代良瓊

（西北政法大學 法治學院，陜西 西安 710000）

自1985年我國第一個《關(guān)于用五年左右時間向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》出臺，至2021年6月15日中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025年）》，法治宣傳教育已持續(xù)發(fā)展36年，正式邁入第八個周期。在中央和地方各級國家機關(guān)大力推動之下，普法工程雖“尚未完工”[1]4，但已取得了相當令人矚目的成效。

普法實踐開展時間長、涉及范圍廣，學界的關(guān)注與研究也在持續(xù)進行。雖然不少學者就其目的原則、內(nèi)容方式、責任落實等方面予以反思和建議，但對普法性質(zhì)或本質(zhì)的研究更多地集中在2010年前后①，之后的十年期間此類文章較少見到。普法的正當性似乎是隨著普法實踐的持續(xù)進行而獲得了認可，而自發(fā)性普法并非是自覺性普法，普法的正當性沒有從根本上得到堅持和確信。

關(guān)于普法性質(zhì)的研究更多地發(fā)表在2010年之前，國家對于普法實踐的開展也是在探索中前進。學術(shù)界關(guān)于普法是否具有實質(zhì)上的正當性和積極性的研究分析，受到當時實踐經(jīng)驗、法治階段的限制。而也正是那時帶有局限性的研究分析，為今天以及未來的普法實踐廓清了障礙。如今，我們正朝著“中國特色社會主義法治體系初步形成”的2025目標大步向前。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法?！?018年中央依法治國委員會組建成立后的歷次會議均強調(diào)，要加強法治宣傳教育工作②。法治宣傳教育不只是一場轟轟烈烈的“普法運動”，而是要真正擺上議事日程、納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，逐步走向規(guī)范化、制度化?！吨醒胄麄鞑俊⑺痉ú筷P(guān)于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規(guī)劃》《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃》《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃》，連續(xù)三個五年法制（治）宣傳教育周期，從“法制宣傳教育”到“法治宣傳教育”，進而刪除“在公民中”的表述，名稱變化的背后必是法治（制）宣傳教育實踐本身的發(fā)展變化。近四十年，法治（制）宣傳教育工作經(jīng)歷了從點到線、從線到面、從面到網(wǎng)，不斷拓展、不斷深化的過程[2]50。無論是對普法實踐的歷史經(jīng)驗進行總結(jié)，還是對普法實踐的未來方向加以展望，都必須在新時代法治建設(shè)的背景下確立普法的正當性。

一、普法悖論之否定

法律條文的宣傳教育是普法內(nèi)容的一個方面，新時代普法更強調(diào)對法治實踐和法治理念的宣傳教育。有人說：“既然承認法律是人民的意志，緣何又要通過普法向人民宣傳‘人民的意志’？”[1]191以此質(zhì)疑普法的正當性是不恰當?shù)?。該觀點是將“從群眾中來，到群眾中去”兩條不同時間、不同地點、不同內(nèi)容的路線錯誤地黏合到了一起。法律的制定來源于人民的需求，只有通過人民的實踐活動才能真正地發(fā)現(xiàn)法、了解法并反映法的要求[3]191，繼而將“他們的經(jīng)驗綜合起來，成為更好的、更有條理的道理和辦法”，至此“從群眾中來”由下到上的路線完成。隨之“再告訴群眾（宣傳），并號召群眾實行起來，解決群眾的問題，使群眾得到解放和幸?！保瑒t是“到群眾中去”的由上到下的路程，不只是宣傳法律條文，還要號召群眾實行法治，用法治解決群眾的問題，通過法治使群眾得到解放和幸福。由此，普法的內(nèi)容便不能僅圍繞著法律規(guī)范的條文內(nèi)容展開，而是要擴大至包括立法、執(zhí)法、司法、守法的法治建設(shè)全過程。普法是一個簡稱，不僅對應(yīng)2016年之前的“法制宣傳教育”，從“七五”規(guī)劃開始的“法治宣傳教育”亦與普法對應(yīng)。普法規(guī)劃名稱從“刀”制到“水”治的轉(zhuǎn)變緊跟中國法治建設(shè)進程的發(fā)展。2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將法治建設(shè)從民主政治中相對獨立出來，以第九章“推進法治中國建設(shè)”專章論述法治建設(shè)和法制改革，法治話語的顯赫地位就此凸顯[4]5?！胺墒侨嗣竦囊庵尽笔乾F(xiàn)代法律的邏輯起點，新時代的普法在法律制定前就要求在立法規(guī)劃、草案起草、聽證論證等立法全過程中融入法治宣傳教育，“誰執(zhí)法誰普法”“誰服務(wù)誰普法”“以案釋法”等要求均體現(xiàn)了法治實踐在普法內(nèi)容中所占據(jù)的重要地位。普法的內(nèi)涵隨著法治實踐的發(fā)展而不斷完善。普法的正當性分析不能忽略其變化了的內(nèi)涵。

