劉曦彤　蔣元

摘要：為了給同時(shí)面臨謀求自身發(fā)展、防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)等多重目標(biāo)的城投公司指出切實(shí)可行的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方向，文章在對(duì)城投公司經(jīng)營(yíng)特征、運(yùn)行機(jī)理、核心功能及潛在業(yè)務(wù)方向進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建涵蓋3大類、6小項(xiàng)指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)體系，對(duì)各業(yè)務(wù)方向進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)價(jià)和對(duì)比分析。研究結(jié)果表明，參與地方產(chǎn)業(yè)招商及產(chǎn)業(yè)投資是最優(yōu)業(yè)務(wù)方向，金融類業(yè)務(wù)、土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)需在厘清政企關(guān)系、保證市場(chǎng)化和盈利性的基礎(chǔ)上選擇性拓展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)類業(yè)務(wù)應(yīng)由專業(yè)性更強(qiáng)的市場(chǎng)主體承接，不建議城投公司貿(mào)然參與。

關(guān)鍵詞：城投公司；市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型；業(yè)務(wù)方向

一、引言

在政府性債務(wù)監(jiān)管不斷趨嚴(yán)，去全球化趨勢(shì)蔓延的背景下，地方政府托底地方經(jīng)濟(jì)的壓力持續(xù)增加，而城投公司（即地方政府融資城投公司）作為地方城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中堅(jiān)力量，既需要謀求自身發(fā)展，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又要協(xié)助地方財(cái)政發(fā)揮穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、促發(fā)展重任。如何使其圍繞多重任務(wù)目標(biāo)，找到最優(yōu)發(fā)展路徑，是當(dāng)下亟待解決的重大問(wèn)題。

規(guī)范城投公司及其融資行為，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，是系統(tǒng)解決城投公司發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵之舉（徐忠，2018）。圍繞公司融資及債務(wù)規(guī)范問(wèn)題，學(xué)者們進(jìn)行了卓有成效的研究，指出應(yīng)通過(guò)建立公開(kāi)、透明、市場(chǎng)化的地方政府發(fā)債機(jī)制，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)授信的積極引導(dǎo)作用，深化地方政府職能轉(zhuǎn)變和城市建設(shè)投融資體制改革等方面共同發(fā)力（毛捷、徐軍偉，2021）。然而，在如何進(jìn)行市場(chǎng)化的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與拓展方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)給出的多為原則性建議，缺乏具有指導(dǎo)性、方向性的具體結(jié)論建議（張怡嬌，2018）。為此，本文在梳理城投公司經(jīng)營(yíng)特征、運(yùn)行機(jī)理及核心功能的基礎(chǔ)上，建立了一套綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)各潛在業(yè)務(wù)方向進(jìn)行比較分析后發(fā)現(xiàn)，參與地方招商引資及產(chǎn)業(yè)投資是當(dāng)下城投公司轉(zhuǎn)型最理想的業(yè)務(wù)方向，從而在彌補(bǔ)相應(yīng)研究空白的基礎(chǔ)上，為各地城投公司的工作實(shí)踐提供了科學(xué)合理的參考依據(jù)。

二、城投公司的概念及核心功能

（一）概念界定及特征

一系列文獻(xiàn)（如李慧杰，2017；徐軍偉等，2020）及政策文件均嘗試從城投公司的出資主體、功能、業(yè)務(wù)等方面出發(fā)，對(duì)其進(jìn)行概念界定。其中，公認(rèn)最為權(quán)威的是國(guó)務(wù)院2010年在國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)文中給出的定義，即地方城投公司（又稱“地方政府投融資平臺(tái)公司”）指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)設(shè)立，通過(guò)財(cái)政撥款、股權(quán)投入、土地等固定資產(chǎn)及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)注入等方式注資，從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。作為一類性質(zhì)特殊的國(guó)有企業(yè)，同其他經(jīng)營(yíng)性國(guó)企相比，城投公司具有以下特征：

