馬連龍 梅澤星

（青海省黃南藏族自治州人民檢察院，青海 同仁 811300；青海師范大學(xué)，青海 西寧 810008）

引 言

2023 年3 月13 日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了對(duì)立法法的第二次修改，開啟了我國(guó)在新形勢(shì)下立法改革的序幕。 此次立法法的修改中，設(shè)區(qū)的市以及自治州的立法權(quán)限在原有基礎(chǔ)上增設(shè)“基層治理”內(nèi)容，同時(shí)“環(huán)境保護(hù)”事項(xiàng)被擴(kuò)大為“生態(tài)文明建設(shè)”。 近年來，長(zhǎng)三角和京津冀等地區(qū)積極探索協(xié)同立法工作機(jī)制，在跨區(qū)域的社會(huì)治理、生態(tài)治理等領(lǐng)域取得了顯著成果。 修改后的立法法在吸取地方協(xié)同立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，增設(shè)第八十三條規(guī)定，明確地方的區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。 對(duì)于立法法此次針對(duì)地方立法的修改，其關(guān)鍵目的在于滿足地方發(fā)展之需要，首先是擴(kuò)大地方立法權(quán)限以發(fā)揮州市創(chuàng)新治理和因地制宜的能力， 其次通過區(qū)域協(xié)同立法貫徹落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。 青藏高原在地理上的戰(zhàn)略意義和自然環(huán)境的生態(tài)文明建設(shè)意義上，決定了青藏高原地區(qū)地方立法工作的重要性。 此次立法法的修改，是對(duì)新時(shí)代黨和國(guó)家取得的偉大功績(jī)的總結(jié)，也是對(duì)新時(shí)代改革任務(wù)和發(fā)展戰(zhàn)略的立法保障，為青藏高原地區(qū)社會(huì)綜合治理立法工作的開展提供了制度支撐。 通過完善“管法的法”，形成完備的法律規(guī)范體系，將青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理納入法治軌道運(yùn)行，為青藏高原地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供法治保障。

研究青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法之前提，需明晰社會(huì)綜合治理之含義。 《馬克思主義大辭典》中，社會(huì)綜合治理又稱“社會(huì)管理綜合治理”[1]，作為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，社會(huì)綜合治理的含義概指——在黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，依靠政府和社會(huì)群眾運(yùn)用政治、法律、經(jīng)濟(jì)等諸多手段，達(dá)到預(yù)防和治理違法犯罪、 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。 新時(shí)代下社會(huì)綜合治理不僅涵蓋了掃黑除惡的社會(huì)治安綜合治理之含義，也包括了促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織健康有序發(fā)展。 也即新時(shí)代下社會(huì)綜合治理之目的，不僅在于社會(huì)穩(wěn)定，也在于促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。在百年未有之大變局下，青藏高原地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展工作有著極其重要的意義，探究青藏高原地區(qū)現(xiàn)有社會(huì)綜合治理立法之現(xiàn)狀，辨析其立法特點(diǎn)。 為立法法修改后的青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法提供立法體系借鑒，發(fā)揮后續(xù)州市立法之最大效能。

一、青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法現(xiàn)狀

科學(xué)合理構(gòu)建地方立法體系有利于實(shí)現(xiàn)地方立法科學(xué)化和民主化， 避免地方立法存在重復(fù)交叉的沖突可能，也得以保證地方立法和國(guó)家立法的銜接。[2]縱觀全國(guó)各州市社會(huì)綜合治理的地方立法體系，依據(jù)治理方式、治理主體、治理對(duì)象以及治理內(nèi)容，可分為促進(jìn)型、專題型地方立法體系等。[3]青藏高原地區(qū)自治條例和單行條例數(shù)量眾多且種類豐富，多以民族特色的社會(huì)治理規(guī)定為主。基于青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法現(xiàn)狀，分為促進(jìn)型、專題型、民族型地方立法體系。

（一）州市促進(jìn)型地方立法

促進(jìn)型地方立法意指以提倡和促進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展為基本宗旨的立法形式。[4]以治理方式作為切入點(diǎn)，旨在發(fā)揮法律指引功能，通過引導(dǎo)、倡導(dǎo)、激勵(lì)等柔性方式促進(jìn)社會(huì)多方面甚至于整體治理良效發(fā)展，以促進(jìn)型地方立法為基礎(chǔ)擘畫州市法治體系的枝干。 雖促進(jìn)型立法有著統(tǒng)一性、綜合性等屬性，但將之定義為統(tǒng)一型或者綜合型立法并非十分恰當(dāng)，此類定義無法滿足促進(jìn)型立法的所有特點(diǎn)，如倡導(dǎo)性等。 基于促進(jìn)型地方立法之特點(diǎn)，筆者歸納出其幾大特點(diǎn)。

第一，促進(jìn)型地方立法可以提綱挈領(lǐng)地作為其他地方性法規(guī)的原點(diǎn)。 社會(huì)綜合治理立法涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、治安、基礎(chǔ)治理等諸多范疇，具備綜合性的促進(jìn)型地方性法規(guī)憲法化的特征屬性，可以作為州市社會(huì)綜合治理立法的“母法”和依據(jù)。如《拉薩市文明行為促進(jìn)條例》第二章對(duì)公共秩序、公共環(huán)境衛(wèi)生、交通出行安全和秩序、網(wǎng)絡(luò)秩序、社區(qū)和諧、旅游、醫(yī)療、生態(tài)文明等進(jìn)行了概括性規(guī)定，近乎包括了社會(huì)治理的方方面面。與此相同的還有《西寧市文明行為促進(jìn)條例》《海西蒙古族藏族自治州文明行為促進(jìn)條例》等。 此外，《黃南藏族自治州城鄉(xiāng)社區(qū)治理促進(jìn)條例》同樣對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理作了綜合性立法規(guī)定，在城鄉(xiāng)社區(qū)范疇內(nèi)，對(duì)社區(qū)治理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)以及保障措施進(jìn)行綜合立法規(guī)定。《日喀則市城市管理?xiàng)l例》則于總則第二條規(guī)定了日喀則城市管理事項(xiàng)，同樣事無巨細(xì)地將公共設(shè)施運(yùn)行、環(huán)境衛(wèi)生、違法建設(shè)治理等納入管理范圍內(nèi)。

第二，促進(jìn)型地方立法的倡導(dǎo)性條款更具備治理之內(nèi)涵。黨的十八屆三中全會(huì)提出的“政府治理”概念，是我黨在深刻認(rèn)識(shí)到世情國(guó)情黨情變化的時(shí)代背景下提出的。 從政府管理走向政府治理，是當(dāng)代民主的新型表現(xiàn)形式。在社會(huì)綜合治理中政府與社會(huì)的多元行為主體形成平等密切的合作關(guān)系，由社會(huì)主體自愿承擔(dān)原本屬于政府的社會(huì)治理責(zé)任，而政府在社會(huì)治理中則承擔(dān)宏觀指導(dǎo)的職能。 如《西寧市文明行為促進(jìn)條例》于第三條提及“黨委領(lǐng)導(dǎo)”“全民參與”的原則性要求，于第七條提及各社會(huì)群體“應(yīng)當(dāng)積極參與文明行為促進(jìn)工作”?！独_市文明行為促進(jìn)條例》于第四章“促進(jìn)與保障”中以“鼓勵(lì)”“支持”等倡導(dǎo)性詞匯對(duì)志愿服務(wù)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織作出規(guī)定。倡導(dǎo)性法律條款的優(yōu)勢(shì)在于發(fā)揮出社會(huì)組織的主觀能動(dòng)性，更利于服務(wù)型政府與社會(huì)組織達(dá)成治理共識(shí)，凝聚社會(huì)綜合治理合力。

