梁津津 廣西林業(yè)集團(tuán)有限公司

引言

近年來，國有企業(yè)順應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級、不斷壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，以“促進(jìn)工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”為契機(jī)，大力投資建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目。工業(yè)項(xiàng)目投資規(guī)模大，建設(shè)周期較長，而且影響建成投產(chǎn)之后的經(jīng)濟(jì)效益，因此規(guī)避投資建設(shè)過程的風(fēng)險(xiǎn)，對有效控制投資成本，避免損失浪費(fèi)，發(fā)揮投資資金效益具有重大意義。

一、工業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目的研究范圍

工業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目通常指的是新建生產(chǎn)廠房，建造新生產(chǎn)線的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，建設(shè)周期一般為兩年。主要涉及土建工程、大型設(shè)備安裝工程等工程建設(shè)方面，以及與工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、鋼材和電纜等重要材料的招投標(biāo)或采購等方面。工業(yè)投資建設(shè)包括項(xiàng)目投資決策階段、投資建設(shè)實(shí)施階段、項(xiàng)目建設(shè)完工及生產(chǎn)試運(yùn)行階段。投資決策階段主要為項(xiàng)目立項(xiàng)，進(jìn)行可行性研究、確定項(xiàng)目總投資估算；投資建設(shè)實(shí)施階段主要為勘察、設(shè)計(jì)、施工，大型設(shè)備、材料招投標(biāo)采購；項(xiàng)目建設(shè)完工及生產(chǎn)試運(yùn)行階段主要為工程建設(shè)驗(yàn)收、工程結(jié)算、項(xiàng)目整體決算、試運(yùn)行生產(chǎn)情況。

二、工業(yè)投資建設(shè)審計(jì)思路

（一）投資決策階段

投資決策包括項(xiàng)目立項(xiàng)和可行性研究。可行性研究報(bào)告是項(xiàng)目決策、審核和項(xiàng)目后評價(jià)的主要依據(jù)。項(xiàng)目立項(xiàng)后，還要經(jīng)過進(jìn)一步對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行調(diào)查、測算、研究后，確定項(xiàng)目投資額和預(yù)計(jì)收益情況才決定是否進(jìn)行項(xiàng)目投資，項(xiàng)目立項(xiàng)不一定就意味著已經(jīng)決策項(xiàng)目開展，項(xiàng)目立項(xiàng)僅僅是經(jīng)過對項(xiàng)目的初探而進(jìn)行的立項(xiàng)，因此，可行性研究工作是項(xiàng)目投資決策的重中之重。該階段主要是對決策的程序是否按照企業(yè)的制度執(zhí)行，是否履行了集體決策、項(xiàng)目評審、市場調(diào)查、法律盡職調(diào)查等程序，以及可行性研究工作的合理性、準(zhǔn)確性?？尚行匝芯咳粑茨茏龅絿?yán)謹(jǐn)扎實(shí)，就會導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的偏離投資的預(yù)期目標(biāo)，因此對可行性研究工作容易存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，是審計(jì)的重點(diǎn)。

（二）投資建設(shè)實(shí)施階段

投資建設(shè)實(shí)施主要為勘察設(shè)計(jì)、進(jìn)行各項(xiàng)工程施工圖預(yù)算（編制和審查施工招標(biāo)控制價(jià)）、工程施工及大型設(shè)備招投標(biāo)采購、施工等環(huán)節(jié)。該階段的審計(jì)重點(diǎn)為土建工程施工、設(shè)備及非標(biāo)制作安裝工程實(shí)施的建設(shè)程序是否合規(guī)，有無存在虛增工程量、虛增造價(jià)的情況；施工、設(shè)備、材料招投標(biāo)和采購的程序是否合法合規(guī)，有無存在圍標(biāo)串標(biāo)、違規(guī)拆標(biāo)、簽訂合同時(shí)擅自變更招投標(biāo)的內(nèi)容等情況。

（三）項(xiàng)目建設(shè)完工及生產(chǎn)試運(yùn)行階段

決算及生產(chǎn)試運(yùn)行階段主要為對工程的建設(shè)竣工驗(yàn)收，組織整體工程竣工結(jié)算審核，生產(chǎn)線同步投入試生產(chǎn)，待生產(chǎn)線試行完畢后對項(xiàng)目進(jìn)行決算。該階段的審計(jì)重點(diǎn)為竣工驗(yàn)收和結(jié)算審核的程序是否履行到位，驗(yàn)收和結(jié)算的材料是否完整，結(jié)算審核的結(jié)果是否準(zhǔn)確，試生產(chǎn)的成本費(fèi)用的核算是否正確等。

三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)投資建設(shè)中存在的問題

在審計(jì)實(shí)踐過程中，工業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)主要存在以下極易忽視又極易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)隱患的問題：