1. 經(jīng)營(yíng)目標(biāo)方面

城投公司是地方政府為了更好地取得資金進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)建設(shè)而組建的公司，服務(wù)對(duì)象是本級(jí)政府，經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是為了突破地方政府在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中面臨的資金約束，更好地滿足土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的投融資要求。而經(jīng)營(yíng)性國(guó)企則主要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，服務(wù)對(duì)象是其產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買者，經(jīng)營(yíng)目標(biāo)則是通過(guò)出售商品或者服務(wù)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。

2. 資產(chǎn)導(dǎo)入方面

地方政府可掌控的核心資產(chǎn)（如土地、固定資產(chǎn)、股權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等）往往會(huì)持續(xù)注入城投公司，以便做大其資產(chǎn)規(guī)模，從而借助資本市場(chǎng)的杠桿效應(yīng)撬動(dòng)更多的資金、資源投入到地方建設(shè)中。而一般經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)除成立初期的注資及經(jīng)營(yíng)過(guò)程中自身的資產(chǎn)、資本積累外，很難如城投公司一樣獲得長(zhǎng)期、持續(xù)的資產(chǎn)注入，其資產(chǎn)規(guī)模在整個(gè)地區(qū)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)中的占比往往遠(yuǎn)小于城投公司。

3. 財(cái)務(wù)狀況方面

城投公司作為地方政府對(duì)外融資的媒介，準(zhǔn)公益性及公益性業(yè)務(wù)占比較大，這導(dǎo)致其項(xiàng)目投資回款的周期和可得性存在較大不確定性，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流并不十分可觀，其他應(yīng)收款、應(yīng)收賬款、存貨是其主要流動(dòng)資產(chǎn)，而非流動(dòng)資產(chǎn)中包含了很多地方政府引入的土地使用權(quán)證和道路、公園等公益性資產(chǎn)，資產(chǎn)端的造血能力普遍偏弱。同時(shí)，公司收益對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴程度極高，許多城投公司在未包含政府補(bǔ)貼前的純利潤(rùn)為負(fù)。經(jīng)營(yíng)性國(guó)企以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)為核心目標(biāo)，大多數(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)盈利，個(gè)別因所屬行業(yè)、地域原因可能呈現(xiàn)虧損（如三、四線城市的公交公司，由于本地人口密度低，城市面積小，市民乘坐公交出行意愿不強(qiáng)等原因，可能出現(xiàn)虧損狀態(tài)）。

4. 風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面

作為地方政府對(duì)外融資的平臺(tái)，城投公司出現(xiàn)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、難以及時(shí)還款時(shí)，本級(jí)政府甚至上級(jí)政府都會(huì)進(jìn)行全力救助（這也是資本市場(chǎng)上長(zhǎng)期信奉“城投信仰”的原因）。而經(jīng)營(yíng)性國(guó)企通常自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，在應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，以風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)為主，僅在極其重大的危機(jī)（如瀕臨破產(chǎn)）時(shí)，才有可能得到本級(jí)財(cái)政的適度幫助。

（二）城投公司的由來(lái)及發(fā)展歷程

按照楊燦明等（2013）、劉哲希等（2020）等文獻(xiàn)的分析，20世紀(jì)末城投公司才在我國(guó)出現(xiàn)，1994年分稅制改革開(kāi)始，《預(yù)算法》頒布。1994年之前，地方政府財(cái)權(quán)較大，對(duì)外舉債動(dòng)機(jī)有限。分稅制改革使得地方政府財(cái)權(quán)上移但事權(quán)不變；而《預(yù)算法》則規(guī)定地方政府財(cái)政不得出現(xiàn)赤字，即資金用度必須嚴(yán)格小于或等于預(yù)算收入，不得對(duì)外融資。在此背景下，地方財(cái)政收支失衡的壓力日益增加，進(jìn)而為城投公司的出現(xiàn)埋下了伏筆。

1. 1998～2007年：萌芽期

1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，雖然對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)沖擊有限，但仍加劇了地方政府的財(cái)政壓力和對(duì)外融資意愿。但受《預(yù)算法》約束，地方政府無(wú)法直接進(jìn)行融資；雖然中央嘗試發(fā)行國(guó)債并轉(zhuǎn)貸地方，但規(guī)模有限，杯水車薪。于是在金融機(jī)構(gòu)建議下，部分地方開(kāi)始陸續(xù)成立融資平臺(tái)，注入土地等國(guó)有資產(chǎn)，打包政府性項(xiàng)目，代表政府對(duì)外進(jìn)行融資，于是便出現(xiàn)了城投公司的雛形。

