李樹訓

(武漢大學 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

目前環(huán)境領(lǐng)域立法活動主要聚焦在以下3個領(lǐng)域：以《長江保護法》《黃河保護法》為代表的流域性立法；以《國家公園法》《濕地法》為代表的自然保護地立法；以應對氣候變化為主題的相應立法計劃。實質(zhì)上，在這3個領(lǐng)域之間存在內(nèi)在的耦合關(guān)系，即空間。關(guān)于空間概念我們并不陌生，但眾人是在地理、政策、經(jīng)濟和法律等不同學科內(nèi)使用和分享這一術(shù)語。根據(jù)黨的十八大報告，未來美麗中國應是這樣一副氣象——天藍、地綠、水凈，生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。在這副藍圖中既有對自然空間的描繪，也有對社會空間的規(guī)劃。同時，習近平總書記強調(diào)要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。這要求我們在新時代環(huán)境治理體系中應注重和加入空間面向，肯定其對于推進生態(tài)文明建設的重要意義。除政策層面之外，在法律層面，空間概念也日益滲入立法過程之中，且呈現(xiàn)不可沛然之勢，從一湖一法、一江一法、一園(區(qū))一法的倡議中可見一斑。不僅如此，地區(qū)間橫向生態(tài)補償制度，區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控制度等皆涉及到空間問題，可以說，新時代的環(huán)境主題和任務正在向空間轉(zhuǎn)向。但我們鮮少專門從空間的角度來回應和省思這種立法實踐，而多沿用一般傳統(tǒng)分析方法——自然法、教義法、社會法、歷史法、概念法、經(jīng)濟法等。為與實踐呼應，并探尋新的研究視角，本文立足于空間維度，以環(huán)境法律規(guī)范為分析對象，試圖從空間位置及其與法律關(guān)系的角度來闡釋空間思維在環(huán)境法領(lǐng)域中的巨大價值。實際上，我們在立法、司法和執(zhí)法過程中已經(jīng)充分表露出這種思維傾向，但未能從理論上主動揭開這最后一層面紗，導致其若隱若現(xiàn)。故下文試圖將這種隱藏的思維明確化、公開化、一般化，除從方法上提供一種新的研究視角之外，同時也試圖利用這種視角深入探析我國現(xiàn)有環(huán)境法規(guī)范的合理性，并最終實現(xiàn)規(guī)范化目的。

一、我國環(huán)境立法體系的空間轉(zhuǎn)向

談及空間，一般在物理層面上被眾人所理解，例如位置、場所等與地理方位相關(guān)的內(nèi)容。事實上，空間現(xiàn)象已普遍存在于我國傳統(tǒng)部門法當中，但這些部門法主要用以調(diào)整人與人之間的法律關(guān)系，空間思維并不明顯。環(huán)境法則重在調(diào)整人與自然環(huán)境的關(guān)系，而自然環(huán)境和空間之間具有天然的親和性，空間色彩表現(xiàn)更為顯著。盡管如此，在立法早期并未形成空間思維，直至近年才得以彰顯。

(一)傳統(tǒng)法律中的空間現(xiàn)象

空間作為一種客觀存在，因無固定形體，人類身處其中卻難以覺察。實際上，其與人類實踐活動和生活環(huán)境緊密相連，人不可能離開空間而獨立存在，而空間離開人也會喪失意義。因此，兩者應為統(tǒng)一與共存關(guān)系。通常來說，空間一般與地理等自然學科結(jié)合更為緊密，但在交叉研究方法論推進下，人類已在空間與法律之間建立了連接。這既體現(xiàn)在自然法學、規(guī)范法學、法社會學等各種法學流派的抽象闡釋中，也存在于法學研究的各種具體主題中[1]。其中為眾人所熟知的當屬孟德斯鳩。在18世紀之前，孟德斯鳩在《論法的精神》一書中針對氣候、土質(zhì)與法律的關(guān)系作出說明，其認為前者對人的氣質(zhì)和法律的內(nèi)容具有顯著影響。與此相應，法律亦會反作用于空間，“可以說法律在不斷地制造空間”[2]。在具體實施路徑上主要包括3種：一是，法律禁止或授權(quán)使用特定的空間形態(tài)。例如土地利用規(guī)劃。二是，法律以獎懲機制控制各類空間形態(tài)。如打造旅游區(qū)，工廠遷移等，三是，交由個體或群體自主決定的待定空間[3]。立法者正是通過這些方式將物理的、自然的空間轉(zhuǎn)化為法律空間，并予以有效保護。

在我國既有法律規(guī)范體系中，空間主要表現(xiàn)為以下兩種形態(tài)：一是直接在法律條文中公開適用“空間”術(shù)語或者直接以“空間”命名規(guī)范。前者如我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第1條、第23條、第33條中關(guān)于“空間布局”“空間安排”“空間的開發(fā)”等表述；后者如我國擬制訂的《國土空間規(guī)劃法》。二是除上述顯見方式外，部分空間現(xiàn)象呈現(xiàn)出隱蔽、含蓄等特征，在法律規(guī)范中若隱若現(xiàn)。具言之，在公法領(lǐng)域，如公共道路，公園、廣場等為不特定多數(shù)人共同享有的空間，這類空間實為公共目的而設，乃是一種公共空間。此外，這一點在我國私法體系中亦有所表現(xiàn)。如《物權(quán)法》中關(guān)于個人房屋、土地使用、建筑物區(qū)分所有權(quán)、地役權(quán)以及抽象的隱私權(quán)等相關(guān)規(guī)定。前者主要以土地(或者說不動產(chǎn)等實物)為聯(lián)系媒介，后者則關(guān)涉精神空間。這些私權(quán)利限制著個人活動的界限，未經(jīng)允許，擅自進入或破壞他人擁有的空間，可能構(gòu)成侵權(quán)。從這個意義上講，“法律是空間的符號和表征，法律中的權(quán)利是符號化了的空間”[4]。但這類空間現(xiàn)象在間接意義上是其所是。

(二)環(huán)境法領(lǐng)域空間思維的映現(xiàn)——從還原主義向整體主義轉(zhuǎn)向

我國在1979年既已制定《環(huán)境保護法(試行)》，時至今日，已形成相對完備的環(huán)境法律規(guī)范體系。在早期立法過程中呈現(xiàn)出兩個明顯特征：一是以環(huán)境或資源要素(如水、土壤、大氣、森林、礦產(chǎn)等)為規(guī)制對象進行分散式立法，生成諸多單行法。不可否認，這種精細化立法模式具有強針對性，集中調(diào)整等優(yōu)勢，但因內(nèi)容過于龐雜導致各規(guī)范之間產(chǎn)生割裂、重復、沖突等其他問題。正因如此，這種立法模式遭受頗多詬病，這也是學界致力于編纂一部統(tǒng)合各單行法的“生態(tài)環(huán)境法典”的動因之一。二是在規(guī)制目標上主要集中在如何防治環(huán)境污染和合理開發(fā)利用資源這兩個方面?？梢哉f，在彼時立法者意識中空間觀念并不顯著。而這種現(xiàn)象與立法主體自身習得和信奉的認識論、價值觀緊密相連。

