袁岸喬
為促進(jìn)行政訴訟充分發(fā)揮爭(zhēng)議解決功能,2006 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文對(duì)行政爭(zhēng)議的解決提出要求。①參見(jiàn)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2006〕27 號(hào))。為貫徹落實(shí)中央預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議、健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制精神,最高人民法院通過(guò)印發(fā)司法政策文件、②參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》(法發(fā)〔2007〕19 號(hào))。召開(kāi)工作會(huì)議等形式,在法院系統(tǒng)內(nèi)部多次強(qiáng)調(diào)行政訴訟要實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。其后,為強(qiáng)化行政訴訟化解行政爭(zhēng)議的作用,全國(guó)人大在2014 年修訂《行政訴訟法》時(shí),增加“解決行政爭(zhēng)議”作為立法目的,并輔之以一并審理民事?tīng)?zhēng)議、行政調(diào)解、附帶審查規(guī)范性文件、簡(jiǎn)易程序等訴訟制度,以保障行政訴訟有效化解行政爭(zhēng)議。③參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編:《中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》,法律出版社2014 年版,第4-5 頁(yè)。
在政策和法律規(guī)定的有效支持下,各地各級(jí)法院就實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議展開(kāi)了多種實(shí)踐。為打破訴訟“主客場(chǎng)”,最高人民法院開(kāi)展了行政訴訟跨區(qū)劃管轄改革,在北京、上海、吉林等地建立起跨行政區(qū)劃人民法院。上海高院、安徽高院分別出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于完善行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的意見(jiàn)》,完善了行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制。上海等地法院成立“行政爭(zhēng)議多元調(diào)處中心”,山東等地法院開(kāi)始推行審前和解,有效促進(jìn)了行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。上海、安徽、吉林、貴州等省份的高院先后發(fā)布實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議典型案例,充分展現(xiàn)了人民法院在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議方面的有益嘗試與成果。同時(shí),人民法院依然受到難以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的困擾,一定程度上仍然存在行政訴訟上訴率高、申請(qǐng)?jiān)賹徛矢?、?shí)體裁判率低、原告服訴息判率低等現(xiàn)象。司法實(shí)務(wù)中遇到的困境亟待學(xué)界開(kāi)展原因探究,有針對(duì)性地提出學(xué)理性對(duì)策建議,指導(dǎo)行政訴訟實(shí)踐。行政爭(zhēng)議難以解決的原因多樣,受文章篇幅和研究能力所限,本文將嘗試從建設(shè)規(guī)則社會(huì)的角度展開(kāi)討論,具體分析人民法院難以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的原因及對(duì)策。
一個(gè)理想的依照規(guī)則運(yùn)行的社會(huì)體系,是規(guī)則制定者制定充分有效的規(guī)則,執(zhí)行者嚴(yán)格遵照規(guī)則執(zhí)行,爭(zhēng)議產(chǎn)生后解紛機(jī)關(guān)依照規(guī)則解決糾紛,民眾知曉規(guī)定內(nèi)容且依規(guī)行事。在這種理想情境下,規(guī)則與規(guī)則運(yùn)行是單向度的“規(guī)定-執(zhí)行”關(guān)系,彼此之間沒(méi)有任何摩擦。然而,這種理想狀態(tài)下的各種實(shí)現(xiàn)條件,在現(xiàn)實(shí)中并不能總是成就,規(guī)則制定者面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)生活無(wú)法也不能事無(wú)巨細(xì)面面俱到。執(zhí)行者和解紛者也難以完全精準(zhǔn)地理解規(guī)則原意,進(jìn)而完全按照規(guī)定本意執(zhí)法、司法。民眾則會(huì)希望借助輿論等各種法外因素影響糾紛解決結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)情景下,規(guī)則和規(guī)則運(yùn)行是雙向度的二重影響關(guān)系。規(guī)則運(yùn)行中糾紛的解決會(huì)反向影響規(guī)則的內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制,如果依照已有的規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制能使?fàn)幾h得到實(shí)質(zhì)性解決,規(guī)則便可以繼續(xù)保持穩(wěn)定性。如果不能,運(yùn)行中產(chǎn)生的新的解紛方式有可能改變?cè)幸?guī)則和規(guī)則運(yùn)行機(jī)制,建立適應(yīng)社會(huì)生活的新秩序。這種規(guī)則與規(guī)則運(yùn)行的良性互動(dòng)能夠促進(jìn)規(guī)則社會(huì)的形成與維護(hù)。為實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議,人民法院應(yīng)進(jìn)行訴源治理避免爭(zhēng)議產(chǎn)生,助推多元化實(shí)質(zhì)解紛,有效促進(jìn)規(guī)則社會(huì)的建立,通過(guò)規(guī)則社會(huì)的建立進(jìn)一步避免和解決行政爭(zhēng)議,形成良性的正向循環(huán)。
社會(huì)生活的變動(dòng)性與立法活動(dòng)的滯后性,個(gè)案糾紛的具體性和法律規(guī)定的抽象性,決定了用于解決糾紛的法律規(guī)則必定不能完全滿足解紛的需要。為促進(jìn)社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定,規(guī)則制定機(jī)關(guān)必須持續(xù)不斷地制定全面、穩(wěn)定、科學(xué)合理并具有實(shí)效性的規(guī)則,最大限度地彌合規(guī)則與社會(huì)需要之間的差距。
