譚 羽

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120)

黨的十九大報告確立的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各項文明建設(shè)全面振興的重大舉措?！笆奈濉睍r期，我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，三農(nóng)工作重心歷史性轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興。黨的二十大報告進一步明確，全面推進鄉(xiāng)村振興是新時代新征程下“三農(nóng)”工作的主題。從經(jīng)濟建設(shè)角度出發(fā)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興須以高效利用農(nóng)村資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，而放活土地經(jīng)營權(quán)正是實現(xiàn)農(nóng)村土地資源市場化配置，進而實現(xiàn)土地資源高效利用的必要手段。然而，土地經(jīng)營權(quán)的放活必然形成以土地經(jīng)營權(quán)交易為基本內(nèi)容的土地經(jīng)營權(quán)市場。按照市場的邏輯，土地經(jīng)營權(quán)市場也會發(fā)生市場失靈現(xiàn)象，進而引發(fā)市場的無序和資源配置的低效。因此，適度的國家干預(yù)無疑是保障土地經(jīng)營權(quán)市場規(guī)范、高效運行的必然要求。同時，從社會、生態(tài)角度出發(fā)，土地經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展會伴隨著公共利益受損這一負面效應(yīng)的產(chǎn)生，因而必須通過國家干預(yù)以實現(xiàn)對此種負面效應(yīng)的矯正[1]。

近年來，隨著《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)的修改和《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》)頒布實施，土地經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展獲得了全面、系統(tǒng)的法律支撐，尤其是2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》，在法律層面型塑了獨立的土地經(jīng)營權(quán)，并系統(tǒng)性地設(shè)計了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則，推進了土地經(jīng)營權(quán)市場的形成和發(fā)展。然而，現(xiàn)實中頻發(fā)的違法行為與法律漏洞下的法律風(fēng)險使得在該領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)良法善治尚存在一定困難。因此，如何有效規(guī)制土地經(jīng)營權(quán)市場，保障農(nóng)村全方位發(fā)展，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，依然亟待理論界提供智識。

一、土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制必要性闡釋

在法律制度尚未完善的背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)市場的建設(shè)與發(fā)展可謂是“摸黑前行”，市場中各主體的“經(jīng)濟人”特性必然導(dǎo)致這個新興市場產(chǎn)生許多問題。與其他一般商品市場一樣，土地經(jīng)營權(quán)市場也會因不完全競爭、不完全信息、外部性與公共物品等原因而產(chǎn)生市場失靈現(xiàn)象，致使市場秩序發(fā)生混亂、市場配置效率降低等。同時，由于土地資源本身還承載著諸多重要的社會功能和生態(tài)功能，因而市場失靈的發(fā)生還可能危及社會公共利益。由此，通過政府這一“看得見的手”對土地經(jīng)營權(quán)市場進行干預(yù)便有了正當(dāng)性依據(jù)。

(一)維護土地經(jīng)營權(quán)市場秩序

良好的市場秩序?qū)ν恋亟?jīng)營權(quán)市場的發(fā)展起著積極的促進作用，但市場缺陷卻決定了其無法通過市場自身力量而形成。在沒有外部約束力的情形下，不合理、不道德、破壞市場秩序的行為很容易發(fā)生。通過對土地經(jīng)營權(quán)市場進行法律規(guī)制，可以實現(xiàn)政府干預(yù)與市場發(fā)展的動態(tài)平衡，促使土地經(jīng)營權(quán)市場持續(xù)、健康發(fā)展。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。其一，市場主體進入土地經(jīng)營權(quán)市場交易需要按照一定的規(guī)則來進行，土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制通過為市場主體提供資格設(shè)定和程序要求，可以實現(xiàn)對土地經(jīng)營權(quán)市場主體秩序的維護。其二，價格是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的核心要素，是實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要內(nèi)容[2]。法律規(guī)制不僅可以暢通市場價格信息，為市場主體作出合理的價格判斷提供必要參考，而且可以對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的不合理價格實行必要調(diào)控，以維護土地經(jīng)營權(quán)市場價格秩序。其三，在市場信息不完全及“經(jīng)濟人”特性的驅(qū)使下，土地經(jīng)營權(quán)市場容易發(fā)生諸多違反商業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的機會主義行為，破壞市場規(guī)范、有序的運行。對此，政府需要通過法律規(guī)制來預(yù)防和糾正土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的不規(guī)范行為，維護土地經(jīng)營權(quán)市場行為秩序。

(二)提高土地資源市場配置效率

從國內(nèi)外實踐來看，市場是實現(xiàn)經(jīng)濟資源高效率配置的主要手段。土地作為最基本的經(jīng)濟資源之一，其配置同樣需要讓市場起決定性作用。放活土地經(jīng)營權(quán)，促進土地經(jīng)營權(quán)市場的形成，其目的就在于實現(xiàn)農(nóng)村土地要素的市場化配置，進而提高土地資源利用效率。但是，當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)市場不可避免地發(fā)生市場失靈時，會導(dǎo)致市場配置土地資源的效率變得低下。市場信息不完全是限制土地經(jīng)營權(quán)市場機制功能發(fā)揮的重要原因，在信息不完全的條件下，市場主體獲取交易信息的成本高，土地經(jīng)營權(quán)很難流入能充分、高效利用土地的經(jīng)營者手中，或能產(chǎn)生高效益的農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目中，從而引致土地被低效率使用或荒置的后果。因此，欲以最低的成本實現(xiàn)市場對土地資源的優(yōu)化配置，必須以充分的市場信息為前提。通過對土地經(jīng)營權(quán)市場進行法律規(guī)制可以暢通市場信息，為市場有效配置土地資源提供重要信息保障，以實現(xiàn)土地的活用和優(yōu)用。

