性化的科層制組織，比如工廠、現(xiàn)代軍事組織、現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)等。根據(jù)馬克斯·韋伯的理想類型觀點(diǎn)，科層制結(jié)構(gòu)具有如下主要特征：專業(yè)化分工、遵循等級制原則、嚴(yán)格照章辦事、排除個(gè)人情感、以績效考核作為職務(wù)晉升依據(jù)、更高的組織效率[4]。當(dāng)然，韋伯也指出科層制具有負(fù)面效應(yīng)：比如傾向于壟斷信息，組織一旦建立就很難被摧毀，對待民主的矛盾心理?？茖又频奶攸c(diǎn)使管理大規(guī)?，F(xiàn)代組織如民族國家、私營企業(yè)成為可能，按照科層制組織起來現(xiàn)代民族國家和私營企業(yè)的規(guī)模和實(shí)力遠(yuǎn)非傳統(tǒng)組織方式造就的實(shí)力可比擬。 對一個(gè)現(xiàn)代國家來說，其現(xiàn)代性成分的多寡，很大程度體現(xiàn)在該國官僚機(jī)構(gòu)和各類社會組織的科層化水平高低上。 科層制運(yùn)用到現(xiàn)代國家的行政管理造就了現(xiàn)代官僚制，大多數(shù)現(xiàn)代民族國家都或多或少采用了科層制的管理模式。 不過對于很多第三世界國家來說，科層制的廣泛采納往往是在其民族國家取得獨(dú)立之后，在一個(gè)具有良好政治秩序的背景下，那種強(qiáng)調(diào)職業(yè)化、規(guī)范化的權(quán)力運(yùn)作方式才有可能真正推行。 中國也不例外，新政權(quán)建立之初主要任務(wù)還是穩(wěn)固政權(quán)，政黨發(fā)揮引領(lǐng)革命、改造社會的引擎作用，并且以革命邏輯對社會生活進(jìn)行全方位塑造。這個(gè)時(shí)候舊政權(quán)保留下來的科層制無疑成為了革命的對象， 科層制本身強(qiáng)調(diào)的理性精神和規(guī)則意識被革命者嘲諷和批判成官僚主義。 失去法律規(guī)制的激情，徹底否定了理性原則，也最終徹底攪亂了社會生活和社會秩序，經(jīng)過瘋狂的歲月后人們終于重新認(rèn)識并肯定規(guī)則、制度、法律的重要。改革開放四十余年取得了巨大成就，其中最重要的部分在于，經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)的充分洗禮，全民族的規(guī)則意識、法律意識大大增強(qiáng)，尤其是科層制原則在各類國家權(quán)力機(jī)構(gòu)和社會組織中得到廣泛應(yīng)用。 放眼當(dāng)下我們可以看到：首先，政府組織機(jī)構(gòu)日益完善，橫向上隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的復(fù)雜化加深、政府職能不斷擴(kuò)大，必然要求擴(kuò)大和融合相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)；縱向上官僚制度設(shè)施不斷下沉，甚至已經(jīng)嵌入最基層的具有自治屬性的村居組織，對村居組織的主職干部實(shí)行薪金制、 坐班制和考核制以及規(guī)范村居事務(wù)處置的工作流程都反映出基層治理中科層制的滲透；其次，無論政府本身還是社會大眾對各級政府實(shí)際行政過程的規(guī)范化要求越來越高，這當(dāng)中既有法律層面的規(guī)范化建設(shè)，如相關(guān)行政法的出臺，也有政府本身的行政規(guī)范化建設(shè)比如講究程序、合法性、公開透明以及及時(shí)回應(yīng)公眾訴求等，當(dāng)然社會公眾也通過各種投訴渠道提出批評、建議甚至行政復(fù)議，這些都表明公眾權(quán)利意識的增強(qiáng)以及對政府行政行為有著更高的期待。