從發(fā)生學上講，當下規(guī)范碎片化問題實為前期行動的“果”，而其“因”則與我們此前遵循“還原主義(也被稱為化約論)”哲學觀離不開關(guān)系。該哲學觀可以追溯到古希臘時期，其代表人物為德謨克利特和伊壁鳩魯，其認為世界是由無數(shù)不可再分的原子(實體)組成，這些原子聚散構(gòu)成了各類物體和現(xiàn)象，同時決定這些物體和現(xiàn)象的產(chǎn)生與滅亡[5]。這種原子論也是最早的還原論。后經(jīng)笛卡爾、牛頓等人的發(fā)展，“把問題分解為各個部分，然后再按邏輯順序進行安排”[6]成為近代經(jīng)典科學的核心思維，同時“鍛造并催生了包括法學在內(nèi)的社會科學基本的思維方式和視域”[7]，也對傳統(tǒng)環(huán)境立法產(chǎn)生了重大影響。 一是，從事物構(gòu)成的角度而言，還原論相信萬物是有最小的原子構(gòu)成。通過簡縮、縮小、簡化的方式[8]，“復雜現(xiàn)象的所有方面都可以還原為各個組成部分”[6]41。其本質(zhì)上是一種將復雜性或多樣性進行簡化的方法論。根據(jù)生態(tài)學理論，所謂環(huán)境是指“圍繞著人群的空間及其中可以影響人類生活和發(fā)展的各種自然因素和社會因素的總體”[9]。按照這種定義，環(huán)境是相對于中心事物而言，泛指位于中心事物周邊的條件集合，實為一個整體性概念。但我國在應對環(huán)境問題上乃是將環(huán)境這一整體解構(gòu)為各環(huán)境要素(例如水、土壤、大氣等)，再按照不同介質(zhì)和要素分別制定單行法予以規(guī)制。與此相應，在管理和執(zhí)法機構(gòu)設置上，依托于各要素，分別設立相應職能部門(如水利部、林業(yè)部、礦產(chǎn)部等)，并以此來配置相應的權(quán)力內(nèi)容。這種層層分解事物的做法恰是“還原論”倡導的方式。 二是，從事物關(guān)系的角度而言，還原論認為，原子是獨立于人類意識而客觀存在，是客觀實體。這種認識論后逐漸發(fā)展為意識與物質(zhì)、主體與客體二元對立的世界觀。其對法學的影響主要體現(xiàn)在實體思維，即以獨立、片面的視角觀察世界事物和法律現(xiàn)象，而忽略從關(guān)系的角度予以整體考量[10]。質(zhì)言之，“環(huán)境法在其調(diào)整對象—環(huán)境，或者更準確地說是人與自然的關(guān)系上受到還原主義路徑的阻礙”[11]，即將自然作為工具而與人類自身割裂，“其結(jié)果是，人從自然中分離，成為‘主體’，除人以外的萬事萬物則是認識和政府的對象，是‘客體’”[12]，因此催生并強化了“人類中心主義”等環(huán)境倫理觀。

眾所周知，環(huán)境作為一個整體，各要素之間相互關(guān)聯(lián)，可謂牽一發(fā)而動全身，所以傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式并不符合環(huán)境自身運行和發(fā)展規(guī)律。事實上，進入20世紀中葉后，還原主義已遭到諸多批評，部分學者在“反還原主義”的同時也進行了積極探索，如美國哲學家奎因即主張“引入整體主義的意義觀，用整體的知識論取代現(xiàn)代認知的層級還原模式”[13]。伴隨人類認知能力提升以及實踐經(jīng)驗增加，整體主義方法論日益受到重視并成為突破還原主義思維下治理弊端的新法理。該觀念注重生態(tài)系統(tǒng)的整體性和平衡性，并認為關(guān)系先于其中的事物，整體先于構(gòu)成部分[14]。不難發(fā)現(xiàn)，與還原主義相較，整體主義從構(gòu)成和事物關(guān)系兩個方面皆做出了改變。在我國，這種整體觀理念獲得眾多環(huán)境法學者的青睞與支持。上述這種思維轉(zhuǎn)向可以概括為：還原主義—整體主義，要素治理—系統(tǒng)治理。而這種整體系統(tǒng)觀與空間思維不謀而合，也催生出完善空間治理的頂層戰(zhàn)略。

(三)環(huán)境立法調(diào)整對象“空間化”——從要素規(guī)制向空間規(guī)制轉(zhuǎn)向

在還原主義思維影響下，此前相關(guān)環(huán)境立法活動大多采取以環(huán)境要素作為主導和內(nèi)核的還原性立法。對此，我國著名學者呂忠梅教授直接稱之為“環(huán)境要素污染防治法”和“環(huán)境要素保護法”[15]。盡管這些法律“為單一、具體的環(huán)境要素治理提供依據(jù)，卻很少為各種要素交織所形成的靜態(tài)秩序與動態(tài)關(guān)系提供治理規(guī)則”[16]，“造成法律從整體上應對環(huán)境危機的無力與環(huán)境法學的過度封閉性”[17]。因此雖然我國已有較為完善的環(huán)境法律體系，但在治理效果上不盡如人意，與法律和現(xiàn)實之間的這種不適應不無關(guān)系。伴隨價值觀念和思維模式的轉(zhuǎn)向，我國各界越來越注重環(huán)境治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。而這種轉(zhuǎn)向直接或間接地影響著我國環(huán)境立法的趨向。

通過觀察近幾年我國環(huán)境立法活動，其內(nèi)容大致可分為兩部分：一是修訂和修正舊法。自1979年我國頒布《環(huán)境保護法(試行)》始，經(jīng)過43年發(fā)展，我國已形成了較為完整的環(huán)境法律框架。但時過境遷，有些條文難以契合當下社會需求，必要的修訂和修正不可或缺。此舉既可改善舊有規(guī)則體系，同時也可維護法律的穩(wěn)定性。二是制定新法。新法不僅僅是用以彌補舊法的空白，更反映和代表著當代人民深層的利益需求和國家內(nèi)在的戰(zhàn)略導向，具有表現(xiàn)現(xiàn)在和預示未來的現(xiàn)實意義，尤為值得我們注意。在實踐操作上，其可進一步細分為兩種：為代替舊法重新制定新法。如以《噪聲污染防治法》代替《環(huán)境噪聲污染防治法》，與傳統(tǒng)修法相較，這種原位代替式立法乃是一種新的模式。為新領(lǐng)域制定新法。其中最具代表性的法律當屬2020年12月26日通過的《長江保護法》?！堕L江保護法》打破了我國長久盛行的以行政區(qū)劃為基礎的保護模式，開創(chuàng)了以流域為保護對象的新進路，其本質(zhì)是“流域空間的法律化和法律的流域空間化”[18]。該舉帶動了與其存在類似問題的其他流域(如黃河流域、珠江流域、黑龍江流域等)的立法熱情。此外，區(qū)域性立法亦成為新的立法重點。2021年共有11件省級區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)出臺，設區(qū)的市制定了42件專門性區(qū)域保護法規(guī)，包括島嶼、公園景區(qū)等[19]。同時根據(jù)《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》，其中正在審議《黑土地保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》(初次審議)等其他法律。這些立法無不“表征著自然保護的空間治理理念的倡導與機制需求”[20]。