綜上看出， 促進(jìn)型地方性立法的優(yōu)勢(shì)在于法規(guī)大致厘清了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理中某一方面的外延與內(nèi)涵，此類立法旨在加強(qiáng)立法對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理的導(dǎo)向，具備原則性。 同時(shí)，具備綜合性的促進(jìn)型地方性法規(guī)也體現(xiàn)出其靈活性。 部分州市的促進(jìn)型地方性法規(guī)在涉及法律責(zé)任時(shí)，并沒有規(guī)定詳細(xì)責(zé)任，而是以其他法律法規(guī)作為處理依據(jù)。 如《山南市文明行為促進(jìn)條例》第四章“法律責(zé)任”中，對(duì)污染環(huán)境、非法買賣食用野生動(dòng)物的依照《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》以及相關(guān)非法交易、濫食野生動(dòng)物的法律法規(guī)處理。促進(jìn)型立法劣勢(shì)也較為明顯。由于其綜合性的立法內(nèi)容對(duì)社會(huì)治理面面俱到，反而又無法面面俱到，主要體現(xiàn)在對(duì)某一具體領(lǐng)域的立法內(nèi)容只能舍內(nèi)容而保留形式，無法把握社會(huì)治理實(shí)踐過程中的具體內(nèi)容。 在此基礎(chǔ)上容易出現(xiàn)責(zé)任異化為權(quán)力的可能性，導(dǎo)致社會(huì)主體不平等地位加劇。而倡導(dǎo)性條款下法規(guī)的強(qiáng)制、教育作用被極大弱化，對(duì)于社會(huì)文明發(fā)展水平不足的州市來說反而起到消極作用。 促進(jìn)型立法是法治社會(huì)下一種新穎的立法模式，但對(duì)法治政府和社會(huì)的要求也更高。

（二）州市專題型地方立法

專題型地方立法也可稱之為主題型地方立法、分散型地方立法等，是針對(duì)社會(huì)治理中某個(gè)構(gòu)成單元制定的地方性法規(guī)，旨在解決社會(huì)治理中以地方性法規(guī)提供制度供給的特定需要。[5]如《涼山彝族自治州中醫(yī)藥保護(hù)條例》旨在為發(fā)展創(chuàng)新中醫(yī)藥和少數(shù)民族醫(yī)藥提供法制基礎(chǔ)；《甘孜藏族自治州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》旨在保護(hù)和傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn),弘揚(yáng)民間優(yōu)秀傳統(tǒng)文化；《海西蒙古族藏族自治州野生枸杞保護(hù)條例》旨在保護(hù)以及合理利用野生枸杞和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益。 如此專題型地方立法不勝枚舉，是青藏高原地區(qū)州市地方性法規(guī)的重要組成部分，也是地方立法體系中數(shù)量居多的法規(guī)，筆者歸納如下幾點(diǎn)特征。

第一，專題型地方立法更具針對(duì)性。這是專題型地方立法聚焦于某一特定領(lǐng)域的必然屬性。在州市社會(huì)綜合治理中直接面向一點(diǎn)，有利于挖掘出該治理領(lǐng)域中的難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，因此更能針對(duì)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)制定地方性法規(guī)。 《涼山彝族自治州中醫(yī)藥保護(hù)條例》中，不僅事無巨細(xì)地規(guī)定了中醫(yī)藥保護(hù)的內(nèi)容，還對(duì)自治州、縣（市）政府各部門等治理主體以及社會(huì)中醫(yī)藥人員進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；《日喀則市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》規(guī)定非物質(zhì)文化遺產(chǎn)范圍，并對(duì)調(diào)查與申報(bào)、保護(hù)與傳承和法律責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)立法。 當(dāng)立法資源集聚于某一特定領(lǐng)域時(shí)， 立法的針對(duì)性便延伸出實(shí)踐中的可操作性。 不同于促進(jìn)型立法中的倡導(dǎo)性條款，專題型立法更易激發(fā)法的預(yù)測(cè)作用和強(qiáng)制作用。 同時(shí)此類專注于解決特定問題的立法有利于總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將地方特色規(guī)定上升到法制層面。

第二， 青藏高原地區(qū)的州市專題型地方立法注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。 青藏高原地區(qū)的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域州市立法是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)制定的，青藏高原地區(qū)在漫長(zhǎng)的環(huán)境演變中形成的生態(tài)系統(tǒng)較我國(guó)其他地區(qū)更不穩(wěn)定，抗干擾能力和自我修復(fù)能力更差，如果不加以保護(hù)則會(huì)對(duì)青藏高原生態(tài)環(huán)境造成不可逆的破壞結(jié)果，進(jìn)而影響到亞洲乃至世界的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。2023 立法法的修改，將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限中“環(huán)境保護(hù)”事項(xiàng)修改為“生態(tài)文明建設(shè)”，體現(xiàn)了立法保護(hù)青藏高原生態(tài)環(huán)境意義重大。 因此青藏高原地區(qū)州市立法中也有較多對(duì)森林、草場(chǎng)、水源和生物多樣性等的立法規(guī)定。 如《林芝市森林草原防火條例》《拉薩市拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》《海西蒙古族藏族自治州野生動(dòng)物保護(hù)條例》《甘肅省甘南藏族自治州保護(hù)野生動(dòng)物若干規(guī)定》等。

綜上可知，青藏高原地區(qū)州市專題型地方立法不僅在社會(huì)綜合治理中具備針對(duì)性、可操作性特點(diǎn)，也有著青藏高原地區(qū)特有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法特色。 這種針對(duì)具體領(lǐng)域立法的地方性法規(guī)契合了“小切口”立法要求，提高了具體領(lǐng)域的立法質(zhì)量，也符合了州市的立法能力。 然而專題型地方立法由于關(guān)注面過窄，以致于地方性法規(guī)與其他規(guī)范性文件和政策的協(xié)調(diào)配合更需要依靠當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)，若無法形成社會(huì)綜合治理合力則會(huì)對(duì)立法的實(shí)施造成極大阻礙，使得原本具備可操作性的法規(guī)壓垮治理對(duì)象，又或者行政機(jī)關(guān)的行政行為總是與立法相悖。 同時(shí)， 由于碎片化的專題型州市立法無法通過簡(jiǎn)單的拼合形成社會(huì)綜合治理立法體系，當(dāng)社會(huì)綜合治理中存在跨領(lǐng)域的情形時(shí)，專題型地方立法的互動(dòng)協(xié)調(diào)是非常重要的，這極為考驗(yàn)青藏高原地區(qū)州市立法機(jī)關(guān)的立法能力和黨政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)治理能力。

（三）州市民族型地方立法

青藏高原地區(qū)作為我國(guó)多民族的交匯地區(qū)， 是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的關(guān)鍵區(qū)域。 少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)綜合治理是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，充分利用好立法法賦予青藏高原地區(qū)州市的立法權(quán)，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逄厣M(jìn)行立法，發(fā)揮自治州的自治立法權(quán)，保障青藏高原地區(qū)社會(huì)綜合治理有法可依。 現(xiàn)行有效的青藏高原地區(qū)州市民族型地方立法中，以民族團(tuán)結(jié)為主題的有《海南藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《阿壩藏族羌族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《云南省迪慶藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》《涼山彝族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》等；以宗教事務(wù)為主題的有《黃南藏族自治州藏傳佛教事務(wù)條例》《阿壩藏族羌族自治州宗教事務(wù)條例》《云南省迪慶藏族自治州藏傳佛教寺院管理?xiàng)l例》《甘肅省甘南藏族自治州拉卜楞寺保護(hù)與管理?xiàng)l例》等；以少數(shù)民族語(yǔ)言文字為主題的有《玉樹藏族自治州藏語(yǔ)文工作條例》《阿壩藏族羌族自治州藏語(yǔ)言文字條例》《涼山彝族自治州彝族語(yǔ)言文字工作條例》等。 同時(shí)還有以《玉樹藏族自治州藏醫(yī)藥管理?xiàng)l例》為例的藏醫(yī)藥管理和以《甘肅省甘南藏族自治州草場(chǎng)爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》為例的民間規(guī)范適用管理等自治條例。青藏高原地區(qū)州市的民族型地方立法同樣帶有促進(jìn)型地方立法的綜合性、倡導(dǎo)性和專題型地方立法的針對(duì)性、可操作性屬性，但其又具備著當(dāng)?shù)靥赜械拿褡逄厣珜傩?，不同州市由于地理位置、宗教理念和民間習(xí)慣的不同而產(chǎn)生富有地域特點(diǎn)的地方自治立法。 依據(jù)現(xiàn)行有效青藏高原地區(qū)州市民族型立法，具有如下特點(diǎn)。