在共建共治共享大格局下，法治是中國特色社會主義道路中社會治理的一種方式?，F(xiàn)代法治因其具有世界通行的一般性而能夠被我們引進國內(nèi)進行建設(shè)發(fā)展，“法治的價值是普世的，但作為價值載體的法律制度可能是不普世的”[5]162。中國的法治道路和法治模式堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，遵循中國特色社會主義理論的指導，吸收外國法治的有益經(jīng)驗，從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中汲取營養(yǎng)，頗具自身特色。中國特色社會主義法治是“現(xiàn)代法治”的下位概念，普法的正當性研究絕不能脫離中國特色社會主義法治的獨特性背景，而以現(xiàn)代法治的一般性理論直接否定。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，法治建設(shè)總目標的實現(xiàn)必須堅持“依法治國和以德治國相結(jié)合”原則；2021年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出要“健全基層群眾自治制度”。國家治理體系中既要強調(diào)“法治”的重要地位，也不能忽視“德治”“自治”的積極作用。我國的法治并非法治全能主義，法治文明秩序只是眾多文明秩序中的一種[6]30。而普法與法治建設(shè)的關(guān)系，“八五”普法規(guī)劃有明確的定位，即“全民普法是全面依法治國的長期基礎(chǔ)性工作”。該定位決定了普法與中國特色社會主義法治體系之間并非直接因果關(guān)系，二者間的邏輯關(guān)系為：普法有利于法治體系的建成，法治體系的建成不僅僅只是普法。普法“只是打算提倡法律的價值，而不是要通過配套制度的設(shè)計和具體操作去證實法律的價值”的觀點[1]12，從某種層面上說是正確的，但不能憑此認為普法是不正當?shù)?。普法的作用確實有限，普法只是動態(tài)、立體的法治全過程中的一個方面，普法的主要目的只是集中在“公民對法律法規(guī)的知曉度、法治精神的認同度、法治實踐的參與度顯著提高，全社會尊法學法守法用法的自覺性和主動性顯著增強”③上。研究普法與法治之間的關(guān)系，不應(yīng)夸大普法實踐的作用影響，不能向法治全能主義傾斜。

無論認為普法是國家權(quán)力控制[7]30，還是意識形態(tài)控制[1]60，均忽視了人的主觀能動性。誠如學界通說所言，“法治”不是從我國本土歷史文化資源中生長出來的事物，“法治”這個舶來品被黨和人民選中，充分發(fā)揮了人的主觀能動性和創(chuàng)造性，黨和國家以及眾多法律人才的辛勤耕耘使得“中國特色社會主義法治”在我國社會土壤中生根發(fā)芽。法律專門隊伍在中國的特殊條件下改變了“法治”的存在形式，但這并不是從無到有的改變，而是從有到有——從“法治”到“中國特色社會主義法治”——的改變。法律專門隊伍能夠以外在視角對“法治”進行辨證分析探討，為何斷定普通公民缺少主觀能動性，只能被動接受不容辯駁、不可質(zhì)疑的“政治正義觀念”[1]203？馬克思主義哲學認識到主觀能動性的發(fā)揮不是無所不能的，會受到社會發(fā)展水平、實踐主體的認識水平等因素的限制，忽視主觀能動性發(fā)揮的客觀基礎(chǔ)、條件限制、局限性，就會陷入唯心主義[8]20。2009年我國城鎮(zhèn)人口有6.22億，城鎮(zhèn)化率46.6%④，2021年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%⑤；2009年全國高中階段毛入學率為79.2%、高等教育毛入學率達到24.2%⑥，2021年我國高中階段毛入學率為91.4%、高等教育毛入學率達到57.8%⑦；十年間我國公民的認知水平和受教育程度獲得了普遍的發(fā)展和提高。被視為“普法受眾”的普通公民，在基本人權(quán)的法治保障下，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺，就法律規(guī)定、法治熱點、司法事件等法治實踐問題提出自己的看法和意見，而正是在這樣的論辯下，法治建設(shè)的生命力得到拓展和延伸。人的主觀能動性受到客觀條件的制約，但黃老漢在抵制行政強制拆遷時高舉憲法的行為本身已說明法治宣傳教育培養(yǎng)公民法治素養(yǎng)的積極作用⑧。權(quán)力控制、意志控制之類的觀點，限于“普法者與被普法者”的主客關(guān)系視角，僅強調(diào)政府立場的強勢地位，而忽視了社會公眾的主觀能動性的龐大力量。