2011 年,以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系宣告形成。在行政法領(lǐng)域,我國(guó)已制定出臺(tái)行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政復(fù)議法和行政訴訟法,為行政管理和糾紛解決在法律層面提供了規(guī)則指引。但是,行政管理涉及的事項(xiàng)龐雜,當(dāng)代社會(huì)發(fā)展變化迅速,立法程序復(fù)雜嚴(yán)格且所需時(shí)間較長(zhǎng),往往無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)生活中的行政管理需要。加之我國(guó)地域遼闊人口眾多,地區(qū)發(fā)展不平衡,各民族之間的風(fēng)俗習(xí)慣迥異,決定了國(guó)家層面的法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)具有原則性,規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)為時(shí)代發(fā)展和地區(qū)差異留有余地。單由全國(guó)人大制定所有規(guī)范,難以滿足我國(guó)的行政治理需要。為滿足不同地區(qū)、不同發(fā)展程度和民族習(xí)慣差異等實(shí)際情況,規(guī)則制定權(quán)應(yīng)進(jìn)行分化下放,這既是無(wú)法避免的現(xiàn)實(shí)需要,也是我國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
在不違反上位法的情況下,行政規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容更為詳盡明確,可操作性也更強(qiáng),可以有效地補(bǔ)充法律規(guī)定的不足,細(xì)化原則抽象的規(guī)定,能夠根據(jù)時(shí)空變化適時(shí)迅速做出更有針對(duì)性的應(yīng)對(duì),確保法律規(guī)范更加貼合個(gè)案事實(shí),滿足現(xiàn)實(shí)的行政管理需要,同時(shí)限縮執(zhí)法者和司法者的裁量權(quán)。在行政管理實(shí)踐中,行政規(guī)范性文件扮演著極其重要的角色?!安块T立法和地方立法導(dǎo)致立法下移,層級(jí)越低越具體、越受重視、越有實(shí)效”④何海波:《實(shí)質(zhì)法治:尋求行政判決的合法性》,法制出版社2020 年版,第66 頁(yè)。,身處一線的行政執(zhí)法工作人員,在行政執(zhí)法過(guò)程中會(huì)優(yōu)先適用層級(jí)最低的行政規(guī)范性文件。
行政規(guī)范性文件的制定和執(zhí)行對(duì)行政爭(zhēng)議的訴源治理和實(shí)質(zhì)性解決具有十分重要的意義。如果糾紛解決規(guī)則的規(guī)定本身不科學(xué)并因其引發(fā)矛盾,那么難以完全通過(guò)法律途徑徹底解決因其引發(fā)的矛盾糾紛。例如在土地或房屋征收過(guò)程中,因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理導(dǎo)致矛盾糾紛,如果按照已有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行個(gè)案解決,那么結(jié)果將依然不合理。這并非完全由行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定導(dǎo)致,更多的是規(guī)則本身的原因。⑤參見(jiàn)耿寶建:《行政糾紛解決的路徑選擇》,法律出版社2013 年版,第112 頁(yè)。此類合法而不合理的規(guī)則引發(fā)的行政爭(zhēng)議,實(shí)質(zhì)性化解難度大,甚至合理的解紛結(jié)果還可能存在違規(guī)嫌疑。
行政規(guī)范性文件的內(nèi)容本身應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理,法律、法規(guī)和規(guī)范性文件之間還應(yīng)該是一個(gè)銜接有序的系統(tǒng),彼此之間不存在適用沖突。但實(shí)際情況卻要復(fù)雜的多,制定主體多樣,層級(jí)各異,制定程序還不夠完善,施行時(shí)間不盡相同,導(dǎo)致一些文件內(nèi)容出現(xiàn)沖突或違反上位法的情形,原本提供糾紛解決規(guī)則的規(guī)定,成為新的糾紛制造點(diǎn)。如,2017 年甲向乙區(qū)食藥監(jiān)局舉報(bào)某超市銷售過(guò)期食品并申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)。乙區(qū)食藥監(jiān)局在認(rèn)定甲舉報(bào)事項(xiàng)屬實(shí)的基礎(chǔ)上,依據(jù)該局制定的《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》,按案件貨值金額的10%,給予甲0.2 元獎(jiǎng)勵(lì)金。甲不服該獎(jiǎng)勵(lì)決定,認(rèn)為按照《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》(食藥監(jiān)稽〔2017〕67 號(hào))第10 條第1 項(xiàng)的規(guī)定,一般按涉案貨值金額或者罰沒(méi)款金額的4%-6%(含)給予獎(jiǎng)勵(lì)。按此計(jì)算不足2000 元的,給予2000 元獎(jiǎng)勵(lì)。乙區(qū)食藥監(jiān)局制定的《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》,在獎(jiǎng)勵(lì)金不足2000 元時(shí),違反上位法限縮了舉報(bào)人的合法權(quán)益,甲遂提起行政訴訟,請(qǐng)求人民法院判令乙區(qū)食藥監(jiān)局給予其2000 元獎(jiǎng)勵(lì)。案例中乙區(qū)食藥監(jiān)局制定的行政規(guī)范性文件限縮上位法規(guī)定的權(quán)利,是造成行政爭(zhēng)議的原因之一。法院判決乙區(qū)食藥監(jiān)局給予甲2000 元獎(jiǎng)勵(lì)金,同時(shí),向該局發(fā)送了司法建議,建議修改規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定,從根本上避免產(chǎn)生類似行政爭(zhēng)議。
根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕37 號(hào))的要求,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照認(rèn)真評(píng)估論證、廣泛征求意見(jiàn)、嚴(yán)格審核把關(guān)、堅(jiān)持集體審議、及時(shí)公開(kāi)發(fā)布等程序制定行政規(guī)范性文件。前述五個(gè)程序中可進(jìn)一步分為行政內(nèi)部程序和“行政—社會(huì)”互動(dòng)程序。其中,“廣泛征求意見(jiàn)”作為互動(dòng)程序,對(duì)于實(shí)現(xiàn)訴源治理、從根源上減少行政爭(zhēng)議,具有較明顯的作用。制定涉及公民、法人或其他組織重大實(shí)體權(quán)益的較低層級(jí)的規(guī)范性文件時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)開(kāi)展充分的調(diào)查研究,加強(qiáng)與相對(duì)人的意見(jiàn)交流,提高社會(huì)參與度,最大限度地了解掌握不同情況和不同訴求,保證規(guī)則的合理性。例如,制定行政征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案,應(yīng)充分了解被征收人的具體情況和意愿,與被征收人進(jìn)行充分的研究討論。通過(guò)互相溝通,行政機(jī)關(guān)盡可能多地考量合理因素,防止“閉門造車”式地制定規(guī)則,避免出現(xiàn)偏差,或忽略個(gè)別合理訴求而引發(fā)爭(zhēng)議。同時(shí),確保相對(duì)人知悉自己的訴求為何被采納,或又為何不被采納,提高被征收人對(duì)補(bǔ)償方案的信任度和接受度,從根本上避免行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生,實(shí)現(xiàn)訴源治理。
