陳英達(dá)

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

用能權(quán)首次出現(xiàn)在2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，方案提出推行用能權(quán)交易制度，建立用能權(quán)交易系統(tǒng)、測(cè)算與核準(zhǔn)體系?！笆濉币?guī)劃與“十四五”規(guī)劃均提出要培育和發(fā)展用能權(quán)交易市場(chǎng)，推進(jìn)用能權(quán)市場(chǎng)化交易。隨后，發(fā)改委于2016年發(fā)布《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)，提出積極推進(jìn)初始用能權(quán)確權(quán)、有償使用和交易工作，通過(guò)在部分地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，并逐步推廣。目前，我國(guó)正全面推進(jìn)“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)(以下簡(jiǎn)稱“雙碳”目標(biāo))的各項(xiàng)建設(shè)工作，用能權(quán)交易制度也將成為采用市場(chǎng)機(jī)制節(jié)能降耗、促進(jìn)能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)達(dá)成、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的有力措施。《試點(diǎn)方案》中提出，在浙江、福建、河南、四川開(kāi)展用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)。除《試點(diǎn)方案》中規(guī)定的試點(diǎn)省份，河北、山東、江西、湖北、江蘇、陜西等也在進(jìn)行用能權(quán)交易市場(chǎng)的探索[1]?，F(xiàn)階段，各試點(diǎn)地區(qū)均在穩(wěn)步推進(jìn)用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，在有效促進(jìn)各試點(diǎn)地區(qū)節(jié)能降耗與綠色低碳發(fā)展的同時(shí)，為用能權(quán)交易市場(chǎng)的全國(guó)推行提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。從用能權(quán)交易制度規(guī)范體系來(lái)看，除《試點(diǎn)方案》外，各試點(diǎn)地區(qū)均發(fā)布了相關(guān)制度文件(1)以下制度文件省略省份名稱及用能權(quán)有償使用和交易等字樣。河南省在“十三五”期間形成了“1+4+N”的用能權(quán)制度體系，包括《實(shí)施方案》《暫行辦法》《配額分配辦法》《能源消費(fèi)報(bào)告審核和核查規(guī)范指南》《交易規(guī)則》等文件；福建省發(fā)布了《實(shí)施方案》《暫行辦法》《2020年度用能權(quán)指標(biāo)總量設(shè)定和分配辦法》《指標(biāo)分配方案》等文件；浙江省發(fā)布了《實(shí)施方案》《暫行辦法》《行業(yè)綜合能耗核算指南》等文件；四川省發(fā)布了《實(shí)施方案》《暫行辦法》《2019年度用能權(quán)指標(biāo)分配及履約方案》《行業(yè)綜合能耗核算指南》等文件(四川省《實(shí)施方案》《行業(yè)綜合能耗核算指南》等文件在省人民政府及相關(guān)部門官網(wǎng)中未查詢到原文)。。盡管整體立法層次偏低，但也覆蓋了用能權(quán)初始分配、市場(chǎng)交易、能源消費(fèi)報(bào)告、履約機(jī)制等各個(gè)重要環(huán)節(jié)的規(guī)則，為各試點(diǎn)的用能權(quán)交易搭建了基本框架。從用能權(quán)的初始分配來(lái)看，各試點(diǎn)均根據(jù)各省能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)確立了用能權(quán)指標(biāo)總量，并依據(jù)科學(xué)的分配規(guī)則、方法和流程進(jìn)行用能權(quán)的初始分配。除浙江省是以能耗高的新增用能項(xiàng)目為用能權(quán)交易主體外，其他三個(gè)試點(diǎn)省份均以行業(yè)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將重點(diǎn)用能單位納入交易范圍。從用能權(quán)交易規(guī)則來(lái)看，各試點(diǎn)均形成了用能權(quán)交易平臺(tái)，并搭配用能權(quán)指標(biāo)管理、能源消費(fèi)報(bào)告與審核等配套舉措，同時(shí)不斷完善能源消費(fèi)數(shù)據(jù)報(bào)送、用能權(quán)交易系統(tǒng)等基礎(chǔ)支撐。從履約機(jī)制來(lái)看，各試點(diǎn)均已建立配套的企業(yè)履約制度，對(duì)拒不履約的企業(yè)將采取失信懲罰機(jī)制，如納入失信企業(yè)黑名單和省信用信息共享平臺(tái)等。在各試點(diǎn)進(jìn)行穩(wěn)步發(fā)展的同時(shí)，用能權(quán)市場(chǎng)制度建設(shè)也呈現(xiàn)出諸多法律問(wèn)題。下文將以用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)為基本圖景，從用能權(quán)交易市場(chǎng)的主要環(huán)節(jié)展開(kāi)分析，檢視用能權(quán)交易制度的掣肘所在。