二、普法重要嗎？

普法符合現(xiàn)代法治限制公權(quán)力、保護私權(quán)利的本質(zhì)要求。法治的理念源遠流長，可以追溯到古希臘時期的亞里士多德《政治學》中“已經(jīng)制定的法律得到普遍服從；人們遵守的法律應(yīng)該是良法”[9]202的表述。然而近現(xiàn)代意義上的法治實踐則是隨著主權(quán)國家的建立逐漸展開的，各個主權(quán)國家的領(lǐng)導群體不同、建立方式不同，其法治運行的模式進路亦有差別。特殊性中必然蘊含著普遍性，不同法治模式背后都體現(xiàn)著對同樣的法治理念、法治價值的追求。前聯(lián)合國秘書長安南在《沖突中和沖突后社會的法治和過渡司法》報告中，就法治的一般性作出闡述：“法治，是聯(lián)合國使命的核心概念。對于聯(lián)合國而言，法治是指這樣的一種治理原則：所有個人、機構(gòu)和實體，無論是公共的還是私人的，包括國家本身，都對公開發(fā)布、平等實施和獨立裁斷，以及與國際人權(quán)規(guī)范和標準保持一致的法律負責。”雖然秘書長在報告中將該闡述限制在了聯(lián)合國的范圍內(nèi)，但作為世界上最大的政府間國際組織，一定程度上已反映出世界法治的共性。拋開國家、法系、歷史等影響法治模式的各種因素，“摒棄人治、弘揚法治、將公權(quán)置于法治的籠子里”[10]139的法治理念是一致的。“王在法下”的理念從形成到發(fā)展不斷變化，但該表述形象地總結(jié)了法治的基本內(nèi)涵——掌握國家權(quán)力的人要受到法律的約束。在歷項普法規(guī)劃中，均以“一切有接受教育能力的公民”為普法教育對象，以期在最廣泛的群體中進行法治宣傳教育、鼓勵公民遵守已經(jīng)制定的法律。同時，普法實踐也抓住了矛盾的主要方面，從“二五”普法規(guī)劃開始就強調(diào)普法教育的重點對象是“縣團以上干部，特別是省、部級高級領(lǐng)導干部和執(zhí)法干部”，在“六五”普法規(guī)劃中更是將領(lǐng)導干部作為重中之重予以強調(diào)，《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》以“堅持系統(tǒng)內(nèi)普法與社會普法并重”為原則，要求國家機關(guān)履行好系統(tǒng)內(nèi)的普法責任。領(lǐng)導干部、國家機關(guān)工作人員的法治宣傳教育融入了立法、執(zhí)法、司法過程，與自身的職務(wù)工作相結(jié)合，是對掌握國家權(quán)力的人群的時刻警醒與教育。中央、地方、各部門各單位均多次要求領(lǐng)導干部和公務(wù)人員舉行會議學習法治思想、研讀法律規(guī)范，營造了積極正面的良好氛圍。普法以一切有受教育能力的公民為教育對象，并把領(lǐng)導干部作為教育的重點對象、甚至是重中之重，符合法治約束權(quán)力的共性要求。

