郇昌店 ,楊 濤

增強青少年體質(zhì)、促進青少年健康成長,是關(guān)乎國家和民族未來的大事。中華人民共和國成立以來,政府針對青少年體質(zhì)健康問題出臺了大量政策,投入了較大精力,產(chǎn)生了積極效果[1]。長期以來,學(xué)術(shù)界對青少年體質(zhì)健康政策的研究主要集中在執(zhí)行領(lǐng)域[2],研究聚焦到政策演化的成果不多,部分研究由于研究對象把握失準(zhǔn),出現(xiàn)研究對象漂移問題[3]。

青少年體質(zhì)健康政策是政府為促進青少年體質(zhì)健康而出臺的具有普遍約束意義的文件、法律、法規(guī)等[4],既包括正式頒布的政策文件,也包括黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人重要指示、講話和重大會議決議等。鑒于中央政策的權(quán)威性相對較高,本研究主要以黨中央、國務(wù)院和中央政府部門發(fā)布的政策為分析對象。因青少年和學(xué)生具有明顯的群體重合性,本研究將二者視為同一對象,統(tǒng)一使用青少年這一表述。通過北大法寶數(shù)據(jù)庫和國家體育總局政策匯編、政府官方網(wǎng)站等,搜集相關(guān)政策文本。

1 青少年體質(zhì)健康政策的演化歷程

1.1 校社并進,側(cè)重減負降壓階段(1949—1965 年)

新中國成立后,受教育發(fā)展水平的限制,青少年入學(xué)率較低。根據(jù)統(tǒng)計年報,1949 年,小學(xué)生入學(xué)率為20%,初中生入學(xué)率僅3%；至1965 年,初中生入學(xué)率也不足1/4。大量的青少年成長于學(xué)校之外,此類群體的體質(zhì)健康狀況主要依靠社會公共衛(wèi)生保健措施。

該階段改善學(xué)生體質(zhì)健康主要采取降低學(xué)習(xí)和體育活動難度,舒緩學(xué)生成長壓力等措施。新中國的成立,極大激發(fā)了廣大師生參與各類活動的熱情,但由于學(xué)習(xí)負擔(dān)較重,體育活動和睡眠的時間較少,生活水平低營養(yǎng)差,嚴(yán)重影響著身體健康狀況[5]。針對學(xué)生營養(yǎng)不足、健康狀況不良的問題,毛主席兩次給教育部部長寫信,強調(diào)“健康第一,學(xué)習(xí)第二,營養(yǎng)不良酌情增加經(jīng)費,減少學(xué)習(xí)和開會時間”。1951 年,《關(guān)于改善各級學(xué)校學(xué)生體質(zhì)健康狀況的決定》,首次以公共政策的形式回應(yīng)學(xué)生體質(zhì)健康問題,政策措施含體育、營養(yǎng)和休息等。1954年,國家體委學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗以學(xué)校為重點推行“勞衛(wèi)制”,激發(fā)了青少年參與體育鍛煉的熱情。《體育運動十年規(guī)劃》和體育“大躍進”的不良影響,學(xué)校體育的浮夸風(fēng)氣逐漸嚴(yán)重,出現(xiàn)了與體質(zhì)健康促進相背離的要求和行為,嚴(yán)重影響了師生的身體健康狀況。尤其1959 年全國經(jīng)濟陷入困頓,學(xué)校營養(yǎng)供應(yīng)嚴(yán)重不足,學(xué)校師生健康狀況堪憂。1960 年,中共中央、國務(wù)院連續(xù)出臺《關(guān)于保證學(xué)生教師身體健康和勞逸結(jié)合問題的指示》《關(guān)于保證學(xué)生教師身體健康的緊急通知》,維護師生健康明確限定學(xué)生學(xué)習(xí)的時間,降低學(xué)習(xí)強度,關(guān)注學(xué)校伙食供應(yīng)。1966 年,中共中央轉(zhuǎn)發(fā)教育部黨組和高教部的4 個通知,主導(dǎo)思路依舊是“以減壓降負保證學(xué)生的體質(zhì)健康”。

