李大勇

一、問(wèn)題的提出

2014 年《行政訴訟法》修訂之后，立案審查制改為立案登記制，并增加了行政訴訟一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議、把行政協(xié)議納入到行政訴訟受案范圍等內(nèi)容，對(duì)行政審判提出了巨大的挑戰(zhàn)。一方面，行政案件數(shù)量呈井噴狀增長(zhǎng)，由于審級(jí)的提高，大量行政糾紛未能在基層法院得到解決，上級(jí)法院“案多人少”矛盾突出，“倒金字塔”現(xiàn)象加劇，法院不堪重負(fù)。另一方面，與案件增多伴隨而來(lái)的是行政案件的處理繼續(xù)呈現(xiàn)出程序空轉(zhuǎn)、案結(jié)事未了的情形，大量的行政案件通過(guò)程序性處理進(jìn)行結(jié)案。因此，與行政訴訟相關(guān)的司法改革必須要對(duì)此予以整體性、統(tǒng)籌性考慮。行政糾紛解決的系統(tǒng)性、整體性決定了“問(wèn)題——對(duì)策”模式的局限性、碎片性，僅僅是“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”，則會(huì)出現(xiàn)“舊傷未去又添新恨”的尷尬局面。另外，多元化行政糾紛解決模式固有的部門(mén)化、碎片化，使得從整體論、系統(tǒng)論角度考慮行政糾紛解決機(jī)制成為必然。因此必須轉(zhuǎn)換研究視角，跳出糾紛解決機(jī)制本身，在社會(huì)發(fā)展與法治建設(shè)的大背景下來(lái)透視行政糾紛解決機(jī)制。行政糾紛解決機(jī)制的整體觀要關(guān)注的問(wèn)題集中在各種糾紛解決機(jī)制的協(xié)調(diào)、整合。當(dāng)下，構(gòu)建行政糾紛多元解決機(jī)制的核心就是如何處理行政訴訟與其他行政救濟(jì)方式之間的關(guān)系。

在很多行政糾紛解決過(guò)程中司法手段與其他救濟(jì)手段交替出現(xiàn)，形成一種多元化行政糾紛的解決模式。那么如何認(rèn)識(shí)多元化糾紛解決方式的功能，這些糾紛解決方式與行政訴訟之間又是什么關(guān)系？如何使不同類型的行政糾紛流向最為適合其解決的途徑？而且在個(gè)案中“實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議”也已成為一個(gè)非常重要的裁判指引。那么在多元化行政糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程中如何來(lái)認(rèn)識(shí)“實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議”？行政糾紛選擇多元化解決與實(shí)質(zhì)性解決的政策指引之間有無(wú)沖突？?jī)烧咧g呈現(xiàn)一種什么關(guān)系？本文結(jié)合系統(tǒng)論的相關(guān)理論，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行探討，以期能起拋磚引玉之效。

二、行政糾紛解決機(jī)制的系統(tǒng)整合：多元化解決

（一）糾紛緣何多元化解決？

行政糾紛解決途徑包括行政訴訟、行政復(fù)議、信訪等方式，呈現(xiàn)一種“多中心治理”模式。糾紛解決的多中心不僅表現(xiàn)為法律服務(wù)產(chǎn)品供給主體的屬性多樣化，也使得糾紛解決行動(dòng)者的動(dòng)力分散化，出現(xiàn)一種消極競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。這是否就是多元化糾紛解決機(jī)制呢？正當(dāng)?shù)募m紛解決方式包含兩個(gè)要素：處理機(jī)關(guān)必須由中立的第三人組成；糾紛解決標(biāo)準(zhǔn)被社會(huì)認(rèn)為是正當(dāng)?shù)摹＂伲廴眨菪u武司、伊藤真：《訴訟外糾紛解決法》，丁婕譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005 年版，第7 頁(yè)。這也就意味著無(wú)論何種糾紛解決機(jī)制，雙方選擇的方式與正常審判程序處理的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是一致的。以中立的第三人和解決標(biāo)準(zhǔn)這兩個(gè)要素衡量我國(guó)現(xiàn)行的行政糾紛解決機(jī)制就會(huì)發(fā)現(xiàn)，有些制度如行政復(fù)議，往往會(huì)讓人對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性產(chǎn)生質(zhì)疑。有些制度則是對(duì)解決標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不一致，如信訪和復(fù)議制度都存在這方面的問(wèn)題，行政訴訟主要是合法性審查，而行政復(fù)議制度既審查合法性也審查適當(dāng)性。信訪作為救濟(jì)制度存在的問(wèn)題更多，處理標(biāo)準(zhǔn)可謂因人而異、因事而異，并沒(méi)有嚴(yán)格且明確的糾紛解決標(biāo)準(zhǔn)?！耙环矫媸潜緫?yīng)通過(guò)司法途徑解決的糾紛未解決或當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果不服，最終流向信訪領(lǐng)域；另一方面試圖通過(guò)信訪解決的糾紛又不可避免地對(duì)法院以及法官產(chǎn)生反作用；以至于兩種制度在運(yùn)行過(guò)程中相互交織、相互作用，附帶地產(chǎn)生了一種非常吊詭的現(xiàn)象——涉訴信訪?！雹诶畲笥拢骸丁霸V訪分離”司法政策的表達(dá)與實(shí)踐》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2021 年第4 期。