在行政機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行行政規(guī)范性文件時(shí),人民法院應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)人才優(yōu)勢(shì)和解紛經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì),提供意見(jiàn)建議,助推法治政府建設(shè)。在一并審查規(guī)范性文件時(shí),對(duì)于不合理或違反上位法的行政規(guī)范性文件,通過(guò)司法建議等方式向制定機(jī)關(guān)提出修改建議,充分保護(hù)相對(duì)人權(quán)益,實(shí)現(xiàn)訴源治理。行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)范性文件時(shí)可以征求意見(jiàn),人民法院可以依托法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)提出相關(guān)意見(jiàn)建議。例如,某行政機(jī)關(guān)在起草征收補(bǔ)償方案時(shí),曾向人民法院征求意見(jiàn)。按照當(dāng)時(shí)有效的《土地管理法》第47 條第2 款規(guī)定,征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。但法院發(fā)現(xiàn)格式化的征收補(bǔ)償安置協(xié)議僅有耕地補(bǔ)償費(fèi)一項(xiàng),行政機(jī)關(guān)合計(jì)了法定的多項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目金額,未分類說(shuō)明各項(xiàng)補(bǔ)償金的具體金額。法院回復(fù)建議,格式合同可在分別列明各項(xiàng)法定補(bǔ)償項(xiàng)目金額后合計(jì)得出總數(shù),防止因被征收人不了解補(bǔ)償金額來(lái)由引發(fā)爭(zhēng)議,便于發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)各方當(dāng)事人就具體項(xiàng)目金額進(jìn)行舉證,有助于解決行政爭(zhēng)議。行政機(jī)關(guān)采納法院的建議,有效避免征收范圍內(nèi)產(chǎn)生大量行政爭(zhēng)議,實(shí)現(xiàn)“治未病”的效果。實(shí)踐中,法院還可以積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì),主動(dòng)參與政府重大民生項(xiàng)目建設(shè)的合法性論證,提供法律意見(jiàn)和建議。
規(guī)則制定后行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人雙方均應(yīng)嚴(yán)格遵守。對(duì)于相對(duì)人一方,規(guī)則的運(yùn)行應(yīng)嚴(yán)格依照規(guī)定“一把尺子量到底”,行政機(jī)關(guān)對(duì)于公民、法人或其他組織的疑惑應(yīng)進(jìn)行充分釋法說(shuō)理。如果相對(duì)人能通過(guò)法外因素影響規(guī)則執(zhí)行者作出有利于自己的決定,就會(huì)使其產(chǎn)生“小鬧小得、大鬧大得、不鬧不得”的心理,通過(guò)拒不履行法定義務(wù)、拖延重大公共利益項(xiàng)目工期、制造群體性事件、引起輿論炒作和濫用訴權(quán)等方式干預(yù)行政管理,引發(fā)行政爭(zhēng)議。此時(shí),行政機(jī)關(guān)和人民法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守規(guī)則,否則便會(huì)助長(zhǎng)不良社會(huì)風(fēng)氣,對(duì)于遵守規(guī)則的相對(duì)人也不公平,導(dǎo)致其要求獲得與違規(guī)者同等的待遇,使得已經(jīng)穩(wěn)定的行政管理關(guān)系產(chǎn)生次生爭(zhēng)議,不利于規(guī)則社會(huì)的建立。
對(duì)于公民、法人或者其他組織拒絕履行法院裁判或行政行為規(guī)定義務(wù)的情形,《行政訴訟法》第95 條⑥《行政訴訟法》第95 條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)的,行政機(jī)關(guān)或者第三人可以向第一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,或者由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行。”和第97 條⑦《行政訴訟法》第97 條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的,行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?!币?guī)定,行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)也可依法自行強(qiáng)制執(zhí)行。人民法院在非訴執(zhí)行審查中,對(duì)于合法的行政行為應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予執(zhí)行,有效防止相對(duì)人一方為獲得額外利益,通過(guò)拒不履行法定義務(wù)拖延重大公共利益項(xiàng)目工期。對(duì)于相對(duì)人一方反復(fù)提起“泡沫”訴訟的濫用訴權(quán)、惡意訴訟等行為,人民法院應(yīng)依照《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》(法發(fā)〔2017〕25 號(hào))依法制止,維護(hù)正常的行政管理和司法秩序。
行政機(jī)關(guān)在亟待實(shí)現(xiàn)一些重大的行政管理目標(biāo)時(shí)應(yīng)遵守合法性底線。人民法院除對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查、對(duì)行政機(jī)關(guān)作為組織進(jìn)行審查和建議外,還應(yīng)當(dāng)抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。由于審查行政行為違法性的行政訴訟與追究公務(wù)人員個(gè)人責(zé)任的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制不相通,決策者可能會(huì)通過(guò)機(jī)關(guān)的違法行為,獲得個(gè)人政績(jī)回報(bào),最終催生更多行政爭(zhēng)議。⑧參見(jiàn)閻巍、袁岸喬:《多元化糾紛解決機(jī)制中行政審判的功能與定位》,載《法律適用》2021 年第6 期。面對(duì)這一情況,人民法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)敗訴和發(fā)送司法建議的案件,應(yīng)依法把存在故意或重大過(guò)失致使行政行為違法的責(zé)任人員移交紀(jì)檢監(jiān)察等部門。通過(guò)有效制約“關(guān)鍵少數(shù)”的決策者,實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解和訴源治理,推動(dòng)規(guī)則社會(huì)的建立和維護(hù)。