其一，民族型地方立法旨在保護(hù)和發(fā)展民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。 一類是專門對(duì)當(dāng)?shù)夭蒯t(yī)藥、中醫(yī)藥設(shè)立的自治條例，均在總則第一條中以“傳承”“繼承”等詞匯強(qiáng)調(diào)了對(duì)傳統(tǒng)藏醫(yī)藥、中醫(yī)藥的保護(hù)，同時(shí)各州市的相關(guān)條例對(duì)治理主體和經(jīng)營(yíng)主體等的責(zé)任、藥材的合理采集季節(jié)、醫(yī)藥研究成果的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等作了詳細(xì)規(guī)定； 另一類是針對(duì)少數(shù)民族語(yǔ)言管理設(shè)立的自治條例。 在條款中對(duì)少數(shù)民族語(yǔ)言的使用管理、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍、法律責(zé)任和少數(shù)民族語(yǔ)言有關(guān)的古籍等文化遺產(chǎn)的研究挖掘，均作了詳細(xì)規(guī)定。傳統(tǒng)醫(yī)藥是少數(shù)民族文化的精髓之一，亦是中華民族傳統(tǒng)文化的重要組成部分，雖屬醫(yī)學(xué)體系，但縱觀其發(fā)展歷程和文化內(nèi)涵，又與少數(shù)民族文化、宗教、哲學(xué)等有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)聯(lián)。憲法以及民族區(qū)域自治法等法律法規(guī)對(duì)各民族語(yǔ)言文字的平等保護(hù)，以及諸多政策對(duì)其實(shí)施的制度保障，極大促進(jìn)了青藏高原地區(qū)各民族的融合發(fā)展，維護(hù)了各民族在少數(shù)民族語(yǔ)言文字使用和發(fā)展上享有的基本人權(quán)。[6]

其二，民族型地方立法帶有顯著的區(qū)域性特點(diǎn)。精確來說，民族地方立法是民族性與地域性的復(fù)合，是不同地域在民族習(xí)俗、宗教和地理環(huán)境的綜合影響下形成的民族特色社會(huì)文化，而民族地方立法又基于此類民族特色社會(huì)文化進(jìn)行立法。 如《甘肅省甘南藏族自治州草場(chǎng)爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》第十二條規(guī)定了在草場(chǎng)爭(zhēng)議的調(diào)解中可邀請(qǐng)“社會(huì)各界知名人士”參與糾紛化解。 此類規(guī)定是基于青藏高原地區(qū)長(zhǎng)久形成的民間習(xí)慣而制定的，如藏族的斯巴調(diào)解會(huì)邀請(qǐng)活佛、彝族的德古調(diào)解會(huì)邀請(qǐng)部落中德高望重的老人作為調(diào)解人斡旋于糾紛雙方。 又如《果洛藏族自治州自治條例》針對(duì)本地區(qū)教育處于“洼地”的實(shí)際情況，增大教育經(jīng)費(fèi)投入，增加寄宿制學(xué)校專項(xiàng)資金保障交通不便地區(qū)的住宿條件，同時(shí)要求實(shí)施藏漢雙語(yǔ)教學(xué)。[7]

值得一提的是，青藏高原地區(qū)州市民族型地方立法還具有從屬性特點(diǎn)，從屬性體現(xiàn)在各州市的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例所規(guī)定的具備民族特點(diǎn)的內(nèi)容是在中央法規(guī)和省、自治區(qū)法規(guī)的基礎(chǔ)上制定的，不與憲法、民族區(qū)域自治法等法律相違背。然而青藏高原地區(qū)州市民族型立法同樣存在諸多問題：立法范圍窄、民眾參與不足、立法質(zhì)量不高、民族特色不突出等。同時(shí)立法對(duì)于治理主體的規(guī)范也有待提高，尤其是對(duì)基層組織的立法不足。 立法法修改后增設(shè)“基層治理”一事項(xiàng)，在擴(kuò)大青藏高原社會(huì)綜合治理立法權(quán)的基礎(chǔ)上，也對(duì)基層組織的權(quán)力行使和義務(wù)規(guī)定提出了更高要求。 增設(shè)“（村）居民委員會(huì)工作條例”來規(guī)范處于社會(huì)綜合治理末梢的領(lǐng)導(dǎo)者，是今后立法應(yīng)當(dāng)思考的內(nèi)容。

二、青藏高原地區(qū)州市立法權(quán)擴(kuò)容的意義

規(guī)范層面來看，擴(kuò)張地方立法權(quán)是民主之需要，是自治的體現(xiàn)；功能層面來看，擴(kuò)張地方立法權(quán)是治理之需求。地方立法權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)容對(duì)于變革中央和地方關(guān)系、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來說，是具有創(chuàng)造性的制度選擇。

（一）地理位置重要性之使然

青藏高原位于于亞洲大陸的中央，橫跨中國(guó)西部和南部，與印度、尼泊爾、不丹和巴基斯坦接壤。 青藏高原地區(qū)包括我國(guó)西藏自治區(qū)、青海省、新疆維吾爾自治區(qū)南部、四川省西部以及云南和甘肅的部分地區(qū)，因此對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和軍事方面均有著重要戰(zhàn)略意義。首先，青藏高原是中國(guó)西部和南部地區(qū)的重要戰(zhàn)略屏障。地形復(fù)雜，包括高山、高原、峽谷和河流等各種地形。這些地形可以有效防御外敵，保護(hù)中國(guó)西部和南部地區(qū)的安全；其次，青藏高原是中國(guó)與南亞和中亞地區(qū)之間的重要聯(lián)系橋梁。中國(guó)與印度、尼泊爾、不丹和巴基斯坦等國(guó)家接壤，而這些國(guó)家也是青藏高原周邊的重要國(guó)家。通過青藏高原，中國(guó)可以與這些國(guó)家建立關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、文化和政治合作；此外，青藏高原還是中國(guó)通往中亞地區(qū)的重要通道，連接中國(guó)與中亞各國(guó)之間的貿(mào)易和交流。最后，青藏高原還擁有包括草原、礦產(chǎn)和動(dòng)植物資源等豐富的自然資源。 這些資源對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源安全具有重要意義。 不僅如此，青藏高原的自然環(huán)境也是全球生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，對(duì)維護(hù)全球生態(tài)平衡和生態(tài)安全至關(guān)重要?；谇嗖馗咴貐^(qū)的地理戰(zhàn)略意義，加強(qiáng)青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法工作事關(guān)我國(guó)西部地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。 社會(huì)穩(wěn)定并不意味著保持一成不變的固定狀態(tài)，而是指長(zhǎng)期處于良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。 為貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定是發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。 青藏高原地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定能極大促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，動(dòng)蕩不安的社會(huì)現(xiàn)狀難以吸引區(qū)外的人才和資源，“要實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展目標(biāo)， 必不可少的條件是安定的國(guó)內(nèi)環(huán)境與和平的國(guó)際環(huán)境。 ”[8]因此加強(qiáng)青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法工作的首要目標(biāo)在于維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上通過立法促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。 立法法修改背景下，州市被賦予了更大的立法權(quán)限，這為青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理提供了更完備的制度基礎(chǔ)。