該階段未入學(xué)青少年的數(shù)量較大,但與學(xué)生的體質(zhì)健康政策相比,社會相關(guān)政策數(shù)量較少且不系統(tǒng)。未入學(xué)青少年體質(zhì)健康促進主要依靠共青團的青年工作、體育部門的體育工作和衛(wèi)生部門的公共衛(wèi)生維護。1951 年,黨中央指示在工廠、機關(guān)、學(xué)校中青年團要團結(jié)青年開展文化娛樂體育活動,注重衛(wèi)生工作,持續(xù)改善青年們的健康狀況[6]。該階段,共青團充分照顧了青年身體成長的特點,滿足青年休息與文化、娛樂、體育活動等要求,防止因?qū)W習(xí)和工作負擔(dān)過重而損害青年的健康。在第1 個五年計劃中,國家支持在廠礦、學(xué)校、部隊和機關(guān)青年中廣泛地開展體育運動,以增強青年的體質(zhì)健康[7]。為改善廣大人民群眾的衛(wèi)生環(huán)境,衛(wèi)生部門開展以“除四害”為主要內(nèi)容的群眾性衛(wèi)生運動,1952 年明確為“愛國衛(wèi)生運動”。愛國衛(wèi)生運動的持續(xù)開展,為青少年的體質(zhì)健康提供了良好的社會環(huán)境。

1.2 勞動替代,政策建設(shè)停滯階段(1966—1977 年)

“文革”期間,學(xué)校體育的工作被全盤否定,學(xué)校的體育、衛(wèi)生教師隊伍受到嚴(yán)重破壞。該階段,學(xué)校教育基本停滯,以勞動代替教學(xué)的情況突出。知識青年上山下鄉(xiāng),生活條件極為艱苦,青少年的營養(yǎng)不良問題依舊比較突出。

1.3 學(xué)校導(dǎo)向,政策法規(guī)體系逐漸完善階段(1978—1998 年)

改革開放后,青少年入學(xué)率提高,學(xué)校成為青少年體質(zhì)健康促進的主陣地。1978 年5 月15—22日,教育部、國家體委、衛(wèi)生部、共青團中央在揚州召開了全國體育衛(wèi)生工作經(jīng)驗交流會。討論了《高等學(xué)校體育工作暫行規(guī)定(試行草案)》等“4 個暫行規(guī)定”?！? 個暫行規(guī)定”作為具有法律性質(zhì)的文件,是初次針對學(xué)校體育衛(wèi)生的專門立法,標(biāo)志著學(xué)校體育衛(wèi)生工作步入法治新階段[8]。

學(xué)校體育衛(wèi)生工作逐漸形成“增強學(xué)生體質(zhì)為主、普及為主、經(jīng)常鍛煉為主、預(yù)防為主”的理念,明確了促進青少年體質(zhì)健康的目標(biāo)與方法。1987 年,經(jīng)國務(wù)院同意開展全國性、周期性的學(xué)生體質(zhì)健康調(diào)研,成為青少年體質(zhì)健康治理決策的重要依據(jù)。1990 年,《學(xué)校體育工作條例》《學(xué)生衛(wèi)生工作條例》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)出臺。兩個工作條例是新中國成立以來學(xué)校體育衛(wèi)生工作層次最高、內(nèi)容最全的行政法規(guī),有效規(guī)范了學(xué)校體育衛(wèi)生工作的開展。1995 年,《中華人民共和國體育法》明確了體育活動對青少年的身心健康促進的法定責(zé)任,并在學(xué)校體育部分對體育活動開展提出系列要求。

該階段圍繞學(xué)校體育衛(wèi)生工作的立法,明確了學(xué)校發(fā)展體育和衛(wèi)生的職責(zé),青少年體質(zhì)健康逐漸形成了法律、行政法規(guī)、規(guī)范性文件相銜接的政策體系。