實(shí)務(wù)中經(jīng)常有這種情況:法院已確認(rèn)某種行政行為違法,但同類行政行為依然大量發(fā)生。反之,相對(duì)人一方也存在類似的情況:他人類似訴訟請(qǐng)求已經(jīng)被法院判決駁回,因不掌握法院裁判尺度仍提起訴訟。例如,征收范圍的被征收人反復(fù)就同一征收決定提起撤銷之訴,造成當(dāng)事人、行政和司法資源的無(wú)故消耗。其中一個(gè)很重要的原因就是行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人對(duì)于法院裁判規(guī)則不了解,存在信息不對(duì)稱的情況。對(duì)此,人民法院應(yīng)當(dāng)通過(guò)多樣化的方式方法,減少相對(duì)人尤其是行政機(jī)關(guān)不了解司法裁判尺度的情況,促進(jìn)規(guī)則運(yùn)行依規(guī)進(jìn)行。例如,人民法院可以通過(guò)行政審判白皮書(shū)、行政機(jī)關(guān)敗訴情況分析、公開(kāi)裁判文書(shū)、發(fā)布典型案例、與黨校共建依法行政教育基地、將典型行政案例作為公務(wù)人員法治培訓(xùn)必修課等方式方法,將法院的裁判規(guī)則廣而告之,為社會(huì)提供可預(yù)期的糾紛解決結(jié)果,使糾紛雙方建立合理的心理預(yù)期,間接引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政,指導(dǎo)人們依照規(guī)則開(kāi)展日常生活,塑造規(guī)則社會(huì),減少行政爭(zhēng)議。
解紛的方式,會(huì)因糾紛產(chǎn)生原因、社會(huì)文化背景、解紛成本、當(dāng)事人力量對(duì)比的不同而不同。根據(jù)糾紛解決理論,解紛方式應(yīng)當(dāng)多元,包括訴與非訴機(jī)制。⑨參見(jiàn)范愉:《糾紛解決的理論與實(shí)踐》,清華大學(xué)出版社2007 年版,第17-21 頁(yè)。行政爭(zhēng)議受限于權(quán)力的公益性和不可處分性,可供選擇的解紛方式較少,程序也較為嚴(yán)格。傳統(tǒng)民事糾紛可適用的私下和解、調(diào)解和仲裁等方式,或不能用于解決行政爭(zhēng)議,或受到更嚴(yán)格的實(shí)體與程序要求。行政爭(zhēng)議難以得到實(shí)質(zhì)性化解是多元化糾紛解決機(jī)制的系統(tǒng)性問(wèn)題,但就目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議很大程度上依托于行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性及其掌握的資源。
行政爭(zhēng)議是行政主體在行政管理過(guò)程中對(duì)公民、法人或其他組織的合法或合理權(quán)益造成損害所產(chǎn)生的糾紛,作為引起行政爭(zhēng)議的一方當(dāng)事人,行政爭(zhēng)議訴源治理的關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)。如果行政主體在爭(zhēng)議發(fā)生之前,能夠依照法律法規(guī)規(guī)定作出合法合理的行政行為,就會(huì)從根源上避免爭(zhēng)議發(fā)生,為普通民眾樹(shù)立起遵紀(jì)守法的良性參照引導(dǎo)。古人云,“民以吏為師”“人不率則不從,身不先則不信”。行政機(jī)關(guān)是否依照法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)法,將會(huì)被民眾在日常行為中參照,所謂上行下效,“其身正,不令而行;其身不正,雖令不從?!比绻姓C(jī)關(guān)不依法行政,民眾隨之效仿,最終導(dǎo)致規(guī)則社會(huì)難以建立,行政爭(zhēng)議越發(fā)難以解決。
在傳統(tǒng)的思維理念中,解決行政爭(zhēng)議的關(guān)鍵在于法院等解紛機(jī)關(guān),法院判決的作出就意味著糾紛的解決。事實(shí)上在很多情況下,即使法官作出了合法的判斷,糾紛也不能因此得到解決。對(duì)于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議,行政機(jī)關(guān)與法院相比更具優(yōu)勢(shì)。最高人民法院在司法文件中多次強(qiáng)調(diào),解決行政爭(zhēng)議要積極爭(zhēng)取政府的力量。⑩《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》規(guī)定:“既要全力做好本職工作,又要善于取得和依靠黨委、政府的支持,要防止和避免因工作方法不當(dāng)導(dǎo)致矛盾激化和轉(zhuǎn)化,力爭(zhēng)將案件處理的負(fù)面影響減少到最低限度?!薄蛾P(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》規(guī)定:“通過(guò)制度化的良性互動(dòng)機(jī)制,積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委和政府的支持,形成協(xié)調(diào)、和解的合力,有效化解行政爭(zhēng)議,維護(hù)社會(huì)和諧?!?/p>
爭(zhēng)議產(chǎn)生之初,行政機(jī)關(guān)主動(dòng)與行政相對(duì)人進(jìn)行糾紛解決,更有利于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。爭(zhēng)議發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間,作為爭(zhēng)議一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān),更了解爭(zhēng)議的產(chǎn)生原因,更能“對(duì)癥下藥”實(shí)質(zhì)解紛。爭(zhēng)議產(chǎn)生之初,相對(duì)人一方投入的維權(quán)成本較低,依照補(bǔ)償或賠償直接損失的行政法原則,如果爭(zhēng)議能夠得到盡早解決,最終的補(bǔ)償或賠償金額與相對(duì)人損失之間的差距較小,有利于爭(zhēng)議的解決。學(xué)者們普遍擔(dān)憂的行政機(jī)關(guān)讓渡公共利益息事寧人的情況,在當(dāng)下的法治環(huán)境下已經(jīng)很難發(fā)生。目前行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人自主解紛的方案往往要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部研究討論、層層報(bào)批等內(nèi)部管理程序,以及紀(jì)檢、審計(jì)等內(nèi)部監(jiān)督程序。由于自主解紛結(jié)果不同于法院作出的具有強(qiáng)制力的判決,紀(jì)檢、審計(jì)部門為防止利益輸送會(huì)更加嚴(yán)格地審查。法院協(xié)調(diào)化解時(shí)遇到的阻力,很大程度上是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)公務(wù)人員更愿意便捷地直接執(zhí)行有依據(jù)的法院判決,而不是繁復(fù)的協(xié)調(diào)化解方案。這從側(cè)面反映出當(dāng)下行政機(jī)關(guān)通過(guò)自主解紛讓渡公共利益難以實(shí)現(xiàn),自主解紛也能保障解紛方案的合法性。