(三)保障重大公共利益

“公共利益”具有相當(dāng)豐富的含義，是一個典型的不確定法律概念。但可以明確的是，公共利益是一種整體性的利益，能夠同時滿足多數(shù)人的需要[3]。土地是人類生存和經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)物質(zhì)保障，除了具備經(jīng)濟功能之外，其還承載著諸多重要的社會功能和生態(tài)功能。從這一角度出發(fā)，糧食安全、農(nóng)業(yè)生態(tài)和農(nóng)民利益是土地資源配置領(lǐng)域需要重點保護的公共利益。當(dāng)前，農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”和撂荒現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這直接導(dǎo)致我國用于糧食生產(chǎn)的耕地規(guī)模減少和質(zhì)量下降，嚴(yán)重威脅到糧食的充分供給。作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中典型的負外部性和“公地悲劇”表現(xiàn)，上述現(xiàn)象在市場“經(jīng)濟人”特性下很難通過市場機制本身來消除。因此，為保障我國糧食供給能力，實現(xiàn)糧食安全，必須利用法律規(guī)制以實現(xiàn)對農(nóng)村耕地的特殊保護。囿于土地的生態(tài)功能，上述現(xiàn)象還會危及我國農(nóng)業(yè)生態(tài)安全。目前，我國正處于社會經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，土地生態(tài)功能的向好對于鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展與振興十分重要[4]。鑒于農(nóng)村土地利用與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護之間的密切關(guān)聯(lián)性，對農(nóng)村土地利用行為必須進行有效的法律規(guī)制。此外，土地是農(nóng)民生存之基石，土地經(jīng)營權(quán)的獨立釋放并不意味著丟棄土地對農(nóng)民利益的保障功能，相反其必須滿足賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性收益的改革目標(biāo)[5]。當(dāng)前，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益受到損害的問題時有發(fā)生，如違背農(nóng)民意愿強行流轉(zhuǎn)、拖欠農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費用等。因此，法律規(guī)制對于保障土地流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)民利益不受損害具有重要意義。

二、土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制檢視

近年來，隨著中央對三農(nóng)問題的高度重視，農(nóng)村經(jīng)濟改革進一步深化，適應(yīng)農(nóng)地資源市場化配置的制度也逐步健全。尤其是2018年修改的《農(nóng)村土地承包法》，在我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中確立了土地經(jīng)營權(quán)的獨立地位，為構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)市場提供了有力的法律依據(jù)。然而，通過對土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制的整體狀況進行梳理和分析，可以看出現(xiàn)行法律規(guī)制內(nèi)容尚存在諸多不足之處，不能完全適應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)市場的發(fā)展。

(一)土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制的現(xiàn)狀梳理

現(xiàn)行法律對土地經(jīng)營權(quán)市場的規(guī)制散見于《民法典》《鄉(xiāng)村振興促進法》《中華人民共和國土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國土壤污染防治法》，國務(wù)院出臺的《中華人民共和國土地管理法實施條例》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，最高人民法院出臺的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋中。從內(nèi)容上看，目前大部分文件僅是對基本流轉(zhuǎn)規(guī)則、耕地保護、土地污染防治等方面作出局部性規(guī)定，而無一部全面規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的專門性法律文件。相比之下，《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》系統(tǒng)性地設(shè)計了比較完整的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則。2018年12月，第十三屆全國人大常委會對《農(nóng)村土地承包法》進行了第二次修改，此次修改一方面加強了對農(nóng)戶承包權(quán)(承包經(jīng)營權(quán))的保護，另一方面確立了土地經(jīng)營權(quán)的獨立地位，明確了承包方“可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”(1)《農(nóng)村土地承包法》第9條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。”，同時，“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”(2)《農(nóng)村土地承包法》第46條規(guī)定：“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！?。由此，土地經(jīng)營權(quán)既可以呈現(xiàn)為與承包權(quán)相融合的狀態(tài)，也可以呈現(xiàn)為與承包權(quán)相分離的狀態(tài)，且土地經(jīng)營權(quán)在分離時可以再流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、流轉(zhuǎn)原則、方式、合同、程序等方面都作出了系統(tǒng)性規(guī)定。此后，2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對上述規(guī)定做出了進一步細化，并著重補充了流轉(zhuǎn)管理方面的內(nèi)容。在地方層面，政府制定或修改了相關(guān)地方性法規(guī)，如《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》《江西省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》等，但內(nèi)容大多是對《農(nóng)村土地承包法》內(nèi)容的復(fù)刻，而未作過多的細化。

“政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化(法律化)”[6]。是以，土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制必然也會受到相關(guān)政策的影響。自“三權(quán)分置”提出以來，我國出臺了不少政策文件以指導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)市場規(guī)范運行。如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年11月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》、原農(nóng)業(yè)部于2016年6月發(fā)布的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范(試行)》以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委等多部門于2018年12月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點的指導(dǎo)意見》等。從內(nèi)容上看，大多數(shù)政策文件都申明了必須堅持土地集體所有權(quán)、不得損害農(nóng)民利益、不得改變土地用途等土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)原則，在一定程度上明確了流轉(zhuǎn)主體條件、品種范圍、流轉(zhuǎn)程序、糾紛解決形式等，為土地經(jīng)營權(quán)有序和高效流轉(zhuǎn)提供了方式和方法上的指導(dǎo)。除此之外，各省市也出臺了相當(dāng)數(shù)量的地方規(guī)范性文件，目前出臺最多的是各省市發(fā)布的有關(guān)引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和加強農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)等方面的規(guī)范性文件(3)如北海市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)北海市促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序規(guī)范流轉(zhuǎn)加快農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施意見的通知(北政辦〔2020〕48號)；廣州市從化區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營實施意見(試行)的通知(從府規(guī)〔2019〕4號)；南平市人民政府辦公室關(guān)于進一步加強縣鄉(xiāng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺建設(shè)的通知(南政辦〔2017〕156號)。。

由是觀之，近年來國家連續(xù)出臺、修改了諸多法律文件和政策文件以實現(xiàn)對土地經(jīng)營權(quán)市場的有效指引。從法律文件的具體規(guī)定來看，其內(nèi)容大多通過“不得”“鼓勵”等字眼進行表達，具有較強的原則性。在少數(shù)具體性規(guī)范中，其內(nèi)容主要聚焦于放活土地經(jīng)營權(quán)，構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)市場基本交易規(guī)則方面，包括土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同、方式、審批、公示等，為土地經(jīng)營權(quán)市場運行提供了必要的法律依據(jù)。相比之下，法律規(guī)則對于匡正土地經(jīng)營權(quán)市場失靈帶來的負面效應(yīng)方面還未給予充分的重視?？傮w而言，目前針對土地經(jīng)營權(quán)市場的法律規(guī)制已初步跳脫了對土地承包經(jīng)營權(quán)體制下規(guī)則的沿用，但也仍需進一步建立相對具體的、適應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)市場發(fā)展的制度規(guī)則。