三是技術(shù)的賦能。技術(shù)本身并不能自動賦能治理，只有當(dāng)國家有意識地使用科技手段來提高治理效率，技術(shù)的工具性價(jià)值才能真正發(fā)揮出來。從歷史看，國家實(shí)力的強(qiáng)弱、治理能力的高低與國家所掌握的技術(shù)水平高低密切相關(guān)。 從馬、車輪到蒸汽機(jī)、輪船、火車再到飛機(jī)、高鐵，從烽火臺、飛鴿到廣播、電報(bào)、電視再到衛(wèi)星通信、互聯(lián)網(wǎng)，從羊皮紙、竹簡、印刷術(shù)到計(jì)算機(jī)、大數(shù)據(jù)、人工智能，每一輪技術(shù)革新都讓國家治理的能力像長了翅膀一樣快速進(jìn)步。 新技術(shù)使得國家對人民越發(fā)伸手可及，讓天高皇帝遠(yuǎn)成為歷史，國家與人民的距離從相隔千山萬水，到只相隔一個(gè)手機(jī)屏幕。尤其是近些年隨著互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)、大數(shù)據(jù)和人工智能的快速發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)化了技術(shù)賦能，大大提高了治理效率。 典型的案例之一就是新技術(shù)在新冠肺炎疫情防控中的作用。 疫情防控在兩年多的時(shí)間中， 之所以在現(xiàn)代社會高流動背景下能夠基本實(shí)現(xiàn)有效防控，主要得益于這些方面的技術(shù)應(yīng)用：通過人工智能算法分析病毒傳播規(guī)律，預(yù)測疫情趨勢；應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)統(tǒng)計(jì)，分析各類數(shù)據(jù)，為疫情防控提供全面、實(shí)時(shí)的信息支持；部署云計(jì)算系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生信息平臺建設(shè)，資源調(diào)度和應(yīng)急響應(yīng)；采用電子健康碼讓個(gè)人健康狀態(tài)信息實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)等等。 假如沒有這些技術(shù)支持， 單純依靠舉國動員和人海戰(zhàn)術(shù)恐怕在開始階段就會破防而一發(fā)不可收拾。另一個(gè)技術(shù)賦能治理的典型案例，就是在當(dāng)前基層治理中新技術(shù)的廣泛應(yīng)用。比如衛(wèi)星遙感技術(shù)可以很快識別是否有毀壞農(nóng)田現(xiàn)象，大數(shù)據(jù)可以快速篩查行動軌跡以便實(shí)施防疫和信訪管控，天網(wǎng)工程廣泛實(shí)施后使得社會治安狀況大為改觀、各部門打通數(shù)據(jù)壁壘后協(xié)同作業(yè)、為民服務(wù)，讓群眾“最多跑一次”，大大提高了群眾辦事效率。 當(dāng)然，技術(shù)賦能于商業(yè)領(lǐng)域更是數(shù)不勝數(shù)，由于不屬于治理范疇故暫不細(xì)表。

簡而言之，國家權(quán)力和新技術(shù)深度結(jié)合后廣泛下沉和嵌入到基層社會甚至個(gè)體當(dāng)中，大大提高了國家汲取資源和維護(hù)社會秩序的能力， 同時(shí)也提升了國家服務(wù)和回饋公眾的能力。 當(dāng)然國家權(quán)力的下沉和新技術(shù)的應(yīng)用也把國家?guī)У搅巳藗兊母浇?，其直接后果一方面可能因?yàn)楦深A(yù)過多而給社會造成新的焦慮，另一方面則是出現(xiàn)在人們附近的各類權(quán)威之間也存在著某種張力和沖突。

三、權(quán)威的沖突

我們借用馬克斯·韋伯關(guān)于權(quán)威的三種理想類型——傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威——來描述國家權(quán)力不斷下沉和嵌入基層社會之后，整個(gè)社會（長期）存在的三種類型的權(quán)威結(jié)構(gòu)及其彼此之間的張力。從辛亥革命迄今逾百年，中國一直致力于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型。在這樣一個(gè)“時(shí)空壓縮”的背景下，我們面臨著傳統(tǒng)、現(xiàn)代和后現(xiàn)代的多重?cái)D壓，多元價(jià)值之間難免會發(fā)生碰撞和沖突，中國社會的這種超常規(guī)復(fù)雜度無疑會大大增加我們由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型難度。 就治理的復(fù)雜性而言， 在當(dāng)下中國的權(quán)威結(jié)構(gòu)中，很難說是單純某一種類型的權(quán)威占據(jù)主導(dǎo)地位，在實(shí)踐層面，更多時(shí)候是三種權(quán)威相互耦合的結(jié)果，并且因不同地域不同場合而凸顯某種權(quán)威的特性或弱化某種權(quán)威的特性。 我們以生活中的“附近”的常見案例來分析不同權(quán)威的特點(diǎn)及其彼此之間的張力。