1.4 以體為主,多元領(lǐng)域政策配合階段(1999—2011 年)

體育政策凸顯體育課程和體育活動雙輪驅(qū)動,政策位階提升。1999 年,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》中首次明確學(xué)校體育要樹立“健康第一”的指導(dǎo)思想。2002 年,將中小學(xué)“體育課”名稱改為“體育與健康課”,凸顯體育承擔(dān)的青少年健康促進的重要責(zé)任。2006 年,中共中央政治局專門開會討論加強青少年體育工作,深度關(guān)切青少年體質(zhì)健康持續(xù)下降的嚴(yán)峻性,高度重視提升青少年體育工作的緊迫性。同年12月,首次召開的全國學(xué)校體育工作會議上,國務(wù)委員陳至立提出“把提高青少年的健康素質(zhì)納入各地全面建成小康社會的總體目標(biāo),納入教育工作和體育工作規(guī)劃,并把青少年的體質(zhì)健康狀況作為評價教育工作和體育工作的重要指標(biāo)”,“三納入、兩評價”對后續(xù)教育和體育工作發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。2007 年,中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強青少年體育 增強青少年體質(zhì)的意見》(中發(fā)〔2007〕7 號,以下簡稱“中央7 號文件”),要求認真落實“健康第一”的指導(dǎo)思想,利用體育、衛(wèi)生、營養(yǎng)和休息等政策促進青少年體質(zhì)健康,這是新中國成立以來針對青少年體質(zhì)健康位階最高、內(nèi)容最全、影響最大的政策文本?！爸醒? 號文件”盡管強化體育的作用,但堅持整體性治理的邏輯,注重不同領(lǐng)域政策的協(xié)同推進。2011 年,“保證每天一小時體育活動時間”首次寫入政府工作報告,政府和社會從多方面保證青少年體育鍛煉的權(quán)益。

營養(yǎng)政策在青少年體質(zhì)健康促進中的重要性逐漸提升。在總結(jié)鄉(xiāng)村營養(yǎng)餐試點實驗的基礎(chǔ)上,1999 年國家系統(tǒng)推進中小學(xué)生營養(yǎng)餐和學(xué)生奶工作,后續(xù)陸續(xù)啟動學(xué)生飲用奶工程計劃(2000 年)、豆奶計劃(2003 年),關(guān)注在校生的營養(yǎng)補充問題。在國家推進校園營養(yǎng)餐的同時,相關(guān)管理制度、指導(dǎo)意見等不斷完善,維護了校園營養(yǎng)餐的正常運行和食品安全。

衛(wèi)生政策關(guān)注校園流行病、傳染病預(yù)防、校園環(huán)境建設(shè)。政府高度重視學(xué)校衛(wèi)生工作,政策圍繞學(xué)生常見病(1999 年)、學(xué)校結(jié)核病(2003 年)等體質(zhì)健康疾病和學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督檢查(2007 年)、學(xué)?？?zé)?2010 年)等校園環(huán)境保護持續(xù)推進校園衛(wèi)生工作。

1.5 政府導(dǎo)向,全社會共同參與階段(2012 年至今)

2012 年以來,習(xí)近平總書記領(lǐng)導(dǎo)的中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視青少年健康問題,推動落實各級政府的責(zé)任。尤其是習(xí)近平總書記關(guān)于少年兒童健康的重要性和社會參與的整體治理思路,為新時代青少年體質(zhì)健康治理指明了方向。2016 年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《健康中國“2030”規(guī)劃綱要》,凸顯了青少年體質(zhì)健康的核心作用。黨的十九大將實施“健康中國”戰(zhàn)略納入國家發(fā)展的基本方略,并要求“為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)”。黨的二十大提出“推進健康中國建設(shè),把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置”,要求“全黨要把青年工作作為戰(zhàn)略性工作來抓”,由此可見,未來青少年體質(zhì)健康高位推動的動力更為強勁,政策勢能不斷增強,社會影響持續(xù)增大。