(二)土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制的不足之處

從現(xiàn)行法律規(guī)制內(nèi)容來看，無論是在維護土地經(jīng)營權(quán)市場秩序、提高市場配置效率還是保護重大公共利益方面均存在制度性不足，尚需作出進一步優(yōu)化。

1.土地經(jīng)營權(quán)市場運行秩序維護方面的制度性缺陷

目前，《農(nóng)村土地承包法》雖然對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式、合同、登記等方面作出了規(guī)定，為市場秩序的形成提供了必要的法律規(guī)范，但是距離形成穩(wěn)定的市場秩序還有一定的差距，這主要體現(xiàn)在以下幾方面。

其一，土地經(jīng)營權(quán)市場主體準(zhǔn)入條件存在標(biāo)準(zhǔn)不明確、標(biāo)準(zhǔn)過低的情形。隨著土地經(jīng)營權(quán)市場的逐漸成熟，各類經(jīng)營主體加速發(fā)展，總體數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，此時經(jīng)營主體可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵便由數(shù)量擴張轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量提升。為維持土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定的市場秩序，必須特別注意對市場主體準(zhǔn)入秩序的把控。從廣義上理解，土地經(jīng)營權(quán)市場主體除了直接利用土地的農(nóng)地經(jīng)營者之外，還包括土地經(jīng)營權(quán)交易平臺、其他中介機構(gòu)等。不過，在土地經(jīng)營權(quán)市場發(fā)展初期，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注農(nóng)地經(jīng)營者的市場準(zhǔn)入問題?！掇r(nóng)村土地承包法》第38條明確規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)受讓方的基本條件為“具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)”(4)《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：(一)依法、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；(二)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；(三)流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限；(四)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)；(五)在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)?！?。然而，滿足這一條件具體需要達到何種標(biāo)準(zhǔn)尚不明確。同時，該條件在實踐中還存在標(biāo)準(zhǔn)過低之嫌，導(dǎo)致部分農(nóng)地經(jīng)營者在取得土地經(jīng)營權(quán)后因經(jīng)營能力不夠、環(huán)保水平較低等原因而發(fā)生經(jīng)營嚴(yán)重虧損、破壞生態(tài)環(huán)境等現(xiàn)象。

其二，土地經(jīng)營權(quán)價格法律規(guī)制在市場價格機制形成、價格指導(dǎo)和價格監(jiān)測方面不適應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)市場發(fā)展的要求。首先，《農(nóng)村土地承包法》第39條明確將價格協(xié)商作為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的主要原則，但由于缺乏具體制度的跟進，實踐中由政府、村委會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)價格的現(xiàn)象仍時常發(fā)生(5)《農(nóng)村土地承包法》第39條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價款，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳?！薄４朔N非市場定價方式雖然在一定程度上可以節(jié)約土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的談判成本，但也增加了扭曲土地經(jīng)營權(quán)市場價格形成機制的風(fēng)險。其次，目前我國還未建立系統(tǒng)的土地經(jīng)營權(quán)價格調(diào)控和監(jiān)測制度，無法實現(xiàn)市場價格扭曲情形下的價格預(yù)警和價格糾錯功能，這也是當(dāng)下土地經(jīng)營權(quán)市場價格秩序紊亂的重要原因之一。

其三，對于土地經(jīng)營權(quán)市場不規(guī)范行為而言，我國缺乏相對應(yīng)的行為規(guī)制制度?！掇r(nóng)村土地承包法》第46條明確規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)可以再流轉(zhuǎn)，這為土地經(jīng)營權(quán)的“囤積”提供了機會(6)《農(nóng)村土地承包法》第46條規(guī)定：“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！?。在缺乏對土地集中進行限制的情況下，未來很有可能造成大量土地經(jīng)營權(quán)集中在少數(shù)經(jīng)營者手中，屆時可能會出現(xiàn)土地“炒作”或新型壟斷行為，引起市場秩序嚴(yán)重混亂，甚至引發(fā)社會危機。雖然我國在諸多政策性文件中多次強調(diào)應(yīng)堅持經(jīng)營規(guī)模適度，防止土地過度集中，然而卻尚未針對該問題建立相應(yīng)的法律制度規(guī)范。除此之外，土地經(jīng)營權(quán)市場中還存在著諸多亟需法律規(guī)制的其他不規(guī)范行為，如虛假宣傳、強迫交易、行賄受賄、串通投標(biāo)、改變土地用途等。一言以蔽之，我國雖然已經(jīng)建立了相對完備的交易規(guī)則體系，可以在很大程度上約束市場主體的交易行為，但在行為監(jiān)管制度建設(shè)方面還有待加強。

2.土地經(jīng)營權(quán)市場配置效率提高方面的制度性障礙

目前，我國對土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制的認識還停留在對土地流轉(zhuǎn)必要條件的法律供給階段。對于如何降低交易成本、提高土地利用效率，以進一步促進、推動市場發(fā)揮更有效的資源配置作用，現(xiàn)行法律規(guī)制并未給予令人滿意的回應(yīng)。

關(guān)于發(fā)揮市場效能，我國在促進土地經(jīng)營權(quán)市場服務(wù)體系建設(shè)方面仍然比較匱乏。成熟的交易平臺、集體經(jīng)濟組織等市場服務(wù)主體能夠減少土地經(jīng)營權(quán)交易雙方的交易發(fā)現(xiàn)成本、交易達成成本和交易結(jié)果的保障成本，實現(xiàn)最低成本，最優(yōu)交易。近年來，國家多次提出加強土地經(jīng)營權(quán)交易平臺或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)(7)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的管理服務(wù)。2021年，中央一號文件也提出了加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，提供綜合性交易服務(wù)的要求。當(dāng)前，相關(guān)交易平臺呈現(xiàn)出綜合性和專業(yè)性流轉(zhuǎn)交易平臺并存的形式，綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易平臺為包括土地經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的多種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供服務(wù)，專業(yè)性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易平臺則主要負責(zé)提供土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易方面的相關(guān)服務(wù)。，《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范(試行)》也為土地經(jīng)營權(quán)交易平臺提供了規(guī)則指引，這對于平臺加強規(guī)則體系建設(shè)，推動交易公開、公正、規(guī)范運行具有重要意義。然而也應(yīng)看到的是，我國土地經(jīng)營權(quán)交易平臺存在覆蓋面不廣、規(guī)章制度不健全、專業(yè)性不足等多方面的問題[7]。此外，實踐中由集體經(jīng)濟組織充當(dāng)中介身份的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易普遍存在，但有關(guān)如何規(guī)范集體經(jīng)濟組織服務(wù)行為，促進中介功能的發(fā)揮依舊屬于立法真空[8]。