多元化糾紛解決機(jī)制不僅從形式上強(qiáng)調(diào)解決糾紛方式的多樣性，更是要強(qiáng)調(diào)各糾紛解決方式之間的功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)、程序銜接、相互支持等良性互動(dòng)。且從國(guó)外的司法實(shí)踐來(lái)看，又出現(xiàn)一股司法與行政匯合的潮流，盡管呈現(xiàn)出不同形式，“幾乎所有國(guó)家在普通法院之外都存在著大量的行政機(jī)關(guān)處理日常案件的情況。”③朱景文：《比較法社會(huì)學(xué)的框架和方法——法制化、本土化和全球化》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001 年版，第 277 頁(yè)。這都可視為對(duì)傳統(tǒng)的一種回歸，各個(gè)國(guó)家采用一種更為務(wù)實(shí)的做法來(lái)解決矛盾糾紛。司法作為解決各種社會(huì)糾紛的基本方式和最終方式，并不意味著所有的糾紛都要通過(guò)司法來(lái)優(yōu)先解決。過(guò)度地強(qiáng)調(diào)司法手段在多元化糾紛解決機(jī)制中的絕對(duì)地位和優(yōu)先地位，只會(huì)對(duì)自身的司法權(quán)威造成沖擊，反而會(huì)產(chǎn)生更多的社會(huì)問(wèn)題和弊端。左衛(wèi)民教授提出“應(yīng)當(dāng)摒棄司法中心化的立場(chǎng)，更多強(qiáng)調(diào)非司法性糾紛解決機(jī)制的建設(shè)。”④左衛(wèi)民等：《變革時(shí)代的糾紛解決：法學(xué)與社會(huì)學(xué)的初步考察》，北京大學(xué)出版社2007 年版，第10 頁(yè)。

最高人民法院尋求多元化糾紛解決的動(dòng)力來(lái)自于兩方面，一是對(duì)中央政策的貫徹和實(shí)施；二是最高人民法院對(duì)訴訟案件逐年增多的憂慮，糾紛的普遍性與司法資源的有限性之間的矛盾是司法制度的核心矛盾。法院本身就是政治系統(tǒng)的重要組成部分，無(wú)論從其設(shè)置、權(quán)力運(yùn)行，還是人員產(chǎn)生、審理敏感案件等各個(gè)方面都與政治生態(tài)系統(tǒng)密切相關(guān)。馬丁·夏皮羅認(rèn)為美國(guó)“最高法院就可能會(huì)與全國(guó)性政治多數(shù)的立場(chǎng)相符，只不過(guò)時(shí)間上會(huì)有點(diǎn)落后罷了”。⑤［美］馬克·圖什內(nèi)特：《讓?xiě)椃ㄟh(yuǎn)離法院》，楊智杰譯，法律出版社2009 年版，第180 頁(yè)。盡管司法體制不同，但在最高法院具有的政治性方面無(wú)疑是相通的。中央對(duì)糾紛的解決也從最初的嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的“綜合治理”思路。2014 年 10 月 23 日，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。2015 年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》。隨后最高人民法院在一系列的司法政策文件當(dāng)中明確，要通過(guò)發(fā)揮審判權(quán)的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督作用，完善訴訟與其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制，⑥《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2016〕14 號(hào) 2016 年6 月28 日）；《最高人民法院關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制 一站式訴訟服務(wù)中心的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2019〕19 號(hào)）；《最高人民法院關(guān)于深化人民法院一站式多元解紛機(jī)制建設(shè)推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的實(shí)施意見(jiàn)》（法發(fā)〔2021〕25 號(hào)）《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2021〕36 號(hào) 2021 年12 月22 日）。把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上預(yù)防、化解行政爭(zhēng)議，促進(jìn)行政爭(zhēng)議訴源治理。發(fā)揮人民法院在多元化解紛中的參與、推動(dòng)、規(guī)范、保障作用，依法調(diào)動(dòng)各類糾紛解決資源。司法權(quán)在多元化糾紛解決機(jī)制當(dāng)中處于引領(lǐng)和監(jiān)督作用，其他非訴訟糾紛解決方式則要以司法為參照和適用標(biāo)準(zhǔn)，使得非訴訟糾紛解決方式更加靈活、有效、便民，形成訴訟和非訴訟方式優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的良好局面。對(duì)此，實(shí)踐做法主要有以下兩條路徑：

其一實(shí)行訴訟分流，把糾紛分流到其他糾紛解決渠道，減輕司法負(fù)擔(dān)。除改革行政糾紛的司法解決方式之外，還要注重開(kāi)拓其他解決行政糾紛的方式，如擴(kuò)大調(diào)解方式的運(yùn)用，最高人民法院和司法部聯(lián)合發(fā)文，強(qiáng)調(diào)突出非司法手段解決糾紛的作用，淡化事事都要司法解決的思路，“以化解社會(huì)矛盾糾紛為主線”，使得人民調(diào)解解決糾紛的功能更加顯現(xiàn)出來(lái)，“努力適應(yīng)新形勢(shì)下矛盾糾紛發(fā)展變化的趨勢(shì)，大力拓展調(diào)解領(lǐng)域”⑦《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》（司發(fā)〔2007〕10 號(hào)），載《人民調(diào)解》2007 年第10 期。，依法調(diào)解糾紛。如果有些糾紛通過(guò)調(diào)解解決不了，要依靠黨委政府和基層組織妥善解決。司法在解決糾紛當(dāng)中應(yīng)當(dāng)是有所為、有所不為。正如畢克爾所言“消極也是一種美德”。司法不去解決一些特定糾紛，也是為了更好地去解決應(yīng)當(dāng)解決的糾紛。