政府深度介入青少年體質(zhì)健康工作。2012 年,教育部對“中央七號文件”設(shè)定的“533 目標(biāo)”進行評估,出臺《關(guān)于進一步加強學(xué)校體育工作若干意見的通知》,提出推進學(xué)校體育的重點任務(wù),建立健全學(xué)校體育的監(jiān)測評價機制,將學(xué)校體育工作納入地方政府工作報告。2016 年,國務(wù)院辦公廳強調(diào)關(guān)注學(xué)校體育與學(xué)生身心健康的關(guān)系,進一步強化政府責(zé)任,加強學(xué)校體育綜合改革,促進學(xué)校、家庭、社區(qū)聯(lián)動,引導(dǎo)構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元參與的治理格局。以青少年體質(zhì)健康督導(dǎo)為切入點,確立了“縣級為主、市級指導(dǎo)、省級統(tǒng)籌、國家抽查”的思路,建構(gòu)了各級政府聯(lián)動的機制。為系統(tǒng)推進青少年近視防控工作,教育部等八部門印發(fā)《綜合防控青少年近視實施方案》,把兒童青少年近視防控工作、總體近視率和體質(zhì)健康狀況納入政府績效考核,確保地方政府積極介入。2019 年教育部、國家衛(wèi)健委與省(自治區(qū)、直轄市)人民政府簽訂全面加強兒童青少年近視綜合防控責(zé)任書,確保近視綜合防控工作落地有效。

全社會參與的青少年體質(zhì)健康促進納入法治軌道。《家庭教育促進法》要求家庭利用營養(yǎng)均衡、科學(xué)運動、睡眠充足,引導(dǎo)學(xué)生養(yǎng)成良好生活習(xí)慣和行為習(xí)慣,促進身心健康發(fā)展。新修訂的《體育法》提出,全社會都應(yīng)該關(guān)心青少年的全民健身活動,明確通過體育活動促進青少年身心健康。《兒童青少年肥胖防控實施方案》對家庭、學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、政府責(zé)任均提出了明確要求。教育部等五部門《關(guān)于全面加強和改進新時代學(xué)校衛(wèi)生與健康教育工作的意見》提出形成“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、學(xué)校實施、社會參與的新時代學(xué)校衛(wèi)生與健康教育工作格局”,標(biāo)志著中國特色青少年健康促進政策體系基本形成[9]。

該階段學(xué)校體育工作納入政府工作報告,兒童青少年近視防控工作、總體近視率和體質(zhì)健康狀況納入政府績效考核,青少年體質(zhì)健康治理的政府責(zé)任逐漸明晰,各級政府聯(lián)動、社會參與的機制逐漸成熟。

2 青少年體質(zhì)健康治理政策的邏輯轉(zhuǎn)換

2.1 政策重心隨健康風(fēng)險變化而轉(zhuǎn)換

健康風(fēng)險是人的身體出現(xiàn)疾病、失能、殘障、死亡等健康損失的可能性[10]。盡管中國青少年體質(zhì)健康風(fēng)險因素較多,但比較明顯的主要為營養(yǎng)不良、肥胖和近視[11]。

營養(yǎng)不良是青少年成長中典型的健康風(fēng)險。1949—1978 年,我國總體上處于奮力爭取溫飽狀態(tài),嚴(yán)重的糧食匱乏,導(dǎo)致人民溫飽問題突出。1950年春荒,全國受災(zāi)人口總量達到4 920 萬。此后三十多年的時間內(nèi),青少年學(xué)生的營養(yǎng)不良問題依舊比較突出。1984 年,學(xué)校的男、女學(xué)生營養(yǎng)不良率分別為28.38%和36.16%[12]。1988—1992 年,我國城鄉(xiāng)兒童體格發(fā)展差異明顯,12 歲學(xué)齡兒童蛋白質(zhì)攝入量,農(nóng)村小學(xué)生組最低,僅為建議標(biāo)準(zhǔn)量的84.6%。學(xué)生攝入的鈣物質(zhì)嚴(yán)重不足,僅達到要求標(biāo)準(zhǔn)的39%～52%[13]。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,1998 年全國學(xué)生營養(yǎng)不良率降低到11.02%[14],且主要分布在偏遠和落后地區(qū)。2014 年,7～18 歲學(xué)生營養(yǎng)不良檢出率從2010 年的12.6%下降到10%[15]。