從上述立法動態(tài)和趨勢中可以清晰地發(fā)現(xiàn)，繼環(huán)境要素之后，我國正在探尋或已經(jīng)尋到新的立法支撐點和突破口，即以流域、自然保護地等為保護對象。而無論是長江黃河抑或是青藏高原等地皆清晰體現(xiàn)出空間特性：前者以水為聯(lián)結(jié)形成水系空間，后者意在維護自然空間的原貌。可以說，“在一定意義上，空間構(gòu)成了未來流域治理和區(qū)域發(fā)展的基本范式”[21]。總之，與傳統(tǒng)環(huán)境法律體系相較，空間法律化的程度和強度得到大幅度提升。當然，需承認的是，這種立法轉(zhuǎn)向與整體主義價值觀脫不開關(guān)系，甚或認為，空間法即是抽象的整體主義價值觀在法律語境中的外在表現(xiàn)形式。

二、空間轉(zhuǎn)向過程中產(chǎn)生的問題

從上文中我們發(fā)現(xiàn)空間法律化現(xiàn)象日漸隆興，但在立法過程中也留下諸多問題。為了將這一抽象思維模式轉(zhuǎn)化為可見的圖景，下文主要從空間界定和空間關(guān)系(空間功能)兩個角度展開分析。而此處之所以強調(diào)空間關(guān)系乃是因為“法律關(guān)系的本質(zhì)是空間與空間之間的關(guān)系，各種具體法律關(guān)系是不同層面空間關(guān)系的展開”[22]。

(一)法律進階——三種空間形態(tài)并立

“空間”是一個相對概念，也是一個普遍性概念。亞里士多德將其視為虛空，認為物體與空間分離。牛頓則形成絕對空間觀，其與人無涉。這種觀念后被愛因斯坦所否定。而萊布尼茨則與牛頓走向相反的方向，認為像時間一樣，是某種純粹相對的東西，而康德根據(jù)先驗論認為其是先天直觀的形式。這實際上是一種主觀主義空間觀，在這種進路下，空間成為一種完全的觀念形式[23]。笛卡爾則采用客觀主義(視為容器)與主觀主義(抽象建構(gòu))相對的二元論。法國哲學家列斐伏爾在超越前見的基礎上，提出“三元”空間觀：空間實踐(spatial practice)、空間的表征(representations ofspace)與表征性空間(representational space)[24]。空間實踐，偏重于客觀性空間對社會和環(huán)境的作用與影響；空間的表征，即通過語言、文本等構(gòu)建的概念化空間；表征性空間，偏重其象征意義，即一種意識形態(tài)上的空間。上述源于域外學者的劃分方式相較抽象與復雜，而且主要是站在“意義”層面闡釋，欠缺直觀性。我們在使用這一術(shù)語時往往將其與特定情境相連，例如自然空間、社會空間和精神空間。這種劃分結(jié)果立足于人類活動空間的不同屬性，其中社會空間旨在強調(diào)空間的社會建構(gòu)和規(guī)定性。若從空間具體功能用途上觀察，也可將其分為生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，其被地理學科的學者稱為“三生空間”。這兩種分類方式皆有一定道理，但并非基于規(guī)范的視角。從法律層面講，“法律與空間共同積極地型塑和構(gòu)筑社會，而法律與空間在這一過程中持續(xù)不斷地再生產(chǎn)著”[25]，包括空間法律化和法律空間化。相較于這一進行中的相互轉(zhuǎn)化過程，下文主要從結(jié)果上著眼于那些已被法律規(guī)范明確納入文本的空間，或者說一種被賦予法律意義的空間形態(tài)。

我國傳統(tǒng)法律規(guī)范在使用這一術(shù)語時主要將其指向不動產(chǎn)或土地，這種所指更多強調(diào)其在形式上的邊界性，而疏于關(guān)注構(gòu)成要素上的完整性。與此不同，我國有學者結(jié)合環(huán)境法律規(guī)范的特質(zhì)，將被法律納入調(diào)整范疇的空間劃分為四類：總體意義上的環(huán)境空間，特定領(lǐng)域空間(如生態(tài)區(qū)域)，流域空間，依據(jù)污染或者致害行為的性質(zhì)劃分的空間[26]。這類空間與我們?nèi)粘Ｋ熘膮^(qū)域存在一定差異，如長三角、珠三角、京津冀等其他區(qū)域。其本質(zhì)上仍是以行政區(qū)劃為基礎，以發(fā)展經(jīng)濟和強化合作為目的，而非以保護生態(tài)環(huán)境為導向。

上述“四分法”主要是站在客體的角度觀察所涉環(huán)境空間的靜態(tài)特征，而我們立足于主觀認知角度，根據(jù)我國環(huán)境法治發(fā)展歷程，并綜合不同時期與階段表現(xiàn)出來的突出特征進行區(qū)分。這里需明確的是，環(huán)境法意義上的空間應是一種實在的有形的物質(zhì)空間，而不是由人的主觀意志構(gòu)成的精神空間(如隱私、思考、情感、道德空間等)。第一階段，以政治需求為主劃分空間，典型代表如行政區(qū)劃等，在規(guī)制上側(cè)重空間的地域性和邊界性，在《環(huán)境保護法》(第六條)上表現(xiàn)為“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”，可稱為行政的空間。第二階段，以自然規(guī)律為主劃分空間，如生態(tài)功能區(qū)、自然保護地、重點流域單位等，在規(guī)制上側(cè)重空間構(gòu)成的整體性和系統(tǒng)性，在環(huán)境政策上表現(xiàn)為“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙一體化治理”，可稱為生態(tài)的空間。第三階段，以人類利益(此處人類是一個集合概念，并非指某一國某一區(qū))為主劃分空間，如溫室氣體，氣候變化等現(xiàn)象，在規(guī)制上側(cè)重空間構(gòu)成的統(tǒng)一性和共存性，在發(fā)展戰(zhàn)略上表現(xiàn)為“構(gòu)建人類命運共同體”“共建地球生命共同體”，可稱為整體的空間。這種劃分方式既是對我國環(huán)境立法進程的歷時性概覽，也從中透射出我國環(huán)境法治觀念發(fā)生的巨大改變和提升。在這個意義上，本文將每一次轉(zhuǎn)折視為一種法律進階或升級。楊朝霞教授曾將中國50年的環(huán)境立法分為三代：1.0以環(huán)境保護觀為指導思想，2.0以可持續(xù)發(fā)展為指導思想，3.0以生態(tài)文明觀為指導思想[27]。因空間轉(zhuǎn)向主要是針對調(diào)整方式的局部改良，而非更新?lián)Q代，故可視為3.1。雖然這種分類并不一定恰當，但至少一定程度上與當時推行的環(huán)境法治觀念和立法特質(zhì)相符，也充分體現(xiàn)出社會、法律與空間相互作用和再生產(chǎn)的基本邏輯。時至今日，已造成三種空間形態(tài)并存的格局，而這種格局為后續(xù)空間治理帶來住諸多挑戰(zhàn)。