其二是探索繁簡(jiǎn)分流和判例制度的示范作用，提高司法資源的利用率。就行政糾紛而言，探尋多元化糾紛解決機(jī)制有其自身的特殊需求。行政管理領(lǐng)域涉及面比較廣，通常較為復(fù)雜，而且專業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)，需要裁決者具有一定的專業(yè)知識(shí)。法律問(wèn)題和事實(shí)問(wèn)題交織在一起，由于行政訴訟實(shí)行的是全面審查制度，而法院對(duì)于事實(shí)問(wèn)題的了解并無(wú)太多優(yōu)勢(shì)；行政訴訟是“民告官”，行政一方處于強(qiáng)勢(shì)地位，而法院在政治體制中所處的位置較為“邊緣”，加大了司法審查的難度；另外就是司法救濟(jì)的周期長(zhǎng)、成本高，增加了雙方當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)與成本。改變這種局面，使得老百姓在權(quán)利受到侵犯后愿意訴諸這種正式的救濟(jì)途徑，不僅僅要提高法律意識(shí)，進(jìn)行法律宣傳，更重要的是能夠提供一種功能上可以替代原有方式的行政糾紛解決機(jī)制。而且無(wú)論是公共管理還是社會(huì)自治領(lǐng)域，都具備解決糾紛的責(zé)任和能力。這些因素都迫使尋求一種多元化糾紛解決機(jī)制。通過(guò)“拓展替代性機(jī)制，以節(jié)約司法資源，應(yīng)對(duì)社會(huì)糾紛解決和治理的需求?！雹喾队洌骸端痉ㄙY源供求失衡的悖論與對(duì)策——以小額訴訟為切入點(diǎn)》，載《法律適用》2011 年第 3 期。

（二）多元化解決機(jī)制的內(nèi)在邏輯

多元化糾紛解決機(jī)制就是一個(gè)多元組合、相互銜接、資源整合、司法支撐的治理方式的統(tǒng)一體。最高人民法院大力推行多元化糾紛解決機(jī)制，既有與中央保持一致、政治宣示的考慮，也有“訴訟爆炸”帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)壓力。一方面通過(guò)其他糾紛解決方式大量地進(jìn)行訴訟分流，可以緩解法院“案多人少”的壓力。另一方面也給司法解決糾紛提供了一個(gè)緩沖的地帶。通過(guò)其他糾紛解決方式處理之后，雙方當(dāng)事人對(duì)糾紛爭(zhēng)議認(rèn)識(shí)更加深刻。在糾紛進(jìn)入司法途徑之后，雙方當(dāng)事人更能理性地接受法院最終判決。

構(gòu)建行政糾紛的多元化解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，各種糾紛解決方式盡管在目標(biāo)上具有一致性，但不能否認(rèn)的是各糾紛方式之間處于一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。古今中外從未有過(guò)哪一種糾紛解決方式處于絕對(duì)壟斷地位，能夠絕對(duì)排斥其他糾紛解決方式的存在?！耙婪ń鉀Q糾紛的選項(xiàng)可以構(gòu)成一個(gè)光譜般的清單”⑨季衛(wèi)東：《法治社會(huì)的多元化糾紛解決》，載《人民法院報(bào)》2016 年8 月31 日，第5 版。，當(dāng)事人對(duì)于糾紛解決方式具有一定的選擇權(quán)利，任何一種糾紛解決方式都并非“放之四海而皆準(zhǔn)”，只有“對(duì)癥下藥”才能取得較為理想的結(jié)果。當(dāng)事人選擇何種方式來(lái)解決糾紛，應(yīng)該綜合考量糾紛性質(zhì)、糾紛解決的社會(huì)影響、糾紛當(dāng)事人間關(guān)系的現(xiàn)狀及其未來(lái)趨勢(shì)、糾紛解決的目的及糾紛解決的成本耗費(fèi)等諸多因素。這是一個(gè)綜合考慮、利益衡量的過(guò)程，在此基礎(chǔ)上才可能做出理性的選擇。⑩參見(jiàn)杜承秀：《論糾紛解決方式擇選應(yīng)考量的因素——“多元糾紛解決機(jī)制中法院的作用及其發(fā)揮”系列論文之一》，載《廣西社會(huì)科學(xué)》2015 年第7 期。選擇是一種權(quán)利，但當(dāng)事人一旦選擇了某一種糾紛解決方式，就必須遵循該制度的規(guī)則和程序，也意味著讓渡了對(duì)糾紛走向的控制權(quán)。