民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)之一， 少數(shù)民族振興與中華民族振興相互促進(jìn)且密不可分。[9]縱觀歷史發(fā)展，社會(huì)治理問題的本質(zhì)并非政治和社會(huì)問題，而是文化機(jī)制問題。[10]青藏高原作為我國(guó)主要少數(shù)民族聚居區(qū)之一，其州市社會(huì)綜合治理較其他地區(qū)有著特殊的語(yǔ)境，在普適性的社會(huì)治理理論基礎(chǔ)上，青藏高原地區(qū)傳統(tǒng)且多元的文化因素是社會(huì)綜合治理立法工作值得關(guān)注的焦點(diǎn)。 青藏高原地區(qū)多元的文化價(jià)值取向，以及宗教信仰、民間習(xí)慣法以及村規(guī)民約等因素影響下，青藏高原地區(qū)州市社會(huì)治理需要通過立法予以協(xié)調(diào)多元文化形成的社會(huì)局面，旨在將本土文化價(jià)值轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代化治理的地方性知識(shí)價(jià)值，充分發(fā)揮青藏高原地區(qū)民族文化在社會(huì)綜合治理中的價(jià)值。從傳統(tǒng)文化和民間習(xí)慣法中挖掘本土資源，在國(guó)家立場(chǎng)下進(jìn)行時(shí)代更迭，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)青藏高原地區(qū)社會(huì)治理本土資源現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，[11]是加強(qiáng)青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法工作的意義所在。

（二）契合民族地區(qū)社會(huì)治理要求

我國(guó)“一元多層次”的立法體制下，[12]國(guó)家立法對(duì)地方立法具有指導(dǎo)作用，并作為地方立法的依據(jù)，體現(xiàn)出地方立法的從屬性。 在不與憲法、法律、行政法規(guī)相悖的前提下，地方立法又可依據(jù)區(qū)域具體實(shí)際發(fā)揮應(yīng)有的創(chuàng)造性，針對(duì)不同地域的社會(huì)現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因地制宜，體現(xiàn)出地方立法的相對(duì)獨(dú)立性。青藏高原地區(qū)多民族交匯，在地方立法相對(duì)獨(dú)立性的屬性基礎(chǔ)上，又應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自治立法權(quán)和變通立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)所在，旨在“因俗而治”。 從國(guó)家宏觀層面來看，州市立法權(quán)擴(kuò)容意義有三：一是繼續(xù)推進(jìn)全面深化改革。 “全面”要求下，統(tǒng)籌推進(jìn)州市在黨建、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)文明等領(lǐng)域的綜合全面發(fā)展；“深化”要求下，改革目的在于攻堅(jiān)克難而非敷衍了事，挖掘出阻礙制度發(fā)展、體制完善的根源因素。 二是繼續(xù)落實(shí)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的客觀需要。 立法先行是社會(huì)主義法治體系之基礎(chǔ)， 州市立法權(quán)的擴(kuò)容有利于提高法治政府服務(wù)質(zhì)量和效能。 三是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要體現(xiàn)。 立法法修改后地方立法權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)容，發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用。

從層面來看，立法法第二次修改中在設(shè)區(qū)的市增設(shè)“基層治理”事項(xiàng)，旨在更好發(fā)揮地方立法的創(chuàng)新治理能力以及民族地區(qū)的“因俗而治”。 地方立法是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下相對(duì)分權(quán)的制度體現(xiàn)，在中央立法以彈性立法為主的特點(diǎn)下，地方立法呈現(xiàn)出三大特征，保障在各地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化差異下法律法規(guī)的有效實(shí)施。 第一特征是法律地方化，通過細(xì)化法律滿足地方性法規(guī)的可操作性；第二是民主化，國(guó)家立法是全國(guó)人民的意志體現(xiàn)，地方立法是為更好反映當(dāng)?shù)孛袂槊褚猓w現(xiàn)人民意志；第三是先試先行，地方立法在堅(jiān)持不抵觸原則基礎(chǔ)上，以立法先行及時(shí)解決地方社會(huì)治理中出現(xiàn)的新問題，為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)。 從地方立法的功能特征來看，其目的為制定行之有效的、契合地方實(shí)際的地方性法規(guī)。 民族地區(qū)在地方立法三大功能特征基礎(chǔ)上， 又發(fā)揮出其補(bǔ)白和變通功能。 補(bǔ)白在于制定體現(xiàn)民族特色的自治條例和單行條例，也即“因俗而制”；變通在于結(jié)合“當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”[13]，對(duì)法律作出不相抵觸的變通規(guī)定。 鑒于青藏高原地區(qū)地理位置的重要性，州市立法權(quán)擴(kuò)容的意義在于發(fā)揮地方人大針對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)際情況和發(fā)展水平制定出契合當(dāng)?shù)亍懊}象”的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，同時(shí)又能體現(xiàn)出民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性。

（三）發(fā)揮區(qū)域協(xié)同立法優(yōu)勢(shì)

修正后的立法法在第八十三條規(guī)定了“區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”。 近年來，京津冀、粵港澳和長(zhǎng)三角等區(qū)域在全國(guó)人大常委會(huì)的鼓勵(lì)下，積極探索區(qū)域協(xié)同立法路徑，取得了豐碩的實(shí)戰(zhàn)成果。 區(qū)域協(xié)同立法是指在跨行政區(qū)或法域范圍下，有關(guān)立法主體對(duì)“法律調(diào)整對(duì)象分別立法，相互對(duì)接或承認(rèn)法律調(diào)整對(duì)象法律效力的立法行為。 ”[14]理論層面來看，修正后的立法法為青藏高原地區(qū)開展區(qū)域協(xié)同立法工作提供了制度保障。 實(shí)踐層面來看，京津冀等區(qū)域的地方協(xié)同立法探索為青藏高原地區(qū)開展區(qū)域協(xié)同立法工作提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。 青藏高原地區(qū)在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)作經(jīng)驗(yàn)， 同樣能夠適用于州市社會(huì)綜合治理的立法工作。 從區(qū)域協(xié)同立法的背后價(jià)值來看，其旨在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，在區(qū)域一體化發(fā)展下，促進(jìn)資源有效利用，克服地方立法的弊端，找到各區(qū)域利益共同點(diǎn)以形成平等發(fā)展局面和保障資源利用率最大化。 從區(qū)域協(xié)同立法的目的來看，其是為了解決區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)。[15]新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下， 經(jīng)濟(jì)的繁榮與衰退可能生發(fā)于社會(huì)對(duì)利益的追逐， 但根源卻指向“社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)和安排”。[16]因此區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要有制度予以約束，這便是區(qū)域協(xié)同立法之深層意義所在。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的狀態(tài)不僅體現(xiàn)在東西部發(fā)展不均衡以及城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等方面， 同樣存在于青藏高原地區(qū)州市之間。以青海省為例，自2014 年起，西寧市GDP 近乎為全省其他市域的總和，且這種不平衡現(xiàn)象愈發(fā)明顯。[17]不同市域地方規(guī)則的矛盾和沖突是常態(tài)，打破地域壟斷，實(shí)現(xiàn)資源合理流轉(zhuǎn)和配置，這便是青藏高原地區(qū)區(qū)域協(xié)同立法的意義，努力縮小州市之間的發(fā)展不平衡狀態(tài)，并為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供法治保障。 從青藏高原地區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，區(qū)域協(xié)同立法的價(jià)值應(yīng)當(dāng)被適當(dāng)擴(kuò)大，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，以生態(tài)文明建設(shè)為重點(diǎn)來發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，這不僅符合新時(shí)代下社會(huì)綜合治理的內(nèi)涵，也與青藏高原地區(qū)地處戰(zhàn)略位置、少數(shù)民族聚居的實(shí)際情況相吻合。 社會(huì)穩(wěn)定是民族地區(qū)各族群眾的根本利益所在，是青藏高原地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本前提，拋開穩(wěn)定談發(fā)展，如同無源之水、無本之木。 區(qū)域協(xié)同立法為青藏高原地區(qū)州市貫徹落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供了統(tǒng)一的法制環(huán)境， 保障了青藏高原地區(qū)州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化高質(zhì)量發(fā)展。