普法實踐走民本法治路線，與我國社會主義本質(zhì)相一致。法治具有世界通行的共性，也具有不同國家的個性。盡管法治緣起于近代西方民族國家，但西方國家的法治模式也因法律職業(yè)共同體的不同而有所不同，大致可分為三種：在英國和美國，法官承載著公正審判、以案立法的重要地位；但法國代表性的法律家類型是律師，辯護律師在法國資產(chǎn)階級革命中發(fā)揮了舉足輕重的作用；而在德國，理想的法律家是學識淵博的法律博士，《德國民法典》的概念化與嚴謹性足以證明法學教授在德國法治進程中的重要性[11]242-243。法學群體雖有不同，然均屬于由法律人士壟斷和掌握法律的“專職法治”，奉行的是“法治的專職主義”[12]7。法治于近代傳入我國，在新中國成立前并未形成專業(yè)的法律職業(yè)共同體以壟斷法律領(lǐng)域，且我國是人民民主專政的社會主義國家，法律職業(yè)共同體掌握并影響法治進程與我國特色實踐不符，故我國無法遵循西方國家“專職法治”的路徑。群眾路線是中國共產(chǎn)黨對馬克思主義“人民群眾是歷史創(chuàng)造者”的創(chuàng)新與發(fā)展，在革命、建設(shè)、改革的各個階段，從群眾中來到群眾中去都是黨和國家的成功經(jīng)驗。法治建設(shè)亦應(yīng)為了群眾、依靠群眾，法治宣傳教育實踐深切契合群眾路線，尋求黨的領(lǐng)導、依法治國和人民利益三者之間的有機統(tǒng)一。法治宣傳教育走“法治的群眾路線”、追求“民本法治”，是堅持以人為本的要求和體現(xiàn)。

普法契合中國特色社會主義法治體系建設(shè)進路的特殊性。中國近代史始于1840年鴉片戰(zhàn)爭，民族國家的獨立和發(fā)展在外力壓迫下，由一批先進的馬克思主義者領(lǐng)導全國人民堅持斗爭，自上而下式地建立起新中國。社會主義建設(shè)時期，新的社會秩序亟待建立、國際局勢頗為復雜，全能型國家治理模式在整合國家資源、保障國家安全、“趕超歐美”等方面發(fā)揮著不可磨滅的作用[13]90。當然，法治秩序的建立同樣是在國家權(quán)力的選擇、移植、推動下進行的。在馬克思的理論中，市民社會是國家政治生活和秩序之外的“非政治性社會”，市民社會是國家的必要條件，不是市民社會決定政治國家，而是相反。但是無論是古代“家國同構(gòu)”的傳統(tǒng)思想，還是計劃經(jīng)濟時期的集體觀念，市民社會或者說社會力量在改革開放之后才擁有了發(fā)展空間。市民社會發(fā)展不足，“以國家為中心建構(gòu)法治秩序是依法治國實踐中的基本立場與價值取向”[14]33，也是歷史與現(xiàn)實的必然選擇。然而，隨著經(jīng)濟水平的不斷提高、公民認知能力的增強，社會群體展現(xiàn)出了其應(yīng)有的力量，在治理型法治新時代，要建立國家與民間并行、體制內(nèi)與體制外互動的雙重治理機制[15]39。普法實踐一方面制定五年規(guī)劃，要求國家機關(guān)自上而下地承擔普法責任、履行普法義務(wù)，引導著法治宣傳教育的發(fā)展方向。另一方面，曾被定義為“普法受體”的公民或社會團體實現(xiàn)了“主體轉(zhuǎn)化”，成為新時代法治宣傳教育的實踐主體，自下而上地積極參與法治建設(shè)。國家機關(guān)制定、執(zhí)行并適用“以認同人民”為本質(zhì)要求的法律，普法實踐深化人民對法治理念、法治精神的認同[16]70-71。普法源于自上而下的開展，激勵鼓舞了社會群體自下而上的積極性和主動性，深切契合了具有中國特色的法治進路、法治模式。