案例1：某地新農(nóng)村建房，W 與X 為前后排，X 不講武德不但地基比后排的W 家要高，而且把中間道路一分為二，一半路面與其一層持平而不顧后排。W 通過報(bào)警、上訪等方式反映但問題長期未能得到解決，后來鄉(xiāng)政府迫于壓力，才通過村里把路面鋪平。

案例2：Y 因公傷住院，根據(jù)法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，他可以得到的補(bǔ)償款并不多；但現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常會出現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象，就是為了提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或盡可能往高標(biāo)準(zhǔn)靠，當(dāng)事人往往會通過關(guān)系請托、說情，如果私下關(guān)系走不通有可能會想方設(shè)法把事情鬧大，然后獲取輿論關(guān)注，有關(guān)部門十有八九會因?yàn)轭櫦奢浾摱鴿M足當(dāng)事人要求。

案例3：Z 地若干村莊因?yàn)橐藿ㄋ畮於媾R搬遷，當(dāng)?shù)卣沧隽硕嗄甑乃枷牍ぷ?，分歧在于安置地和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 村民普遍希望以“誰受益誰安置”的原則安置到更好的地方，但政府以另外的原則和依據(jù)沒有答應(yīng)村民要求，雙方各持有關(guān)法律和政策依據(jù)，后來大部分村民接受政府條件而少數(shù)村民組團(tuán)請外地律師與政府打官司。 最終水庫工程順利竣工而選擇打官司的村民則沒有享受到與前期簽約村民一樣的待遇。

案例4：A 小區(qū)在疫情防控期間無論是人員軌跡摸排，還是組織打疫苗、做核酸都可以說是全覆蓋無死角且高效率，任何一個(gè)來自防疫指揮部的指令都可以通過各個(gè)層級以最快速度傳達(dá)到小區(qū)里的每一住戶，但小區(qū)里發(fā)生某些小事比如噪音、高空拋物、充電樁、物業(yè)不作為等問題，可能常年累月存在而得不到解決。 網(wǎng)格員可能很容易地找到某個(gè)業(yè)主并要求提供行動軌跡，但業(yè)主有關(guān)戶口等個(gè)人事宜則可能被來回踢皮球而找不到替他解決問題的直接當(dāng)事人。

現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生在個(gè)體之間、個(gè)體與組織之間、個(gè)體（組織）與政府之間的矛盾糾紛，也包括他們之間發(fā)生的事務(wù)性或服務(wù)性關(guān)系，通常就會遭遇到傳統(tǒng)權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威中的一種或多種力量的作用。 以上述為例，案例1 中以村莊長老和父權(quán)為代表的傳統(tǒng)權(quán)威已然式微，故沒能阻止X作出違背習(xí)俗和常理的舉動，而且前期在政府的法理型權(quán)威干預(yù)下依然不為所動，可見在某些基層社會當(dāng)中，正式的權(quán)威并不能有效制約某些越軌者的胡作非為，相反那些更為原始的叢林法則在底層社會依然可以大行其道。 案例2 代表這樣一種情形，也就是常規(guī)的法理型權(quán)威本身可能存在瑕疵（比如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，沒有及時(shí)修正），以致它在實(shí)踐中常常被詬病而缺少權(quán)威性，當(dāng)事人為獲得更多利益常常借助私人關(guān)系要求對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，最終處理大多也以協(xié)商而非訴訟的方式進(jìn)行，這說明在日常生活中常常會有這樣一種情形即那種非正式的權(quán)威反而比正式的權(quán)威更加有效率。 案例3 國家與農(nóng)民發(fā)生利益沖突，但這種沖突是一種現(xiàn)代社會正常的公民訴求與政府反饋之間的互動，國家權(quán)力并非總是蠻橫無理，通常是以商量的口吻與農(nóng)民協(xié)商，只不過它借助于魅力型的政黨權(quán)威，以耐心細(xì)致的群眾工作爭取群眾的支持，同時(shí)以適當(dāng)?shù)睦鏃l件相誘導(dǎo)。 但是現(xiàn)代農(nóng)民畢竟有一定的主體意識，也懂得如何與政府討價(jià)還價(jià)。 雙方互動除了政府曉之以理、動之以情（也包括獨(dú)特的說服手段），農(nóng)民據(jù)理力爭、適度抗?fàn)幫?，大都借助于以法律為代表的法理型?quán)威為自己的行為或訴求提供合法性依據(jù)。案例4 也是生活中常見現(xiàn)象，政府找人（民）容易，人（民）找政府難，權(quán)力實(shí)施容易，權(quán)力反饋權(quán)利困難。 政府實(shí)施某項(xiàng)行政指令一般會有相關(guān)法律依據(jù)，如果有必要它也可以很高效地去實(shí)施，但公眾通常缺乏足夠的信息和知識以致很難直接對政府提出要求，即便有充分的依據(jù)，政府的辦事人員也很容易以科層制的規(guī)則合理地規(guī)避自己的責(zé)任，正式的法理型權(quán)威在實(shí)際生活中往往會淪為人們所詬病的不作為的官僚主義。