第二，“司法是維護(hù)正義的最后一道屏障”強(qiáng)調(diào)的是法院解決糾紛的最終裁決性。但囿于各種因素的限制，大量的行政糾紛并不能進(jìn)入到司法渠道如被受案范圍、原告資格等限制拒之門(mén)外。司法機(jī)關(guān)也面臨著權(quán)威性不足的窘迫，收案率和勝訴率低，可上訴率和申訴率、信訪率高的局面，這些無(wú)疑都在反映著司法途徑解決行政糾紛的尷尬?！靶姓m紛解決存在明顯的‘雙軌’制度需求現(xiàn)象”?程金華：《中國(guó)行政糾紛解決的制度選擇——以公民需求為視角》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009 年第6 期。，行政糾紛中的原告或利害關(guān)系人想通過(guò)非訴訟渠道和訴訟渠道解決糾紛的愿望和訴求是同等強(qiáng)烈。至少?gòu)墓裥枨蠼嵌葋?lái)看，行政訴訟并非解決行政糾紛的最佳選擇。在多元化糾紛解決機(jī)制中，要充分發(fā)揮法院在法律問(wèn)題上的優(yōu)勢(shì)地位。當(dāng)事人對(duì)非訴訟解決方式的處理結(jié)果不滿意，會(huì)轉(zhuǎn)而要求法院否定其處理效力?！胺ㄔ旱膶徟心軌蛟谙喈?dāng)程度上控制和調(diào)整糾紛處理機(jī)構(gòu)合意獲得的行動(dòng)和過(guò)程?！?［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004 年版，第110 頁(yè)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2021〕36 號(hào)）第10 條就規(guī)定了法院在收到起訴材料后，對(duì)于特定類型的案件可以引導(dǎo)起訴人先通過(guò)民事?tīng)?zhēng)議途徑、行政機(jī)關(guān)處理、行政復(fù)議等其他法定非訴訟方式予以解決。

第三，創(chuàng)制多元化糾紛解決機(jī)制的目的就是要為當(dāng)事人提供一個(gè)平等對(duì)話、相互協(xié)商的平臺(tái)，能夠發(fā)揮制度合力，最大程度地解決糾紛，而非優(yōu)勢(shì)相互抵消?！凹m紛解決機(jī)制運(yùn)作的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)完整、無(wú)漏洞的糾紛解決，達(dá)到系統(tǒng)化和協(xié)調(diào)化之要求?！?林莉紅：《法治國(guó)家視野下多元化行政糾紛解決機(jī)制論綱》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2015 年第1 期。但從目前我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行來(lái)看，行政糾紛的處理缺乏統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃，各制度之間缺乏配合、相互脫節(jié)，甚至存在著一定的沖突之處。有些糾紛既可以通過(guò)司法途徑解決，也可以通過(guò)其他替代方式解決。但作為專門(mén)解決糾紛的國(guó)家機(jī)關(guān)，法院在多元化糾紛解決機(jī)制建構(gòu)及運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)該發(fā)揮協(xié)調(diào)作用、準(zhǔn)則輸出作用、指導(dǎo)作用和監(jiān)督作用。?參見(jiàn)杜承秀：《論多元糾紛解決機(jī)制中法院的作用》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015 年第3 期。在解決行政糾紛中，法院除了積極發(fā)揮自身的審判職能外，也要“依法探索行政案件處理新機(jī)制，善于利用現(xiàn)行體制提供的各種資源”，爭(zhēng)取當(dāng)?shù)厝舜蟆Ⅻh委、政府的支持，“善于尋找解決公權(quán)力糾紛的替代性方案”。?《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（法［2008］125 號(hào)）。

第四，解決行政糾紛的方式并非越多越好。多元化行政糾紛解決機(jī)制能夠良好運(yùn)作的前提是，所提供的任何一種救濟(jì)制度，能夠達(dá)到解決糾紛、息訴罷訪的要求。在構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)防止一種錯(cuò)誤傾向和認(rèn)識(shí)，即“認(rèn)為多元糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建是設(shè)立的糾紛解決機(jī)制越多越好，建設(shè)起各種類型、復(fù)雜多樣的糾紛機(jī)制是多元化糾紛解決機(jī)制的體現(xiàn)?！?胡興東：《西南民族地區(qū)多元糾紛解決機(jī)制研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2012 年第1 期。解決方式多，便于當(dāng)事人選擇，但解決方式之間的權(quán)威性卻容易相互消解，降低當(dāng)事人對(duì)糾紛解決機(jī)制的認(rèn)同感。當(dāng)事人也會(huì)在不同的糾紛解決機(jī)制中反復(fù)比較進(jìn)行利益衡量，增加了尋求不當(dāng)利益的可能。倡導(dǎo)多元化糾紛解決機(jī)制，無(wú)疑會(huì)降低司法的權(quán)威性和最終裁決性，也淡化了責(zé)任追究機(jī)制。法院倡導(dǎo)多元化糾紛解決可能減少自己的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，所承擔(dān)的壓力也逐步分解化。僅僅依靠法院很難承擔(dān)起構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的重任，還必須通過(guò)立法來(lái)完善法律，進(jìn)行制度構(gòu)建。只有多元化糾紛解決機(jī)制實(shí)現(xiàn)之時(shí)，法院才能回歸它本身應(yīng)有的社會(huì)定位。

三、行政糾紛解決機(jī)制的目標(biāo)調(diào)整：實(shí)質(zhì)性解決

（一）糾紛緣何需實(shí)質(zhì)性解決？

2014 年新修訂的《行政訴訟法》第1 條增加了“解決行政爭(zhēng)議”，意味著對(duì)行政訴訟的功能定位有了重大調(diào)整，任何一種訴訟制度最基本的功能就是解決爭(zhēng)議、定紛止?fàn)?。只有在解決爭(zhēng)議過(guò)程中，才能既對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，又能充分考慮到原告的訴訟請(qǐng)求?！爱?dāng)前行政案件上訴率高、申訴率高，但發(fā)回重審率和改判率較低。二審和再審的糾錯(cuò)功能缺失，直接導(dǎo)致四級(jí)法院間案件數(shù)量明顯呈倒金字塔格局，各地法院平均每審結(jié)10 件行政案件，就會(huì)有1 件到最高法院上訪”?江必新：《在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上的講話》，載《行政執(zhí)法與行政審判》2014 年第3 集，中國(guó)法制出版社2014 年版，第4 頁(yè)。，這意味著行政訴訟并沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，與其制度目標(biāo)還有一定的距離。