(二)規(guī)范失當——空間關(guān)系相互沖突

空間的界定更多依賴于技術(shù)，本身不會產(chǎn)生太大問題，沖突主要產(chǎn)生于在與其他空間溝通過程中，也即空間與空間的碰撞。

1.外部關(guān)系：生態(tài)空間與生態(tài)空間的疊合

其一，碎片與碎片的關(guān)系。針對(長江、黃河等)流域劃分的問題，在歷史上已形成共識，無爭議必要。此處主要是指自然保護地，上文“生態(tài)的空間”是一種抽象的泛指，為與其區(qū)分，并兼顧自然保護地的生態(tài)功能，故稱為“生態(tài)空間”。我國自然保護地廣泛遍布全國各地，大致可以被分為6種類型，即自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水利風景區(qū)、濕地公園。盡管被冠以不同名稱，但各區(qū)之間并未如其名稱一樣做到?jīng)芪挤置鳎顼L景名勝區(qū)可能同時也是自然保護區(qū)和森林公園。不僅如此，這些保護地分別由不同部門進行分散式或交叉式管理，涉及到農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、旅游、地質(zhì)等諸多部門。為克服這種政出多門的弊端，根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等指示，未來試圖將這些散亂的區(qū)域整合為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園3類。即使如此，這些遺留問題仍舊難以得到完全解決，例如如何定位風景名勝區(qū)與自然保護區(qū)之間的關(guān)系等。在此基礎上，依托于空間而建立的各職能部門之間同樣會產(chǎn)生權(quán)力界限不明的問題，甚至引發(fā)出“一套班子，幾個牌子”的荒謬現(xiàn)象。

其二，要素與碎片的關(guān)系。這里環(huán)境要素不是作為某一整體的構(gòu)成部分意義上的要素，而是作為法律上一種受到獨立保護的要素。因這種獨立性，該要素與生態(tài)的空間(包括流域、自然保護地等)分別適用不同的規(guī)范，從而在形式上構(gòu)成一種外在的平行關(guān)系。具體而言，生態(tài)區(qū)域作為一個相對完整的整體，在保護方式上應立足于整體視角，實行一體化保護。但我國傳統(tǒng)環(huán)境法律體系主要以環(huán)境要素作為基準進行構(gòu)建，而這些舊法仍發(fā)揮著相應效力，從而在同一空間內(nèi)形成兩套相互有別的規(guī)范體系。如在流域方面，既有以水元素作為調(diào)整對象的傳統(tǒng)水事法律體系，包括《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等，也有立足于流域空間的新法，如《長江保護法》《黃河保護法》。在生態(tài)區(qū)域方面，存在自然保護地與保護地內(nèi)資源要素兩種對象，導致在同一環(huán)境事件上會面臨兩套法律體系的歸責，如自然保護地法與森林法。在實踐層面尚涉及到保護單位設立和權(quán)力配置等其它問題。而這些問題之所以產(chǎn)生與環(huán)境法治觀轉(zhuǎn)向不無關(guān)聯(lián)。在轉(zhuǎn)向過程中，空間思維與還原主義之間勢必會發(fā)生碰撞進而激發(fā)沖突。

2.內(nèi)部關(guān)系：“行政的空間”與“生態(tài)的空間”分裂

所謂內(nèi)部關(guān)系是指因多層空間之間存在完全或部分重合現(xiàn)象，形似一體，故將其中發(fā)生的關(guān)系視為內(nèi)部關(guān)系。根據(jù)關(guān)系指涉內(nèi)容和規(guī)范構(gòu)成的差異，將其分為管理關(guān)系、社會關(guān)系和司法關(guān)系3種，也可以說這是3個常規(guī)的觀察視角。

其一，管理關(guān)系——行政權(quán)。某種程度上可以認為，空間象征著權(quán)力，領(lǐng)土即是典型代表。無論是上述行政的空間，抑或是生態(tài)的空間，這種劃分和切割離不開權(quán)力的作用。其可被認為是權(quán)力行使的一種表現(xiàn)形態(tài)，是權(quán)力行使的場域。但在通過權(quán)力劃分過程中，因價值觀和標準發(fā)生變動，產(chǎn)生多層且規(guī)模不同的空間，如行政區(qū)劃地、流域、自然保護地等其他空間形態(tài)。從空間關(guān)系角度而言，根據(jù)空間類型不同，至少包含中央與流域(和自然保護地)、中央和地方、流域(和自然保護地)與地方、地方與地方四重關(guān)系。但若在這些空間里釘上縱向和橫向坐標軸并在坐標上增加“權(quán)力”這一變量，則會轉(zhuǎn)換成另一幅新的認知圖景。大致可以簡約為：上下級職權(quán)之間和同級職權(quán)之間的關(guān)系。以黃河流域為例，在管理體制設計上沿用環(huán)境——資源二分立法邏輯，采用兩線分頭管理。具體而言，在水資源方面施行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”，具體是由水利部門的派出機構(gòu)協(xié)同地方主管機關(guān)管理。在水環(huán)境方面施行“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”，實則由當?shù)卣鞴懿块T負責水污染治理[28]。這種科層制管理模式以行政區(qū)劃為基礎、以部門職能為邊界，實質(zhì)上是一種“條條分割、條塊分割”的管理機制。這種手段與流域自身的開放性以及保護空間整體的目的明顯不相匹配。而在自然保護地方面存在相同病癥，不同類型的保護地分屬不同行政部門管轄，而且各部門間事權(quán)不明，職責不清，從而“造成多頭管理、空間重疊、一區(qū)多名和重開發(fā)輕保護等問題”[29]?？傊?，在問題種類上，流域和自然保護地存在共通性，即各職能部門各管一攤，相互掣肘。但在復雜程度上，流域作為跨行政區(qū)域的超大型空間，其面臨的問題顯然更為繁雜，解決難度更大。而問題的本質(zhì)即為兩種空間關(guān)系的沖突，準確地說，誕生和適用于“行政的空間”的管理體制與“生態(tài)的空間”的實際需求之間的分裂。