普法在法治建設(shè)中具有獨特作用，無法被立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)所替代。新時代全面推進依法治國提出了“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。法治實施體系中新增“全民守法”一環(huán)，有必要通過對該概念中“全民”和“守法”兩個關(guān)鍵詞的辨析以明確其與法治之間的關(guān)系?！叭瘛钡姆秶鷽Q定了守法的廣度，不僅包括公民群體，執(zhí)政黨、國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織均在“全民”的范圍之內(nèi)[17]48。無論機關(guān)法人還是社會法人，其組織的權(quán)能行為要遵守法律規(guī)范，最終是要落實到每一個個體的行動之上?！叭瘛彼赶虻募仁腔銥檎母鹘M織團體，也是化整為零的每一個公民。關(guān)于“守法”，亞里士多德所言的法治的含義，把“已經(jīng)制定的法律得到普遍服從”這一層放在“良法”之前就充分說明，相比“良法”而言，“守法”才是第一位的。潘恩也說“對一項壞的法律，我一貫主張（也是我身體力行的）遵守”。遵守法律、服從法律是“守法”的應(yīng)有之義。但若僅是如此，便是固化了對守法內(nèi)涵的理解。傳統(tǒng)守法理論以守法義務(wù)為核心，強調(diào)對法律的遵從；弘揚主體性的積極守法體現(xiàn)在“用法”和“護法”兩個層面[18]7-8；而新時代的“守法”還應(yīng)包括對法律的信仰和對法律的批判[19]262。全民守法要求“立法者遵守規(guī)范立法之法、執(zhí)法者遵守規(guī)范執(zhí)法之法、司法者遵守規(guī)范司法之法、守法者遵守規(guī)范行為之法”，貫穿了法治運行的各個環(huán)節(jié)[20]3，各公民團體都應(yīng)遵守法治、守正法治。在“守法”的豐富內(nèi)涵之下，全民普法作為依法治國的一項長期基礎(chǔ)性工作，發(fā)揮著不同于立法、執(zhí)法、司法職能的獨特作用。雖然“知法”與“遵守法律”之間并不存在直接的因果關(guān)系，普法發(fā)起者通過法治教育使公民知法守法的努力較為有限；但普法與運用法律、信仰法治、守正法治之間的積極性關(guān)系緊密且堅韌。國家機關(guān)在系統(tǒng)內(nèi)部面向的普法通過廣義上的“誰執(zhí)法誰普法”與自身的立法、行政、司法權(quán)能相結(jié)合，但國家機關(guān)的普法還有另一社會群體的面向，由上到下的普法進路又獨立于立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)。加之“誰服務(wù)誰普法”的新要求和媒體公益普法責任的強調(diào)，公民、團體等社會力量在法治宣傳教育中占據(jù)著另一半主體地位，更是與立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)相分離。普法在“全民守法”所發(fā)揮的獨特作用使其在法治實施體系中保持著自身的獨立性。

三、普法“好”嗎？

不可否認，普法在起始時是以運動的形態(tài)帶著強烈的政治性展開的，但普法實踐發(fā)展至今，已經(jīng)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。普法對中國的法治建設(shè)來說好不好，需要從普法的功能、作用和價值三個維度進行分析。功能與作用關(guān)系緊密，二者之間的混同似乎成為了學界審視某一事物的通行做法，但下文則采取相區(qū)別的看法分析普法這一事物。

功能指的是一個事物系統(tǒng)所具備的對其他事物發(fā)生作用的能力或根本屬性，是事物本身所固有的重要特性[21]47。功能由結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生，是內(nèi)在的而非外在的。普法的功能取決于其自身的特征。普法的結(jié)構(gòu)，即法治宣傳教育的結(jié)構(gòu)，包括三個要素：第一，主體要素，涵蓋全部公民和組織，在特定的工作時間內(nèi)對領(lǐng)導干部和國家機關(guān)工作人員有特殊定位。第二，內(nèi)容要素，涉及中國特色社會主義法治理念和法治實踐，包括法律制度在內(nèi)的立法、執(zhí)法、普法、守法法治運行全過程。第三，形式要素，既有國家機關(guān)從上到下的普法形式，亦存在公民社會從下到上的促進方式。法治宣傳教育，從主體方面來說屬于培育健全公民身份人格的公民教育，在內(nèi)容方面屬于以法治體系為內(nèi)容的法治教育，而在形式方面則可以歸入整個社會中所存在的一切形式的廣義社會教育。歸根結(jié)底，法治宣傳教育是“教育”概念的種概念，其功能無法脫離“教育”本身的特性。普法的功能即是教育功能。無論是國家機關(guān)由上到下的普法活動，還是公民社會自發(fā)的普法行為，普法本身都在對所有公民進行法治教育。普法的教育功能并不指向“成才”方面[22]43，我們不能要求普法將所有人培養(yǎng)成法學專家；但普法的教育功能可以培養(yǎng)受教育者成為現(xiàn)代化要求的、具有法治意識和法治素養(yǎng)的公民。雖然普通公民在特定的工作時間具有了領(lǐng)導干部、國家機關(guān)工作人員的特殊身份，但普法的自省功能也屬于教育功能本身，體現(xiàn)為自我教育。