與形式、程序相對(duì)應(yīng)，一個(gè)行政糾紛只要經(jīng)過(guò)人民法院作出有效裁判，就意味著該案件在司法程序上已經(jīng)走到了終點(diǎn)，也就是所謂的“案結(jié)”。但是“案結(jié)”并非意味著“事了”，并非意味著行政機(jī)關(guān)與原告之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系得到明確界定，并非意味著雙方當(dāng)事人認(rèn)可裁判結(jié)果。法院的裁判還具有指引功能，具有一定的示范效果，其所產(chǎn)生的約束力已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出對(duì)雙方當(dāng)事人的約束，已經(jīng)外溢到社會(huì)生活。高家偉教授對(duì)實(shí)質(zhì)性解決糾紛有過(guò)精彩論述，實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的效果內(nèi)涵是多維度的，其衡量標(biāo)準(zhǔn)在法律方面表現(xiàn)為服判息訴、自覺(jué)履行裁判，在社會(huì)學(xué)方面體現(xiàn)為化危為機(jī)、將消極因素轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極因素，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上體現(xiàn)為建構(gòu)與恢復(fù)良性競(jìng)爭(zhēng)秩序，使生效裁判積極推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展。完整意義上的實(shí)質(zhì)性解決是指“法律、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)等方面的效果達(dá)成良性互動(dòng)，個(gè)案正義、社會(huì)正義與經(jīng)濟(jì)正義達(dá)成統(tǒng)一的均衡狀態(tài)”。?參見(jiàn)高家偉：《論社會(huì)沖突型行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性審判程序》，載《行政法學(xué)研究》2013 年第4 期。

實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛追求的是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的和諧關(guān)系能夠“恢復(fù)原狀”，能夠恢復(fù)到行政糾紛產(chǎn)生之前的狀態(tài)。實(shí)質(zhì)性糾紛解決更加強(qiáng)調(diào)處理結(jié)果的可接受性，意味著法官在審理過(guò)程中要加強(qiáng)法律溝通，不僅關(guān)注判決結(jié)果，也要彌補(bǔ)受損的社會(huì)關(guān)系。法官與當(dāng)事人之間呈現(xiàn)出縱向與橫向相互交匯的關(guān)系，使得法官在“理性與感情交錯(cuò)的主觀間性中審理案件”，?季衛(wèi)東：《法治社會(huì)的多元化糾紛解決》，載《人民法院報(bào)》2016 年8 月31 日，第 5 版。當(dāng)事人的意志也有機(jī)會(huì)參與到裁判的形成過(guò)程，一方面增加了裁判的可接受性，另一方面也避免司法程序空轉(zhuǎn)、司法資源浪費(fèi)。

（二）實(shí)質(zhì)性解決糾紛的內(nèi)在邏輯

第一，實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛是建立在查明事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)之上的。行政訴訟實(shí)行全面審查原則，通過(guò)對(duì)法律問(wèn)題、事實(shí)問(wèn)題、政策問(wèn)題、裁量問(wèn)題逐一審查之后，要對(duì)行政爭(zhēng)議有一個(gè)明確的認(rèn)定。實(shí)質(zhì)性解決糾紛不是“和稀泥”，更不是雙方各打五十大板。只有在查明事實(shí)、明確是非的前提下，才會(huì)涉及到采用何種方法，通過(guò)何種途徑來(lái)解決行政糾紛的問(wèn)題。目前采用的方式大多是綜合考慮、利益衡量的法學(xué)方法論，在合法性審查和原告訴訟請(qǐng)求之間尋求一個(gè)均衡點(diǎn)，把保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益和社會(huì)公共利益充分統(tǒng)一起來(lái)。實(shí)質(zhì)性糾紛解決必須要考慮到行政爭(zhēng)議的合理性問(wèn)題，原告的訴訟請(qǐng)求具有一定的合理性，但現(xiàn)實(shí)法律制度卻又無(wú)法提供足夠支持時(shí)，要在行政審判中貫徹能動(dòng)性司法理念，對(duì)于行政案件的合理性問(wèn)題的解決，要“通過(guò)案外工作以及引導(dǎo)、宣傳、釋明、協(xié)調(diào)等多種手段”。?江必新：《論實(shí)質(zhì)法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2011 年第6 期。

第二，實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛意味著司法與行政要處于一種良性互動(dòng)狀態(tài)，意味著法院與行政機(jī)關(guān)不是一種簡(jiǎn)單的對(duì)峙或依附關(guān)系，而是在解決行政糾紛上具有目標(biāo)的一致性。這種行政審判模式的轉(zhuǎn)型，“必然要求重新塑造司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，避免出現(xiàn)對(duì)立和附庸兩種極端形態(tài)?！?1章志遠(yuǎn)：《開(kāi)放合作型行政審判模式之建構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2013 年第1 期。從依法行政角度來(lái)看政府必須要有效地解決糾紛，從法院解決糾紛的職能看，實(shí)質(zhì)性解決糾紛也是法院職能的應(yīng)有之意。因此實(shí)質(zhì)性糾紛解決就成為鏈接法院與政府關(guān)系的一條紐帶，構(gòu)成合作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