其二，社會關(guān)系——私權(quán)利?？臻g是社會關(guān)系的載體和容器，人類的一切實踐活動都建立在空間之上[24]165。而“法律調(diào)整的社會活動領(lǐng)域與行為模式在空間關(guān)系上呈現(xiàn)出顯著的對應性和安定性特征”[30]。質(zhì)言之，如果說管理關(guān)系以行政機關(guān)及其職能分配為觀察點，社會關(guān)系則側(cè)重于觀察生活在特定空間中的民眾的現(xiàn)實需求。如生活在流域內(nèi)的居民，因涉及到社會要素、法律要素、管理要素、經(jīng)濟要素等，導致流域環(huán)境社會關(guān)系極為復雜，呈現(xiàn)出復合性，多元性，各種權(quán)利間的對立。身處在自然保護地的人也無例外，其承受的沖突可能更為強烈。例如在國家公園建設過程中，常常涉及到如何處置公園內(nèi)集體所有土地的問題，若從等價補償?shù)慕嵌扔^察，土地征收征用、補償、置換等方式似乎公平，但這種價格量化背后潛藏著一種冰冷的邏輯：一切皆可物化，包括人。事實上，除資源開發(fā)利用權(quán)、發(fā)展權(quán)等經(jīng)濟利益之外，其“不僅徹底改變了原住居民傳統(tǒng)的生活方式，也損害了其基本文化權(quán)利”[31]。雖然我們?yōu)闃?gòu)建天藍地綠的美好中國，有些成本不得不付出——生活的空間(生活是一種用途，空間本身來源于行政劃分或承認)須讓位于生態(tài)的空間，但不應忽視或無視這些潛在的隱形影響。如何化解這種沖突，終究要回歸到如何協(xié)調(diào)生態(tài)保護的公共利益與原住居民生存發(fā)展利益這一根本問題上來。

其三，司法關(guān)系——主管權(quán)。上面兩類關(guān)系分別從行政機關(guān)和民眾著手，并偏向于實體法形態(tài)，此處則著眼于司法機關(guān)，并從司法視角觀察審判視域下的空間形態(tài)。現(xiàn)有環(huán)境法律體系中能夠集中體現(xiàn)空間思維的制度當屬明確以生態(tài)功能區(qū)為調(diào)整對象的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，故以其為例。根據(jù)《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第一條規(guī)定，該制度適用于以下3種情形：較大及以上級的突發(fā)環(huán)境事件；特定生態(tài)區(qū)(如重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū))內(nèi)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件；其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的事件。很明顯，其擁有保護“生態(tài)的空間”的功能，但在保護進路上呈現(xiàn)出兩種截然有別的區(qū)分邏輯：事件和空間。兩者不僅存在一定重合，而且未形成一個邏輯嚴密的閉環(huán)。這種不周延性極易引起眾人誤解。按照第一款規(guī)定，其排除輕級突發(fā)環(huán)境事件，但根據(jù)第二款，若該突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生在特定區(qū)域，仍舊屬于該制度調(diào)整范疇，從而形成一種矛盾。此外，從文義上解釋，似乎可以得出這樣一種結(jié)論：非特定區(qū)域發(fā)生的輕級突發(fā)環(huán)境事件無需承擔賠償責任。這顯然不符合我國環(huán)境法所強調(diào)的“損害擔責”這一基本原則。

總之，上述空間邊界重疊，空間關(guān)系對抗等問題，并不僅是空間這種實在物自身演變引發(fā)的自然后果。空間自身無任何主體意識，是人類通過各種手段在生產(chǎn)和塑造著空間。因此歸根究底，上述問題乃是法律規(guī)范設置不當所致，而規(guī)范設置不當往往源于認知上的偏差，即欠缺一種統(tǒng)一和體系化的空間思維，具體表現(xiàn)為：立法者在管理關(guān)系上置身于“行政的空間”，在社會關(guān)系上則立足于“生態(tài)的空間”，前者對生態(tài)利益形成一種抵御，后者則呈積極保護之態(tài)，而在司法關(guān)系中兩者交叉而行。

三、空間思維的理性應用以及立法矯正

如上所述，無論是自然保護地類立法抑或是流域類立法皆與空間緊密相關(guān)，鑒于環(huán)境治理與空間之間這種親和性，采用空間思維具有極為重要的現(xiàn)實意義。不可否認，空間界定、識別和劃分等活動較為復雜，但于法律而言，這種復雜性既是挑戰(zhàn)也可是機遇。它可能使法律關(guān)系的穩(wěn)定性和一致性遭到破壞，但也可以針對性的發(fā)揮空間的普遍性和整體性效用，促使法律在新的方向?qū)崿F(xiàn)自我超越。

(一)空間思維——從隱到顯

上述乃是“空間”在立法中的表現(xiàn)和應用，從中可以看出，我們已誕生出空間意識，但這種意識實是一種被動觸發(fā)的結(jié)果，或者說主要是由頂層政策推進而來，并不是空間思維本身。如果法治不能實現(xiàn)這種自我認知，將“空間思維”從特殊、模糊、隱形走向一般化、明確化、公開化，作為立法者頭腦中一股清流，有意識地加以應用，即使存在系統(tǒng)治理的思路，也很難從法律層面完全做到整體性、協(xié)同性，完成“從線性思維下的條塊分割模式轉(zhuǎn)向空間視角下的立體網(wǎng)絡治理模式”[32]。為此，我們需先從以下兩方面了解空間思維的特質(zhì)。

其一，本體論意義上，空間性是法與法律現(xiàn)象的本體意義上的基本屬性[33]。這是一種普遍意義上的結(jié)論，而不僅限于環(huán)境法領(lǐng)域，但是空間在環(huán)境法領(lǐng)域表現(xiàn)更為顯著、直觀。這里我們需注意區(qū)分賦存于空間的各種要素與空間本身。在這種洞見基礎上，應重新審視規(guī)范的合理性。伴隨我國環(huán)境立法發(fā)生轉(zhuǎn)向，大量的空間類法律應運而生。這類規(guī)范的主要作用在于通過法律確認以空間形式保護生態(tài)環(huán)境這種治理路徑的積極意義，而非完全肯定空間本身的價值，因此其并不足以有效實現(xiàn)立法目的。為充分貫徹生態(tài)文明建設的精神，我們不僅需要規(guī)范生產(chǎn)空間同時更需其服務于空間。具言之，以空間自體為判準，針對既有相關(guān)規(guī)則進行檢視，從而使各規(guī)范與空間自身屬性及其功能相匹配。