三、青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法實(shí)踐問題檢視

地方立法的法律地位早在憲法和相關(guān)法律中就予以明確， 地方立法愈發(fā)能動(dòng)地隨著社會(huì)發(fā)展和人類文明進(jìn)步而逐漸扮演著愈發(fā)重要的角色，最近幾十年來地方立法發(fā)展迅速，然而數(shù)以萬(wàn)計(jì)的地方性法規(guī)背后，仍然存在著一些矛盾與問題。

（一）立法理念失位導(dǎo)致立法質(zhì)效不足

地方立法理念的價(jià)值失位是地方立法工作中面臨的第一困境， 在立法工作尚未開展時(shí)便早已根深蒂固在立法者心中，導(dǎo)致立法傾向保守性和被動(dòng)性，產(chǎn)生過多的形式主義地方立法，造成諸多不必要的立法資源浪費(fèi)，其主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)影響下，青藏高原地區(qū)地方立法理念存在認(rèn)知偏差。 單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下，主權(quán)國(guó)家由若干普通行政區(qū)或自治區(qū)組成，[18]從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式來看，我國(guó)是統(tǒng)一的多民族單一制國(guó)家，地方實(shí)行民族區(qū)域自治制度。 在此基礎(chǔ)上形成的立法體制決定了立法權(quán)限必須相對(duì)集中，以維護(hù)法制和國(guó)家統(tǒng)一。因此立法者習(xí)慣性將地方立法視為對(duì)中央立法的補(bǔ)闕拾遺，也即地方立法的范圍僅限于對(duì)中央立法的細(xì)化，以滿足地方立法在本行政區(qū)內(nèi)實(shí)施，長(zhǎng)此以往，地方立法不斷偏向保守和被動(dòng)。而這樣的思想早在立法法尚未制定以前便開始萌芽，有人認(rèn)為賦予地方立法權(quán)會(huì)導(dǎo)致“地方割據(jù)”，不利于法制統(tǒng)一。 2015 年立法法修改后，地方立法權(quán)被急劇擴(kuò)大，①又有人認(rèn)為會(huì)產(chǎn)生地方立法質(zhì)量下降、地方保護(hù)主義加劇等立法亂象。[19]此類思想否定了制度化分權(quán)趨勢(shì)下地方立法的真正價(jià)值所在，而另一群體雖未采取否定態(tài)度，但也認(rèn)為需要以立法調(diào)控的地方性事務(wù)早已被中央立法所覆蓋，并且統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序已然建立，地方立法的補(bǔ)充作用和對(duì)本行政區(qū)經(jīng)濟(jì)主體的規(guī)范作用意義不大。由于“大一統(tǒng)”國(guó)家主義立法觀被曲解，地方立法的積極性難以發(fā)揮，以致于地方立法往往為“為了工作而立法”，被動(dòng)立法且敷衍了事。

第二，“不抵觸”原則下地方立法的過度保守性湮滅了青藏高原一些地區(qū)的地方特色?，F(xiàn)行法律位階下，不抵觸上位法是設(shè)區(qū)的市的立法基本原則之一。因此地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)努力尋求“不抵觸”同本行政區(qū)內(nèi)“地方創(chuàng)新性”之間的微妙平衡點(diǎn)，然而事實(shí)卻是：對(duì)“不抵觸”的認(rèn)知失位和判讀錯(cuò)誤，[20]即“不抵觸”就是地方立法機(jī)關(guān)僅能對(duì)上位法有規(guī)定的領(lǐng)域開展立法工作。此種理念下，地方立法確實(shí)不再抵觸上位法，但地方立法本應(yīng)體現(xiàn)的地方特色卻被保守性全盤占據(jù)。甚至于“不抵觸”被曲解為盡可能地照抄上位法，并美其名曰“貫徹落實(shí)不抵觸原則”。 導(dǎo)致部分地方立法過多引用乃至照搬上位法，又或是照搬其他地區(qū)的立法內(nèi)容，“換了層皮”就成了一部新的地方立法。 教條式的地方立法理念下，青藏高原地區(qū)的立法特色難以發(fā)揮，諸多自治州雖冠以自治條例和單行條例之名進(jìn)行立法，如“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施管理”“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)”等地方性事務(wù)，但其并非帶有濃烈的自治屬性和民族特色，更像是一種四海皆適用的內(nèi)容。過度的保守性和被動(dòng)性導(dǎo)致社會(huì)治理的差異性和民族特色難以在地方立法中體現(xiàn)， 地方立法自然也無法真正落實(shí)到社會(huì)治理當(dāng)中。憲法賦予地區(qū)制定自治條例和單行條例的權(quán)力，旨在依照當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)制定，但地方立法實(shí)踐中由于各地力求法律結(jié)構(gòu)完整，為不抵觸上位法，照搬上位法條文且相互比照，最終形成的立法文件難以體現(xiàn)地方特色。 如《森林草原防滅火條例》《海南藏族自治州城鎮(zhèn)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例2021 修訂》等自治條例和單行條例，其內(nèi)容與其他州市的地方性法規(guī)內(nèi)容并無二致，再如《互助土族自治縣自治條例》中第三章“監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院”的四條內(nèi)容，僅有第二十條規(guī)定了縣法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員應(yīng)當(dāng)有土族人員。 而這種無地方特色的內(nèi)容在其他地區(qū)的自治條例和單行條例中也存在許多。

（二）青藏高原地區(qū)地方立法運(yùn)行機(jī)制不暢

如果說地方立法理念的價(jià)值位是立法工作開展的主觀障礙， 那制約地方立法運(yùn)行機(jī)制的因素則應(yīng)是地方立法過程中的客觀阻礙。

第一，青藏高原地區(qū)公眾參與立法機(jī)會(huì)較少，公眾參與立法的積極性不足成為關(guān)鍵制約因素。 社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征下，憲法和立法法均賦予公民參與立法的權(quán)利，但實(shí)際情況卻并不理想。 國(guó)家層面來看，2020 年1 月26 日在中國(guó)人大網(wǎng)的6 部結(jié)束征求意見的法律中，除（草案）外，有4 部不足百人參與，有1 部?jī)H103 人參與。[21]國(guó)家立法公眾參與程度如此，更何況是地方立法的公眾參與情況了。公眾參與立法的積極性不足從主觀層面看來，是公民自身參與政治的意識(shí)不強(qiáng)，客觀層面是立法機(jī)關(guān)并未充分調(diào)動(dòng)起公眾參與積極性，這點(diǎn)從立法制度地方性法規(guī)的制定實(shí)踐中就可以看出。 2000 年制定的立法法將聽證引入立法程序中，自此以后許多省市相繼以立法規(guī)范行政區(qū)內(nèi)立法聽證制度。 然而青藏高原地區(qū)的地方性法規(guī)中，僅有《青海省人大常委會(huì)立法聽證試行規(guī)則》和《甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證規(guī)則》兩部省級(jí)地方性法規(guī)，至于地方規(guī)范性文件、地方工作文件和地方政府規(guī)章則并未對(duì)公眾參與立法聽證進(jìn)行規(guī)定。

第二，功利主義傾向下地方立法機(jī)關(guān)“法必躬親”。韋伯科層制理論影響下，地方立法的數(shù)量和種類，以及地方性法規(guī)等文件的被批準(zhǔn)通過率，往往成為地方立法工作的考核指標(biāo)之一。 這種激勵(lì)機(jī)制下，立法之目的由社會(huì)治理變?yōu)樽非?，立法機(jī)關(guān)開始事無巨細(xì)地對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的地方事務(wù)開展立法。 譬如《昌都市城市綠化條例》《西寧市全民義務(wù)植樹條例》《海西蒙古藏族自治州自治條例》等地方性法規(guī)關(guān)于“全民義務(wù)植樹”的規(guī)定，這類屬于公民道德義務(wù)層面的，本不屬于法律法規(guī)規(guī)制范疇內(nèi)的事項(xiàng)。 此類立法無疑是將地方性法規(guī)的功能價(jià)值降到了一般政策性文件和社會(huì)倡議范疇下。[22]還有一類地方性法規(guī)，在制定后其全部或部分內(nèi)容就成為了“僵尸條款”，對(duì)社會(huì)治理并沒有起到應(yīng)有的作用，其內(nèi)容空洞無實(shí)，以致無法應(yīng)用于社會(huì)實(shí)踐中。 此外，立法機(jī)關(guān)并未有效開展后續(xù)的普法工作也是地方性法規(guī)作用無法發(fā)揮的原因之一。