2. 2007～2014年：爆發(fā)式發(fā)展期

2007年美國(guó)次貸危機(jī)以及2008年全球金融危機(jī)的接連發(fā)生，給已深度融入全球化市場(chǎng)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大沖擊。從中央到地方都急需通過(guò)政府性投資來(lái)托底經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府對(duì)外融資的需求也更加迫切。伴隨“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃的出臺(tái)，中央適度放松了信貸政策并出臺(tái)了一系列配套支持措施。于是大量地方城投公司集中成立，大舉融資并投資于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了巨大貢獻(xiàn)。

這種爆發(fā)式發(fā)展持續(xù)了數(shù)年，中央逐漸發(fā)現(xiàn)，地方城投公司債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快，有誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能，于是開(kāi)始加強(qiáng)監(jiān)管，以期扭轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加的局面。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)），對(duì)地方城投公司進(jìn)行全面監(jiān)管，并將其于2014年12月31日新預(yù)算法生效前代地方政府進(jìn)行的融資認(rèn)定為隱性債務(wù)，組織各級(jí)政府進(jìn)行全面置換，希望緩解城投公司存量債務(wù)壓力，使司能夠輕裝上陣，進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。同年，財(cái)政部全面推進(jìn)地方債券“自發(fā)自還”試點(diǎn)工作，為地方政府的融資開(kāi)正門、堵后門，以進(jìn)一步規(guī)范城投企業(yè)投融資行為。

3. 2014～2017年：監(jiān)管趨嚴(yán)與轉(zhuǎn)型窗口期

隨著存量債務(wù)置換，金融機(jī)構(gòu)對(duì)城投公司信用等同于政府信用這一“信仰”更為堅(jiān)定，進(jìn)一步將信貸資源向城投企業(yè)融資。部分大型城投公司利用寬松的政策進(jìn)行了各種業(yè)務(wù)探索，奠定了市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。但絕大部分小型城投公司由于缺乏必要的經(jīng)營(yíng)理念和人才，仍然延續(xù)之前“融資平臺(tái)”的業(yè)務(wù)模式，不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，反而集聚了更大規(guī)模的債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)。

4. 2017年至今：全面監(jiān)管期

2017年開(kāi)始，中央進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)峻性，再度加強(qiáng)監(jiān)管，先是出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）對(duì)地方政府進(jìn)行約束，要求其不得為城投公司融資提供各類擔(dān)保函、證明函，不得通過(guò)包裝PPP項(xiàng)目進(jìn)行變相融資；又于2018年出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2018]23號(hào)），對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范；并于2021年出臺(tái)《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（銀保監(jiān)發(fā)[2021]15號(hào)）》對(duì)各類銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與地方政府城投公司的業(yè)務(wù)合作進(jìn)行規(guī)范。至此，對(duì)城投公司融資業(yè)務(wù)的監(jiān)管全面形成閉環(huán)。

（三）運(yùn)行機(jī)理及核心目標(biāo)

綜合上述發(fā)展歷程可知，城投公司的產(chǎn)生及持續(xù)經(jīng)營(yíng)有其特定機(jī)理，基于分稅制的央地財(cái)政關(guān)系、政府投融資體制與地方國(guó)有企業(yè)治理體系。其中，央地財(cái)政關(guān)系是城投公司產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)；政府投融資體制決定了城投公司的融資平臺(tái)和工具屬性；地方國(guó)有企業(yè)治理的“雙軌制”為城投公司的長(zhǎng)期存續(xù)提供了可行空間（毛捷等，2021）。在此背景下，城投公司在轉(zhuǎn)型經(jīng)營(yíng)過(guò)程中務(wù)必兼顧以下三方面核心功能：