據(jù)上述分析，可以看到在治理實(shí)踐中多重權(quán)威之間的沖突或張力具有這樣幾個(gè)特征：一是理性權(quán)威即法理型權(quán)威日益崛起， 以父權(quán)為代表的傳統(tǒng)權(quán)威日漸式微并正在演變?yōu)槠渌嬖谛问狡┤缭诂F(xiàn)代科層制中對上級的人身依附（理論上科層制要求對職務(wù)權(quán)威服從而非依附于該職務(wù)上的人）；以政黨為代表的魅力型權(quán)威逐漸走向規(guī)范化、理性化而日益融入法理型權(quán)威，這種權(quán)威類型的崛起恰恰是中國成功走向現(xiàn)代性的重要標(biāo)志。 二是實(shí)際生活中存在的非正式權(quán)威有時(shí)候反而比正式權(quán)威更具有解決問題的效率，即當(dāng)事人基于血緣、鄉(xiāng)緣或業(yè)緣等傳統(tǒng)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以關(guān)系、人情、面子和利益為紐帶而產(chǎn)生的（以潛規(guī)則[5]的形式存在）中國式社會交往法則，往往要比一個(gè)人不借助這個(gè)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、不實(shí)施這套社會潛規(guī)則更能實(shí)現(xiàn)自己的目的。以最近發(fā)生在本人身上的事實(shí)作為案例：在給親人辦理轉(zhuǎn)院手續(xù)的時(shí)候，在沒有通過熟人打招呼的情況下咨詢住院事宜，結(jié)果以不具備醫(yī)療條件和床位不足為由被兩個(gè)醫(yī)院一一拒絕。而當(dāng)借助熟人介紹后，就被允許前往之前被拒絕過的醫(yī)院辦理住院手續(xù)。一般認(rèn)為，醫(yī)院是現(xiàn)代社會科層制色彩最濃、理性化程度最高的組織，但就是在這樣的機(jī)構(gòu)，也依然反映了非正式權(quán)威的強(qiáng)大影響力。 由此可見，這種以傳統(tǒng)社會關(guān)系為基礎(chǔ)的非正式權(quán)威盡管在價(jià)值上與現(xiàn)代社會相互抵牾，但卻具有頑強(qiáng)的生命力使得它可以輕易滲透進(jìn)現(xiàn)代社會的每一個(gè)層面和角落。 三是同一職位通常扮演著多重角色，并且這些角色之間往往存在著很大張力。譬如在一個(gè)地方官員的身上就體現(xiàn)出不同權(quán)威來源的角色沖突，這種角色的相互沖突往往會讓當(dāng)事雙方都陷入焦慮之中。一個(gè)地方官員具有的權(quán)威來源通常包括：作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的身份，有來自執(zhí)政黨的使命擔(dān)當(dāng)?shù)囊?，從而塑造作為政黨屬性的魅力型權(quán)威；作為官僚制內(nèi)部公務(wù)員的身份，有來自法律依法行政的規(guī)范性要求，從而塑造作為現(xiàn)代政府的法理型權(quán)威；作為傳統(tǒng)政治文化影響下父母官的角色，有體恤蒼生、保民為民的擔(dān)當(dāng)情懷，從而體現(xiàn)傳統(tǒng)意義上的權(quán)威。 此外，還有一種重要的非正式意義上的權(quán)威，即在實(shí)際生活中基于關(guān)系、人情、面子甚至金錢等因素的相互作用所產(chǎn)生的影響力。