第三，實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛意味著法院要采用“綜合治理”方式，把案外方式和案內(nèi)方式充分結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮制度合力?！耙婪ㄌ剿餍姓讣幚硇聶C(jī)制”，這種新機(jī)制就是在事實(shí)清楚、是非明確、不影響國(guó)家利益和其他合法利益的前提下，可以通過(guò)由行政機(jī)關(guān)改變完善行政行為，盡量恢復(fù)原狀、彌補(bǔ)當(dāng)事人損失，從而使原告自愿撤訴，達(dá)到案結(jié)事了的結(jié)果。同時(shí)要善于充分利用現(xiàn)有的各種體制性資源，爭(zhēng)取當(dāng)?shù)厝舜?、黨委政府的支持，尋找行政糾紛的替代性糾紛解決方式。22《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（法〔2008〕125 號(hào)）。還要把行政訴訟中可以運(yùn)用的司法手段發(fā)揮到極致。“要注意爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，促進(jìn)案結(jié)事了。”23《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2009〕38 號(hào)）為避免訴累，在審理行政裁決、行政確認(rèn)案件中，可以直接對(duì)涉及民事?tīng)?zhēng)議的事項(xiàng)進(jìn)行行政附帶民事訴訟的審理，依法進(jìn)行裁判。在撤銷或責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，或責(zé)令其履行法定職責(zé)時(shí)，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體明確。另外，凡是不適宜通過(guò)判決表述的或司法無(wú)法解決的問(wèn)題，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)作出司法建議加以改進(jìn)。

第四，實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛意味著要盡可能一次性、快速解決行政爭(zhēng)議，避免形成訴累，以達(dá)到“訴訟經(jīng)濟(jì)”的目的。這意味著司法機(jī)關(guān)要深入到行政爭(zhēng)議涉及的法律關(guān)系當(dāng)中，對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系有明確的認(rèn)定，然后通過(guò)一定的程序機(jī)制進(jìn)行解決。實(shí)質(zhì)性解決還涉及到行政審判方式的改革，行政審判方式改革是強(qiáng)化行政審判的作用和效能，事關(guān)行政訴訟法立法目的的重要措施，要通過(guò)采取強(qiáng)化合議庭職能、充分發(fā)揮庭審功能、增強(qiáng)行政裁判文書(shū)的說(shuō)理性等一系列措施，建立健全有中國(guó)特色的行政審判方式。242009 年9 月26 日，李國(guó)光副院長(zhǎng)在紀(jì)念《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》實(shí)施十周年座談會(huì)上的講話，載《行政執(zhí)法與行政審判參考》2000 年第1 輯，法律出版社2000 年版，第10 頁(yè)。很多行政糾紛從表面上看是行政機(jī)關(guān)與原告之間的糾紛，但背后卻是因行政裁決、行政確認(rèn)所針對(duì)的民事?tīng)?zhēng)議引起的。因此要從根源問(wèn)題來(lái)解決。涉及民事糾紛的，要依法釋明、引導(dǎo)當(dāng)事人一并提起民事訴訟，通過(guò)行政案件與民事案件的一并審理，一攬子解決民事、行政爭(zhēng)議；對(duì)于民事、行政案件分別立案、分別審理的，要處理好先后次序的問(wèn)題。對(duì)于處理民事?tīng)?zhēng)議的裁決類的行政行為，行政機(jī)關(guān)就民事?tīng)?zhēng)議所作裁決違法的，人民法院可以直接判決變更裁決，減少當(dāng)事人訴累。25參見(jiàn)江必新：《在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上的講話》，載《行政執(zhí)法與行政審判》2014 年第3 集，中國(guó)法制出版社2014年版，第3 頁(yè)。

四、行政糾紛多元化解決與實(shí)質(zhì)性解決的共容

（一）實(shí)質(zhì)性解決是多元化糾紛解決機(jī)制的共同目標(biāo)

司法政策的調(diào)整是各種因素作用的結(jié)果，盡管兩種司法政策在立足點(diǎn)上有所不同，但并不意味著行政糾紛的多元化解決機(jī)制與實(shí)質(zhì)性解決糾紛兩種司法政策導(dǎo)向就是對(duì)立的。行政訴訟的發(fā)展不僅依賴于行政訴訟制度本身的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，同時(shí)還依賴于制度環(huán)境的均衡與協(xié)調(diào)，依賴于行政訴訟與復(fù)議、信訪、裁決等糾紛解決方式，從而形成制度合力。最高人民法院司法政策對(duì)于行政糾紛解決方式有一定程度的調(diào)整，從之前大力推廣多元化糾紛解決機(jī)制，再到強(qiáng)調(diào)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。既說(shuō)明其對(duì)行政糾紛認(rèn)識(shí)趨于深化，也說(shuō)明了單單憑借增加多種糾紛解決方式難以對(duì)積重難返的行政糾紛解決困境有顛覆性的突破。行政糾紛在現(xiàn)實(shí)生活中得不到實(shí)質(zhì)性解決的癥結(jié)不能完全歸結(jié)于法院。每一個(gè)行政糾紛都有其自身的特殊性，要根據(jù)具體情況采取不同的解決方式。有些行政糾紛不屬于受案范圍或超過(guò)訴訟時(shí)效，或者訴訟請(qǐng)求得不到法律支持。一些行政糾紛和民事糾紛相互交織在一起，要么案情復(fù)雜，要么經(jīng)歷的時(shí)間比較長(zhǎng)，政策問(wèn)題與法律問(wèn)題混為一體，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了行政訴訟的受理和審查范圍，以至于類似的大量案件盡管經(jīng)過(guò)了重重司法程序卻長(zhǎng)期得不到解決。這恰恰說(shuō)明對(duì)于某些行政糾紛，行政訴訟并非是最合適的救濟(jì)途徑。