一是加速轉(zhuǎn)型發(fā)展。發(fā)展是解決存量問(wèn)題，緩解企業(yè)治理過(guò)程中各類矛盾的最佳途徑，城投公司雖然存在市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)及人才積累略遜于一般經(jīng)營(yíng)性國(guó)企，但其在政府信用加持下具備的金融勢(shì)能是各類國(guó)企、民企都無(wú)法比擬的，這也為其借助資本力量和資金優(yōu)勢(shì)介入各種經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)奠定了基礎(chǔ)（徐軍偉等，2020）。

二是防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展的前提是依法依規(guī)，唯有確保杜絕違規(guī)無(wú)序舉債，才能更好地維持現(xiàn)行政府投融資體制，使轉(zhuǎn)型經(jīng)營(yíng)之路走得更加堅(jiān)實(shí)。因此，必須全面采用市場(chǎng)化融資模式，切實(shí)防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（劉曦彤，2020）。

三是穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)。作為地方國(guó)有企業(yè)以及地方政府對(duì)外進(jìn)行資本運(yùn)作、項(xiàng)目投融資的重要媒介，發(fā)揮政府性職能，尤其是作為地方財(cái)政有效補(bǔ)充，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出貢獻(xiàn)（郭敏等，2020；劉元春等，2020），既是地方城投公司設(shè)立的初衷（緩解央地財(cái)政關(guān)系失衡），也是其在長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)過(guò)程中務(wù)必堅(jiān)決貫徹的任務(wù)。

（四）城投公司可選業(yè)務(wù)方向

綜合各地城投公司經(jīng)營(yíng)實(shí)情以及學(xué)界研究成果（張怡嬌，2018），城投公司可以選擇的常見(jiàn)業(yè)務(wù)方向主要有以下六類：第一，土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，即以ABO（授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)）等模式參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)（尤其是片區(qū)開(kāi)發(fā)），并通過(guò)土地出讓收入分紅等方式取得收益。第二，市政建設(shè)及運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，即參與各類城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)及后續(xù)的公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，包括城市供水、排水、污水處理、供氣、供熱、垃圾處理和軌道交通等，是城市生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、居民日常生活不可缺少的設(shè)施及服務(wù)。第三，房地產(chǎn)類業(yè)務(wù)，即參與本地住宅（包括商業(yè)住宅、安置小區(qū)等）、商業(yè)項(xiàng)目等的開(kāi)發(fā)、銷售和運(yùn)營(yíng)管理。第四，產(chǎn)業(yè)招商投資，即基于本地資源稟賦及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，利用行業(yè)政策和行業(yè)資源，招引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落戶，或設(shè)立孵化器培育中小項(xiàng)目，并通過(guò)公司直投、基金入股等形式，實(shí)現(xiàn)同產(chǎn)業(yè)的共同發(fā)展。第五，金融類業(yè)務(wù)，即由城投公司或其參股、控股的子公司，取得融資擔(dān)保、小額貸款、融資租賃等金融牌照，為區(qū)域內(nèi)外的各類企業(yè)提供相關(guān)金融服務(wù)。第六，其他業(yè)務(wù)，即部分城投公司基于本地各種獨(dú)特資源優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展如綠色農(nóng)業(yè)、資源開(kāi)采、倉(cāng)儲(chǔ)物流、貿(mào)易等特色業(yè)務(wù)①。

三、基于綜合性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的業(yè)務(wù)方向分析

（一）指標(biāo)體系

按照前文所述，城投公司當(dāng)前主要聚焦加速轉(zhuǎn)型發(fā)展、防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)三大功能。故理想的業(yè)務(wù)方向需兼顧經(jīng)營(yíng)屬性、融資能力、地方貢獻(xiàn)三大指標(biāo)。因此，圍繞這三個(gè)層面可構(gòu)建如下指標(biāo)體系：

1. 經(jīng)營(yíng)屬性

業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)屬性是市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中開(kāi)展業(yè)務(wù)的基本前提，進(jìn)一步細(xì)分為市場(chǎng)化程度和盈利能力兩個(gè)指標(biāo)。其中，市場(chǎng)化程度指標(biāo)代表業(yè)務(wù)是否可以避免行政干預(yù)，獨(dú)立、可持續(xù)開(kāi)展。盈利能力指標(biāo)代表業(yè)務(wù)能否產(chǎn)生足夠的利潤(rùn)，為公司提供可觀的造血能力，從而在支持公司持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，產(chǎn)生對(duì)存量債務(wù)的償還和化解能力。