在這種多重角色互相耦合的情勢下，往往會造成地方官員陷入角色超載的困境，在黨的使命宗旨、法律的規(guī)范要求、 政治錦標(biāo)賽的考核壓力、 非正式關(guān)系的介入甚至本人的利益考量這些因素共同作用下，一方面會造成基層官員負(fù)擔(dān)過重、壓力過大，以致容易出現(xiàn)或過度作為甚至亂作為的后果，或?yàn)樽晕覝p壓、逃避追責(zé)而選擇佛系的工作態(tài)度；另一方面，在多重角色賦予一身的背景下，權(quán)力的真正運(yùn)行可能會大量采用非正式的方式進(jìn)行，即在正式權(quán)威的表層下往往可能是非正式的權(quán)威在實(shí)際發(fā)生作用，這就難免會滋生以權(quán)謀私、濫用職權(quán)、行賄受賄、貪贓枉法等腐敗行為。

四、打造附近的連結(jié)

權(quán)力下沉所造成的權(quán)威之間的沖突和非正式權(quán)威的盛行， 一定程度上加深現(xiàn)代社會普遍存在的焦慮感。 焦慮感是人類社會尤其是現(xiàn)代社會特有的現(xiàn)象，現(xiàn)代社會高速運(yùn)轉(zhuǎn)、日新月異，社會分化加劇、各種價(jià)值觀互相碰撞，人們獲得很多也失去很多，社會存在著普遍不安全感和焦慮感——無論是個(gè)體或者國家。 對于個(gè)體而言，隨著國家權(quán)力在短期內(nèi)的急速下沉和無所不在的干預(yù)，使得個(gè)體一時(shí)無法適應(yīng)強(qiáng)大國家的親密接觸；對于國家而言，它需要通過治理的實(shí)踐來證明自己的執(zhí)政能力，既要維護(hù)社會秩序良好運(yùn)轉(zhuǎn)，又要積極回應(yīng)社會公眾的訴求。當(dāng)然，從空間上看，真正的焦慮往往根源于“附近”。盡管信息時(shí)代人們獲取信息的能力空前進(jìn)步，但是巨量信息的持續(xù)轟炸和彌漫，使得現(xiàn)代人在情感上反而顯得遲鈍和麻木。 對于一個(gè)普通人而言，遙遠(yuǎn)他鄉(xiāng)的沙漠化或氣候變暖未必能激發(fā)他的道德激情去改變現(xiàn)狀，而同一幢樓的樓上住戶的不道德行為卻可能讓他暴跳如雷而要去找對方理論。 現(xiàn)代人對于發(fā)生在遙遠(yuǎn)地方的慘劇，大多數(shù)時(shí)候只是完成一次新聞或信息的讀取而已，似乎遠(yuǎn)方的慘劇并不是真的慘劇，而只是一個(gè)故事或新聞罷了。 現(xiàn)代人對于當(dāng)下的、附近的、眼前的興趣遠(yuǎn)超傳統(tǒng)話語的宏大敘事所營造的吸引力，因?yàn)樗麄兤Ｓ趹?yīng)付來自生活、工作以及時(shí)代快速變遷的多重壓力和挑戰(zhàn)，以致無瑕去體恤遙遠(yuǎn)他者的痛苦。 而只有那些發(fā)生在自己身邊、甚至自己身上的事情，才真正值得他們投入足夠的精力和誠意去應(yīng)對和反思。 因此，真正意義上的焦慮往往是發(fā)生在附近的并且直接與個(gè)體發(fā)生連結(jié)的諸多社會關(guān)系。