其二，方法論意義上，根據(jù)列斐伏爾所言：“空間在建立某種總體性、某種邏輯、某種系統(tǒng)的過程中可能扮演著決定性的角色，起著決定性的作用”[34]。不難發(fā)現(xiàn)，空間這種整體性與上述整體論存在共通之處。兩者在處置所涉對象時皆注重整體性，強調(diào)采用系統(tǒng)觀。兩者并非完全一致，當將其共同置入法律語境予以觀察之際，個中差異即會顯露出來。一般來講，整體論是相對于碎片而言，也是對“還原論”的矯正，其旨在向我們灌輸這樣一種思想，即在解決環(huán)境問題時應從整體角度出發(fā)?！罢w論更加注重法律間的關(guān)系，強調(diào)歷史文化傳統(tǒng)對法律的影響，關(guān)注法律與政策的互動。秉持關(guān)系思維、非線性思維、合作性思維方式?！盵35]這種思維模式的傳遞主要從意識層面著手，通過這種改造后的意識來指導立法實踐。本質(zhì)上乃是從主體至客體的思維路徑。雖然從外在表征上觀察，空間同樣看不見，摸不著，但其并非是經(jīng)抽象構(gòu)建的想象之物，而是一種客觀實在，且本身乃是一個完整的單元。這種現(xiàn)實特性倒逼我們應采用整體性思維，準確地說，即根據(jù)空間自身邊界及其特性采用與其相稱的思維。質(zhì)言之，這是一種從客體至主體的思維路徑。因此，與整體思維相較，空間思維具有一體性、實踐性、自反性等特征。既可以用以引導立法，也可以將空間作為法律調(diào)整對象，相較于懸于理論高處或意識深處的整體觀，其更“接地氣”，甚或說空間即是整體論的一種物化，可操作性反而更強。

(二)空間思維下的立法進路

原始自然是最為初始的空間形態(tài)，可稱為“第一性”，人類在認識和適應過程中產(chǎn)生了文化、法律、組織等具體內(nèi)容，反過來又影響了空間后續(xù)的生產(chǎn)和再生產(chǎn)[36]。如何利用這種認知制定合理的法律規(guī)范，或者說將空間思維轉(zhuǎn)化為可操作的規(guī)范，并充分發(fā)揮這些規(guī)范的塑造作用，厘清空間范圍內(nèi)纏繞的權(quán)利(力)義務關(guān)系，實現(xiàn)空間再生產(chǎn)，這是立法者的關(guān)鍵任務。

1.通過《生態(tài)環(huán)境法典》實現(xiàn)“環(huán)境空間”法定化

如何通過立法形式凸顯我國從要素立法進入空間立法的時代特征，不同學者各有主張。呂忠梅教授在主持編纂《生態(tài)環(huán)境法典》時認為，在定義“生態(tài)環(huán)境”概念過程中應將“空間”納入其內(nèi)涵，即指“包括但不限于相關(guān)要素、空間、功能、服務等所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)整體”[37]。對此，《法國環(huán)境法典》第一編總則第L110-1條存有類似規(guī)定，即“陸地和海洋的自然空間、自然資源和自然環(huán)境，遺跡，晝夜景觀，空氣質(zhì)量，生物及生物多樣性屬于全民族共同的遺產(chǎn)”[38]。這種進路乃是采用擴大解釋的方式將自然空間納入調(diào)整范圍，雖然存在空間保護意識，但過于抽象。徐祥民教授主張在《生態(tài)環(huán)境法典》中增設“自然地理環(huán)境保護法編”，作為污染防治、生態(tài)保護、資源保護之外的第四個事域，主要涵括氣候環(huán)境、氣象環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等內(nèi)容[39]。不同于上述添加新編，劉超教授主張通過章節(jié)的形式實現(xiàn)空間入典，即在《生態(tài)環(huán)境法典》污染控制編中“增設超越單一環(huán)境要素污染防治的污染控制空間法律制度”，即以“環(huán)境空間”作為調(diào)整對象[26]26。吳凱杰老師贊成這種路徑，但其主張在“自然生態(tài)保護”一編中分設“生態(tài)保護區(qū)劃”“一般生態(tài)區(qū)域的保護與管理”“自然保護地的保護與管理類”三章。其中一般生態(tài)區(qū)域包括流域、濕地等地，自然保護地則被視為特殊生態(tài)區(qū)域，具體包括國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等地[40]。上述學者皆已注意到“空間保護”問題，其供給的立法方案均有一定合理性，但亦有商榷之處。

通過觀察既有立法趨勢可以預見，具備空間屬性的法律法規(guī)將會成為新時代環(huán)境立法的重心，如《黃河保護法》《自然保護地法》《青藏高原生態(tài)保護法》等其他正在形成中的法律?！渡鷳B(tài)環(huán)境法典》是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律規(guī)范的整合，具有提綱挈領(lǐng)的作用，在其內(nèi)容中應當凸顯和反映新時代新法的特質(zhì)，這一點應無疑問。按照上文所言，流域、自然保護地等其他自然區(qū)域在宏觀上可一并歸入“生態(tài)的空間”。然此處“生態(tài)的空間”這一表述畢竟僅是一種學術(shù)上的概括，而非正式的法律術(shù)語，故有待進一步明確?！斗▏h(huán)境法典》第三卷將其稱為“自然空間”，其下分為第二編“海岸帶”，第三編“公園和保護區(qū)”，其包括國家公園、自然保護區(qū)、大區(qū)自然公園、海洋保護區(qū)、群落生境保護區(qū)與具有國際重要性的濕地，第四編“遺跡”以及第五編“景觀”等[38]284。而《瑞典環(huán)境法典》第二編第七章將其表述為“區(qū)域保護”包括國家公園、自然保護區(qū)、自然遺跡等[41]。雖然兩國施用具體用語和表意方式不同，但在涵括范圍和指涉對象上，法國“自然空間”和瑞典“區(qū)域”這兩者高度相似。經(jīng)比較，筆者認為法國立法經(jīng)驗值得我國借鑒。其不僅以直觀形式顯化空間思維，而且能夠保持相關(guān)概念及其種屬關(guān)系的一致性。此外，我國現(xiàn)有環(huán)境保護話語為支撐這種選擇提供了基礎——已有“生態(tài)空間”“綠色生態(tài)空間”“自然生態(tài)空間”等類似表述。

根據(jù)我國《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，生態(tài)空間是指以提供生態(tài)系統(tǒng)服務或生態(tài)產(chǎn)品為主的功能空間，與城市空間、農(nóng)業(yè)空間并列。也有學者認為，其包括自然生態(tài)空間、城鎮(zhèn)生態(tài)空間(如城市中的植物園等)和農(nóng)業(yè)生態(tài)空間(如大型農(nóng)林防護網(wǎng)等)[42]。而“綠色生態(tài)空間”實為上述生態(tài)空間的構(gòu)成單元，其包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面，排除了荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等區(qū)域。與上述這種以功能為取向的技術(shù)用語不同，“自然生態(tài)空間”這一術(shù)語多見諸于政策性文件中。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第十四條提出建立“自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記”“逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間”。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》第三條提出應“健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間”。2017年國土資源部直接以“自然生態(tài)空間”為名印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》。顯然，與“生態(tài)空間”“綠色生態(tài)空間”等相較，“自然生態(tài)空間”一語不僅相對正式，且涵攝范圍更為寬泛、完整，包容性更強，從表述形式上亦更為貼近與契合“自然生態(tài)保護編”的主題?；谶@些優(yōu)勢以及實現(xiàn)體系內(nèi)概念統(tǒng)一化的目的，建議采用該術(shù)語作為空間思維的法律化表達。