營養(yǎng)不良問題逐步得到改善的同時,超重肥胖問題也日漸明顯。1986—1996 年,我國城市肥胖兒童每年以7.8%的速度增加[16]。針對8 省(市)城鄉(xiāng)男孩的調(diào)查發(fā)現(xiàn),青少年群體的超重、肥胖增長趨勢較為明顯,1991—2000 年城市男孩超重率從5%增長到8.7%,肥胖率從4.5%增長到5.5%；農(nóng)村男孩超重率也從3.4%增長到5.3%[17]。1985—2014 年,我國7 歲以上學(xué)齡兒童超重率由2.1%增至12.2%,肥胖率由0.5%增至7.3%,分別增長近5 倍和14 倍。這種高增長趨勢下,如不采取必要措施,根據(jù)數(shù)據(jù)建模預(yù)測2030 年我國青少年學(xué)生的超重肥胖率將達到28%[18]。為此,2020 年《兒童青少年肥胖防控實施方案》要求家庭、學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)和政府承擔(dān)不同責(zé)任,以2002—2017 年超重率和肥胖率年均增幅為基線,確保2020—2030 年0～18 歲青少年超重率和肥胖率年均增幅在基線基礎(chǔ)上下降70%。

我國青少年近視率增長壓力明顯,比例極高、增長速度較快。2005、2010 和2014 年中國7～18歲青少年近視檢出率分別為47.4%、55.6% 和57.2%,增長幅度分別為8.0%和1.6%[19],且“低齡高發(fā)”的特征明顯。面對嚴(yán)峻的青少年近視狀況,國家開始進行強力干預(yù),經(jīng)過一段時間的努力,青少年近視率有所降低,2019 年總體近視率下降到50.2%。但因網(wǎng)絡(luò)課程增加、電子產(chǎn)品使用等影響,2020 年疫情發(fā)生后半年期間,青少年近視率比2019年底增加了11.7%[20]。

2.2 政策理念凸顯被動防治到主動管理的轉(zhuǎn)變

我國青少年體質(zhì)健康政策理念凸顯了被動預(yù)防到增強體質(zhì),最終進行健康管理的思路。

中華人民共和國成立初期,青少年體質(zhì)健康治理理念體現(xiàn)了被動防治的特征。此時期,營養(yǎng)不良無法在短時間內(nèi)解決,而當(dāng)時社會傳染病蔓延,因而該時期青少年的體質(zhì)健康治理首先面對的是青少年的傳染病和多發(fā)病。北京、上海、廣州等地區(qū)學(xué)生體質(zhì)健康檢查發(fā)現(xiàn),患沙眼、身體畸形、心臟病、呼吸系統(tǒng)疾病、齲齒的比例較高,健康學(xué)生的比例不足10%[21]。針對學(xué)生體質(zhì)健康,政策注重隔斷傳染病的校園傳染源頭。《關(guān)于改善各級學(xué)校學(xué)生體質(zhì)健康狀況的決定》要求招生時進行健康體檢,患重傳染病的學(xué)生限制入學(xué)。同時,社會層面積極推進預(yù)防為主的策略。1952 年,強化“預(yù)防為主”作為新中國健康治理的基本方針。利用疫苗接種、校園衛(wèi)生環(huán)境建設(shè)、愛國衛(wèi)生運動等,不斷改善青少年成長的外部環(huán)境,在減壓降負的環(huán)境下,有限度地開展體育活動,多維度促進青少年的體質(zhì)健康水平。