關(guān)于發(fā)揮政府功能，我國在提供土地經(jīng)營權(quán)交易信息公共物品方面，尚未建立完備的制度體系以實現(xiàn)信息的收集與公示。如前所述，促進市場服務(wù)體系建設(shè)能在很大程度上為實現(xiàn)信息收集和公示提供有效動能。但是，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息作為典型的公共物品，不能試圖通過市場主體來實現(xiàn)對信息的全面掌控。一方面，市場服務(wù)主體掌握的市場信息并不全面；另一方面，市場主體在博弈過程中，必然傾向于釋放利己信息而隱藏不利于己之信息，因而服務(wù)主體作為市場參與者，也可能對部分信息進行隱藏或篡改。因此，政府必須親自承擔(dān)起收集和公示土地經(jīng)營權(quán)市場信息的責(zé)任，提高信息的全面性和真實性。當(dāng)前，土地經(jīng)營權(quán)登記制度是政府重要的信息收集和公示工具，但其在登記效力模式、登記內(nèi)容等方面與公示公信功能的發(fā)揮是否相適應(yīng)還有待商榷。

3.土地經(jīng)營權(quán)市場公共利益保護方面的制度性藩籬

不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、不得損害農(nóng)民利益原則雖然時常被提及于相關(guān)法律文件與政策文件中，但卻缺乏具有可操作性的法律保障制度?？v觀《農(nóng)村土地承包法》，與土地經(jīng)營權(quán)市場公共利益保護直接相關(guān)的條款有第38條、42條、43條、57條、60條、63條、64條、65條等，涉及經(jīng)營權(quán)人損害土地和生態(tài)環(huán)境的責(zé)任及發(fā)包方、承包方相應(yīng)的權(quán)利；強迫流轉(zhuǎn)的合同效力、發(fā)包方責(zé)任；受讓方改良土壤的補償?shù)葍?nèi)容?？梢钥闯觯覈诒Ｗo土地經(jīng)營權(quán)市場公共利益方面?zhèn)戎赜趯κ潞髾?quán)利和責(zé)任的建構(gòu)，但是在事前預(yù)防和事中監(jiān)管制度建設(shè)方面比較薄弱。

保障我國糧食安全，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，必須以土地資源的合理利用為前提。土地資源具有弱質(zhì)性、不可逆性等特點決定了土地遭受損害后修復(fù)難度大，恢復(fù)周期長。因此，在對土地經(jīng)營權(quán)市場進行特殊目的規(guī)制時，“預(yù)防勝于懲治”理念具有十分重要的價值意義。在現(xiàn)行法律框架下，事前預(yù)防制度內(nèi)容主要體現(xiàn)為經(jīng)營者準(zhǔn)入制度，但卻因制度不完善使得其預(yù)防效能不盡如人意。因此，必須在完善經(jīng)營者準(zhǔn)入制度的同時探索其他事前預(yù)防制度內(nèi)容。

我國雖然在土地用途管制和環(huán)境保護等方面設(shè)定了較為嚴(yán)格的責(zé)任制度，但由于缺乏有效的監(jiān)管措施，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中農(nóng)地“非農(nóng)化”和“非糧化”以及破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等現(xiàn)象屢見不鮮。究其原因，主要在于監(jiān)管體制和監(jiān)管手段老化，亟需進一步創(chuàng)新。一方面，當(dāng)前農(nóng)地保護監(jiān)管工作主要由多個政府職能部門承擔(dān)，在固有的監(jiān)管體制下，部門間監(jiān)管責(zé)任不明、監(jiān)管效率低下問題凸顯；另一方面，傳統(tǒng)的日常巡查、突擊檢查等監(jiān)管方式與現(xiàn)代化的土地流轉(zhuǎn)不能完全適應(yīng)，亟需進行變革。

相比之下，我國對土地經(jīng)營權(quán)市場公共利益的保護在事后約束補救方面已通過大量法律規(guī)范體現(xiàn)，但從整體上看仍未形成完備的“責(zé)任—救濟”體系。從責(zé)任制度內(nèi)容來看，現(xiàn)行法律規(guī)范明顯缺乏對監(jiān)管者責(zé)任的規(guī)定。同時，違法經(jīng)營權(quán)人責(zé)任也存在責(zé)任形式單一、共同責(zé)任劃分不明等問題。在救濟制度層面，《農(nóng)村土地承包法》第55條提供了協(xié)商、調(diào)解、仲裁和起訴這4種糾紛解決途徑，但由于土地流轉(zhuǎn)的特殊性及解決方式本身存在的弊端，導(dǎo)致實踐中解決流轉(zhuǎn)糾紛的效率并不高，還需在此方面作出進一步的制度探索(8)《農(nóng)村土地承包法》第55條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！?。

三、制度回應(yīng)：土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制的優(yōu)化徑路

農(nóng)村土地作為一種重要的自然資源，為人類的生存和發(fā)展提供了必要基礎(chǔ)，承載了諸多經(jīng)濟、社會、生態(tài)保障功能。因此，完善我國土地經(jīng)營權(quán)市場法律規(guī)制制度，可以從兩個方面入手：一方面，根據(jù)市場的一般規(guī)律，完善土地經(jīng)營權(quán)市場一般目的規(guī)制制度，其目的主要在于維持市場良好運行秩序，提高市場資源配置效率進而促進土地經(jīng)營權(quán)市場經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，鑒于土地承載著重要的社會、生態(tài)功能，完善土地經(jīng)營權(quán)市場特殊目的規(guī)制制度，其目的主要在于保護糧食安全、農(nóng)業(yè)生態(tài)、農(nóng)民利益等公共利益。需要注意的是，一般目的與特殊目的規(guī)制制度并非相互獨立，相反二者相互契合、相互交融，共同形成對土地經(jīng)營權(quán)市場的全面規(guī)制。