但存在另一個問題，根據(jù)《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》對“自然生態(tài)空間”的界定，其涵蓋森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。在其構(gòu)成要素中并未發(fā)現(xiàn)國家公園、自然保護地和自然公園。這是否意味著該概念不能涵括自然保護地等特定區(qū)域。厘清這兩者關(guān)系，對于具體章節(jié)安排具有重要意義。雖然示例具有典型性、代表性，但不能將其直接等同于該概念的內(nèi)涵與外延，故應回歸到主體本身的釋義。根據(jù)上述《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》第二條，“自然生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務為主導功能的國土空間”。與此同時，根據(jù)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的規(guī)定，“自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域”。經(jīng)比較發(fā)現(xiàn)，兩者在界定方式上存在顯著差別：前者以抽象的特質(zhì)作為辨識基準，可視為一種定性的闡釋方法；后者以具體的區(qū)域為基準并施加其他限制，可視為一種定量的闡釋方法。如果按照這種釋義進行比較，前者足以囊括后者。因為無論是自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡或者自然景觀均符合自然生態(tài)空間的判斷標準：第一具有自然屬性；第二該區(qū)域主要功能是提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務，這一點可以從建立國家公園、自然保護地的目的中得以佐證，包括提高生態(tài)系統(tǒng)服務功能，提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品等。鑒于此，在編纂《生態(tài)環(huán)境法典》時不僅應明確將“保護和改善自然生態(tài)空間”納入目的范疇當中，同時在“自然生態(tài)保護編”下單獨設立“自然生態(tài)空間保護章”，該章可分為四節(jié)，即基本規(guī)定、流域保護、自然保護地保護、其他自然生態(tài)空間保護。其中基本規(guī)定一節(jié)應包括保護目標、調(diào)整范圍、保護原則、自然生態(tài)空間規(guī)劃、管理機構(gòu)、監(jiān)測評估、生態(tài)補償、法律責任等其他具有普遍約束力和統(tǒng)率力的一般性內(nèi)容。除此之外，考慮到空間類法律正處于形成過程中，內(nèi)容和體系尚未達到完全成熟程度。因此，在編纂之際宜保持一定的開放性和靈活性。具體而言，針對某些不宜納入法典統(tǒng)一規(guī)定的制度細節(jié)和其他正在形成的規(guī)則制定授權(quán)性條款，由國務院及其行政部門通過行政法規(guī)、部門規(guī)章等形式予以完善。

2.制定與“生態(tài)的空間”相適應的法律規(guī)范

在調(diào)整對象方面，傳統(tǒng)法律體系主要以環(huán)境或資源要素作為治理目標，立法路徑上形成一種“二階”構(gòu)造——國家層面(統(tǒng)一法)和地方層面(地方法)，但中觀層面的立法薄弱或闕如。在新時代習近平生態(tài)文明法治思想指導下，系統(tǒng)治理上升為新的指導原則，也致使立法方向發(fā)生顯著轉(zhuǎn)變，即空間類法律規(guī)范異軍突起。但與此同時造成3種不同空間形態(tài)并存的局面，引發(fā)各類規(guī)范之間相互矛盾、重復等諸多問題。究其根源仍在于對各類空間保護的價值定位模糊不清，致使具體規(guī)范與空間屬性難以契合。雖然我國已制定出一些自然生態(tài)空間法，但以行政區(qū)劃為界和以(環(huán)境或資源)要素保護為核的還原性思維仍在發(fā)揮作用。反言之，為化解傳統(tǒng)上以行政需求(主觀)切割自然生態(tài)空間(客觀)的問題，打破各級政府及其職能部門自利化管理模式，應直接以“空間”為基準構(gòu)建與各層空間相適應的規(guī)范體系，同時明確各法律規(guī)范間的效力位階。

盡管我國已制定或正在加緊制定相關(guān)流域法，但“流域法治化思維仍主要立足于組成流域的眾多要素之一的‘水要素’上，至于流域自身尚未獲得真正意蘊的法律空間屬性”[43]。流域作為一種新的空間形式，在治理方式應以“空間”作為著眼點和基準點，施用“空間思維指導流域法治”[43]1。除此之外，我們應知悉“流域空間不只是水系空間，更是經(jīng)濟社會空間以及治理空間”[44]。未來在制定專項流域法過程中，應首先確定以“保護和改善空間”為價值目標。不僅如此，在具體規(guī)范內(nèi)容上應“對流域自然、經(jīng)濟、社會三大子系統(tǒng)內(nèi)部以及系統(tǒng)間的空間關(guān)系實現(xiàn)整體統(tǒng)籌”[45]。在效力位階上應確定流域法高于地方性法律法規(guī)，并將元素法(如《水事法》等)作為流域法的補充。若針對某一內(nèi)容流域法中尚未給出明確規(guī)定，再行參照屬于同一層級空間的要素法。這既是空間整體優(yōu)于構(gòu)成部分的立法觀照，也是踐行空間本體思維的內(nèi)在要求。而針對自然保護地問題，除結(jié)合不同區(qū)域類型特點制定專類保護規(guī)范和技術(shù)標準之外，同時應通過提取各自然保護地的公因式另行制定一部基本法——《自然保護地法》，從而形成綜合調(diào)控的法律制度體系[46]。概言之，為推進生態(tài)文明建設，貫徹習近平總書記的系統(tǒng)治理觀，立法上不僅僅是將“生態(tài)的空間”納入法律調(diào)整范圍，同時應在價值定位上明確優(yōu)先保護該空間的整體性。

(三)法律規(guī)范內(nèi)容的表達

1.管理關(guān)系——優(yōu)化權(quán)責配置

如上所述，在管理關(guān)系中最為突出的問題乃是職權(quán)配置問題，具體表現(xiàn)為職能部門設置分散，權(quán)力交叉，責任不清等。究其原因在于現(xiàn)有這套管理方式和制度體系主要繼受于傳統(tǒng)行政模式，生成并適用于行政的空間，難以契合生態(tài)的空間以及新時代的價值目標。不可否認，從客觀上講，行政的空間和生態(tài)的空間存在重合之處，但兩者并非等同關(guān)系，前者主要從自然稟賦的角度，根據(jù)山川地貌的差異劃分行政疆界，并作為構(gòu)建行政統(tǒng)治架構(gòu)的基石，后者則主要從結(jié)構(gòu)功能的角度，依托生態(tài)環(huán)境自身運行規(guī)律，旨在維護生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性。我們應正視傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)范的不足之處，伴隨從法律—人到法律—地，從要素治理—空間治理的轉(zhuǎn)向，在規(guī)范設置上應與這種既定事實保持一致：既要肯定空間治理方式的必要性，更應當從法律上確立該類空間自身的獨立地位。