在有效控制校園疾病的基礎(chǔ)上,不斷探索增強體質(zhì)新策略。1985 年,啟動了五年一次的全國學(xué)生體質(zhì)健康調(diào)研,以調(diào)研的結(jié)果積極助力青少年體質(zhì)健康的政策完善。1985—2005 年,各學(xué)段城鄉(xiāng)男女學(xué)生的爆發(fā)力、耐力、速度、力量、柔韌性等主要身體素質(zhì)指標(biāo)連續(xù)下降,引起社會高度關(guān)注。在此過程中,不斷強化學(xué)校體育的重要性,完善體育教學(xué)、體育活動、體質(zhì)測試等形式,持續(xù)探索增強青少年體質(zhì)的新途徑。“中央7 號文件”,提出用5 年的時間實現(xiàn)學(xué)生體質(zhì)健康的提升。經(jīng)過不懈努力,我國青少年體質(zhì)健康水平穩(wěn)中有升。2016—2020 年,全國學(xué)生體質(zhì)健康優(yōu)良率由26.5%上升至33%,小學(xué)生增長最明顯5 年間從35.3%提升到45.6%[22]。

推進體質(zhì)健康管理,利用源頭阻斷不良生活行為對健康的危害,關(guān)注健康的社會決定因素。2021年,《教育部辦公廳關(guān)于進一步加強中小學(xué)生體質(zhì)健康管理工作的通知》提出要“讓家長和中小學(xué)生科學(xué)認識體質(zhì)健康的影響因素”,探索家庭、學(xué)校和社會聯(lián)合推進學(xué)生體質(zhì)健康的機制,青少年體質(zhì)健康治理逐漸步入健康管理時代。健康管理對個體及人群的健康危險因素進行全面分析和監(jiān)管,通過調(diào)動個人及集體的積極性,利用各種有效資源達到遠離疾病、促進身體健康的目的[23]。健康管理模式通過對青少年超重、肥胖的研判,預(yù)測超重、肥胖發(fā)生時段,通過運動和營養(yǎng)干預(yù),降低其發(fā)生率。

2.3 功能應(yīng)用從榮譽評定到助力畢業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)變

新中國成立以來,青少年體質(zhì)健康測量結(jié)果廣泛應(yīng)用于評獎評優(yōu)、畢業(yè)評價和工作招聘等環(huán)節(jié),凸顯了社會對青少年體質(zhì)健康測量結(jié)果的有效運用。

中華人民共和國成立初期,為引導(dǎo)學(xué)校和青少年關(guān)注體質(zhì)健康,創(chuàng)造性地將“身體好”作為“三好學(xué)生”評價的首要標(biāo)準(zhǔn)。毛澤東主席指出,青年們要學(xué)習(xí)、要工作,但青年時期是長身體的關(guān)鍵時期。因此要兼顧青年的工作、學(xué)習(xí)和娛樂、休息、體育等方面,并勉勵大家“身體好、學(xué)習(xí)好、工作好”[24]。1955 年,國家教委制定的“中、小學(xué)生守則”中,落實了毛主席的重要指示,“身體好,功課好,品行好”成為三好學(xué)生的評價標(biāo)準(zhǔn)。1982 年,教育部、共青團中央提出“三好學(xué)生”的標(biāo)準(zhǔn)是:思想品德好,學(xué)習(xí)好,身體好。將“身體好”作為青少年評價的重要工具,引導(dǎo)青少年樹立正確的健康觀和積極的生活態(tài)度,積極參與體育鍛煉,保持身體健康。