2. 融資能力

融資能力代表伴隨業(yè)務(wù)的開(kāi)展，公司能否以合理的成本取得足夠量的融資，從而解決業(yè)務(wù)投入、公司運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)、存量債務(wù)還本付息等核心問(wèn)題?？蛇M(jìn)一步細(xì)分為融資成本和融資規(guī)模兩個(gè)指標(biāo)。

3. 地方貢獻(xiàn)

地方貢獻(xiàn)可進(jìn)一步劃分為短期托底效應(yīng)和長(zhǎng)期帶動(dòng)效應(yīng)。其中，短期刺激效應(yīng)主要是指短期見(jiàn)效、一次性拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化即期經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的能力；長(zhǎng)期帶動(dòng)效應(yīng)指標(biāo)則用于刻畫業(yè)務(wù)長(zhǎng)期、可持續(xù)、漸進(jìn)式促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

（二）權(quán)重設(shè)置

考慮到城投公司身份及定位相較于一般企業(yè)的特殊性，在三大類指標(biāo)中，賦予地方貢獻(xiàn)最高的權(quán)重占比40%，賦予其他兩項(xiàng)30%的權(quán)重。在經(jīng)營(yíng)屬性（30%權(quán)重）中，業(yè)務(wù)能否盈利相較市場(chǎng)化程度指標(biāo)更為重要，分別賦予20%和10%的權(quán)重；在單筆業(yè)務(wù)的融資能力（30%權(quán)重）方面，融資成本是否合理與可獲得的融資規(guī)模大小幾乎同樣重要，都是決定該筆融資能否成功的關(guān)鍵，各賦予15%的權(quán)重；地方貢獻(xiàn)（40%權(quán)重）方面，雖說(shuō)短期效應(yīng)與長(zhǎng)期效應(yīng)同樣重要，但考慮到地方官員在短期考核機(jī)制及晉升激勵(lì)機(jī)制下，往往傾向于更多考慮短期效應(yīng)（劉曦彤，2022；呂健，2014），故賦予短期刺激效應(yīng)25%的權(quán)重，另15%給予長(zhǎng)期帶動(dòng)效應(yīng)。

（三）對(duì)照分析

由于各項(xiàng)業(yè)務(wù)在上述指標(biāo)體系下的具體表現(xiàn)難以完全量化，特采用簡(jiǎn)化分析，在每項(xiàng)指標(biāo)下對(duì)各業(yè)務(wù)的優(yōu)劣進(jìn)行排名，并在每個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)下分別給予第1至5名100分、80分、60分、40分和20分。

在市場(chǎng)化程度方面，金融類業(yè)務(wù)最為市場(chǎng)化，房地產(chǎn)業(yè)務(wù)及產(chǎn)業(yè)招商及投資業(yè)務(wù)次之，土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)及實(shí)證建設(shè)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)受行政影響較大，排在最后兩位。以此類推，各類業(yè)務(wù)的具體單項(xiàng)得分見(jiàn)表1，及加權(quán)得分結(jié)果見(jiàn)表2。

可見(jiàn)，產(chǎn)業(yè)招商投資業(yè)務(wù)的綜合表現(xiàn)最好，得分高達(dá)81分；金融類業(yè)務(wù)和土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的表現(xiàn)次之，分別得到68分和63分；而市政建設(shè)及運(yùn)營(yíng)、房地產(chǎn)業(yè)務(wù)的表現(xiàn)較差，總得分均未超過(guò)50分。也就是說(shuō)，產(chǎn)業(yè)招商投資業(yè)務(wù)可以較好兼顧城投公司轉(zhuǎn)型過(guò)程中在經(jīng)營(yíng)屬性、融資模式、地方貢獻(xiàn)三大方面需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，適合作為重點(diǎn)拓展的業(yè)務(wù)方向；金融類業(yè)務(wù)和土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)綜合表現(xiàn)中規(guī)中矩，可輔助性拓展。具體而言：