（三）區(qū)域協(xié)同立法下立法空間難以逾越

2022 年修改后的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》明確了縣級(jí)以上地方各級(jí)政府建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制的規(guī)定。立法法修改后，區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制具備了合法性基礎(chǔ)。憲法中雖未明確對(duì)區(qū)域協(xié)同立法作具體規(guī)定，但其序言部分對(duì)五個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展理念的貫徹，某種意義上也是對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支持和倡導(dǎo)。 區(qū)域協(xié)同立法無論是從合法性還是從合憲性來看， 均能實(shí)現(xiàn)邏輯上的自洽。 在排除合法性、合憲性之憂后，青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理在區(qū)域協(xié)同立法上的考量，其阻礙因素不外乎以下幾點(diǎn)。

一是協(xié)同立法的范圍和程度的客觀標(biāo)準(zhǔn)無法明確。[23]申言之，就是青藏高原地區(qū)州市應(yīng)該對(duì)哪些地方事務(wù)開展協(xié)同立法，地方事務(wù)的立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)一致到何種程度。京津冀等區(qū)域的協(xié)同立法探索實(shí)踐為青藏高原地區(qū)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，但由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地域面積、人口密度、人文差異等因素，真正實(shí)踐起來可能出現(xiàn)制度與實(shí)際不相匹配的情況。 以青海省為例，西寧市與海東市之間距離較近，各方面社會(huì)事務(wù)大致趨近。州市之間、自治州之間相距甚遠(yuǎn)，僅海西州的面積就能完全覆蓋整個(gè)長(zhǎng)三角城市群。對(duì)于青藏高原地區(qū)州市區(qū)域協(xié)同立法工作來說， 趨同程度相較于長(zhǎng)三角等地更難以判定， 不僅由于其州市之間的經(jīng)濟(jì)差異巨大，并且民族文化差異也是協(xié)同立法實(shí)踐中必須著重考量的因素。

二是民族區(qū)域自治地區(qū)在協(xié)同立法、 統(tǒng)一立法和自治立法間抉擇困難。 青藏高原地區(qū)作為民族聚居區(qū)域，實(shí)行的州占據(jù)多數(shù)，《民族區(qū)域自治法》的要素在于自治，《立法法》關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法規(guī)定的要素在于協(xié)同。 京津冀等區(qū)域的協(xié)同立法在統(tǒng)一立法和協(xié)同立法間存在抉擇困難，而青藏高原地區(qū)的州市在前者基礎(chǔ)上還需考量民族區(qū)域自治立法的問題。 邏輯層面來看，除自治條例和單行條例外，州市立法機(jī)關(guān)可立法的事項(xiàng)，省級(jí)立法機(jī)關(guān)同樣能夠立法。在此基礎(chǔ)上，是由省級(jí)立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一立法，還是省級(jí)立法機(jī)關(guān)做好頂層設(shè)計(jì)后州市立法機(jī)關(guān)協(xié)同立法，是對(duì)州市立法機(jī)關(guān)立法工作質(zhì)量的一大考驗(yàn)，也是對(duì)省級(jí)立法機(jī)關(guān)工作指導(dǎo)強(qiáng)度的如何把握的考驗(yàn)，當(dāng)民族區(qū)域自治立法也介入其中時(shí)，情況則變得更為復(fù)雜。

三是州市間的地方利益博弈。 區(qū)域協(xié)同立法旨在保障區(qū)域整體利益，而這往往容易忽視單個(gè)地方利益。區(qū)域協(xié)同立法是地方立法主體利益需求的體現(xiàn)，其沖突自然也是地方立法利益保護(hù)壁壘的體現(xiàn)。社會(huì)治理良好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠前的地方往往不愿意同落后的地方開展合作，地方政府秉持著“不求有功，但求無過”的治理理念，以一心治理好本行政區(qū)為己任。 新中國(guó)幾十年的高速發(fā)展下，協(xié)同發(fā)展是大勢(shì)所趨，[24]但拘泥于自身發(fā)展的地方保護(hù)理念，使區(qū)域協(xié)同治理之路愈發(fā)困難。青藏高原地區(qū)的地方差異則更為明顯，不處理好區(qū)域協(xié)同立法中的地方利益博弈問題，只會(huì)因?yàn)閰f(xié)同立法導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)利益沖突更加激烈。

四、青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法的完善路徑

新形勢(shì)下黨領(lǐng)導(dǎo)立法日益強(qiáng)化，黨的領(lǐng)導(dǎo)是地方立法發(fā)揮應(yīng)有作用的根本保證。提高立法質(zhì)量理論內(nèi)涵關(guān)鍵要法律預(yù)期能力的立法預(yù)設(shè)，在確立立法理論內(nèi)涵基礎(chǔ)上，明確新形勢(shì)下推動(dòng)青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法的幾大方向：糾正立法理念、民主立法原則下推動(dòng)全過程人民民主參與立法、突出民族特色地方立法創(chuàng)新性、健全科學(xué)立法民主立法依法立法機(jī)制、疏解區(qū)域協(xié)同立法層級(jí)關(guān)系和破除地方壁壘。

（一）完善立法方法提高法律預(yù)期能力

廣義的法律概念是指法的整體，自然涵蓋了地方性法規(guī)之意。 “預(yù)期性是法律的基本屬性”。[25]法律的預(yù)測(cè)性即人們能夠依據(jù)法律之內(nèi)涵對(duì)自身行為和產(chǎn)生后果進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估。時(shí)代高速發(fā)展下，當(dāng)代社會(huì)呈現(xiàn)出無比多元且社會(huì)主體行為復(fù)雜的態(tài)勢(shì)，這對(duì)法律的預(yù)測(cè)性提出了更高要求。不同于古代宗教般神啟的說辭，也有別于判例法傾向于程序上的可預(yù)測(cè)性，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系下，法律預(yù)期能力更多取決于國(guó)家立法機(jī)關(guān)，也即立法本身。青藏高原地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要提高州市的社會(huì)綜合治理能力，立法質(zhì)量的高低決定了法治體系是否符合社會(huì)綜合治理，州市立法機(jī)關(guān)對(duì)法律預(yù)期的預(yù)設(shè)又是立法質(zhì)量的關(guān)鍵因素。 邏輯嵌套下，可用“三個(gè)位階的立法方法”[26]來完善青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法的法律預(yù)期能力，提高立法質(zhì)量。

一階立法方法要求立法機(jī)關(guān)從復(fù)雜的社會(huì)中找到社會(huì)關(guān)系的規(guī)定性，并將之轉(zhuǎn)化為法律。社會(huì)關(guān)系的規(guī)定性是客觀存在而非立法者創(chuàng)立的，立法者對(duì)社會(huì)關(guān)系的規(guī)定性進(jìn)行認(rèn)知、觀察和總結(jié)，最終將其變?yōu)樯鐣?huì)治理的成文法律，使其有別于自然法的觀念。 那如何掌握社會(huì)關(guān)系的規(guī)定性，則需要立法機(jī)關(guān)“從群眾中來”，也即深入調(diào)研社會(huì)實(shí)際以發(fā)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系的規(guī)定性；最后的立法“到群眾中去”，也即法律在社會(huì)中被有效使用和遵守，作為法律預(yù)期能力的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。二階立法方法對(duì)社會(huì)關(guān)系的規(guī)定性中存在沖突的事實(shí)與價(jià)值進(jìn)行甄別選取，避免因直接將社會(huì)關(guān)系的規(guī)定性寫進(jìn)法律中導(dǎo)致的法律預(yù)期沖突。法律實(shí)效以法律效力為前提，法律效力以法律實(shí)效為結(jié)果，當(dāng)兩者愈貼近，法律預(yù)期能力則愈高，這正是二階立法目的所在。然而立法產(chǎn)生的法律預(yù)期沖突是難以避免的，不僅因?yàn)槲淖值谋磉_(dá)內(nèi)容和立法者認(rèn)知有限，也因法律的滯后性同事物不斷發(fā)展的矛盾。 三階立法方法之目的就在于對(duì)法律預(yù)期沖突的救濟(jì)，以動(dòng)態(tài)立法持續(xù)消除法律預(yù)期沖突，增強(qiáng)法律預(yù)期能力。