(一)完善一般目的規(guī)制，促使市場規(guī)范、高效運行

1.改進農(nóng)地經(jīng)營者準(zhǔn)入制度

農(nóng)地經(jīng)營者準(zhǔn)入制度的好壞不僅影響著土地經(jīng)營權(quán)市場秩序，而且影響著農(nóng)地經(jīng)營風(fēng)險的大小。面對當(dāng)前因準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不明確和標(biāo)準(zhǔn)過低而導(dǎo)致經(jīng)營風(fēng)險指數(shù)較高的現(xiàn)狀，可作出以下改進。

其一，明確農(nóng)地經(jīng)營者準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)受讓方的基本條件為“具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)”。在地方的相關(guān)規(guī)范性文件中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力被細化為資金實力、技術(shù)水平、經(jīng)管能力等表述，但也始終未能對之作出全面界定，更未能規(guī)整為評價農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的標(biāo)準(zhǔn)譜系[9]。應(yīng)當(dāng)說，此種模糊性的表達具有很強的靈活性，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時可以對經(jīng)營者的受讓條件進行靈活界定，在土地經(jīng)營權(quán)市場發(fā)展初期可以調(diào)動經(jīng)營者的參與積極性，避免經(jīng)營者因苛刻、死板的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)望而卻步。但是，此舉也有自由裁量權(quán)過大之嫌，容易使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至不合適的農(nóng)地經(jīng)營者手中，進而產(chǎn)生較大的經(jīng)營風(fēng)險。因此，應(yīng)當(dāng)建立一個兼具靈活性和確定性的標(biāo)準(zhǔn)。首先，由于受讓土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地經(jīng)營者包括農(nóng)戶、合作社、家庭農(nóng)場、工商企業(yè)等，而這些主體在經(jīng)營能力方面的評價因素有較大差距，例如合作社的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力在很大程度上與農(nóng)戶參與情況、村集體扶持情況、人才引進情況相關(guān)，工商企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力則更多與資金實力、農(nóng)業(yè)技術(shù)水平、管理能力等相關(guān)，因此可依據(jù)不同主體對農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進行類型化區(qū)分，并明確一般情況下的最低標(biāo)準(zhǔn)。其次，鑒于各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平各異，故應(yīng)當(dāng)因地制宜，允許不同地區(qū)根據(jù)各地市場發(fā)展成熟度和經(jīng)濟水平等因素對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進行靈活調(diào)試。但是，為避免土地資源不能被合理利用，減少農(nóng)戶和農(nóng)民集體利益在交易后受損的風(fēng)險，理應(yīng)對資質(zhì)信用條件作出明確且統(tǒng)一的要求，將具有不良信用的市場主體驅(qū)逐出市場。

其二，嚴(yán)格農(nóng)地經(jīng)營者準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”，但這一條文并未作為農(nóng)地經(jīng)營者準(zhǔn)入審核標(biāo)準(zhǔn)的方式呈現(xiàn)，而是以義務(wù)性規(guī)定的形式存在。因此，在要求農(nóng)地經(jīng)營者，特別是工商資本在具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的同時，還應(yīng)重點對其進行信用審查、環(huán)保能力審查、項目審查、風(fēng)險控制等，確?！爸黧w適合，項目可行”。針對工商企業(yè)等社會資本，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第45條的規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度?！钡捎跊]有進一步作出具體的制度安排，導(dǎo)致目前這三項制度并未在全國縣級以上的地方普遍建立[10]。

2.優(yōu)化土地經(jīng)營權(quán)市場價格規(guī)制制度

在對土地經(jīng)營權(quán)價格進行干預(yù)時，應(yīng)明確政府不能代替市場的原則，將市場定價作為土地經(jīng)營權(quán)價格的主導(dǎo)方式。為促進市場價格機制的進一步形成，首先應(yīng)建立土地經(jīng)營權(quán)價格信息公開制度，暢通市場信息。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格協(xié)商過程中，如何確保信息充分、對稱，令雙方均能夠?qū)δ繕?biāo)土地經(jīng)營權(quán)的價格作出合理、準(zhǔn)確的估價十分重要。為此，必須進一步加強土地經(jīng)營權(quán)交易平臺的價格信息建設(shè)，暢通平臺間的信息共享，確保平臺能準(zhǔn)確、及時地公布并更新其所在地及其他地區(qū)的土地經(jīng)營權(quán)價格信息，并提供多種獲取渠道，以保證交易雙方都能夠便捷獲取。其次，應(yīng)當(dāng)完善土地經(jīng)營權(quán)價格評估制度，為交易雙方提供價格參考。在交易雙方自身難以估價的情況下，可以考慮由獨立第三方作為評估主體，以市場供求狀況為基準(zhǔn)，結(jié)合土地本身的質(zhì)量、區(qū)位等其他因素，獨立展開價格評估，以供交易雙方參考。同時，應(yīng)當(dāng)明確第三方評估主體的資質(zhì)要求、收費標(biāo)準(zhǔn)、備案管理工作和違法責(zé)任等。

再次，為避免市場價格過度扭曲，應(yīng)當(dāng)制定土地經(jīng)營權(quán)指導(dǎo)性價格，形成“市場價格為主，指導(dǎo)價格為輔”的局面。通過利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)分析當(dāng)?shù)赝恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的變化規(guī)律，制定區(qū)域性的指導(dǎo)性定價，如最低流轉(zhuǎn)價格標(biāo)準(zhǔn)，以最大限度地保證土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體得到平等、充分地協(xié)商。