功能是潛在的作用，作用是顯現(xiàn)出來的、外在的即實現(xiàn)了的功能。作用，作什么用，則取決于使用者主體——人的目的。普法能夠產(chǎn)生的作用，除遵循教育功能所發(fā)揮出來的部分外，還包括主體額外開發(fā)的部分。第一，教育功能的本質(zhì)是知識傳遞。雖然當前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)非常普及，但仍存在信息不對稱的情況。公民個人所掌握的信息是有限的，公民對信息的知曉和掌握能力也遠不及國家機關(guān)。普法即要求國家機關(guān)向公民社會公開并解讀其掌握的信息，而公民社會作為普法實踐的另一主體也進行著信息的交流與交換，且公民社會所產(chǎn)生的新信息也反饋回了國家機關(guān)。普法促進了法律知識的傳遞。第二，普法的內(nèi)容不僅僅是法律知識，還包括立法、執(zhí)法、司法、守法的法治運行全過程。“將立法工作同普法工作有機結(jié)合，做好重要立法項目、重大時間節(jié)點的立法宣傳”⑨，“把向行政相對人、案件當事人和社會公眾的普法融入執(zhí)法、司法辦案程序中，實現(xiàn)執(zhí)法辦案的全員普法、全程普法”“把普法融入法律服務(wù)過程”③等，這些要求全面開展，有利于促進法治的實施與運行。第三，“法治”作為現(xiàn)代國家治國理政的方式被我國選中后，作為形塑社會秩序的最重要的手段，法律“就不再是以單一的中立社會規(guī)范存在，而是會主動創(chuàng)造出一個價值體系”[23]92。法治話語在黨和國家的引領(lǐng)下風潮迭起，國家權(quán)力機關(guān)由上到下所開展的普法實踐必然承載著某種程度上的意識形態(tài)塑造。當然塑造的程度一方面取決于由上到下的主流法治意識引導，另一方面更取決于公民社會以自身主觀能動性作出的判斷、評價和反饋。但普法最開始由國家機關(guān)推動，以法治理念和法治實踐為內(nèi)容，無法脫離福柯的知識—權(quán)力學說框架。普法促進了國家共同體理念的發(fā)展，促進了中國特色社會主義法治體系的公民認同。據(jù)此，普法對法律知識傳遞、法治實踐運行、法治觀念認同有著直接而正面的作用。普法所教育出來的人也在經(jīng)濟、政治、社會等其他方面產(chǎn)生著間接作用和影響，但已與文章主旨相去甚遠。

價值是表征關(guān)系的范疇。價值問題屬于主體性問題，是客體滿足主體需要的積極意義或客體的有用性。價值既是事物自身的追求目標，亦可作為評價事物的標準，具有復雜性。普法實踐本身追求著多元、平等、公開、交互的價值目標。在堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的背景下，過去國家機關(guān)的“普法主體”定位和公民社會“普法受體”定位的觀點[24]154，已不符合當前的實踐情況。普法規(guī)劃中著力提出普法融入法律服務(wù)過程、落實社會媒體公益普法責任、強化基層普法工作，圍繞政治國家、社會組織、自治團體、公民群眾等多元主體的普法大格局正在形成。信息的傳遞，即一方主體將信息告知另一方主體，這個過程本身不存在社會地位上的差異，僅在于信息資源數(shù)量的多少。加之政府職能改革，由“管理職能”向“服務(wù)職能”轉(zhuǎn)變，國家管理轉(zhuǎn)向共同治理，公民社會力量逐步增強。雖然在行政關(guān)系中仍存在一定程度的不平等，但整體上看，普法以期在政治國家和公民社會中搭建平等橋梁的目標追求并非天方夜譚。同時，法律的公開是富勒、拉茲、菲尼斯等諸多法學家均予以認可的法治要求，且公開透明亦是國家機關(guān)的工作要求。普法要求在全體公民中開展法治觀念和法治實踐的宣傳教育，首項要求即是法治觀念和法治實踐的公開。不僅是法律法規(guī)的公開，更是在不違背特殊規(guī)定的情況下立法、執(zhí)法、司法全過程的公開，甚至是部分草擬文件、工作會議、意見采納或拒絕理由的公開。最后在多元、平等、公開的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了國家機關(guān)與公民社會就法治觀念和法治實踐的溝通反饋，摒棄“一言堂”式的灌輸式普法，推進主體間交流的交互式普法[25]17-18。