一、用能權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)的法律問(wèn)題

(一)用能權(quán)法律屬性不彰

從法律淵源上來(lái)看，用能權(quán)尚未被正式寫入法律當(dāng)中，僅出現(xiàn)在部門規(guī)章、地方規(guī)范性文件、地方政府規(guī)章等文件當(dāng)中。可見(jiàn)，用能權(quán)是作為一種政策語(yǔ)言出現(xiàn)，其本質(zhì)、內(nèi)涵以及權(quán)利屬性在法律上則語(yǔ)焉不詳。根據(jù)各試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)文件中用能權(quán)的定義(2)各試點(diǎn)地區(qū)文件中關(guān)于用能權(quán)的定義表述如下：四川：用能權(quán)是指在能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制的前提下，用能單位經(jīng)核發(fā)或交易取得、允許其使用或投入生產(chǎn)的綜合能源消費(fèi)量權(quán)益；河南：用能權(quán)是指在能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)及煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)下，用能單位經(jīng)核定或交易取得、允許其使用的年度綜合能源消費(fèi)量的權(quán)利；浙江：用能權(quán)是指用能單位經(jīng)各級(jí)人民政府節(jié)能主管部門確認(rèn)，在一定時(shí)期內(nèi)依法取得可使用、可交易的能源消費(fèi)量的權(quán)屬；福建：用能權(quán)是指在能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制的前提下，用能單位經(jīng)核發(fā)或者交易取得的，允許其使用的年度綜合能源消費(fèi)量的權(quán)利；河北：用能權(quán)是指企業(yè)年度使用各類能源(包括電力、煤炭、焦炭、蒸汽、天然氣等)總量限額的權(quán)利。青島：用能(煤)權(quán)是指在能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)及煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)下，用能企業(yè)經(jīng)核定或交易取得、允許其使用的年度綜合能源(煤炭)消費(fèi)量的權(quán)利；榆林：用能權(quán)是指在能耗“雙控”和碳排放“雙控”目標(biāo)下，經(jīng)核定允許其使用的最大綜合能源消費(fèi)量的權(quán)利。，本文所指用能權(quán)，是在能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制的前提之下，用能單位經(jīng)由一定條件取得的在一定時(shí)間內(nèi)允許使用的能源消費(fèi)量的權(quán)利。對(duì)于用能權(quán)的權(quán)利屬性界定，目前學(xué)界存在諸多探討，但尚未形成統(tǒng)一定論。有學(xué)者主張用能權(quán)是一種復(fù)合性財(cái)產(chǎn)利益，因其不僅屬于事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)利益，具有排他性與可交易性，同時(shí)經(jīng)由政府公權(quán)力創(chuàng)制，帶有公權(quán)屬性[2]；也有學(xué)者認(rèn)為用能權(quán)是一種準(zhǔn)物權(quán)，且具備所有權(quán)的全部權(quán)能[3]；有學(xué)者認(rèn)為用能權(quán)是一種融合了公法屬性和私法屬性的管制性財(cái)產(chǎn)權(quán)[4]218；有學(xué)者將用能權(quán)認(rèn)定為一種新型財(cái)產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為其無(wú)法被現(xiàn)有物權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)體系所囊括，開(kāi)拓全新的權(quán)利體系為最優(yōu)解[5]33；還有學(xué)者認(rèn)為用能權(quán)是一種特許權(quán)，原因在于用能權(quán)符合特許權(quán)的法律特征，用能權(quán)的價(jià)值取向、公法性質(zhì)等特征也與特許權(quán)相契合[6]。用能權(quán)權(quán)利屬性的準(zhǔn)確定位可為用能指標(biāo)的初始分配、市場(chǎng)交易、配額清繳等關(guān)鍵環(huán)節(jié)提供法理依據(jù)與制度支撐，有助于維護(hù)用能權(quán)交易市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行及制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)用能權(quán)初始分配規(guī)則不一

目前，各試點(diǎn)地區(qū)的用能指標(biāo)總量確定和初始分配方式尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。其一，從分配主體來(lái)看，《試點(diǎn)方案》要求各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)國(guó)家下達(dá)的能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段等因素合理確定各地市能源消費(fèi)總量控制指標(biāo)。實(shí)踐中，各試點(diǎn)的用能指標(biāo)總量確定是由試點(diǎn)地區(qū)自主設(shè)定，且主管部門不盡相同。浙江、河南、四川是由省發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)確定指標(biāo)總量以及分配原則和方法，而福建省則是由省經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)負(fù)責(zé)。其二，從分配方式來(lái)看，各試點(diǎn)地區(qū)同樣呈現(xiàn)差異?？傮w來(lái)說(shuō)，多數(shù)試點(diǎn)(福建、四川、河南)采用無(wú)償分配和有償交易相結(jié)合的方式，即初期以無(wú)償分配為主，未來(lái)會(huì)引入有償分配并逐步提高有償分配的比例。而與此不同的是浙江省，規(guī)定單位工業(yè)增加值能耗高于0.6t標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元的新增用能量，皆要向政府有償購(gòu)買用能權(quán)指標(biāo)。在無(wú)償分配方式下，各試點(diǎn)采用了不同的分配方法。例如，河南省和福建省對(duì)于既有產(chǎn)能和新增產(chǎn)能進(jìn)行區(qū)分，但兩者各自項(xiàng)下的分配模式存在不同(3)根據(jù)《河南省重點(diǎn)用能單位用能權(quán)配額分配辦法》第九條、第十條：針對(duì)既有產(chǎn)能，對(duì)生產(chǎn)流程和產(chǎn)品較為復(fù)雜的行業(yè)(例如鋼鐵、化工)采用歷史總量法進(jìn)行分配，而對(duì)生產(chǎn)流程和產(chǎn)品較為單一的行業(yè)(如建材、有色)采用產(chǎn)量基準(zhǔn)線法進(jìn)行分配；針對(duì)新增產(chǎn)能，在其穩(wěn)定運(yùn)行滿一年后，按照固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查意見(jiàn)和年度產(chǎn)品產(chǎn)量核算配額總量。根據(jù)《福建省用能權(quán)指標(biāo)總量設(shè)定和分配辦法》第八條、第九條：針對(duì)既有產(chǎn)能，對(duì)產(chǎn)品相對(duì)單一行業(yè)、高耗能行業(yè)的既有產(chǎn)能采用基于履約年度產(chǎn)量的基準(zhǔn)法或基于歷史年度產(chǎn)量的基準(zhǔn)法進(jìn)行分配，對(duì)其他行業(yè)采用歷史總量法或歷史強(qiáng)度法進(jìn)行分配；針對(duì)新增產(chǎn)能，對(duì)產(chǎn)品相對(duì)單一行業(yè)、高耗能行業(yè)的新增產(chǎn)能采用基于履約年度產(chǎn)量的基準(zhǔn)法或基于設(shè)計(jì)產(chǎn)能的基準(zhǔn)法分配指標(biāo)，對(duì)其他行業(yè)的新增產(chǎn)能采用基于節(jié)能評(píng)估的總量法和基于節(jié)能評(píng)估的強(qiáng)度法分配指標(biāo)。。在目前用能權(quán)試點(diǎn)地區(qū)初始分配規(guī)則各異的情況下，以下問(wèn)題值得立法者審思：由試點(diǎn)省份自主分配的分配方式是否影響廣泛意義上的競(jìng)爭(zhēng)公平，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能降耗之間呈現(xiàn)失衡；各試點(diǎn)分配方式的差異是否會(huì)導(dǎo)致企業(yè)趨向選擇標(biāo)準(zhǔn)更寬松的特定試點(diǎn)的逐利行為；在未來(lái)構(gòu)建全國(guó)性用能權(quán)交易市場(chǎng)的構(gòu)想下，現(xiàn)階段的初始分配規(guī)則不一能否影響用能權(quán)制度遠(yuǎn)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、用能權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)的法律問(wèn)題