社會治理的目的就本質(zhì)而言是要消除附近的焦慮， 為此需要從引發(fā)焦慮的兩個(gè)基本要素入手。 這兩個(gè)基本要素即社會性與公共性，它們是人類社會普遍存在的一對矛盾。 社會性是社會成員之間互動的基本狀況，是社會自發(fā)形成的社會連結(jié)，最原初也最有活力；而公共性是社會連結(jié)的高級形態(tài)，是社會成員之間基于更高道德標(biāo)準(zhǔn)而形成的連結(jié)狀態(tài)。[6]社會性的發(fā)育和壯大有利于公共性的形成和健全，而公共性的不斷完善反過來會約束和規(guī)制社會性的自發(fā)性。 當(dāng)個(gè)體、社會以及國家處于焦慮狀態(tài)，從根本上說是因?yàn)樯鐣缘牟蛔愫凸残缘膮T乏。 就社會性的不足而言， 現(xiàn)代社會不可避免地高度分化和多元化，社會成員彼此之間的連結(jié)形式越來越豐富、越來越活躍，不過人與人之間盡管有了更多的連結(jié)形式，但實(shí)質(zhì)上又缺乏有效連結(jié)。 一方面，現(xiàn)代人離開家庭進(jìn)入職場，脫離了原先的較為單純的社會關(guān)系和社會連結(jié)，內(nèi)心渴望重構(gòu)更為豐富的社會連結(jié)，但現(xiàn)代社會的信任體系并非很快就能建立，因此難免會出現(xiàn)各種信任缺失的現(xiàn)象，從而使得我們對社會連結(jié)本身產(chǎn)生了恐懼心理（譬如現(xiàn)代人經(jīng)常會染上的社恐癥）；另一方面，國家權(quán)力對社會過多和不必要的干預(yù)，使得社會的自治能力、豐滿度、活躍度明顯不足， 難以滿足個(gè)體離開家庭之后的各種心理上和情感上的需求——這就不可避免地出現(xiàn)了社會性意義上的焦慮感。

就公共性的匱乏[7]而言，那種高于社會性的道德定位，以更多人的公共利益為旨?xì)w而謙抑個(gè)體價(jià)值和利益的實(shí)踐邏輯，強(qiáng)調(diào)公正、尊重、包容的價(jià)值取向，所要達(dá)到的目標(biāo)是社會和諧和社會團(tuán)結(jié)，在實(shí)踐中更多時(shí)候表達(dá)的是一種社會發(fā)展的應(yīng)然（理想）狀態(tài)而非實(shí)然（現(xiàn)實(shí)）狀態(tài)。 一個(gè)以公正、尊重和包容為價(jià)值追求的社會， 其公共性的不足往往反映在其中的個(gè)體的生活境遇上， 譬如一個(gè)農(nóng)民在日常生活中，他可能會遇到不尊重契約的基層政府，碰上霸道跋扈的鄰居，求助街頭官僚卻被踢皮球，而難以有效維護(hù)自身權(quán)利、實(shí)現(xiàn)當(dāng)下的公平正義。 如果這種遭遇極為個(gè)別，并不能說明公共性的不足，但是普遍性的遭遇就能自動印證社會缺乏基本的公共性和社會團(tuán)結(jié)。

五、結(jié) 論

從社會治理歷史演變的路徑中可以看到， 國家通過權(quán)力不斷下沉以及新技術(shù)運(yùn)用而實(shí)現(xiàn)對社會越來越全面微觀的治理，從而把原子化的個(gè)體真正意義上組織到國家密密麻麻的毛細(xì)血管之中，既使人民成為了國家的附近， 也讓國家成為了人民的附近。 只不過人民成為了國家的附近是一種以國家為中心的治理觀，國家以將人民納入權(quán)力管道實(shí)現(xiàn)資源汲取為目標(biāo)；而讓國家成為人民的附近則是一種以人民為中心的治理觀，即國家是為了人民而存在，國家及其一切制度設(shè)施的完善并盡可能地出現(xiàn)在人民的附近主要的目的是為了隨時(shí)回應(yīng)人民的呼聲和要求，更好滿足人民對美好生活的渴望。