從評價標準的角度，普法實踐符合民主價值和權(quán)利價值。與“民主”相對的詞是“專制”，指向的是公共權(quán)力掌握在誰手中的問題。如果公共權(quán)力掌握在少部分人、甚至是某一個人手中，是“專制”；如果公共權(quán)力被最廣大的人民群眾所掌握，則是“民主”。法律作為公共產(chǎn)品，指引并規(guī)范著最廣大人民群眾的行為活動。法律若是僅被少數(shù)人掌握知悉，即使國家性質(zhì)、權(quán)力性質(zhì)表面上是民主的，變相的法治“專制”也會阻礙民主的發(fā)展。普法的口號“把法律交還給億萬人民”，讓最廣泛的公民能夠知悉法律、掌握法律，才是民主的法治。憲法賦予了公民法制教育權(quán)利、監(jiān)督權(quán)、批評建議權(quán)等多項政治權(quán)利⑨。普法實踐的持續(xù)展開正是為公民知悉法律、了解法治進程提供了便利，保障了公民接受法制教育的權(quán)利。普法不能把每一位公民教育成法學家，但為公民進一步理解法律的內(nèi)容和實施、甚至精通法律拓寬了可能性。普法一方面是對現(xiàn)有法治觀念和法治實踐的宣傳教育，另一方面是公民對自身法治體驗所表達出的看法意見乃至批評建議，進而國家機關(guān)對公民意見加以分析，權(quán)衡采取與拒絕之后實現(xiàn)對法治建設(shè)的完善和補充。普法搭建的這架橋梁以民主和權(quán)利價值為基石，但橋梁想要真正發(fā)揮作用、把公民的這些權(quán)利落實，還需要其他法治環(huán)節(jié)的支撐和配合。

四、普法正當性的兩種論證

普法正當性有兩種論證，即功利論和道義論。功利主義的開創(chuàng)者提出“以最大多數(shù)人的最大幸?！睘樾袨檫x擇的準則，強調(diào)了一種外在的感性滿足。功利主義認為，某一行為是否是道德的或正當?shù)?，所依?jù)的標準是該行為的結(jié)果是否給行為者及其相關(guān)人帶來好處，或者僅是利大于弊的好處。功利論關(guān)涉行為的結(jié)果，行為本身的評價及行為者的評價不在功利論的關(guān)注范圍內(nèi)。普法實踐促進了法治理念、法治實踐相關(guān)信息資訊的傳播和流通，在法治實施的具體環(huán)節(jié)和行為中也起到了積極作用，通過激發(fā)公民群眾的主動性和創(chuàng)造性推動法治中國的建設(shè)進程。誠然，理論分析必然需要真實的法治實踐的支撐。黃老漢手持憲法抗議政府強拆，正是知悉了憲法中公民住宅不受侵犯的規(guī)定；千禧年后出生的孩子開始步入職場，正在熟練地運用勞動法律保護自己的合法權(quán)益；中年店鋪老板面對街道檢查員的簽字要求，會再三詢問檢查員在做什么工作、簽單是什么意思……種種真實案例，都能讓人直觀感受到普法實踐在公民法律意識、法治觀念方面的顯著提升。假設(shè)沒有普法，即使當前的互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)再先進，公民能夠較為簡便地搜索到法律條文，但也只能搜索到所公布出來的法律條文，最低限度的含義理解和使用運用都需要額外付出時間和經(jīng)濟成本。而在數(shù)十年前，科技水平低、信息閉塞，公民與法律之間的距離更遠，理解法律、使用法律更為艱難。普法最初由國家機關(guān)發(fā)起，為國家機關(guān)設(shè)定了責任義務(wù)，公民作為受益群體沒有額外負擔；而新時代的普法強調(diào)公民社會的主體性，公民的每一個法治實踐都是普法的一部分，普法在法治建設(shè)的進程中助力了“最大多數(shù)人的最大幸?！?。