(一)市場(chǎng)激勵(lì)作用不足

用能權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)作須依靠法律制度實(shí)現(xiàn)，易言之，須明確主導(dǎo)交易主體權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)則[7]。法律規(guī)則的科學(xué)與否可以決定用能權(quán)交易能否實(shí)現(xiàn)其所預(yù)期的激勵(lì)作用，而用能權(quán)交易法律制度是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制之良好功能來(lái)實(shí)現(xiàn)其核心目標(biāo)[8]，因此，用能權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行效果對(duì)于檢視其制度績(jī)效、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)來(lái)說(shuō)尤為關(guān)鍵。目前，用能權(quán)市場(chǎng)活躍度較低，用能單位欠缺參與用能權(quán)交易的積極性。用能權(quán)市場(chǎng)的活躍性能夠通過(guò)交易量與交易額、納入市場(chǎng)的行業(yè)以及用能單位數(shù)量等方面體現(xiàn)。首先，從市場(chǎng)成交量與交易額來(lái)說(shuō)，與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)相比，用能權(quán)市場(chǎng)的成交量與成交額均顯規(guī)模較小。在全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期內(nèi)(自2021年7月正式上線交易至2021年末)，碳排放配額累計(jì)成交量1.79億噸，累計(jì)成交額76.61億元[9]。而對(duì)于用能權(quán)各試點(diǎn)地區(qū)的市場(chǎng)交易情況考察如下：截止到2021年年末，河南省共完成26筆交易，累計(jì)交易量為3.7萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，累計(jì)交易額達(dá)到419萬(wàn)元[10]；截止到2022年10月，四川省累計(jì)成交量36.34萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤[11]；浙江省自2020年起至2022年11月9日累計(jì)成交202.43萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤[12]；福建省截止到2022年10月13日，用能權(quán)指標(biāo)累計(jì)成交量為220.91萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，累計(jì)成交額3445.14萬(wàn)元[13]。其次，從納入行業(yè)及企業(yè)數(shù)量來(lái)看，用能權(quán)交易市場(chǎng)也呈現(xiàn)出參與主體較少的情況。以河南省和四川省為例，河南省第一批用能權(quán)試點(diǎn)企業(yè)僅涉及4個(gè)行業(yè)共107家用能單位[14]；四川省第一批重點(diǎn)用能企業(yè)涉及水泥、鋼鐵、造紙3個(gè)行業(yè)共110家企業(yè)[15]，第二批重點(diǎn)用能企業(yè)涵蓋陶瓷、化工(合成氨)、白酒、造紙、水泥、鋼鐵6個(gè)行業(yè)共76家企業(yè)[16]。由此可以看出，我國(guó)用能權(quán)交易目前尚處于初級(jí)發(fā)展階段，各試點(diǎn)仍需深入挖掘用能單位的節(jié)能潛力，最大化激發(fā)市場(chǎng)活力，為用能權(quán)市場(chǎng)的全國(guó)推廣積累經(jīng)驗(yàn)。