權(quán)力配置和機構(gòu)改革并非憑空而來，需做到有的放矢，對癥下藥?？臻g關(guān)系首先是權(quán)力關(guān)系，權(quán)力應與空間對應，空間的邊界即為權(quán)力的邊界，形成空間——權(quán)力——組織(機構(gòu))的進路，而不是先行設立機構(gòu)和分配權(quán)力，最后將事物或分散或一股腦地裝到這些機構(gòu)的口袋，前者旨在使權(quán)力配合空間，后者旨在使空間配合權(quán)力。為此，我們首先需明晰“這是什么樣的空間”這一前提性問題，而后往下追索“這種空間需要什么樣的權(quán)力”這一核心問題，最后自會得出“如何設置機構(gòu)”的答案。例如流域作為跨區(qū)域超大型空間，不僅規(guī)模龐大，且所涉事物必然復雜。為與之匹配，在權(quán)力層級和范圍上必然要高于省級行政機關(guān)，故可由中央單獨設立特定機構(gòu)統(tǒng)籌負責管理流域性事件，賦予該機構(gòu)“主導性的監(jiān)管地位，讓其擁有全流域性規(guī)劃、決策、規(guī)則和標準的組織擬定權(quán)、實施監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)力”[47]，從而使空間與空間管理機構(gòu)保持一致。而與此不同，自然保護地通常面積較小，在權(quán)力和部門設置上無需過大，但應改變過往按要素和區(qū)域分割管理的模式，由省級政府批準設立自治性管理機構(gòu)，并從法律、人事、財務等方面全面保障其獨立地位，以避免當?shù)卣徽數(shù)母深A(地方政府可以發(fā)揮監(jiān)督功能)，而這應成為以后設立類似機構(gòu)的一項原則。

2.社會關(guān)系——保障基本權(quán)利

根據(jù)我國國土空間規(guī)劃，不同空間被賦予不同的功能，在生態(tài)的空間中，尤其是生態(tài)功能區(qū)，保護生態(tài)環(huán)境上升為一項主要任務。在這種制約和要求下，政府可能會施用某些限制性或禁止性措施，排除其他非生態(tài)型利益。這種競爭現(xiàn)象在空間關(guān)系上似表現(xiàn)為生態(tài)的空間侵蝕吞并其他空間。在這種空間重整改造過程中，空間內(nèi)原住居民將會被迫與原有空間分離，進而喪失對原所在空間內(nèi)資源的開發(fā)利用權(quán)以及其他發(fā)展權(quán)益，若長此以往，勢必會在不同空間之間(生態(tài)的空間和非生態(tài)的空間)形成和加重不平等狀態(tài)。雖然不同類型空間存在大小、方位之別，但不應在價值上生成高低優(yōu)劣之分，使公眾產(chǎn)生犧牲感。生態(tài)的空間與民眾生存生活的空間及其產(chǎn)生的利益同等重要，兩者理應為平等關(guān)系。換言之，不同空間之間可以發(fā)生交換，但絕不能造成侵占。因此，當空間功能需要調(diào)整轉(zhuǎn)化之際，立法者應著重平衡不同空間生產(chǎn)的利益，如完善生態(tài)補償規(guī)則，建立損害賠償?shù)认嚓P(guān)制度，充分保障居民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。除此之外，在空間規(guī)劃、功能變遷、形態(tài)改造、土地征用等與空間內(nèi)居民生存生活緊密相關(guān)的活動中，至少應保障公民獲知信息和參與決策等程序性權(quán)利?？傊?，未來“在自然保護地法律體系建構(gòu)、整合的過程中，應當更多地運用整體性思維進行全面考量和制度設計”[48]，尤其應注意對原住居民生存生活空間權(quán)益的保護，防止整體性思維異化為“只見森林，不見樹木”，為所謂大局而忽視或犧牲局部利益。在保護范圍上包括“作為技術(shù)性和經(jīng)濟性權(quán)利的區(qū)域發(fā)展權(quán)、作為社會性與政治性權(quán)利的區(qū)域治理權(quán)、作為自然性與生態(tài)性權(quán)利的區(qū)域環(huán)境權(quán)”[49]。

3.司法關(guān)系——延展空間維度

根據(jù)《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第一條規(guī)定，目前該訴訟制度的適用空間囿于禁止開發(fā)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)之內(nèi)。實質(zhì)上，結(jié)合改革背景、設立目的觀察，其并非完全只被用以針對上述兩種區(qū)域內(nèi)發(fā)生的環(huán)境事件，而是旨在救濟生態(tài)環(huán)境損害嚴重的情形。故除這些特殊區(qū)域之外，流域內(nèi)發(fā)生的跨行政區(qū)域環(huán)境事件也應適用生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度。理由如下：一是基于河流等環(huán)境要素的流動性特征，該類污染事件直接會影響到沿岸居民的生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量，影響范圍較為廣泛。它需要行政機關(guān)居中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面管理，以較小的司法投入實現(xiàn)保護較大范圍利益的效果[50]。二是相較于社會組織、檢察院，省級、市地級等行政機關(guān)不僅存在更強的動力——這是其職責所在，而且在化解社會矛盾、維持公法秩序和調(diào)動社會力量等宏觀調(diào)控方面具有前者不可比擬的優(yōu)勢，占據(jù)社會治理的主導地位[51]，更有能力協(xié)調(diào)地方解決環(huán)境問題[52]。綜合而言，這類跨行政區(qū)域環(huán)境事件在結(jié)果意義上因影響空間范圍廣泛而符合“嚴重”的條件，在這類事件應對過程當中可以充分發(fā)揮對該流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負有專門監(jiān)督和管理職責的行政機構(gòu)或部門(例如黃河水利委員會等)的固有能力優(yōu)勢。盡管如此，社會組織和檢察院也可依法申請參加訴訟，發(fā)揮監(jiān)督作用。

在習近平生態(tài)文明法治思想推動下，空間類立法日漸興隆，其旨在實現(xiàn)系統(tǒng)保護生態(tài)環(huán)境的目的。但因立法分散造成在同一空間單元同時附存多重法律規(guī)范的現(xiàn)象。相較于傳統(tǒng)要素保護方式，空間思維更能體現(xiàn)整體保護的特質(zhì)。未來在編纂《生態(tài)環(huán)境法典》過程中應將這種空間思維一般化，規(guī)范化，以“自然生態(tài)空間”統(tǒng)合流域法、自然保護地法等其他區(qū)域性立法。同時，針對空間內(nèi)存在的管理關(guān)系、社會關(guān)系和法律關(guān)系進行統(tǒng)籌考慮，并通過法律法規(guī)明確不同空間的價值定位。