行政糾紛解決系統(tǒng)由若干要素組合而成，行政訴訟與其他糾紛解決機(jī)制都屬于糾紛解決系統(tǒng)的子系統(tǒng)?！敖?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更迭變遷，行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的探索與完善亦將在整體觀指導(dǎo)下持續(xù)呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性來(lái)，用以滿足時(shí)代需要?！?6高秦偉：《行政復(fù)議制度的整體觀與整體設(shè)計(jì)》，載《法學(xué)家》2020 年第 3 期。在系統(tǒng)論框架下，可以充分評(píng)估行政糾紛解決機(jī)制系統(tǒng)的外部環(huán)境，以及行政糾紛解決系統(tǒng)與外部環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系?？梢詮暮暧^和微觀兩個(gè)角度來(lái)審視行政糾紛解決系統(tǒng)。從宏觀維度而言，可以把行政糾紛解決系統(tǒng)視為一個(gè)整體，不考慮行政糾紛解決系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)造，著重分析行政糾紛解決系統(tǒng)與外部環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系來(lái)探究行政糾紛解決的整體性目標(biāo)。就微觀視角而言，可以把行政糾紛解決系統(tǒng)視為由若干要素構(gòu)成的封閉系統(tǒng)，從各子系統(tǒng)以及互動(dòng)關(guān)系上來(lái)探討多元化行政糾紛解決機(jī)制之間的分工與合作。

多元化糾紛解決機(jī)制是手段，實(shí)質(zhì)性糾紛解決是目標(biāo)。在整個(gè)國(guó)家全面倡導(dǎo)行政糾紛解決多元化的形勢(shì)下，一方面是行政裁決、行政復(fù)議大刀闊斧地進(jìn)行改革，擴(kuò)大行政司法的權(quán)限，另一方面卻是法院系統(tǒng)盡可能地構(gòu)建多元化、柔性的解決機(jī)制。追求當(dāng)事人之間的和解與合意成為行政審判程序設(shè)計(jì)的首要目的。這在最高人民法院的指導(dǎo)案例中已經(jīng)有多處體現(xiàn)，如第30號(hào)案例“青島萬(wàn)和熱電有限公司訴山東省青島市李滄區(qū)人民政府行政決定上訴案”認(rèn)為，當(dāng)被訴行為涉及重大公共利益且法律規(guī)定不夠明確，采取裁判方式結(jié)案無(wú)法做到案結(jié)事了時(shí)，法院應(yīng)積極運(yùn)用協(xié)調(diào)手段，以實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛。27《行政訴訟中協(xié)調(diào)手段的運(yùn)用與利益衡量 ——青島萬(wàn)和熱電有限公司訴山東省青島市李滄區(qū)人民政府行政決定上訴案》：最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例》第1 卷，中國(guó)法制出版社2010 年版，第156 頁(yè)。在第112 號(hào)案例“張富貴訴甘肅省國(guó)土資源廳礦產(chǎn)行政登記案”中，二審中因當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，準(zhǔn)予撤回上訴并載明一審判決不再執(zhí)行。二審期間，當(dāng)事人就民事權(quán)益達(dá)成和解協(xié)議，可視為行政機(jī)關(guān)改變被訴具體行政行為，準(zhǔn)許撤回上訴的裁定中可載明一審裁判不再執(zhí)行。

在實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛這一目標(biāo)指引下，只要有助于糾紛解決，各種合法的司法手段與非司法手段都可以在解決糾紛過(guò)程中加以嘗試、適用。“體現(xiàn)出濃郁的現(xiàn)實(shí)主義情結(jié)。”28章志遠(yuǎn)：《開(kāi)放合作型行政審判模式之建構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2013 年第1 期。當(dāng)事人選擇糾紛解決方式具有一定的實(shí)踐理性導(dǎo)向，無(wú)論是選擇訴訟還是其他糾紛解決機(jī)制，核心目的都是希望訴訟請(qǐng)求得到充分實(shí)現(xiàn)和滿足。

（二）實(shí)質(zhì)性解決與多元化解決是一體兩面

矛盾解決的體系是一個(gè)有機(jī)整體，是由不同的子系統(tǒng)組成的。各子系統(tǒng)既獨(dú)立自主地運(yùn)作，又相互聯(lián)系、相互影響。通過(guò)整體主義來(lái)審視行政糾紛解決機(jī)制的構(gòu)造，行政糾紛解決機(jī)制并非是單向度的，而是由多維度構(gòu)成的有機(jī)體系,任何片面化的理解都不能全面體現(xiàn)行政糾紛解決機(jī)制的特質(zhì),都會(huì)使得行政糾紛解決方式顧此失彼。從結(jié)構(gòu)和歷史的整體看，對(duì)任何一種解決方式的偏重或輕視都會(huì)影響糾紛解決功能的實(shí)現(xiàn)。