體質(zhì)健康測試結(jié)果作為學(xué)生評優(yōu)評先和學(xué)校體育工作評價的依據(jù)。2014 年,教育部《國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定,根據(jù)學(xué)生學(xué)年總分評定等級,學(xué)生體質(zhì)健康測試成績達到良好及以上,方可參與評優(yōu)和評獎。達到優(yōu)秀者方可獲得體育獎學(xué)分。畢業(yè)時,學(xué)生的體質(zhì)健康測試成績達不到50 分者按肄業(yè)或結(jié)業(yè)處理。同時,全日制普通高等學(xué)校學(xué)生體質(zhì)健康水平連續(xù)3 年下降,則在“高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估”中不得評為合格等級,各省(區(qū)、市)不得批準(zhǔn)其為高水平運動隊建設(shè)學(xué)校。

體質(zhì)健康測試成績成為升學(xué)、畢業(yè)和就業(yè)的重要依據(jù)。2019 年,中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》指出“嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)生體質(zhì)健康合格標(biāo)準(zhǔn),健全國家監(jiān)測制度。除體育免修學(xué)生外,未達體質(zhì)健康合格標(biāo)準(zhǔn)的,不得發(fā)放畢業(yè)證書?！蓖瑫r,將體育科目納入初中和高中階段學(xué)校考試招生錄取計分科目,并不斷提升所占比重。中共中央、國務(wù)院明確強調(diào)體質(zhì)監(jiān)測成績與畢業(yè)掛鉤,凸顯了對學(xué)校體質(zhì)健康評價功能的重視。

3 新時代青少年體質(zhì)健康政策的優(yōu)化方向

當(dāng)前,靜態(tài)的生活方式、過量的營養(yǎng)攝入、電子產(chǎn)品的運用等成為影響青少年體質(zhì)健康的現(xiàn)實問題。另外,還存在青少年體質(zhì)健康治理政策體系不完善、要素不平衡、社會參與不足、責(zé)任落實不到位等問題[25]。在此背景下,青少年體質(zhì)健康政策建設(shè)要順應(yīng)時代轉(zhuǎn)變,不斷創(chuàng)新體制機制、優(yōu)化政策內(nèi)容,促進青少年體質(zhì)健康水平的提升。

3.1 深化治理體制改革

推進青少年體質(zhì)健康治理體系建設(shè)。以青少年健康發(fā)展的重要問題為依托,建構(gòu)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、學(xué)校和家庭參與的治理體系。切實凸顯各級黨委的中堅作用,明確黨委在青少年體質(zhì)健康促進中的領(lǐng)導(dǎo)作用。整合中央層面的體育、體教融合等聯(lián)席會議制度,建立中央青少年體質(zhì)健康指導(dǎo)委員會,強化對青少年體質(zhì)健康治理的頂層設(shè)計。繼續(xù)完善體育、教育、衛(wèi)健委等部門責(zé)任,整合文化、交通、市場監(jiān)管、環(huán)境保護等領(lǐng)域的政策內(nèi)容,進一步構(gòu)建青少年體質(zhì)健康跨部門、跨領(lǐng)域治理的格局。發(fā)揮學(xué)校作為青少年體質(zhì)健康促進主陣地的作用,督促學(xué)校保障健康環(huán)境建設(shè)、政策措施落實。重視家庭作為青少年體質(zhì)健康的積極參與作用,明確家長是青少年體質(zhì)健康的重要責(zé)任人。

3.2 完善政策內(nèi)容體系

根據(jù)世界衛(wèi)生組織“健康寓于所有政策”的理念,青少年體質(zhì)健康融合在不同領(lǐng)域、不同層次的政策中。建議總結(jié)江蘇、山東等《學(xué)生體質(zhì)健康促進條例》的經(jīng)驗,進行全國性學(xué)生體質(zhì)健康促進立法探索。加快《學(xué)生體育工作條例》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》修訂進度。發(fā)揮體育活動政策的引領(lǐng)作用,以青少年體育活動帶動體育設(shè)施、體育組織等政策完善。積極發(fā)展城市自行車道、綠道等積極通勤設(shè)施。持續(xù)發(fā)揮交通、城市建設(shè)、新聞傳媒和市場監(jiān)管等領(lǐng)域政策。通過政策建設(shè),最終形成以體育、營養(yǎng)為核心,衛(wèi)生、教育、休息為中介,其他如交通、市政等關(guān)聯(lián)政策為外圍的青少年體質(zhì)健康政策圈層體系。