（二）以立法明確地方立法的積極價(jià)值

社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)需要地方具體實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)。 立法法兩次修改中對(duì)地方立法權(quán)的不斷擴(kuò)容，其意義不言而喻，國(guó)家需要地方立法發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)綜合治理提供法治保障。因此地方立法無用主義、形式化主義的思想必須及時(shí)糾正，明確何為“不抵觸”原則。

首先，以法律形式明確劃分中央與地方的立法權(quán)限，立法權(quán)限不明不僅使得地方立法機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確把握立法越權(quán)而抵觸上位法，有時(shí)甚至連國(guó)家立法監(jiān)督機(jī)關(guān)也無法判斷地方立法是否與上位法相抵觸。其次，以法律的形式明確“不抵觸”的內(nèi)涵，“不抵觸”應(yīng)當(dāng)是不違背上位法的立法精神和原則，以及不能同具體法律規(guī)定相沖突，而并非地方立法必須滯后于上位法，也即以上位法作為立法“依據(jù)”。 社會(huì)高速發(fā)展，新生事物不斷涌現(xiàn)，國(guó)家對(duì)各地區(qū)各方面詳細(xì)立法是不切實(shí)際的，地方超前立法的作用旨在為國(guó)家立法積累立法經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)國(guó)家立法進(jìn)行補(bǔ)充和細(xì)化，以滿足地方社會(huì)治理和發(fā)展之需要。再次，在明確“不抵觸”原則基礎(chǔ)上，構(gòu)建好地方性事務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)體系。[27]核心是以《憲法》作為地方立法根本法依據(jù)。 其中《憲法》第104 條作為地方性事務(wù)判斷的內(nèi)涵基礎(chǔ)，第107 條作為明確范圍的輔助參考。 繼而科學(xué)擘畫出地方性事務(wù)基本輪廓，以重要程度篩選專屬中央的立法事權(quán)；以影響范圍篩選不屬于州市行政區(qū)內(nèi)的管理事務(wù)；以地方特色對(duì)篩選后的地方事務(wù)加以甄別，并基于此作為州市的立法事項(xiàng)范圍。 值得一提的是，青藏高原地區(qū)的自治州在實(shí)行《民族區(qū)域自治法》時(shí)，也必然會(huì)存在“抵觸”的情形，也即法律沖突問題。 因此對(duì)《民族區(qū)域自治法》的準(zhǔn)用性規(guī)則予以完善，明確援引的具體內(nèi)容，為立法者提供確定的指引，并且對(duì)與《民族區(qū)域自治法》相沖突的法律規(guī)定予以修改，均是對(duì)“不抵觸”原則的一種明確。

在明確地方立法的積極價(jià)值基礎(chǔ)上，地方立法權(quán)的擴(kuò)容，使得曾經(jīng)必須通過地方規(guī)范性文件、地方工作文件等紅頭文件形式予以規(guī)定的社會(huì)綜合治理內(nèi)容，得以通過立法的形式進(jìn)行規(guī)制，助力綜合利用立法資源同時(shí)提高地方立法質(zhì)量，以此維護(hù)法制統(tǒng)一。 如地方規(guī)范性文件——“青海省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于印發(fā)《青海省社會(huì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)督管理辦法》的通知（2022） ”，以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中應(yīng)當(dāng)存在的“規(guī)劃與建設(shè)”“監(jiān)測(cè)活動(dòng)”“監(jiān)督管理”“法律責(zé)任”“技術(shù)人員持證上崗考核實(shí)施細(xì)則”“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)管理”等問題，均可以通過設(shè)立《青海省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)條例》予以整合規(guī)范。 又如地方規(guī)范性文件——“青海省人力資源和社會(huì)保障廳、青海省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《青海省社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》的通知”，以及“人大監(jiān)督”“行政監(jiān)督”“內(nèi)部控制”“社會(huì)監(jiān)督”“法律責(zé)任”等問題，也均可通過設(shè)立《青海省社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督條例》予以規(guī)范。

（三）民主立法原則下推動(dòng)全過程人民民主參與立法

公眾參與立法是立法質(zhì)量提高和發(fā)揮立法實(shí)效性的必然要求，為推動(dòng)人民民主在立法全過程中能夠?qū)嵸|(zhì)性落地，核心環(huán)節(jié)有兩點(diǎn)：一是建立并完善公眾參與立法的平臺(tái)，保障民意訴求有途徑；二是健全立法機(jī)關(guān)收集采納民意工作機(jī)制，保障合理訴求得以落實(shí)到立法中。 搭建公眾參與立法平臺(tái)，讓社會(huì)的聲音匯集到立法者耳中，讓立法者與公眾有一個(gè)平等對(duì)話的途徑，便于立法機(jī)關(guān)了解民情民意。

實(shí)踐中的地方公眾參與立法的平臺(tái)主要有以下幾種：一是線下會(huì)議的形式，如聽證會(huì)、研討會(huì)等；二是以傳統(tǒng)媒體和新媒體為媒介向社會(huì)公開征求立法相關(guān)意見；三是建立立法研究員專家咨詢制度等，依托專業(yè)法律人才輔助立法工作；四是建立立法網(wǎng)站收集民情民意。 站在青藏高原地區(qū)的社會(huì)基礎(chǔ)上，單純套用已有平臺(tái)而不加以完善是不可取的。

健全立法機(jī)關(guān)收集采納民意工作機(jī)制：第一，確實(shí)提高公眾參與立法的積極性，向公眾表明立法為民的目的，各社區(qū)、村落基層干部積極開展宣講活動(dòng)，向公眾傳遞民主立法、公眾參與的含義，從群眾中改變參與積極性不高的現(xiàn)狀，同時(shí)考慮到青藏高原部分地區(qū)公眾的立法基本常識(shí)薄弱，在普法過程中應(yīng)當(dāng)注重說理，保證公眾知曉自身權(quán)利和參與立法的意義。 第二，積極實(shí)現(xiàn)立法信息公開化，考慮到青藏高原地區(qū)網(wǎng)絡(luò)信息化水平，應(yīng)注重線上和線下共同公開機(jī)制的建立，以保障公眾的立法知情權(quán)和立法監(jiān)督權(quán)。 同時(shí)應(yīng)對(duì)公眾參與提出的建議和意見是否采納予以說明，也即建立信息反饋機(jī)制。 第三，建立立法評(píng)估制度，基于青藏高原地區(qū)州市地方性法規(guī)缺少關(guān)于聽證制度的地方性法規(guī)現(xiàn)狀，將執(zhí)法檢查同立法評(píng)估結(jié)合是民族自治地區(qū)提高立法科學(xué)性的有效手段。[28]第四，重視弱勢(shì)群體、利益集團(tuán)參與立法的不公平性，當(dāng)社會(huì)個(gè)體以組織化的形式參與立法時(shí)，雖將個(gè)體的聲音集合為整體會(huì)有更好的參與效果，但需要注意社團(tuán)組織參與立法的穩(wěn)定性，尤其是利益集團(tuán)參與立法可能產(chǎn)生的不公平性。 在“沉默的螺旋”效應(yīng)下，弱勢(shì)群體的呼聲被逐漸削弱，當(dāng)既得利益集團(tuán)取得參與立法中的強(qiáng)勢(shì)地位時(shí)，則更要注重農(nóng)民和婦女等弱勢(shì)群體的發(fā)聲。