相比法院的裁判方式和裁判內(nèi)容,居于優(yōu)勢(shì)地位掌握充分資源的行政機(jī)關(guān),更能滿足相對(duì)人多元的解紛需求,實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。法院的判決方式有限,在明確行政機(jī)關(guān)的具體履行內(nèi)容方面,有時(shí)遠(yuǎn)不及行政機(jī)關(guān)自主采取的解紛方式有效。行政機(jī)關(guān)掌握著大量社會(huì)資源,對(duì)于解決行政爭(zhēng)議的方式方法更為靈活多樣,可以滿足相對(duì)人多元化的解紛需求,更有利于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。例如,2020 年上海高院公布的實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議典型案例四,朱某等訴上海市松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)人民政府行政賠償系列案中,法院認(rèn)為“單純的金錢賠償或者繼續(xù)允許原告任意對(duì)外出租,均難具有可操作性和可持續(xù)性,無(wú)法實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決??紤]到鎮(zhèn)政府在園區(qū)管理、招商引資、產(chǎn)業(yè)選擇等方面的資源優(yōu)勢(shì),合議庭將著力點(diǎn)放到發(fā)揮政府主觀能動(dòng)性上,……在法院居中協(xié)調(diào)下,雙方一致同意由政府牽頭引入第三方平臺(tái),將原告的廠房交給該第三方平臺(tái)進(jìn)行長(zhǎng)期整體包租?!币勒辗梢?guī)定和司法謙抑原則,法院不能直接判決政府牽頭引入第三方平臺(tái),只能采用傳統(tǒng)的判決方式和內(nèi)容,無(wú)法滿足原告需求。但掌握豐富資源的行政機(jī)關(guān)能夠采取多元的解紛措施,實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。
在個(gè)別情況下依法裁判會(huì)具有局限性,不能完全解決行政爭(zhēng)議的問(wèn)題,在跨行政區(qū)劃法院的實(shí)踐中表現(xiàn)得更為突出。設(shè)立跨區(qū)劃法院是為了解決行政訴訟“主客場(chǎng)”問(wèn)題,保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán),更好地解決行政爭(zhēng)議。然而實(shí)踐中的情況是跨區(qū)劃法院在解決行政爭(zhēng)議時(shí),“協(xié)同外部資源解決糾紛時(shí)困難重重,地方黨委、政府參與協(xié)調(diào)化解矛盾糾紛的熱情下降”?南京鐵路運(yùn)輸法院課題組:《跨區(qū)劃集中管轄背景下行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解研究》,載《法律適用》2019 年第12 期。,最后不得不請(qǐng)當(dāng)?shù)胤ㄔ簠f(xié)助?!渡虾J懈呒?jí)人民法院關(guān)于進(jìn)一步完善行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》中也明確規(guī)定:“行政案件集中管轄法院開(kāi)展實(shí)質(zhì)性解決工作需要屬地法院協(xié)助的,屬地法院應(yīng)當(dāng)做好配合工作?!?《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于進(jìn)一步完善行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》第5 條第3 款。這充分說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在解決行政爭(zhēng)議的過(guò)程中具有不可替代的重要作用。
人民法院在解決行政爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)、借助、支持行政機(jī)關(guān)的解紛力量。通過(guò)建議意見(jiàn)裁判的方式促進(jìn)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)解紛,在裁判不能實(shí)質(zhì)解紛的情況下,積極借助行政機(jī)關(guān)的力量解紛;在行政相對(duì)人一方違法的情況下,通過(guò)裁判、準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行等方式支持行政機(jī)關(guān)依法行政和依法解紛。
當(dāng)行政爭(zhēng)議進(jìn)入法院后,行政訴訟固有的制度設(shè)計(jì)是法院實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議難的重要原因。對(duì)此已有充分認(rèn)識(shí)的情況下,面對(duì)人民群眾的解紛需要和高期待,人民法院仍應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持以人民為中心,通過(guò)個(gè)案解決、樹(shù)立規(guī)則、協(xié)調(diào)化解等方式,充分發(fā)揮人民法院實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的潛能,回應(yīng)民眾關(guān)切。
司法審判是法院作為中立的第三方,對(duì)于糾紛當(dāng)事人之間存在的爭(zhēng)議,應(yīng)一方當(dāng)事人的要求,作出的某種權(quán)威性判斷,糾紛的解決依賴于權(quán)威對(duì)于爭(zhēng)議的判斷。?參見(jiàn)[日]棚瀨孝雄:《糾紛的解決與審判制度》,王新亞譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2004 年版,第1-3 頁(yè)。為保障這種判斷的權(quán)威性,也為了使這種權(quán)威能夠通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力獲得執(zhí)行,司法機(jī)關(guān)必須把法律作為定分止?fàn)幍囊罁?jù)。司法審判解決糾紛的邏輯基礎(chǔ)在于,法律規(guī)定被預(yù)先認(rèn)定為合理,依法判斷的作出就意味著糾紛的解決。然而法律規(guī)定的滯后性和多義性等因素決定了其與社會(huì)生活存在距離,作為解決糾紛的依據(jù)無(wú)法做到嚴(yán)絲合縫。很多時(shí)候,即使法官作出了合法的判斷,糾紛也不能因此得到解決。從糾紛解決的視角看,合法的裁判不合理,裁判結(jié)果難以接受,糾紛就沒(méi)有得到解決。
在行政訴訟法中增加解決行政爭(zhēng)議作為立法目的,是基于民事訴訟的思維方式對(duì)行政訴訟產(chǎn)生的期待。然而,行政訴訟之所以能從民事訴訟中分離出來(lái),“成為一個(gè)獨(dú)立的訴訟制度,核心是行政訴訟肩負(fù)著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重任”。?郭修江:《監(jiān)督權(quán)力 保護(hù)權(quán)利 實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議——以行政訴訟法立法目的為導(dǎo)向的行政案件審判思路》,載《法律適用》2017 年第23 期。行政訴訟作為司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的形式,為保證司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系,具有自身獨(dú)有的制度設(shè)計(jì)。受案范圍、起訴期限、原被告資格等起訴條件,是行政訴訟為保證司法權(quán)威、穩(wěn)定行政法律關(guān)系、確定權(quán)利義務(wù)主體的制度設(shè)計(jì)。如果說(shuō)有適合司法審判解決的爭(zhēng)議和不適合司法審判解決的爭(zhēng)議,那么起訴條件就是立法機(jī)關(guān)設(shè)定的,判斷爭(zhēng)議是否適合由法院裁斷。起訴條件的設(shè)置直接導(dǎo)致大量的爭(zhēng)議,以裁定不予立案或者裁定駁回起訴的方式,被排除出訴訟的大門。從糾紛解決的角度看,就會(huì)得出行政訴訟實(shí)體裁判率低、不能實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的結(jié)論。