(二)與其他環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)重合

用能權(quán)市場(chǎng)與其他環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)雖基于不同的制度目的，但在制度實(shí)行過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生交叉影響，形成制度互動(dòng)的重疊效果[17]。在這當(dāng)中，最典型的即為用能權(quán)交易市場(chǎng)與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的制度交疊，具體體現(xiàn)在制度基礎(chǔ)、規(guī)制對(duì)象、制度設(shè)計(jì)等方面。其一，用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易的制度本質(zhì)均是采用產(chǎn)權(quán)界定的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，也即通過(guò)建立有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)(4)有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有三個(gè)特征：其一，排他性；其二，可轉(zhuǎn)讓性；其三，強(qiáng)制性。進(jìn)行節(jié)能降耗與碳減排[18]。其二，用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易的參與主體存在部分重合。理論上講，用能權(quán)交易規(guī)制企業(yè)用能行為，碳排放權(quán)交易激勵(lì)企業(yè)減排，兩者分別從供給側(cè)與排放側(cè)進(jìn)行調(diào)節(jié)，但實(shí)際上企業(yè)的耗能行為與排碳行為在絕大多數(shù)情況下會(huì)同時(shí)發(fā)生(5)當(dāng)然，在部分情形下企業(yè)用能和排碳并不同步，也即用能權(quán)和碳排放權(quán)交易的核算邊界并非完全一致。例如，鋼鐵企業(yè)使用含碳原料(電極、生鐵等)、熔劑(石灰石、白云石)、副產(chǎn)品(甲醇等)，不屬于用能權(quán)交易的覆蓋范圍，但是使用上述原料產(chǎn)生的排碳量則屬于碳排放權(quán)交易范圍；再如企業(yè)使用氣體(氧氣、氮?dú)獾?會(huì)被納入用能權(quán)交易范圍，但因不會(huì)產(chǎn)生溫室氣體排放而不屬于碳排放權(quán)交易范圍。，因此兩種制度的規(guī)制對(duì)象存在重疊[19]。實(shí)踐中，全國(guó)碳市場(chǎng)現(xiàn)階段僅覆蓋電力行業(yè)，石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、國(guó)內(nèi)民用航空等其他高排放行業(yè)將在后續(xù)逐步被納入交易體系之中[20]。如前所述，用能權(quán)交易市場(chǎng)在試點(diǎn)省份覆蓋的行業(yè)同樣包含化工、建材、鋼鐵、造紙等行業(yè)。因此，未來(lái)用能權(quán)市場(chǎng)與碳排放權(quán)市場(chǎng)可能會(huì)面臨市場(chǎng)參與主體的重復(fù)規(guī)制問(wèn)題。其三，用能權(quán)市場(chǎng)與碳排放權(quán)市場(chǎng)均是采用市場(chǎng)手段進(jìn)行能耗“雙控”和碳減排，通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)的初始分配和二級(jí)市場(chǎng)的交易行為來(lái)實(shí)現(xiàn)制度功能，進(jìn)而使整個(gè)社會(huì)節(jié)能減排成本降到最低，達(dá)成“雙碳”目標(biāo)。這兩種環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)共同規(guī)制的現(xiàn)象可能會(huì)帶來(lái)兩種效果：一是用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易制度相互聯(lián)動(dòng)與融合，從而實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)共建、協(xié)同發(fā)展；二是兩種制度之間產(chǎn)生沖突或重疊，致使制度效果雙向折損，最終用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易制度面臨存廢之爭(zhēng)或同質(zhì)化發(fā)展[21]。因此，如何協(xié)調(diào)這兩種環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)耦合發(fā)展，從而避免“雙碳”目標(biāo)之下的環(huán)境治理失序，是當(dāng)下亟待解決的問(wèn)題。

三、用能權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)則的完善路徑

(一)明晰用能權(quán)的權(quán)利屬性

目前，學(xué)界對(duì)于用能權(quán)的權(quán)利屬性界分這一關(guān)鍵議題尚存諸多爭(zhēng)議，但作為我國(guó)用能權(quán)交易制度建設(shè)中的基礎(chǔ)性問(wèn)題，的確需要得到更多回應(yīng)以解決立法供給的不足。

1.用能權(quán)的權(quán)利屬性爭(zhēng)議

用能權(quán)的權(quán)利屬性爭(zhēng)議探討的邏輯基點(diǎn)應(yīng)為用能權(quán)的權(quán)利來(lái)源。歷史上，人類對(duì)能源的利用經(jīng)歷了“柴薪時(shí)代”“煤炭時(shí)代”“石油時(shí)代”“新能源時(shí)代”四個(gè)階段的演變[22]。在能源尚未被視為有限的資源，能源問(wèn)題也未得到重視以前，人類使用能源的權(quán)利是一種自然狀態(tài)之下的權(quán)利，是派生于能源所有權(quán)的“子權(quán)(6)物權(quán)法原理認(rèn)為，他物權(quán)必然產(chǎn)生于自物權(quán)，自物權(quán)是他物權(quán)的母權(quán)，也即能源使用權(quán)是能源所有權(quán)出讓其所有權(quán)中的若干權(quán)能的法律確認(rèn)?！盵23]98。此時(shí)的能源使用權(quán)是一種抽象的存在，無(wú)需考慮能源供應(yīng)危機(jī)以及生態(tài)污染，自然也無(wú)需進(jìn)行法律規(guī)制[24]。然而，在現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下，化石能源具有不可再生性和有限性的特點(diǎn)，過(guò)度利用、肆意開(kāi)采會(huì)導(dǎo)致能源資源耗竭與生態(tài)破壞，難以維系未來(lái)文明[25]。因此，用能權(quán)是對(duì)用能單位能源使用權(quán)的限制，該種限制的正當(dāng)性來(lái)自于時(shí)代背景之下的人類發(fā)展權(quán)與能源使用權(quán)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[26]。