產(chǎn)業(yè)招商及產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)之所以取得最高分，主要有以下原因。就經(jīng)營(yíng)屬性來(lái)看，產(chǎn)業(yè)招商投資的市場(chǎng)化程度高，且伴隨著部分投資項(xiàng)目上市、并購(gòu)?fù)顺?，往往可以?shí)現(xiàn)數(shù)倍、數(shù)十倍的收益；就融資能力來(lái)看，作為較市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，在融資成本及規(guī)模上自然難以和ABO、PPP等模式下的土地開(kāi)發(fā)、市政建設(shè)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)相比；就地方貢獻(xiàn)來(lái)看，招商引資、產(chǎn)業(yè)孵化及產(chǎn)業(yè)投資作為地方政府經(jīng)濟(jì)工作的重中之重，不僅可以顯著刺激短期經(jīng)濟(jì)，更能有效帶動(dòng)地區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展。

金融類業(yè)務(wù)在經(jīng)營(yíng)屬性和地方貢獻(xiàn)方面的表現(xiàn)十分搶眼。作為嚴(yán)格監(jiān)管行業(yè)，在融資方面的表現(xiàn)并不突出。在地方貢獻(xiàn)方面，金融類業(yè)務(wù)在短期有利于幫助企業(yè)紓困、托底地方經(jīng)濟(jì)，在長(zhǎng)期有助于改善地方營(yíng)商環(huán)境，解決本地企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題。故由城投公司發(fā)揮國(guó)有資本優(yōu)勢(shì)，整合各類金融資源、拓展多元化金融業(yè)務(wù)是公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中一個(gè)重要的可選業(yè)務(wù)方向。

土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)在地方貢獻(xiàn)方面作用明顯，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。雖然純粹的一級(jí)開(kāi)發(fā)不屬于金融機(jī)構(gòu)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)的融資模式，但隨著ABO等市場(chǎng)化業(yè)務(wù)模式的日益成熟，其在經(jīng)營(yíng)性和融資方面的表現(xiàn)正在日益提升。同時(shí)，亦可通過(guò)增量稅收分成等模式，進(jìn)一步增強(qiáng)盈利性及融資能力。

市政建設(shè)及運(yùn)營(yíng)、房地產(chǎn)業(yè)務(wù)雖然加權(quán)得分較為接近，均在40～50分之間，但具體特征明顯不同。其中，市政建設(shè)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)雖然對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義，且隨著PPP等項(xiàng)目模式的日漸成熟，其融資便利性不斷提升，但前期投入巨大、回報(bào)周期十分漫長(zhǎng)，甚至存在運(yùn)營(yíng)收益完全無(wú)法覆蓋前期投入的情況。只有全面理清政企關(guān)系，與專業(yè)水平較高的大型央企開(kāi)展合作，并以專業(yè)化的合作伙伴為主導(dǎo)，才能最大限度提升項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理水平，充分挖掘盈利點(diǎn)，提升業(yè)務(wù)盈利性。房地產(chǎn)業(yè)務(wù)在當(dāng)前“房住不炒”的政策背景及市場(chǎng)理性預(yù)期下盈利能力并不突出，同時(shí)隨著中央對(duì)房企融資的管控加強(qiáng)，其融資難度巨大。加之地產(chǎn)使用成本是整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)生活的成本，大規(guī)模的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)雖然有助于穩(wěn)定短期經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，但長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)經(jīng)濟(jì)不僅沒(méi)有促進(jìn)作用，反而有較大的負(fù)面影響，故其綜合表現(xiàn)在5類業(yè)務(wù)中最差，不建議城投公司在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中作為主要業(yè)務(wù)開(kāi)展。

四、研究結(jié)論

本文圍繞城投公司運(yùn)行機(jī)理及核心功能，構(gòu)建出以經(jīng)營(yíng)屬性、盈利能力、地方貢獻(xiàn)為主的指標(biāo)體系，對(duì)城投公司轉(zhuǎn)型過(guò)程中可選的各類潛在業(yè)務(wù)進(jìn)行了綜合分析比較，最終得出以下結(jié)論：

第一，產(chǎn)業(yè)招商及投資業(yè)務(wù)不僅與地方政府招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的主責(zé)主業(yè)結(jié)合緊密，能夠顯著帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更兼具較好的經(jīng)營(yíng)屬性和融資能力，是各地城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的首選業(yè)務(wù)方向。