（四）突出民族特色地方立法創(chuàng)新性

青藏高原地區(qū)州市的民族特色地方立法創(chuàng)新性應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在兩方面：一是民族特色，二是地方特色。少數(shù)民族特色立法是對(duì)民族區(qū)域自治理念的貫徹落實(shí)，也是衡量民族自治地區(qū)立法質(zhì)量的重要因素。[29]民族自治地區(qū)立法與地方立法在科學(xué)立法理念和要求上存在交集，同樣應(yīng)堅(jiān)持“不抵觸”“有特色”“可操作”等。 在立法運(yùn)行機(jī)制上，同樣要注重民主立法原則、科學(xué)立法等。 兩者不同之處在于立法內(nèi)容上，民族特色立法應(yīng)注重當(dāng)?shù)孛耖g規(guī)范、民族歷史文化傳統(tǒng)等能夠體現(xiàn)出民族特色的領(lǐng)域，而非上文所提到的四海通用的地方立法。 因此筆者僅對(duì)青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理立法吸少數(shù)民族的民間規(guī)范作簡(jiǎn)要闡述。

無論是青藏高原地區(qū)的民族自治區(qū)域還是我國(guó)其他地區(qū)，民間規(guī)范均是當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)基礎(chǔ)，而這種民間規(guī)范在民族自治地區(qū)更為凸顯。民間規(guī)范被地方立法吸收的必要性在于：法律以社會(huì)為基礎(chǔ)。青藏高原地區(qū)地方立法，要強(qiáng)調(diào)立法創(chuàng)造性，也要強(qiáng)調(diào)地方特色創(chuàng)造性，更要強(qiáng)調(diào)民族特色地方立法創(chuàng)造性。誠(chéng)然，為避免民族特色地方立法徒有其名而無其實(shí)，地方立法吸收民間規(guī)范要點(diǎn)有二：一是立法前做好民間規(guī)范的系統(tǒng)調(diào)查。通過調(diào)查摸底，明確各自治州的具體民間規(guī)范有哪些，鑒于民間規(guī)范載體多元，僅依靠立法機(jī)關(guān)單獨(dú)的力量是不夠的，發(fā)揮社會(huì)學(xué)者、法學(xué)者以及熟悉民間規(guī)范的民間主體在地方調(diào)研中的作用，旨在系統(tǒng)全面收集民間規(guī)范。[30]二是做好民間規(guī)范的內(nèi)容識(shí)別?？偟膩碚f就是“取其精華而去其糟粕”和法律實(shí)效，申言之，就是將好的民間規(guī)范和具有法律意義而非生活意義的民間規(guī)范納進(jìn)立法中。

此外，由于青藏高原地區(qū)地域遼闊，更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出基層自治在社會(huì)綜合治理中的作用。 在城市社會(huì)治理中，由于各州市的中心城市人口更為集中，民族和宗教文化也呈多元化。 而農(nóng)村地區(qū)整體發(fā)展水平落后于中心城市，且發(fā)展不平衡。 因此，網(wǎng)格化的基層自治是青藏高原地區(qū)社會(huì)綜合治理合適的治理方式。從地方立法的地方特色角度來看，則是以《XX 州網(wǎng)格化社會(huì)治理?xiàng)l例》等形式體現(xiàn)基層自治作用，也即發(fā)揮出網(wǎng)格內(nèi)村委會(huì)、居委會(huì)等基層組織的治理作用。 該種立法體系可歸為專題型地方立法，也可稱為對(duì)象型地方立法，是專門針對(duì)社會(huì)綜合治理主體的立法。

（五）疏解區(qū)域協(xié)同立法層級(jí)關(guān)系和破除地方壁壘

疏解區(qū)域協(xié)同立法層級(jí)關(guān)系的關(guān)鍵在于理順單獨(dú)立法、協(xié)同立法和統(tǒng)一立法的關(guān)系。從影響范圍來看，當(dāng)影響限于本行政區(qū)內(nèi)時(shí)，應(yīng)是單獨(dú)立法的調(diào)整對(duì)象，否則可能是協(xié)同立法予以調(diào)整的對(duì)象。從功能界限來看，當(dāng)參與主體數(shù)量過多以及立法事務(wù)過于復(fù)雜時(shí)，也不再適合開展協(xié)同立法，應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一立法。參與主體越多，各行政區(qū)的協(xié)調(diào)和溝通效率就越低；跨行政區(qū)的事務(wù)越復(fù)雜，存在的地方利益博弈和沖突也就越多，各行政區(qū)最終達(dá)成一致的可能性也就越低。 在明確影響范圍和功能界限的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)遵循兩個(gè)方面。

第一，在趨同程度的界定上，應(yīng)以基本需求為限。區(qū)域協(xié)同立法不能以“可以”為限，而應(yīng)以“必須”為準(zhǔn)。雖立法法第83 條賦予省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州開展協(xié)同立法工作的權(quán)力，但前提是在憲制框架穩(wěn)定的基礎(chǔ)上合理有序開展區(qū)域協(xié)同立法。 因此，趨同程度與基本需要的相互適應(yīng)是關(guān)鍵，應(yīng)綜合考慮各區(qū)域客觀條件基礎(chǔ)、立法意圖等。第二，上級(jí)立法機(jī)關(guān)的工作指導(dǎo)強(qiáng)度應(yīng)在合理范圍內(nèi)。合理的工作指導(dǎo)強(qiáng)度是上級(jí)立法機(jī)關(guān)不應(yīng)對(duì)協(xié)同立法作明確的進(jìn)度安排； 上級(jí)立法機(jī)關(guān)不應(yīng)過度關(guān)注立法結(jié)果而忽視資源支持、利益協(xié)調(diào)和立法監(jiān)督等過程性因素；上級(jí)立法機(jī)關(guān)不得利用地位優(yōu)勢(shì)在下級(jí)協(xié)同立法工作中要求規(guī)定或不予規(guī)定具體事務(wù)。

為破解地方利益博弈產(chǎn)生的壁壘，首先應(yīng)建立學(xué)習(xí)和交流機(jī)制，培養(yǎng)州市立法機(jī)關(guān)的區(qū)域協(xié)同立法理念，提高認(rèn)知水平。[31]面對(duì)青藏高原地區(qū)州市社會(huì)綜合治理中存在的諸多問題，州市立法機(jī)關(guān)以及各職能部門都應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到封閉式的傳統(tǒng)立法模式無法應(yīng)對(duì)跨區(qū)域的社會(huì)公共事務(wù)。 破除利益壁壘的關(guān)鍵在于立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有協(xié)同立法的理念和協(xié)調(diào)發(fā)展的意愿， 尤其是那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)治理水平較高的行政區(qū)更應(yīng)有合作治理獲取長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的認(rèn)知。其次是兼顧各方合理正當(dāng)利益提高協(xié)同立法積極性。在各行政區(qū)內(nèi)地方發(fā)展不平衡的基礎(chǔ)上，對(duì)處于優(yōu)勢(shì)地位的州市來說，應(yīng)貫徹一家獨(dú)大難以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的理念，來提高其協(xié)同積極性；對(duì)于劣勢(shì)地位的州市來說，對(duì)其采取適當(dāng)政策傾斜以更好滿足其地方利益，也即利益補(bǔ)償機(jī)制，來提高其參與協(xié)同立法的積極性。 復(fù)次是構(gòu)建雙邊協(xié)商機(jī)制提高合作水平。 旨在利用協(xié)商機(jī)制促使各地立法機(jī)關(guān)逐步形成合作意識(shí)，削弱地方保護(hù)主義而傾向區(qū)域共同發(fā)展利益。而這種雙邊協(xié)商機(jī)制不僅適用于立法機(jī)關(guān)，也適用于各地商界、學(xué)術(shù)界等，為地方立法機(jī)關(guān)的區(qū)域合作提供理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以此逐漸形成合作理念而破除地方利益保護(hù)壁壘。