有關(guān)用能權(quán)的權(quán)利屬性存在多種學(xué)說(shuō)的解釋。復(fù)合性財(cái)產(chǎn)利益說(shuō)以用能權(quán)的公權(quán)色彩與私權(quán)特征展開(kāi)論證，其“財(cái)產(chǎn)性利益”的定位的確化解了用能權(quán)尚未被納入現(xiàn)有權(quán)利體系的尷尬處境[2]。然而，利益與權(quán)利所不同的特性在于，利益的存在、主體、內(nèi)容、范圍均難以具體特定，亦即一旦將用能權(quán)認(rèn)定為一種復(fù)合性財(cái)產(chǎn)利益，那么這種利益是否存在、利益主體為何人，利益主體與范圍均呈現(xiàn)出不確定的模糊狀態(tài)，缺乏“社會(huì)公開(kāi)性”[27]。而這顯然與用能權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)情形不符，且一旦做此認(rèn)定，用能權(quán)將面臨利益保護(hù)的規(guī)范漏洞。質(zhì)言之，當(dāng)用能權(quán)遭受侵害時(shí)，能否訴諸相應(yīng)的救濟(jì)渠道存在爭(zhēng)議。為此，復(fù)合性財(cái)產(chǎn)利益恐不利于用能權(quán)交易市場(chǎng)的開(kāi)展和制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。管制性財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)與新型財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)肯定了用能權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，前者認(rèn)為用能權(quán)是側(cè)重于公權(quán)屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)，后者認(rèn)為用能權(quán)雖具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，但還無(wú)法被囊括進(jìn)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)權(quán)的三大體系之中(7)持新型財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為：用能權(quán)無(wú)法被納入傳統(tǒng)的債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、物權(quán)(因?yàn)樽鳛橛媚軝?quán)客體的用能指標(biāo)無(wú)法滿足特定化的要求)領(lǐng)域之中，因此應(yīng)擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)權(quán)體系的外延，將用能權(quán)定位于新型財(cái)產(chǎn)權(quán)。[5]38-41。雖然這兩種學(xué)說(shuō)的側(cè)重不同，卻擁有相同的本質(zhì)，即將用能權(quán)解釋為一種新型權(quán)利。與此同時(shí)，兩種學(xué)說(shuō)也面臨著同樣的詰問(wèn)：用能權(quán)是否真的無(wú)法被納入現(xiàn)有權(quán)利體系當(dāng)中，將用能權(quán)定位于一種新型的權(quán)利是否會(huì)導(dǎo)致立法成本過(guò)高？特許權(quán)說(shuō)能夠賦予政府充分的管制權(quán)力與功能，有利于用能權(quán)交易市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展，然而卻忽略了用能權(quán)與自然資源特許權(quán)法律特征的矛盾以及特許權(quán)可轉(zhuǎn)讓性的限制與用能權(quán)交易核心制度功能的背離。準(zhǔn)物權(quán)說(shuō)認(rèn)識(shí)到了用能權(quán)的物權(quán)屬性，如有學(xué)者認(rèn)為用能權(quán)權(quán)利人有占有、使用、收益、處分的權(quán)能，但認(rèn)為用能權(quán)的客體不同于傳統(tǒng)物權(quán)客體[3]。筆者同意用能權(quán)為準(zhǔn)物權(quán)的定性，但遺憾的是，現(xiàn)有關(guān)于準(zhǔn)物權(quán)學(xué)說(shuō)的論證過(guò)程不夠嚴(yán)密，未能清晰識(shí)別用能權(quán)的客體。事實(shí)上，學(xué)界關(guān)于用能權(quán)的定性之爭(zhēng)多起源于未能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到用能權(quán)真正的權(quán)利客體。下文將以用能權(quán)權(quán)利客體的探尋為起點(diǎn)，對(duì)用能權(quán)的權(quán)利界定問(wèn)題抽絲剝繭。

2.用能權(quán)的權(quán)利客體及其準(zhǔn)物權(quán)定性

權(quán)利是以有形或無(wú)形的社會(huì)利益為其內(nèi)容或目的，用能權(quán)的權(quán)利內(nèi)核是直接排他支配一定對(duì)象，而用能權(quán)得以支配的對(duì)象即為用能權(quán)的權(quán)利客體[28]。用能權(quán)的權(quán)利客體究竟為何？許多學(xué)者對(duì)此展開(kāi)論證，其中大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為用能權(quán)的客體是用能量指標(biāo)、用能權(quán)指標(biāo)、能源消費(fèi)指標(biāo)、用能權(quán)配額指標(biāo)(以下統(tǒng)稱“用能指標(biāo)”)。筆者認(rèn)為，將用能權(quán)的客體認(rèn)定為用能指標(biāo)的說(shuō)法不夠準(zhǔn)確。實(shí)際上，用能指標(biāo)是承載用能權(quán)客體的載體，是其權(quán)利客體的外在表現(xiàn)形式。申言之，我們需要結(jié)合前述用能權(quán)來(lái)自于對(duì)能源使用權(quán)的限制這一前提，來(lái)釋明用能權(quán)的權(quán)利客體。根據(jù)《試點(diǎn)方案》的要求，用能指標(biāo)需能夠被計(jì)量與核查，而這也是限制能源使用權(quán)權(quán)利行使的方式，亦即通過(guò)對(duì)能源使用權(quán)的權(quán)利客體——能源，進(jìn)行科學(xué)的精準(zhǔn)測(cè)算與測(cè)量，從而完成從能源使用權(quán)到用能權(quán)的轉(zhuǎn)變，再通過(guò)總量控制、初始分配、二級(jí)市場(chǎng)交易等制度架構(gòu)形成“雙碳”目標(biāo)之下節(jié)能降耗的體系化安排。而能量是不同能源做功能力的度量[29]，同時(shí)也能夠表現(xiàn)出能源計(jì)量和核查的結(jié)果，據(jù)此能夠認(rèn)定，能量是用能權(quán)的權(quán)利客體，用能權(quán)是對(duì)不同能源的能量組合進(jìn)行使用和收益的權(quán)利。由于不同類型的能源所含能量均有差異，因此需選定一種標(biāo)準(zhǔn)燃料，再通過(guò)能源折算系數(shù)(即不同種類的能源的含熱值與標(biāo)準(zhǔn)燃料的含熱值之比)得出不同種類的能源按照標(biāo)準(zhǔn)燃料的當(dāng)量熱值(8)當(dāng)量熱值是指某種能源本身所含有的熱量。某一種類的能源所含的當(dāng)量熱值是固定不變的，如汽油的當(dāng)量熱值是42054kJ/kg。計(jì)算時(shí)的折合數(shù)量[30]。常見(jiàn)能源品種的折算標(biāo)準(zhǔn)煤系數(shù)[31]亦可作為參考。