最后，還應(yīng)健全土地經(jīng)營權(quán)價格監(jiān)測制度，及時對不合理的交易價格進行糾偏。有關(guān)部門或機構(gòu)可建立常態(tài)化的土地價格申報和監(jiān)測制度，通過賦予土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的申報義務(wù)，明確申報內(nèi)容，包括土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積、區(qū)位條件、價格計算方式和總價等，以此獲取交易價格信息，并對價格明顯過高或過低的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)項目的交易雙方作出價格風(fēng)險提示，以實現(xiàn)價格風(fēng)險預(yù)警功能。

3.完善土地經(jīng)營權(quán)市場行為規(guī)制制度

對市場中的不規(guī)范行為進行規(guī)制，必須建立一套與土地經(jīng)營權(quán)市場相適應(yīng)的市場行為規(guī)制制度，在為市場主體提供基本行為準(zhǔn)則、劃定基本道德底線的同時，也為執(zhí)法部門提供有力的執(zhí)法依據(jù)。

為防止土地過度集中，出現(xiàn)土地“囤積”行為，必須建立土地集中的適度標(biāo)準(zhǔn)制度。具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)主要包括標(biāo)準(zhǔn)確認、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整和違標(biāo)責(zé)任等。其一，建立具體的土地集中標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，明確單筆土地流轉(zhuǎn)交易和單個流轉(zhuǎn)主體的最低和最高流轉(zhuǎn)面積，具體數(shù)值的確定應(yīng)當(dāng)堅持因地制宜的原則，允許不同地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境、生產(chǎn)力水平、經(jīng)濟水平等因素確認，并針對不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間。其二，建立適度標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機制，以適應(yīng)外部條件的變化，使得土地集中的“適度”值具有可調(diào)性[11]。其三，還應(yīng)為市場主體設(shè)置違反標(biāo)準(zhǔn)流轉(zhuǎn)土地的處罰措施，提高市場主體的違規(guī)成本，減少土地過度集中帶來的風(fēng)險。

為確保土地經(jīng)營權(quán)市場按照自愿、公平、等價有償?shù)氖袌鼋灰自瓌t運行，應(yīng)當(dāng)建立土地經(jīng)營權(quán)市場行為監(jiān)督制度，對土地經(jīng)營權(quán)市場中強迫交易、行賄受賄、串通投標(biāo)、改變土地用途等不規(guī)范行為進行監(jiān)督，便于及時發(fā)現(xiàn)并依法處置不規(guī)范行為。為此，我國應(yīng)著重強化監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，促進監(jiān)管協(xié)同。在政府層面，我國對于土地經(jīng)營權(quán)市場行為的監(jiān)管體制屬于“分工共管”模式。為避免政府部門之間各自為政，應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)籌協(xié)同組織，賦予其指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管之職能。同時，還應(yīng)建立定期或不定期的行政溝通、協(xié)調(diào)和聯(lián)合執(zhí)法制度，提高執(zhí)法效率。在社會組織層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地經(jīng)營權(quán)交易平臺具有強大的信息和執(zhí)行等優(yōu)勢，因而應(yīng)當(dāng)授予其監(jiān)管權(quán)力，與政府部門建立合作監(jiān)管。其一，明確法律授予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織監(jiān)管破壞耕地方面的權(quán)力同時也是被賦予的職責(zé)，并在這一事權(quán)下放的同時將財權(quán)也與之對應(yīng)，以真正發(fā)揮其監(jiān)管優(yōu)勢。其二，明確產(chǎn)權(quán)交易平臺的監(jiān)管權(quán)力與義務(wù)。包括：在法律層面授予平臺的監(jiān)管權(quán)力，明確交易平臺可以按照法律和平臺的制度規(guī)則采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，以此提高平臺約束的權(quán)威性。明確交易平臺的監(jiān)管配合義務(wù)，當(dāng)交易平臺發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為時，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)政府部門報告；當(dāng)政府部門發(fā)現(xiàn)平臺內(nèi)有違法行為，依法要求平臺采取相應(yīng)措施時，交易平臺應(yīng)當(dāng)予以配合。

4.健全土地經(jīng)營權(quán)市場服務(wù)培育制度

已有分析表明，市場服務(wù)主體參與式土地流轉(zhuǎn)模式在降低交易成本、提高資源配置效率方面明顯優(yōu)于直接流轉(zhuǎn)式和政府參與式，因而應(yīng)當(dāng)注重對市場服務(wù)主體的扶持和培育[12]。交易平臺作為土地經(jīng)營權(quán)市場服務(wù)主體的重要組成部分，承擔(dān)著集中對接土地經(jīng)營權(quán)供求信息和促進交易達成的主要任務(wù)。針對當(dāng)前交易平臺存在的問題，應(yīng)通過完善以下幾個方面以加強交易平臺建設(shè)：其一，增加交易平臺網(wǎng)點設(shè)置，在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)級普遍設(shè)置的基礎(chǔ)上，爭取形成“省市級平臺—區(qū)縣級平臺—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級平臺”的層級模式。其二，地方各層級平臺之間的交易規(guī)則應(yīng)當(dāng)盡量相同，實行統(tǒng)一、完善的流轉(zhuǎn)規(guī)則、交易程序。其三，利用信息化手段及時更新土地流轉(zhuǎn)信息，并共享與交易有關(guān)的信息，保證各層級平臺信息同步。其四，規(guī)范交易平臺的運行，并逐步分離平臺的部分服務(wù)項目，實現(xiàn)綜合平臺向?qū)I(yè)平臺的轉(zhuǎn)變。

除了交易平臺之外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是另一個不可忽視的市場服務(wù)主體。當(dāng)下，村集體推動型土地流轉(zhuǎn)占據(jù)流轉(zhuǎn)方式的主導(dǎo)地位。無論是連片耕種、反租倒包還是股份合作等流轉(zhuǎn)形式，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都充當(dāng)著“中轉(zhuǎn)站”式的服務(wù)角色[13]。為進一步提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織服務(wù)行為的專業(yè)化、規(guī)范化程度，必須在人員配置、組織機制、運營規(guī)則等方面作出改進。其一，科學(xué)配置人員，專事土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。專業(yè)人員的缺失是造成土地流轉(zhuǎn)難、收益不高的主要原因之一，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)實踐中存在村委會主任“一肩挑”現(xiàn)象，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)工作置空或人員腐敗等問題滋生[14]。對此，需要加強人才培養(yǎng)和配置工作，提升人員專業(yè)性和專門性。其二，優(yōu)化組織機制，規(guī)范集體組織運行。目前在集體經(jīng)濟組織下設(shè)立股份專業(yè)合作社或經(jīng)濟聯(lián)合社已成為實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場化的常態(tài)化方式，此種形式下，必須明確下設(shè)組織的法律性質(zhì)，參照現(xiàn)代公司治理設(shè)立股東大會、股東代表大會、董事會、監(jiān)事會、理事會等組織機構(gòu)，保證組織的規(guī)范運行。其三，完善集體經(jīng)濟組織在土地流轉(zhuǎn)收益、分配和監(jiān)督方面的規(guī)則，保障成員決策參與權(quán)、分配決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，維護成員利益。