文化是指人類在社會(huì)歷史發(fā)展過(guò)程中制造的物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的總和,是一個(gè)復(fù)合體,包括知識(shí)、信仰、道德、法律、藝術(shù)、風(fēng)俗以及人作為社會(huì)成員而獲得的能力和習(xí)慣。班級(jí)文化建設(shè)是指班級(jí)成員創(chuàng)設(shè)文化環(huán)境、文化制度、文化關(guān)系等來(lái)熏陶和培育集體成員的一系列活動(dòng),它是班級(jí)成員在多種文化相互吸納相互促進(jìn)的文化過(guò)程。它是班級(jí)全體師生共同創(chuàng)造的財(cái)富,是全體師生共同勞動(dòng)的結(jié)晶,也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的系統(tǒng)工程,它的主體是學(xué)生。
我國(guó)的行政訴訟在整體上是以審查被訴行政行為合法性為核心的行為之訴,法院不以當(dāng)事人之間的法律關(guān)系為審查對(duì)象,有時(shí)即使行為被確認(rèn)違法,原告的實(shí)質(zhì)訴求也不能得到滿足,導(dǎo)致“訴判不對(duì)應(yīng)”,爭(zhēng)議沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性解決。原告一方便會(huì)上訴、申請(qǐng)?jiān)賹?,拉高行政訴訟的上訴率和申請(qǐng)?jiān)賹徛?。然而,因?yàn)椴门斜旧砗戏?,行政訴訟整體的發(fā)改率又不高。?參見(jiàn)程琥:《解決行政爭(zhēng)議的制度邏輯與理性構(gòu)建——從大數(shù)據(jù)看行政訴訟解決行政爭(zhēng)議的制度創(chuàng)新》,載《法律適用》2017 年第23 期。行政訴訟實(shí)體裁判率低,被告敗訴率低,或者即使原告勝訴糾紛也不能得以解決,使人們產(chǎn)生了行政訴訟解紛能力不足的印象。
從相對(duì)人的角度分析,當(dāng)事人更關(guān)心自己的訴求能否得到支持,在選擇解紛渠道時(shí)會(huì)趨向于選擇解紛成本低、解紛幾率高的方式。人民法院居中的第三方角色,較之作為爭(zhēng)議一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān),對(duì)于原告方具有天然的心理信任優(yōu)勢(shì)。加之以往,我國(guó)對(duì)于司法中心化的強(qiáng)調(diào)和對(duì)有爭(zhēng)議“信法不信訪”的宣傳引導(dǎo),相對(duì)人在遇到行政爭(zhēng)議時(shí),會(huì)傾向于選擇訴訟作為解紛方式,并對(duì)法院解決爭(zhēng)議抱有較高的期待。從多元解紛機(jī)制的角度分析,由于前文已述的多種原因,非訴機(jī)制的解紛能力尚顯不足,各解紛方式之間銜接不暢,導(dǎo)致大量行政爭(zhēng)議訴訟化,本屬于權(quán)利保護(hù)“最后一道防線”的法院,成為解決行政爭(zhēng)議的前線。很多爭(zhēng)議在經(jīng)過(guò)其他解紛途徑后,解紛時(shí)間拉長(zhǎng),解紛成本增加,矛盾可能已經(jīng)激化,有些爭(zhēng)議甚至已經(jīng)由經(jīng)濟(jì)之爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值之爭(zhēng),解決難度增大,當(dāng)事人的解紛需求也變得更加迫切,對(duì)法院解決行政爭(zhēng)議的期望變高。從行政訴訟的角度分析,按照司法最終原則,爭(zhēng)議經(jīng)法院處理后結(jié)果具有最終性,任何人均應(yīng)給予尊重。若糾紛在法院未能得到實(shí)質(zhì)性化解,該爭(zhēng)議就很有可能再難通過(guò)其他方式得到解決,再次增強(qiáng)了相對(duì)人希望通過(guò)訴訟解決行政爭(zhēng)議的期望。
在黨中央關(guān)于“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”和“建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、法院助力、多元化解紛機(jī)制”的政策引領(lǐng)下,法院在面對(duì)人民的解紛需求時(shí),一方面應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)治理者的角色,促進(jìn)行政爭(zhēng)議源頭治理,多元解紛,助力行政復(fù)議發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用;另一方面還應(yīng)充分發(fā)揮行政審判職能作用,通過(guò)裁判實(shí)質(zhì)性解決個(gè)案行政爭(zhēng)議,樹(shù)立普遍性的解決規(guī)則,并將無(wú)法通過(guò)訴訟解決的行政爭(zhēng)議以多元化的解紛方式予以解決。
行政訴訟實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議之難,除前文已述的制度原因外,司法固有的解紛功能尚未得到充分發(fā)揮也是原因之一。充分發(fā)揮行政訴訟的解紛功能,需要法官在審理裁判時(shí)避免機(jī)械裁判,有意識(shí)地樹(shù)立司法裁判規(guī)則,必要時(shí)通過(guò)協(xié)調(diào)化解,實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決和訴源治理。
目前,學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的能力尚有提升空間,但在論及四級(jí)法院審判職能定位時(shí),又認(rèn)為我國(guó)“各級(jí)法院都是非常注重個(gè)案糾紛解決的,但法院在通過(guò)個(gè)案形成先例,實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治方面有很大欠缺。”?汪慶華:《中國(guó)行政訴訟:多中心主義的司法》,載《中外法學(xué)》2007 年第5 期。這兩種看似矛盾的觀點(diǎn)究竟孰是孰非?事實(shí)上前述兩種觀點(diǎn)均反映了當(dāng)下我國(guó)行政訴訟實(shí)質(zhì)解紛能力不足的現(xiàn)狀,只是觀察的角度不同。從是否在個(gè)案中實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的角度來(lái)看,行政訴訟在解決行政爭(zhēng)議時(shí)有可能會(huì)出現(xiàn)不能實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的情況。在就案論案?jìng)€(gè)案解紛與樹(shù)立普遍的解紛規(guī)則之間,法院又偏向于個(gè)案爭(zhēng)議的解決而非發(fā)揮司法能動(dòng)主義、創(chuàng)設(shè)裁判先例規(guī)則。下文將通過(guò)案例分析來(lái)論述前述觀點(diǎn)。
甲是乙縣丙村村民,乙縣政府在實(shí)施征收丙村土地的系列行政行為時(shí)制定了《安置補(bǔ)償方案》,規(guī)定按照宅基地上的房屋價(jià)值進(jìn)行安置補(bǔ)償。甲所有的房屋不幸遭遇火災(zāi),在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行房屋價(jià)值認(rèn)定時(shí)房屋已嚴(yán)重毀損,不再具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。根據(jù)《安置補(bǔ)償方案》,乙縣政府決定針對(duì)甲所有的房屋不予補(bǔ)償。甲不服,向人民法院提起訴訟,請(qǐng)求乙縣政府按照宅基地面積履行補(bǔ)償職責(zé)。