以用能權(quán)權(quán)利客體為邏輯基點(diǎn)展開(kāi)對(duì)其權(quán)利屬性的思考，能夠發(fā)現(xiàn)用能權(quán)具備明顯的物權(quán)特征。傳統(tǒng)物權(quán)理論認(rèn)為，物權(quán)的客體需滿足“單一性”“獨(dú)立性”“有體性”“特定性”的特征[32]。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集合物作為交易對(duì)象的出現(xiàn)打破了“單一性”的特征；與此同時(shí)，“獨(dú)立性”與“有體性”的觀點(diǎn)也在發(fā)生變化，可依據(jù)交易上的觀念和法律的規(guī)定作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定物的“獨(dú)立性”[32]，無(wú)需囿于“有體性”的要求，只要其能夠在“可以管理的范圍內(nèi)”，即可成為物權(quán)的客體[33]。即便如此，作為用能權(quán)的權(quán)利客體能量也無(wú)法完全滿足“特定性”的要求，這也是將用能權(quán)納入傳統(tǒng)物權(quán)體系的桎梏所在。然而，準(zhǔn)物權(quán)體系對(duì)于“特定性”要求的創(chuàng)新解釋，似乎為用能權(quán)的定位找到了歸宿。

其一，準(zhǔn)物權(quán)理論認(rèn)為可采用時(shí)空結(jié)合觀、寬嚴(yán)相宜的彈性標(biāo)準(zhǔn)理解“特定性”的要求，通過(guò)特定的數(shù)量、地域或期限等方式使物權(quán)人直接支配該客體，從而認(rèn)定該客體具有“特定性”(至少在權(quán)利行使時(shí)具有“特定性”)[23]45-46。而用能單位消耗的電能、煤炭、石油等能源能夠分別通過(guò)電度表、電子皮帶秤、流量計(jì)等設(shè)備來(lái)確定所使用的能源量[34]，從而使得用能權(quán)的權(quán)利客體能量由于能夠被精確測(cè)算而實(shí)現(xiàn)其權(quán)利行使過(guò)程中的“特定性”。其二，用能權(quán)是在總量控制“天花板”之下的制度建構(gòu)，數(shù)量限制的特性使其具有稀缺性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在全面推進(jìn)用能權(quán)有償使用的目標(biāo)下，用能權(quán)能夠在市場(chǎng)上進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和交易。用能權(quán)交易制度的本質(zhì)即是將能耗“雙控”的主要責(zé)任分配給能夠以最低成本實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗的用能單位，而那些不能夠以低成本進(jìn)行節(jié)能的單位可以在用能權(quán)市場(chǎng)中向低成本節(jié)能的單位購(gòu)買其剩余的用能權(quán)，以達(dá)到繼續(xù)合法用能的目的[35]。其三，用能權(quán)具有公權(quán)屬性。用能權(quán)產(chǎn)生于公權(quán)力的直接規(guī)定，致力于政府能耗“雙控”“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其權(quán)利取得以獲得行政許可為必要條件，其權(quán)利行使也受到許可的條件限制。在用能權(quán)的初始分配中，用能單位與政府的行政許可關(guān)系中，國(guó)家對(duì)企業(yè)的用能限制是該許可存在的法律基礎(chǔ)。政府在“一般禁止”的前提下將用能指標(biāo)無(wú)償分配給用能單位屬于對(duì)該禁止的“解禁”[36]。在履約過(guò)程中，政府享有主導(dǎo)性權(quán)利進(jìn)行管理，對(duì)于未能及時(shí)履約的用能主體規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任(9)例如，《浙江省用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作實(shí)施方案》在第三部分“重點(diǎn)任務(wù)(五)”中規(guī)定了對(duì)嚴(yán)重失信的用能單位的跨部門聯(lián)合懲戒機(jī)制。。由此，用能權(quán)具有明顯的準(zhǔn)物權(quán)表征，將其劃歸入準(zhǔn)物權(quán)體系當(dāng)無(wú)異議[37]。

(二)用能權(quán)初始分配法律規(guī)制

1.用能權(quán)初始分配原則

初始分配是用能權(quán)及其交易制度的重要環(huán)節(jié)，是市場(chǎng)交易開(kāi)展的基點(diǎn)。其中，分配對(duì)象的劃定以及分配方法是該環(huán)節(jié)需要著重考量的兩個(gè)基本法律實(shí)體問(wèn)題。亞里士多德的分配正義理論認(rèn)為，應(yīng)合理在社會(huì)成員之間進(jìn)行權(quán)利和義務(wù)的分配[38]，而休謨和亞當(dāng)斯密的現(xiàn)代分配理論將分配對(duì)象從公共財(cái)物、政治權(quán)利、榮譽(yù)擴(kuò)張到了經(jīng)濟(jì)利益[39]。從分配正義的角度來(lái)說(shuō)，用能權(quán)初始分配制度應(yīng)合理劃定重點(diǎn)用能單位名單，科學(xué)進(jìn)行用能指標(biāo)的分配。概括來(lái)說(shuō)，基于分配正義之下的用能權(quán)初始分配原則應(yīng)當(dāng)涵蓋以下幾個(gè)方面。其一，從目的論視角來(lái)看，用能指標(biāo)的初始分配規(guī)則應(yīng)確保用能權(quán)交易制度目標(biāo)的有效達(dá)成。其二，從公平性角度來(lái)說(shuō)，初始分配制度需實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類型用能主體能源利用行為的重新糾正和公平分配[40]。其三，從效率性考量來(lái)看，應(yīng)盡量追求消耗最少的制度成本取得盡可能多的節(jié)能降耗成果，使初始分配環(huán)節(jié)呈現(xiàn)高效性制度構(gòu)建。