3.3 補齊營養(yǎng)促進短板

完善當(dāng)前的校園營養(yǎng)餐制度,增加政府投資力度,擴大校園營養(yǎng)餐的覆蓋面。教育部門和衛(wèi)健委分工合作促進校園營養(yǎng)餐供給,教育部門負責(zé)遴選學(xué)校,制定營養(yǎng)餐收費標(biāo)準(zhǔn)和補貼標(biāo)準(zhǔn),衛(wèi)生部門負責(zé)制定學(xué)生多元營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn),制定校園食譜,地方政府創(chuàng)新方式推進營養(yǎng)餐落地。結(jié)合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,推進校園營養(yǎng)餐和鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品的直接對接,持續(xù)豐富學(xué)生營養(yǎng),增加農(nóng)民收入。探索在校園實施營養(yǎng)指導(dǎo)師計劃,推進師生共餐制,不斷提高校園營養(yǎng)教育水平。校園營養(yǎng)餐營養(yǎng)安全和運營環(huán)境參考美國、日本校園營養(yǎng)餐治理的政策[26],國家嚴(yán)格立法,對故意降低校園營養(yǎng)餐質(zhì)量,濫用、欺詐或騙取學(xué)校營養(yǎng)餐資金的個人和組織,加大懲處力度。

3.4 建構(gòu)社會參與治理氛圍

地方政府教育部門和新聞媒體依法履行青少年健康生活方式宣傳、健康知識傳播的責(zé)任,將青少年體質(zhì)健康促進作為國家科學(xué)普及和健康素養(yǎng)提升的重要內(nèi)容。以學(xué)校、社區(qū)為載體,積極實施健康教育行動計劃,提高學(xué)校、家庭、家長和青少年自身的健康素養(yǎng)。發(fā)揮新聞媒體、家長對學(xué)校體育和校園營養(yǎng)餐的監(jiān)督和深入?yún)⑴c,建立健全校園健康輿情監(jiān)測制度,及時回應(yīng)社會較為關(guān)注的學(xué)校體育和校園食品安全等問題。社會各界應(yīng)積極支持“雙減”政策的落地,為青少年健康成長提供寬松的社會環(huán)境。有條件的領(lǐng)域和地區(qū)積極探索青少年體質(zhì)健康測試評價作為就業(yè)和職業(yè)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)之一,持續(xù)性地發(fā)揮體質(zhì)健康評價的導(dǎo)向作用。

3.5 夯實績效評估和責(zé)任機制

建立健全青少年體質(zhì)健康監(jiān)測、復(fù)核、評價、責(zé)任和獎勵體系,建立權(quán)責(zé)分明、分層分類的政績考核制度。從國家興亡的高度重視青少年體質(zhì)健康問題,體現(xiàn)“黨政同責(zé)”要求,各級黨委要真正承擔(dān)青少年體質(zhì)健康促進的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,對青少年體質(zhì)健康問題嚴(yán)重地區(qū),黨委負責(zé)同志要負領(lǐng)導(dǎo)不力責(zé)任。強化將兒童青少年總體近視率、體質(zhì)健康狀況等納入政府、教育部門和學(xué)校績效評價,同時納入全國文明城市、全民健身模范市(縣)等榮譽稱號評價。加大對青少年體質(zhì)健康測量弄虛作假的學(xué)校、教師的問責(zé)力度,出臺針對性的懲處方案。

4 結(jié)束語

本研究主要展示了青少年體質(zhì)健康政策宏觀層面,未來的相關(guān)研究,可通過政策文本分析的方式,展示政策的類型、政策主體、政策層級的量化特征,利用政策協(xié)同度呈現(xiàn)青少年體質(zhì)健康政策量化演變趨勢。