1.摒棄機(jī)械司法依法實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議
法院經(jīng)審理認(rèn)為,案例中的《安置補(bǔ)償方案》本身并無(wú)不當(dāng),甚至在甲的房屋焚毀前,有可能還是更為合理的一種補(bǔ)償方式。被征收人家庭經(jīng)濟(jì)水平不同,同樣面積大小的宅基地上,有可能是二層樓房,也有可能是平房。方案規(guī)定按照房屋的價(jià)值補(bǔ)償更能體現(xiàn)被征收人的實(shí)際損失。丙村除甲以外的其他村民均已按照該方案得到了補(bǔ)償安置,甲的房屋失火后確實(shí)不再具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值,按照《安置補(bǔ)償方案》的字面規(guī)定,行政機(jī)關(guān)確實(shí)作出了“合法”的決定。但是不給予甲任何補(bǔ)償好像又不合理,如果判決行政機(jī)關(guān)按照宅基地面積給予甲補(bǔ)償,其他已經(jīng)獲得安置補(bǔ)償?shù)拇迕?,可能也?huì)重新要求政府按照宅基地面積進(jìn)行補(bǔ)償。法院該如何裁判?如果按照方案的字面意思進(jìn)行簡(jiǎn)單化審理,方案規(guī)定是補(bǔ)償房屋價(jià)值就只審查房屋價(jià)值是否補(bǔ)償?shù)轿?,就?huì)得出這樣的結(jié)論:乙縣政府依據(jù)《安置補(bǔ)償方案》的規(guī)定,對(duì)甲已不具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的房屋,作出不予補(bǔ)償?shù)臎Q定并無(wú)不當(dāng),進(jìn)而作出駁回甲訴訟請(qǐng)求的判決。但是,判決不給予甲任何補(bǔ)償顯然不合理。這種不結(jié)合《土地管理法》等上位法的規(guī)定,不考慮實(shí)際補(bǔ)償項(xiàng)目?jī)?nèi)容,不運(yùn)用合理合法的目的、體系解釋的機(jī)械裁判,是導(dǎo)致行政訴訟解紛能力不足的重要原因。機(jī)械的裁判還會(huì)使民眾無(wú)所適從,規(guī)則社會(huì)中民眾對(duì)司法權(quán)威的尊重與遵從就會(huì)消失殆盡,使當(dāng)事人一方難以接受最終的裁判結(jié)果,判決終而糾紛不止,行政爭(zhēng)議將更加難以化解。
法院進(jìn)一步分析認(rèn)為,對(duì)于房屋的補(bǔ)償其實(shí)是房屋與宅基地的價(jià)值之和,《安置補(bǔ)償方案》規(guī)定按照房屋的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,實(shí)際上是將宅基地的價(jià)值折算到了房屋價(jià)值。當(dāng)甲的房屋焚毀后,房屋沒(méi)有了可補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值,但宅基地的價(jià)值應(yīng)該得到補(bǔ)償,不能因?yàn)檎貎r(jià)值的依托對(duì)象沒(méi)有了,就機(jī)械地不補(bǔ)償宅基地的價(jià)值。合理合法的解決方案是通過(guò)解釋《安置補(bǔ)償方案》,提出既符合規(guī)定,又能保障甲的合法權(quán)益,還不至于導(dǎo)致不公,使其他已經(jīng)得到安置的村民與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生新?tīng)?zhēng)議的解決方案。最終,法院提出由評(píng)估公司根據(jù)房屋毀損前的視頻照片等材料,對(duì)房屋毀損前的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估,以房屋價(jià)值與房屋建筑成本的差價(jià)確定補(bǔ)償金額,爭(zhēng)議得以實(shí)質(zhì)性化解。
這種計(jì)算方式能夠?qū)嵸|(zhì)解紛的關(guān)鍵在于,第一,補(bǔ)償仍然適用了原有的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn),按照房屋的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,而不是按照甲的訴訟請(qǐng)求按照宅基地面積進(jìn)行補(bǔ)償,沒(méi)有突破原有的規(guī)定,對(duì)其他已經(jīng)安置的村民是公平的,避免了次生爭(zhēng)議的產(chǎn)生。第二,法院既沒(méi)有拘泥于規(guī)定的字面意思“就房補(bǔ)房”,也沒(méi)有拘泥于甲的訴訟請(qǐng)求“按地補(bǔ)償”,而是在查明甲核心訴求的情況下,對(duì)被訴行政行為進(jìn)行了全面審查。法院在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議時(shí),需要查明原告的核心訴求,必要的時(shí)候補(bǔ)強(qiáng)原告的訴訟能力。甲房屋焚毀后被認(rèn)為沒(méi)有可補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值,進(jìn)而甲要求按照宅基地面積進(jìn)行補(bǔ)償,實(shí)際上甲要求補(bǔ)償?shù)暮诵氖欠课莸膬r(jià)值,至于是按地補(bǔ)償還是按房的價(jià)值減去建筑成本價(jià)補(bǔ)償,并沒(méi)有太多要求。其要求按照宅基地面積補(bǔ)償更多是出于樸素的生活認(rèn)識(shí)。法院在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議時(shí),應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政訴訟全面審查的特點(diǎn),在原告的訴訟請(qǐng)求不當(dāng)?shù)那闆r下,通過(guò)釋明引導(dǎo)等方式使原告變更訴訟請(qǐng)求,而不是機(jī)械地判決駁回訴訟請(qǐng)求,導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議沒(méi)有得到實(shí)體裁判,進(jìn)而也得不到實(shí)質(zhì)性解決。第三,法院提出的補(bǔ)償方案準(zhǔn)確理解和適用了《土地管理法》等上位法,補(bǔ)償方案的內(nèi)在核心價(jià)值導(dǎo)向,以及補(bǔ)償?shù)膶?duì)象范圍,對(duì)甲合法的宅基地權(quán)益進(jìn)行了補(bǔ)償,滿足了其核心利益訴求,最終實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的目的。
2.當(dāng)判則判樹(shù)立司法裁判規(guī)則
在確定合法合理的補(bǔ)償方案后,法院可以請(qǐng)行政機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椋杉咨暾?qǐng)撤訴,法院準(zhǔn)予撤訴,也可以直接判決乙縣政府對(duì)甲進(jìn)行安置補(bǔ)償。就個(gè)案來(lái)說(shuō),兩種方式都能夠?qū)嵸|(zhì)性化解行政爭(zhēng)議,但就樹(shù)立普遍的裁判規(guī)則來(lái)說(shuō),在充分論理的基礎(chǔ)上判決乙縣政府履責(zé)更能起到“判決一案,規(guī)范一片”的訴源治理效果。如果法院準(zhǔn)許甲撤訴,由于撤訴判決內(nèi)容簡(jiǎn)單,確立的規(guī)則沒(méi)有向社會(huì)詳盡說(shuō)明,勢(shì)必會(huì)減損解紛方案的普遍適用效果。