5.加強政府信息收集和公示制度建設(shè)

就農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，土地經(jīng)營權(quán)登記是當(dāng)前我國最重要的信息收集和公示工具。健全的土地經(jīng)營權(quán)登記制度不僅可以提高土地流轉(zhuǎn)行為透明度，減少土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，而且可以減少市場主體的土地信息發(fā)送和甄別成本，提高土地流轉(zhuǎn)效率[15]。我國對土地經(jīng)營權(quán)登記制度的規(guī)定主要體現(xiàn)在《民法典》第341條(9)《民法典》第341條規(guī)定：“流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！焙汀掇r(nóng)村土地承包法》第41條(10)《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為5年以上的，當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請經(jīng)營權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！笨梢钥闯?，當(dāng)前我國在土地經(jīng)營權(quán)登記效力方面采用的是5年以上流轉(zhuǎn)時限登記對抗主義模式。雖然目前學(xué)界普遍通過厘清土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性或分類來討論應(yīng)采取何種模式，而這些問題在當(dāng)下還存在較大爭議(11)目前，對于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的主流觀點包括“物權(quán)化債權(quán)說”“物權(quán)說”和“二元說”。。但比較確定的是，目前采用的效力模式無法保障市場和國家對農(nóng)地信息的需求得到滿足。相比之下，登記生效模式具有更強的登記強制性。因此，從對農(nóng)地信息的需求出發(fā)，可以考慮對處于不同階段的土地經(jīng)營權(quán)采取不同的登記效力模式[16]。

(二)完善特殊目的規(guī)制，強化對公共利益的保護

1.優(yōu)化風(fēng)險保障金與產(chǎn)業(yè)激勵制度，強化事前預(yù)防效能

事前規(guī)制制度主要側(cè)重于“預(yù)防”，強調(diào)在造成嚴(yán)重后果之前，通過一系列的制度安排以盡量避免不良后果的發(fā)生。除了建立嚴(yán)密的準(zhǔn)入制度以減少違法風(fēng)險外，還可以通過完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度和產(chǎn)業(yè)激勵制度以實現(xiàn)事前預(yù)防。

其一，改良風(fēng)險保障金制度。《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第30條肯定了風(fēng)險保障金制度，但該制度的適用范圍僅限于經(jīng)營風(fēng)險較高場景，其目的在于防止經(jīng)營權(quán)人因經(jīng)營不善、履約能力不足而導(dǎo)致合同違約，損害農(nóng)民利益(12)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第30條規(guī)定：“對整村(組)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營風(fēng)險較高的項目，流轉(zhuǎn)雙方可以協(xié)商設(shè)立風(fēng)險保障金?！?。對此，建議拓寬風(fēng)險保障金的保障范圍，在防范經(jīng)營風(fēng)險的同時加強對農(nóng)地損害和環(huán)境損害風(fēng)險的防范。在保障金的來源上，可以考慮由3方面組成：風(fēng)險保證金，要求參與流轉(zhuǎn)、簽訂合同的市場主體繳納合理資金，為土地流轉(zhuǎn)中可能發(fā)生的風(fēng)險提供保證；風(fēng)險準(zhǔn)備金，由村集體預(yù)留資產(chǎn)防范風(fēng)險；風(fēng)險補助金，由地方政府給予適當(dāng)補助。同時，還可以探索與農(nóng)業(yè)保險、擔(dān)保相結(jié)合的方法，以真正實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)[17]。最后，還應(yīng)及時完善風(fēng)險保障金的收取標(biāo)準(zhǔn)、使用范圍、管理與退還程序等一系列規(guī)則。

其二，健全產(chǎn)業(yè)激勵制度。為鼓勵農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營和保護環(huán)境，可以通過惠農(nóng)政策逐步形成對農(nóng)地特殊目的保護的產(chǎn)業(yè)激勵制度。目前，我國針對農(nóng)業(yè)經(jīng)營已經(jīng)形成了多種農(nóng)業(yè)補貼制度，但實踐中存在補貼對象錯位、補貼方向單一的問題。對此，應(yīng)當(dāng)建立補貼追蹤機制，對補貼的使用進行嚴(yán)格追蹤，避免未實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的投機者冒領(lǐng)、騙領(lǐng)各種農(nóng)業(yè)補貼；應(yīng)當(dāng)優(yōu)化補貼方向，改革不利于綠色生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)補貼制度，將純粹的價格補貼目的轉(zhuǎn)向為注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和環(huán)境保護力度的提升[18]。

2.創(chuàng)新監(jiān)管體制和手段，提高事中監(jiān)管效率

為遏制耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”趨勢繼續(xù)蔓延，守住糧食安全底線、保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民土地利益，必須對耕地進行全方位監(jiān)管。對此，可以從監(jiān)管體制和監(jiān)測手段兩方面作出改進。