2.用能權(quán)初始分配模式

首先，用能權(quán)初始分配環(huán)節(jié)目前由各試點(diǎn)地區(qū)自主確定各地市的能源消費(fèi)總量控制指標(biāo)。在未來(lái)進(jìn)行全國(guó)性用能權(quán)市場(chǎng)探索之際，初始分配也應(yīng)隨之采取自上而下的方式，由發(fā)改委集中決策，統(tǒng)一合理確定各省區(qū)市的用能指標(biāo)數(shù)量，避免地方保護(hù)主義等不利因素影響[41]。其次，為避免企業(yè)搭便車現(xiàn)象，未來(lái)應(yīng)考慮各試點(diǎn)以行業(yè)為區(qū)分統(tǒng)一指標(biāo)分配方法，且應(yīng)在無(wú)償分配基礎(chǔ)上逐步提高有償分配比例。無(wú)償分配方式得以在交易制度初期使用能單位的節(jié)能減排成本變低，該種方式在制度探索階段展現(xiàn)出的高效率優(yōu)勢(shì)不言自明；而有償分配方式能夠激勵(lì)交易主體將能耗成本內(nèi)部化，最大化地實(shí)現(xiàn)用能權(quán)制度的目的。在無(wú)償分配的幾種方式里，歷史法是根據(jù)用能單位歷史用能水平來(lái)核準(zhǔn)其用能指標(biāo)數(shù)量，具有計(jì)算方便、執(zhí)行簡(jiǎn)單高效的特征，但也有激勵(lì)作用不足的缺陷；基準(zhǔn)法是根據(jù)特定行業(yè)或產(chǎn)品的生產(chǎn)力水平劃定基準(zhǔn)線，根據(jù)該能源消費(fèi)基準(zhǔn)進(jìn)行用能指標(biāo)分配。理論上來(lái)講，基準(zhǔn)法由于其計(jì)算模式的精準(zhǔn)與科學(xué)，能夠最大程度地達(dá)到分配正義的要求。但同時(shí)，基準(zhǔn)線的確定方式極其復(fù)雜，對(duì)于測(cè)算技術(shù)的要求較高。因而，在用能權(quán)交易制度處于探索階段的初期，可主要采用歷史法進(jìn)行分配，對(duì)于生產(chǎn)流程與產(chǎn)品相對(duì)單一的高耗能行業(yè)可嘗試采用基準(zhǔn)線法分配，形成歷史法為主基準(zhǔn)線法為輔的分配模式；當(dāng)用能權(quán)市場(chǎng)發(fā)展至成熟時(shí)期，各耗能行業(yè)的基準(zhǔn)線基本確定，可根據(jù)技術(shù)的可行性逐步采用基準(zhǔn)線為主的分配方式[42]。由此，在統(tǒng)一能源消費(fèi)總量控制指標(biāo)設(shè)定主體與初始分配模式之下，有利于全國(guó)范圍內(nèi)用能企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)公平，也能避免地方主義所導(dǎo)致的各試點(diǎn)對(duì)于節(jié)能降耗的考量不一而帶來(lái)的不確定性。但同時(shí)，如何體現(xiàn)出不同地區(qū)的差異性、規(guī)避信息不對(duì)稱問(wèn)題，也是值得立法者思考的難點(diǎn)[43]。

(三)用能權(quán)二級(jí)交易市場(chǎng)法律規(guī)制

1.促進(jìn)多方市場(chǎng)主體參與

目前，我國(guó)用能權(quán)試點(diǎn)地區(qū)大多選擇高耗能行業(yè)作為重點(diǎn)用能單位的范圍劃定，盡管各試點(diǎn)已呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)圍的趨勢(shì)，但現(xiàn)階段用能權(quán)交易市場(chǎng)所覆蓋的行業(yè)與用能單位數(shù)量依然較少，因此未來(lái)應(yīng)逐步探索繼續(xù)擴(kuò)大用能權(quán)交易主體范圍。此外，應(yīng)逐步開(kāi)拓自愿交易市場(chǎng)的形成，將更多的非義務(wù)企業(yè)、非政府組織等主體納入交易市場(chǎng)，增強(qiáng)市場(chǎng)的激勵(lì)作用[44]。自愿參與主體無(wú)需被劃定用能指標(biāo)總額上限，用能權(quán)主管部門應(yīng)明確其參與流程、評(píng)定機(jī)構(gòu)、交易規(guī)則等，使其能夠積極參與市場(chǎng)交易，維持用能權(quán)交易市場(chǎng)的活躍性。例如，可參照碳排放權(quán)交易市場(chǎng)形成“用能總量控制與交易”“基于用能項(xiàng)目交易”兩種形式。前者由自愿參與主體自主設(shè)定用能限額，規(guī)則參照試點(diǎn)地區(qū)用能權(quán)市場(chǎng)，即超出限額需購(gòu)買用能指標(biāo)，若有剩余則可出售其用能指標(biāo)；而后者以用能權(quán)項(xiàng)目為參與基準(zhǔn)，企業(yè)可通過(guò)經(jīng)法律認(rèn)可的節(jié)能項(xiàng)目參與用能權(quán)市場(chǎng)交易。自愿用能權(quán)市場(chǎng)交易使得交易主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展，能夠助力用能權(quán)交易規(guī)則的演變，同時(shí)可提高公眾對(duì)用能權(quán)市場(chǎng)的認(rèn)知和關(guān)注度，使用能權(quán)交易市場(chǎng)邁向更成熟的階段。