就樹(shù)立普遍性的規(guī)則而言,實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議需要法官在審理具有普遍法律適用意義的案件時(shí),有意識(shí)地在法律文書(shū)中就裁判理由進(jìn)行詳細(xì)論證,以此來(lái)助推規(guī)則社會(huì)的建立。司法裁判適用規(guī)則解決糾紛,是將本文規(guī)則轉(zhuǎn)化為鮮活案例的過(guò)程,具有向社會(huì)宣示規(guī)則的作用。法官對(duì)于文本規(guī)則的理解和解釋,使得司法裁判在適用規(guī)則的同時(shí)也在創(chuàng)制規(guī)則。法院的這種宣示規(guī)則和創(chuàng)制規(guī)則的功能,是反向塑造規(guī)則社會(huì)的過(guò)程。嚴(yán)格依法裁判的司法制度被廣而告之,能夠讓人們預(yù)見(jiàn)糾紛解決結(jié)果,間接引導(dǎo)人們依照規(guī)則開(kāi)展日常生活。
按照司法最終原則,其他糾紛解決方式的解紛結(jié)果,將受到法院的最終審查,為保證解紛結(jié)果得到法院的肯定,非訴解紛方式將以法院的裁判作為重要參考依據(jù)。一個(gè)穩(wěn)定周知的司法裁判規(guī)則,將為其他糾紛解決方式提供參考借鑒,為糾紛雙方建立合理的心理預(yù)期,創(chuàng)造盡快解決糾紛的條件,使得糾紛解決結(jié)果盡可能地達(dá)到與司法裁判同樣的效果,在更大層面上塑造規(guī)則社會(huì)。
假設(shè)案例中的法院是第一個(gè)審理此類案件的法院,該院關(guān)于安置補(bǔ)償中的補(bǔ)償對(duì)象是房屋價(jià)值和宅基地價(jià)值之和的理念,以及計(jì)算方式就樹(shù)立了一種裁判規(guī)則,這種裁判規(guī)則在通過(guò)充分釋法說(shuō)理和公開(kāi)裁判文書(shū)后,能夠更大程度地塑造規(guī)則社會(huì),以此方式進(jìn)行補(bǔ)償安置的行政機(jī)關(guān)就不會(huì)局限于乙縣政府,而與甲情況類似的民眾也可以以該案判決作為向行政機(jī)關(guān)主張權(quán)利的支撐,其他法院也可以在審判工作中進(jìn)行借鑒。樹(shù)立新的裁判規(guī)則并廣而告之,能夠讓爭(zhēng)議消于未起,實(shí)現(xiàn)訴源治理,也能夠讓同類爭(zhēng)議得到盡快解決。案例中的法院依法判決后,丁縣政府的征收范圍內(nèi)也出現(xiàn)了類似情況。戊是戌村村民,因房屋年久失修經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)后開(kāi)始拆舊建新。戊原有的房屋被拆除后,房屋征收決定作出,補(bǔ)償安置方案與丙村的方案一致,規(guī)定按照房屋價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。此時(shí)戊的房屋已被徹底拆除,丁縣政府借鑒前述判決,對(duì)戊按照原有房屋價(jià)值與建房成本的差價(jià)進(jìn)行了安置補(bǔ)償,從根本上避免了行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生。
3.當(dāng)調(diào)則調(diào)維護(hù)相對(duì)人權(quán)益
2022 年3 月8 日,周強(qiáng)院長(zhǎng)代表最高人民法院在十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作工作報(bào)告時(shí)指出,“人民法院不僅要定分止?fàn)?,還要為群眾化解糾紛提供多種解決方案,把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面,……群眾需要什么方式就努力提供什么方式,……”再次表明了人民法院以人民為中心的立場(chǎng)。受限于行政訴訟固有的制度設(shè)計(jì),部分行政爭(zhēng)議將難以通過(guò)訴訟的方式得到解決,但相對(duì)人的合理訴求應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Wo(hù),此時(shí)人民法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),組織開(kāi)展協(xié)調(diào)化解工作。當(dāng)即使判決行政機(jī)關(guān)敗訴也無(wú)法有效保障原告實(shí)質(zhì)權(quán)益時(shí),當(dāng)爭(zhēng)議涉及政策變化而影響當(dāng)事人權(quán)益時(shí),或者案件事實(shí)窮盡所有努力仍無(wú)法查清時(shí),人民法院可以適用協(xié)調(diào)化解的方式對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性解決,作為規(guī)則規(guī)定不足的兜底性和彌補(bǔ)性方案。
有學(xué)者擔(dān)憂協(xié)調(diào)化解時(shí),法院會(huì)通過(guò)放棄對(duì)行政行為的合法性審查換取爭(zhēng)議的解決,甚至在協(xié)調(diào)化解的過(guò)程中還存在行政機(jī)關(guān)違法讓渡公共利益以求得行為不被確認(rèn)違法的可能。實(shí)際上,法院在協(xié)調(diào)化解的過(guò)程中并沒(méi)有放棄對(duì)行政行為的合法性甚至是合理性審查,法院通過(guò)釋法明理讓行政機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椋鋵?shí)就是對(duì)原行政行為的違法性評(píng)價(jià)。法院真正讓渡的是行政機(jī)關(guān)的敗訴率,而這其實(shí)是一種司法統(tǒng)計(jì)技術(shù),實(shí)際上行政機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椋嫔暾?qǐng)撤訴的,也應(yīng)該算行政機(jī)關(guān)敗訴。除避免敗訴外,行政機(jī)關(guān)還會(huì)為達(dá)成社會(huì)管理目標(biāo)、尋求社會(huì)穩(wěn)定、減少本機(jī)關(guān)涉訴涉訪量等目的積極參與法院的協(xié)調(diào)化解工作。實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)讓渡公共利益息事寧人的情況,在當(dāng)下的法治環(huán)境下已經(jīng)很難發(fā)生,協(xié)調(diào)化解的合法性能夠得到保障。
實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議是一個(gè)系統(tǒng)性工程,單從行政訴訟一處發(fā)力,難以一蹴而就。行政爭(zhēng)議多元化解機(jī)制中的各項(xiàng)解紛方式應(yīng)充分發(fā)揮自身特有優(yōu)勢(shì),彼此銜接順暢、共同實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),建立規(guī)則社會(huì)、實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治。黨中央已明確要求堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,到2035 年基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。屆時(shí)規(guī)則社會(huì)將得以基本建立,行政爭(zhēng)議的解決將依托一個(gè)良性的社會(huì)背景更好地得到實(shí)質(zhì)性化解。為實(shí)現(xiàn)這一宏偉藍(lán)圖,人民法院應(yīng)持續(xù)發(fā)揮審判職能作用,積極開(kāi)展各項(xiàng)社會(huì)治理工作,以解決行政爭(zhēng)議為重要途徑,為建立規(guī)則社會(huì)貢獻(xiàn)司法力量。