其一，深入推進耕地田長制，創(chuàng)新監(jiān)管體制。近年來，河湖長制、林長制在全國各地推進，在治水護林方面取得了顯著成效。相比之下，田長制目前還處于探索階段，推進進程較慢。田長制主要通過對農(nóng)地“網(wǎng)格劃分、責(zé)任到人”的方式分級設(shè)立田長，以實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的耕地保護網(wǎng)絡(luò)。在未來推進田長制進程時，需要完善以下幾個方面，以避免在制度推行過程中出現(xiàn)“敷衍式執(zhí)行”。首先，在分層級設(shè)立田長時，應(yīng)當(dāng)保證末端的充分延伸，確保行政村、村民小組等基層層級有相對應(yīng)的田長，如此才能真正實現(xiàn)耕地保護全覆蓋。其次，應(yīng)當(dāng)明晰田長的職責(zé)，明確基層田長的日常巡查工作，及時發(fā)現(xiàn)、制止和報告違法行為。最后，還應(yīng)健全田長的公眾監(jiān)督制度和考核制度。通過網(wǎng)站、APP、微信公眾號等信息化手段建立田長制相關(guān)信息瀏覽、查詢和舉報的全民監(jiān)管系統(tǒng)，同時將田長制管理成效作為考核依據(jù)，倒逼田長制負責(zé)人主動履職。

其二，充分利用信息化監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管手段。日常巡查、突擊檢查等傳統(tǒng)手段雖然在一定程度上減少了不法行為的發(fā)生，但此種手段的監(jiān)管力量有限，需要結(jié)合信息化監(jiān)管手段同時發(fā)力?？上驳氖?，我國已經(jīng)開始了信息化監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)，在國家層面建立并運行了耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)等，為掌握農(nóng)地情況、嚴(yán)守耕地紅線、遏制農(nóng)地“非農(nóng)化”作出了積極貢獻。不過，還應(yīng)在此基礎(chǔ)上集成耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)狀況等相關(guān)數(shù)據(jù)，以實現(xiàn)“一系統(tǒng)、多監(jiān)管”。同時，為實現(xiàn)更科學(xué)的全方位、可視化監(jiān)管，應(yīng)鼓勵利用衛(wèi)星遙感及無人機遙感技術(shù)，以航攝遙感取代人工巡查，并基于三維可視化技術(shù)、三維動態(tài)技術(shù)及VR技術(shù)等先進技術(shù)手段將相關(guān)數(shù)據(jù)整合，以清楚還原耕地實況，加強對耕地資源的監(jiān)管和保護[19]。

3.健全責(zé)任和救濟制度，提升事后約束補救效力

土地流轉(zhuǎn)事后規(guī)制制度的完善，一方面需要在立法層面為追究相關(guān)責(zé)任提供依據(jù)，另一方面需要為當(dāng)事人提供具有可操作性的糾紛解決機制，以實現(xiàn)維護各方利益的目標(biāo)。

綜合設(shè)定責(zé)任條款，明確各方責(zé)任。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中違反公共利益保護目的的責(zé)任主要包括政府監(jiān)管責(zé)任和違法經(jīng)營權(quán)人責(zé)任，針對當(dāng)前過度偏向于追究后者而忽視前者之情形，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范中著重平衡政府權(quán)力與責(zé)任之間的邏輯關(guān)系，明確政府在監(jiān)管越位、監(jiān)管缺位、監(jiān)管錯位下可能產(chǎn)生的單位責(zé)任或個人責(zé)任。對于違法經(jīng)營權(quán)人責(zé)任而言，我國目前主要規(guī)定了財產(chǎn)類責(zé)任形式，但于此恐難以起到有效的懲罰和威懾作用，因而可以考慮構(gòu)建聲譽懲罰機制。良好的聲譽對于達成市場交易具有促進作用，反之則相反。針對不遵守合同約定，改變土地用途、撂荒的經(jīng)營權(quán)人，可以按照后果嚴(yán)重程度建立“黑名單”分級制度，并實行跨部門聯(lián)合懲戒，加大對違法主體的懲治力度。同時，也鼓勵其進行事后補救，建立“黑名單”修復(fù)機制，允許違法主體重塑經(jīng)營形象。最后，針對土壤質(zhì)量降低、生態(tài)環(huán)境受損等后果，在經(jīng)營權(quán)多次流轉(zhuǎn)的情形下可能存在多人共同致?lián)p的情況，因而可以建立責(zé)任溯源和分擔(dān)機制，通過對土地數(shù)據(jù)進行評估，對經(jīng)營權(quán)人進行責(zé)任溯源并進行責(zé)任分配。

健全糾紛解決機制，維護各方利益。為了將保護公共利益，特別是維護農(nóng)民利益的目的落到實處，必須完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制，暢通救濟渠道。為此，需要對既有的調(diào)解、仲裁、訴訟路徑進行細化和優(yōu)化，以適應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性與特殊性。

其一，強化基層調(diào)解機制建設(shè)，鑒于調(diào)解仍是化解農(nóng)村矛盾糾紛的主要手段之一，故而探索調(diào)解新機制、提升基層調(diào)解效能是健全糾紛解決機制的首要環(huán)節(jié)。為此，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解委員會，為村(組)設(shè)立調(diào)解小組，探索建立“法官+警官+村組干部+特邀調(diào)解員+N”的協(xié)同聯(lián)動調(diào)解機制，強化調(diào)解專業(yè)性，提高調(diào)解效率。

其二，推進土地承包仲裁機制運行。為確保仲裁制度在解決農(nóng)村土地糾紛方面發(fā)揮應(yīng)有功效，除了督促各地按照《農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定建立土地承包仲裁機構(gòu)外，下一步還應(yīng)明確“一裁非終局”特殊制度的程序規(guī)則，解決仲裁和訴訟的關(guān)系和銜接問題。唯此，才能避免因程序不暢而帶來的制度架空問題，真正實現(xiàn)對農(nóng)民利益的保護。

其三，健全土地糾紛解決訴訟機制。為更有效地發(fā)揮司法救濟的作用,必須解決司法便利性和經(jīng)濟性問題。對此，應(yīng)當(dāng)前移訟訴服務(wù)，將糾紛解決“觸角”延伸至基層“神經(jīng)末梢”，打造“時令法庭”“流動法庭”“遠程法庭”，解決當(dāng)事人對于開庭時間、地點的顧慮；注重“訴前+訴中”調(diào)解，建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、調(diào)解委員會、村委會等組織的聯(lián)調(diào)機制，同時簡化涉農(nóng)涉地案件訴訟流程，提高訴訟效率；為存在經(jīng)濟困難的當(dāng)事人提供法律援助，并及時為其辦理減、緩、免交訴訟費用，降低當(dāng)事人訴訟成本。