2.與碳排放權(quán)市場(chǎng)的協(xié)同發(fā)展

用能權(quán)與碳排放權(quán)交易制度的協(xié)調(diào)是“雙碳”目標(biāo)之下環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)探索的內(nèi)在要求和必由之路。通過(guò)碳排放權(quán)交易與用能權(quán)交易的有機(jī)組合，能夠從不同角度約束規(guī)制對(duì)象的行為，使各主體間利益分配合理化，達(dá)到高效率的制度配置狀態(tài)[45]。關(guān)注到用能權(quán)和碳排放權(quán)協(xié)同發(fā)展的眾多學(xué)者認(rèn)為，在兩種權(quán)益市場(chǎng)均覆蓋的行業(yè)，可能會(huì)產(chǎn)生重復(fù)管理的現(xiàn)象，即用能單位的一個(gè)用能行為可能會(huì)面臨兩個(gè)市場(chǎng)的雙重規(guī)制，導(dǎo)致企業(yè)增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和節(jié)能減排成本[4]221[19][46-47]。事實(shí)上，這種考慮不夠全面。表面上看，企業(yè)的確由于其常規(guī)用能行為與碳排放行為而受到重復(fù)管控，但在兩種市場(chǎng)制度之下，作為理性經(jīng)濟(jì)人的交易主體，必然會(huì)通過(guò)衡量成本與收益來(lái)對(duì)其目標(biāo)或?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行最優(yōu)化抉擇，以達(dá)到追求經(jīng)濟(jì)利益的基本動(dòng)機(jī)[48]。例如，被納入用能權(quán)交易的用能單位將會(huì)采取節(jié)能措施以達(dá)到能耗“雙控”，而這些措施同時(shí)也能達(dá)到減排的效果，如此將會(huì)同時(shí)產(chǎn)生用能指標(biāo)與碳排放權(quán)配額。例如，在歐盟實(shí)行白色證書交易與碳排放權(quán)交易實(shí)踐中，以電力行業(yè)為例，發(fā)電企業(yè)采取的節(jié)能措施往往會(huì)造成其實(shí)際所需碳配額的降低，也即通過(guò)節(jié)能措施產(chǎn)生的白色證書和碳配額被重復(fù)計(jì)算[49]。

針對(duì)以上情形有兩種解決路徑，一種方案是將用能權(quán)與碳排放權(quán)交易所覆蓋的行業(yè)進(jìn)行區(qū)分，使兩個(gè)市場(chǎng)的行業(yè)范圍不存在重疊，再逐步探討進(jìn)行兩權(quán)協(xié)同交易的可能[50]；另一種方案是解決重復(fù)計(jì)算的問(wèn)題，打造更活躍的兩權(quán)市場(chǎng)互動(dòng)局面。當(dāng)然，在目前已經(jīng)形成全國(guó)性碳排放權(quán)市場(chǎng)、各試點(diǎn)用能權(quán)市場(chǎng)已初具規(guī)模的階段，再次重新劃分覆蓋行業(yè)將導(dǎo)致制度成本過(guò)高，不具有現(xiàn)實(shí)可行性。由此，兩種環(huán)境權(quán)益市場(chǎng)協(xié)同的關(guān)鍵在于如何解決重復(fù)計(jì)算的問(wèn)題?？赏ㄟ^(guò)成熟的監(jiān)測(cè)、計(jì)量手段將產(chǎn)生于節(jié)能降耗項(xiàng)目的碳配額剔除，也可基于用能權(quán)市場(chǎng)對(duì)碳排放權(quán)市場(chǎng)產(chǎn)生的正向作用(10)歐盟的經(jīng)驗(yàn)表明，白色證書交易對(duì)于減排的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在通過(guò)長(zhǎng)期作用，降低EU ETS的總量控制。，調(diào)整碳排放配額總量[51]。在此基礎(chǔ)之上，可考慮將兩權(quán)市場(chǎng)納入公共資源交易平臺(tái)、確定相互轉(zhuǎn)化率，形成體系性的制度合力[52]，從而實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

在環(huán)境法律體系正逐步向適度法典化目標(biāo)邁進(jìn)的當(dāng)下[53]，用能權(quán)制度與碳排放權(quán)制度、排污權(quán)制度相配合，從節(jié)能降耗、氣候治理、控制污染等不同維度共同致力于“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅為法典化進(jìn)程增加了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也體現(xiàn)了生態(tài)整體主義立場(chǎng)的法典化思路[54]。未來(lái)在有效設(shè)立用能權(quán)及其交易機(jī)制的目標(biāo)下，以用能權(quán)權(quán)利客體能量以及權(quán)利屬性的確立為基點(diǎn)，應(yīng)逐步探索用能權(quán)一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)法律制度架構(gòu)的完善。在明確用能權(quán)的取得前提、科學(xué)設(shè)計(jì)用能權(quán)的初始分配規(guī)則之下，不斷提高用能權(quán)市場(chǎng)交易活躍度，加強(qiáng)與碳排放權(quán)等權(quán)益市場(chǎng)的耦合協(xié)調(diào)，加快建立全國(guó)性用能權(quán)交易市場(chǎng)。同時(shí)，還需輔之以有效監(jiān)管規(guī)則與法律責(zé)任的制度構(gòu)建，對(duì)用能權(quán)交易制度實(shí)行動(dòng)態(tài)考察。我們相信，作為未來(lái)環(huán)境法典中能源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域的重要內(nèi)容，用能權(quán)及其交易制度將不斷完備其制度構(gòu)成，為中國(guó)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)制度力量。