第一，多元化糾紛解決機(jī)制解決的是入口問(wèn)題，實(shí)質(zhì)性解決更多解決的是出口問(wèn)題。盡管每一種糾紛解決機(jī)制都是為了解決糾紛，但是在功能上有所側(cè)重，在實(shí)施效果上也有一定的差異。什么樣的糾紛由何種糾紛解決方式解決更為合適，這屬于糾紛的分流機(jī)制。而一個(gè)糾紛經(jīng)過(guò)何種程序設(shè)置能夠使得雙方當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求得到充分考慮，能夠息訴服判和取得良好的社會(huì)效果，這屬于實(shí)質(zhì)性解決糾紛的范疇。為實(shí)現(xiàn)有效化解行政糾紛這個(gè)目標(biāo)，法院應(yīng)通過(guò)各種方式“鼓勵(lì)和支持”行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解、裁決或進(jìn)行其他處理。29《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2009〕45 號(hào)）。法院要?jiǎng)?chuàng)造各種條件，充分發(fā)揮其他糾紛解決主體的能動(dòng)性和積極性?！胺ㄔ簩徖硇姓讣倪^(guò)程實(shí)際上是徘徊在法律與司法政策、規(guī)范與事實(shí)、政府與民眾、私益與公益之間進(jìn)行利益衡量、價(jià)值選擇的過(guò)程?！?0李大勇：《司法政策論要——基于行政訴訟的考察》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2014 年第5 期。只有加強(qiáng)各種糾紛解決方式之間的相互協(xié)調(diào)、科學(xué)界定各自糾紛解決范圍，合理規(guī)范制度間的銜接問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)多元化糾紛解決機(jī)制的最優(yōu)化布局，才能實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛。

第二，多元化糾紛解決機(jī)制是前提、基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)性解決糾紛是保障。不同的行政糾紛解決機(jī)制適用于不同領(lǐng)域或不同情形下發(fā)生的行政糾紛。只有“對(duì)癥下藥”，一個(gè)行政糾紛才會(huì)以最妥善的方式得到高效處理，才會(huì)避免浪費(fèi)大量的救濟(jì)成本和人力。人民法院的審判既不是解決所有行政糾紛的最終手段，也不是解決各種行政糾紛唯一的理想模型。只有有了足夠豐富的糾紛解決方式，當(dāng)事人才會(huì)有足夠的選擇自由，在不同的糾紛解決方式中選擇最適合自身糾紛情況的解決機(jī)制。當(dāng)今世界各國(guó)在對(duì)各種糾紛解決方式進(jìn)行整合重組時(shí)都會(huì)面臨一個(gè)左右為難的窘境。若對(duì)當(dāng)事人過(guò)于強(qiáng)調(diào)完整、系統(tǒng)、全面的程序權(quán)益救濟(jì)，法院則會(huì)面臨“訴訟潮”的壓力。但若施以簡(jiǎn)易程序或替代性糾紛解決機(jī)制，則又有“司法缺位”之嫌。目前解決途徑之一就是廣泛適用“程序選擇權(quán)”，在公民得到正當(dāng)程序保障權(quán)益這個(gè)前提具備時(shí)，應(yīng)當(dāng)“通過(guò)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)當(dāng)事人選擇簡(jiǎn)易程序或非訴訟機(jī)制解決糾紛?！?1何兵：《現(xiàn)代社會(huì)的糾紛解決》，法律出版社2003 年版，第69 頁(yè)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2021〕36 號(hào)）第12 條規(guī)定，對(duì)訴前調(diào)解或其他非訴訟機(jī)制解決爭(zhēng)議的案件，根據(jù)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解工作的需要，人民法院做好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作：（一）指導(dǎo)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員充分了解行政爭(zhēng)議形成的背景；（二）指導(dǎo)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員正確確定爭(zhēng)議當(dāng)事人、爭(zhēng)議行政行為以及爭(zhēng)議焦點(diǎn)，促使當(dāng)事人圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)配合調(diào)解工作；（三）指導(dǎo)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員在對(duì)被訴行政行為合法性進(jìn)行初步判斷的前提下，促進(jìn)當(dāng)事人達(dá)成一致意見(jiàn)；（四）引導(dǎo)當(dāng)事人自動(dòng)、及時(shí)履行調(diào)解協(xié)議；（五）其他有助于實(shí)質(zhì)化解糾紛，且不違反人民法院依法、獨(dú)立、公正行使審判權(quán)相關(guān)規(guī)定的工作。替代性行政糾紛解決手段要符合最低程度的正義標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以司法為參照，還需要不斷地朝規(guī)范化、程序化、法治化的方向努力。

第三，多元化糾紛解決機(jī)制是形式，實(shí)質(zhì)性解決糾紛是內(nèi)容。多元化糾紛解決機(jī)制與實(shí)質(zhì)性解決糾紛是完全可以統(tǒng)一的。多元化糾紛解決不僅意味著可以存在多種和行政訴訟相提并論的其他替代性糾紛解決手段，還意味著在行政訴訟過(guò)程中，人民法院除了采用裁判手段外，還可以采用司法建議、和解、協(xié)調(diào)等多種手段作為補(bǔ)充。中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2006〕27 號(hào)）規(guī)定，無(wú)論是司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)都要加強(qiáng)協(xié)商、調(diào)解意識(shí)，加大調(diào)解在解決行政爭(zhēng)議中的優(yōu)勢(shì)作用，建立健全調(diào)解與復(fù)議、訴訟充分有效銜接及結(jié)合的法律機(jī)制。在事實(shí)清楚、法律明確、不損害其他合法權(quán)益的前提下，盡可能地爭(zhēng)取調(diào)解處理，恢復(fù)人民群眾與政府之間的信任關(guān)系。