第二，金融業(yè)務(wù)受監(jiān)管較嚴(yán)，需大量的資本、人才投入，而土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)屬性較弱，兩者的綜合表現(xiàn)都不及產(chǎn)業(yè)招商及投資業(yè)務(wù)，但若能有針對(duì)性地解決上述問(wèn)題，則可在促進(jìn)公司發(fā)展的同時(shí)有效帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，其與產(chǎn)業(yè)招商及投資業(yè)務(wù)有較強(qiáng)的互補(bǔ)性，可以作為公司轉(zhuǎn)型的輔助業(yè)務(wù)加以嘗試。

第三，市政建設(shè)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)和房地產(chǎn)業(yè)務(wù)與城投公司轉(zhuǎn)型的三大核心目標(biāo)的整體契合度較差，應(yīng)由更為市場(chǎng)化的主體承接，不建議作為城投公司主要業(yè)務(wù)。

需要注意的是，業(yè)務(wù)定位只是城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的環(huán)節(jié)之一，全面成功轉(zhuǎn)型需要完善法人治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化用人及激勵(lì)機(jī)制等管理層面的改革和突破。此外，部分城投公司基于本地自然資源、特殊區(qū)位及產(chǎn)業(yè)特征衍生出的一系列特色產(chǎn)業(yè)雖因不具備普遍推廣性未被納入本文分析框架內(nèi)，但其在科學(xué)、高效經(jīng)營(yíng)管理的基礎(chǔ)上都表現(xiàn)極佳，故也應(yīng)作為城投公司轉(zhuǎn)型的考量方向加以積極探索。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐忠.新時(shí)代背景下中國(guó)金融體系與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化[J].經(jīng)濟(jì)研究，2018，53（07）：4-20.

[2]毛捷，徐軍偉.地方融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型研究——制度溯源、個(gè)性刻畫與實(shí)現(xiàn)路徑[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2021，42（03）：28-43.

[3]張怡嬌.我國(guó)區(qū)縣級(jí)城投平臺(tái)的發(fā)展轉(zhuǎn)型研究——以安吉城投為例[D].杭州：浙江大學(xué)，2018.

[4]李慧杰.我國(guó)地方政府融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)與轉(zhuǎn)型發(fā)展研究[D].北京：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，2017.

[5]徐軍偉，毛捷，管星華.地方政府隱性債務(wù)再認(rèn)識(shí)——基于融資平臺(tái)公司的精準(zhǔn)界定和金融勢(shì)能的視角[J].管理世界，2020，36（09）：37-59.

[6]楊燦明，魯元平.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀、成因與防范對(duì)策研究[J].財(cái)政研究，2013，369（11）：58-60.

[7]劉哲希，任嘉杰，陳小亮.地方政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響——基于債務(wù)規(guī)模與債務(wù)結(jié)構(gòu)的雙重視角[J].改革，2020，314（04）：100-115.

[8]劉曦彤，朱莉.如何化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？——基于構(gòu)建負(fù)債發(fā)展良性循環(huán)機(jī)制的視角[J].市場(chǎng)論壇，2020，197（08）：6-8.

[9]郭敏，段藝璇，黃亦炫.國(guó)企政策功能與我國(guó)地方政府隱性債：形成機(jī)制、度量與經(jīng)濟(jì)影響[J].管理世界，2020，36（12）：36-54.

[10]劉元春，陳金至.土地制度、融資模式與中國(guó)特色工業(yè)化[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2020，384（03）：5-23.

[11]劉曦彤.地方政府及國(guó)有企業(yè)以經(jīng)濟(jì)結(jié)果為導(dǎo)向的晉升競(jìng)標(biāo)賽機(jī)制——基于文獻(xiàn)回顧的研究[J].中國(guó)市場(chǎng)，2022，1114（15）：67-69+180.

[12]呂健.影子銀行推動(dòng)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)了嗎[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2014，393（08）：38-48.

（作者單位：劉曦彤，岳陽(yáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人才服務(wù)中心；蔣元，岳陽(yáng)金成置業(yè)有限公司）