與功利主義相反，道義論不以行為的結(jié)果為標準，排除了道德價值的功利性，而強調(diào)道德價值本身。道義論主張只要行為本身是正確的，或行為依據(jù)的原則是正確的，結(jié)果如何不影響行為的道德性。行為的動機正確與否是道義論的評判核心[26]140。多元化的普法主體，把關(guān)于中國特色社會主義法治體系的信息最大限度地公開呈現(xiàn)給最廣大的人民群眾，在愈發(fā)平等的位置上進行交互溝通，政治國家和公民社會兩股力量支撐起法治中國的建設(shè)進程。普法具有多元性、平等性、公開性與交互性等特征，其行為本身是正確的。且普法實踐已非隨時都能停止的政治運動，國家機關(guān)的普法工作有黨和國家制定的五年規(guī)劃予以宏觀指導，各省結(jié)合地區(qū)特色制定了“法治宣傳教育條例”加以細化，各機關(guān)內(nèi)部也出臺各種意見辦法進行落實，普法實踐依據(jù)各規(guī)范性文件展開。普法實踐本身以及普法實踐的依據(jù)均是正確的、道德的。

五、結(jié)語

自1986年開展第一場普法運動，到今天全面推進依法治國，普法的主體、內(nèi)容、目標、方式等均發(fā)生了顯著變化。新時代背景下的普法主體包含國家機關(guān)和公民社會，內(nèi)容方面由法制體系向法治體系擴充，目標在于激勵公民參與法治建設(shè)、增強法治認同，灌輸式普法轉(zhuǎn)向交互式普法。普法以領(lǐng)導干部和國家機關(guān)工作人員為重點對象，符合現(xiàn)代法治限制公權(quán)力的本質(zhì)要求；又面向一切有接受教育能力的公民，推動公民社會力量的發(fā)展，契合我國以人為本的中國特色社會主義法治發(fā)展進路。

普法教育作為“教育”的一種特殊形式，承襲教育功能，在各普法主體中傳遞和交流法治理念、法治實踐。普法是法治實施體系中的一環(huán)，但其與立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)聯(lián)系緊密，能夠在每一個案件中發(fā)揮作用，促進法治的運行與實施。普法自身追求著多元、平等、公開、交互等價值，且與“法治的民主”“民主的法治”理念相一致，實際起到落實憲法中公民權(quán)利的作用。

普法是中國特色社會主義法治體系的組成部分，但法治體系又處于國家治理的統(tǒng)籌之下。普法能夠發(fā)揮的作用不是無限的，且離不開其他環(huán)節(jié)的配合與支撐，普法與法治之間的正當性和積極關(guān)系不能因其實際效果未達到期待而予以否定。把握住普法的內(nèi)涵和價值，積極推動其主要矛盾主要方面的發(fā)展，同時加強各環(huán)節(jié)的運行與優(yōu)化，才能發(fā)揮普法的更大作用。

注釋：

①參見許章潤主編《普法運動》，清華大學出版社2011年版。該文集收錄了季衛(wèi)東、凌斌、劉洋、宋曉等學者有關(guān)普法“權(quán)力控制”、普法“悖論”等本質(zhì)問題的諸多研究。

②2018年中央全面依法治國委員會第一次會議指出，“運用憲法宣傳教育活動，弘揚憲法精神，加強憲法實施和監(jiān)督”；2019年中央全面依法治國委員會第二次會議強調(diào)“加強社會信用體系建設(shè)，加強普法工作”；2020年中央全面依法治國委員會第三次會議特別要求“要加強疫情防控法治宣傳和法律服務(wù)，組織基層開展疫情防控普法宣傳”。

③《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025年）》。

④《中國城市發(fā)展報告2010》。

⑤國家統(tǒng)計局《2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

⑥教育部《2009年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

⑦教育部《2021年全國教育事業(yè)統(tǒng)計主要結(jié)果》。

⑧黃老漢手持憲法，將憲法條文明示在家門口，公民采取了合法、合理的行為伸張自己的合法權(quán)益，法治宣傳教育實踐鼓勵了公民使用法律武器維護自身權(quán)益；且在此之后，人們對政府行為、拆遷條例的質(zhì)疑，以及新拆遷條例的出臺，則更加說明了受法治宣傳教育引導的公民對“法治”的論辯。而政府強制拆遷行為的規(guī)制更多地要依靠法治建設(shè)中其他環(huán)節(jié)的支撐配合。

⑨《中華人民共和國憲法》第二十四條第一款：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強社會主義精神文明的建設(shè)?！钡诙邨l第二款：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡谒氖粭l第一款：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！?/p>