現(xiàn)代社會是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會，現(xiàn)代人比傳統(tǒng)人對于生活的感知顯得更加焦慮不安，因?yàn)楝F(xiàn)代社會高速變化，使各種不確定性因素劇增，既讓國家對于其是否能夠有效維護(hù)社會秩序缺乏信心，也讓個(gè)體面對社會的變化尤其是發(fā)生在附近的那些以可見速度改變感到無所適從、焦慮不堪。 因此，對于一個(gè)現(xiàn)代社會的優(yōu)秀治理者而言，必須要有足夠的能力和效率去回應(yīng)這種普遍的焦慮感。 從治理的歷史和實(shí)踐看，國家以更大的努力加速權(quán)力的下沉，將更有理性精神的科層制推廣到最基層社會，并借助現(xiàn)代最新技術(shù)實(shí)現(xiàn)對社會治理能力的加持。

然而，在這種以面向附近的治理為特征的實(shí)踐中，我們認(rèn)為需要處理好以下幾對關(guān)系，以便這樣的治理實(shí)踐有助于實(shí)現(xiàn)中國社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

一是處理好社會性與公共性的關(guān)系。這一對關(guān)系也可以表述為發(fā)展與秩序或活力與秩序的關(guān)系。社會治理要平衡好社會性和公共性的關(guān)系，任何的偏頗都會帶來消極后果。 社會性不足，社會就會缺乏活力，也會影響公共性的發(fā)育，良好健康的公共性一定是需要一個(gè)較為扎實(shí)的有活力的社會性為支撐。[8]當(dāng)然，社會性如果缺少公共性約束，也會帶來嚴(yán)重的社會問題，甚至?xí)绊懮鐣刃虻姆€(wěn)定。

二是處理好法理型權(quán)威與魅力型權(quán)威的關(guān)系。一個(gè)社會具有穩(wěn)定的秩序，通常需要一個(gè)全社會普遍接受和認(rèn)同的權(quán)威系統(tǒng)。當(dāng)前社會治理實(shí)踐中依然存在著多種權(quán)威類型并存的局面，既有基于式微中的父權(quán)的傳統(tǒng)權(quán)威，也有執(zhí)政黨主導(dǎo)下的魅力型權(quán)威，還有基于法律關(guān)系而存在法理型權(quán)威。 其中關(guān)鍵是要處理好法理型權(quán)威和魅力型權(quán)威的關(guān)系。一個(gè)比較好的趨勢是，執(zhí)政黨不斷地將自身意志通過法律途徑轉(zhuǎn)化為國家意志，一定程度上將這兩者的權(quán)威進(jìn)行了融合，在這樣的背景下，法理型權(quán)威將在社會關(guān)系中呈現(xiàn)出越來越重要的分量。

三是處理好正式權(quán)威與非正式權(quán)威的關(guān)系。所謂正式權(quán)威是基于正式的法律依據(jù)、政黨政策以及相關(guān)的職位所帶來的影響力，而非正式權(quán)威是指那種基于傳統(tǒng)性的關(guān)系、面子、人情因素加上利益因素而對社會生活各方面發(fā)生作用的影響力。正式權(quán)威往往是以科層制的原則發(fā)生作用，體現(xiàn)了一種權(quán)力運(yùn)作的理性精神；但非理性的非正式權(quán)威往往借助私人感情、利益關(guān)系而繞開正式權(quán)威的規(guī)則體系，極易帶來腐敗現(xiàn)象。 客觀地說，在現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)普遍存在著各類非正式權(quán)威，也程度不一地侵蝕著科層制組織的規(guī)則系統(tǒng)及其權(quán)威。 但一般而言，只要沒有嚴(yán)重的以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的腐敗行為，大多數(shù)非正式權(quán)威的運(yùn)用主要還是反映了中國獨(dú)特的注重人倫、講究人情的一種文化現(xiàn)象。 當(dāng)然，這種把關(guān)系、人情、面子與公權(quán)力相結(jié)合，做出違反法律、損人利己的行為則另當(dāng)別論。 事實(shí)上，越是走向現(xiàn)代，政治也必將越理性化、官僚科層制將會越規(guī)范，其所體現(xiàn)的法理型的正式權(quán)威也會越被推崇，而基于非理性的非正式權(quán)威也必將趨于式微，這是中國真正走向現(xiàn)代社會所必然會發(fā)生的變化，盡管可能會是一個(gè)漫長的過程。