（一）投資決策階段

可行性研究工作不嚴(yán)謹(jǐn)，項(xiàng)目投建過程中需追加項(xiàng)目總投資。投資前期對項(xiàng)目的可行性論證不科學(xué)，可行性研究報(bào)告中的建設(shè)內(nèi)容、成本費(fèi)用和收益指標(biāo)與實(shí)際差距大，導(dǎo)致需要在項(xiàng)目投資建設(shè)過程中調(diào)整可行性研究報(bào)告，項(xiàng)目需要增加項(xiàng)目總投資，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告未能有效發(fā)揮決策參考作用。項(xiàng)目在投建過程中才逐步發(fā)現(xiàn)一些建設(shè)內(nèi)容和采購事項(xiàng)未納入估算范圍內(nèi)，導(dǎo)致需要增加建設(shè)內(nèi)容，增加的相關(guān)成本費(fèi)用也相應(yīng)調(diào)整，最終需要追加投資估算。項(xiàng)目投資建設(shè)完成以后，才調(diào)整可行性研究報(bào)告投資數(shù)額及建設(shè)內(nèi)容，投資決策程序倒置，可行性研究工作未能實(shí)現(xiàn)為決策者提供有效參考的目的，也未能發(fā)揮對編制初步設(shè)計(jì)提供有效依據(jù)的作用。

（二）投資建設(shè)實(shí)施階段

1.投資建設(shè)程序的履行方面

（1）未按投資建設(shè)程序?qū)ν顿Y成本進(jìn)行管控。項(xiàng)目投資建設(shè)確定立項(xiàng)后，企業(yè)編制可行性研究報(bào)告，確定項(xiàng)目總投資估算，但卻未在此基礎(chǔ)上細(xì)化項(xiàng)目投資安排，未進(jìn)行初步設(shè)計(jì)，未編制初步設(shè)計(jì)文件，未將項(xiàng)目總投資進(jìn)一步細(xì)化至設(shè)計(jì)概算。項(xiàng)目總投資以投資估算代替設(shè)計(jì)概算，未實(shí)行項(xiàng)目總投資進(jìn)行層層細(xì)化和管控。

（2）部分建設(shè)已于項(xiàng)目總投資調(diào)整增加前開展。前期總投資估算未能層層細(xì)化和控制，可行性研究報(bào)告編制粗略，導(dǎo)致項(xiàng)目投資建設(shè)中，對項(xiàng)目總投資需要進(jìn)行調(diào)整。但項(xiàng)目建設(shè)需要按照進(jìn)度要求實(shí)施，而項(xiàng)目總投資調(diào)整需要經(jīng)過論證及董事會，甚至是上級主管單位同意才能予以調(diào)整，因此，項(xiàng)目中一些新增建設(shè)內(nèi)容會在項(xiàng)目總投資調(diào)整前就開始建設(shè)。

（3）項(xiàng)目總投資額未變情況下調(diào)整計(jì)劃投資內(nèi)容?？尚行匝芯繄?bào)告確定項(xiàng)目總投資估算，一些項(xiàng)目單位認(rèn)為只要不超過項(xiàng)目總投資，就可以不用經(jīng)過報(bào)批程序，自行調(diào)整建設(shè)內(nèi)容或相應(yīng)的成本支出計(jì)劃，規(guī)避監(jiān)管。

2.招投標(biāo)或采購方面

工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)涉及大量工程類、設(shè)備類、材料類、服務(wù)類的招投標(biāo)或采購，因此招采也是風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)環(huán)節(jié)。

（1）施工招標(biāo)串標(biāo)。施工招投標(biāo)因涉及金額大，參與投標(biāo)單位眾多，在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)存在中標(biāo)方的投標(biāo)文件與招標(biāo)文件存在一致或高度相似的情況，業(yè)主評委通過操作投標(biāo)評分、協(xié)助施工方違規(guī)中標(biāo)。

（2）拆標(biāo)采購。小型設(shè)備、鋼材、電纜等未達(dá)到招投標(biāo)的，采用競爭性談判或磋商、詢價(jià)必選等采購方式的確定未經(jīng)過公司的董事會或班子會。同類品種同時(shí)期應(yīng)統(tǒng)一采購并達(dá)到招投標(biāo)限額的，但為了趕工程建設(shè)進(jìn)度，從而拆分采購。這些都極易存在人為控制風(fēng)險(xiǎn)。

（3）合同違背了招投標(biāo)文件的約定。招投標(biāo)法規(guī)定招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同，但現(xiàn)在中會存在合同約定與招投標(biāo)文件不一致的情況。如安裝工程若采用甲供材方式施工，存在可選擇稅率，合同簽訂時(shí)，更改了招投標(biāo)文件中的稅率，造成多承擔(dān)稅款。

（4）工程施工招標(biāo)控制價(jià)的編制與審核未分離。建設(shè)方將工程施工招標(biāo)控制價(jià)的編制與審核委托給同一服務(wù)單位，由該服務(wù)單位自行承擔(dān)審核工作，將編制委托于另一家機(jī)構(gòu)，不利于保障工程施工招標(biāo)控制價(jià)的真實(shí)性。

3.建設(shè)工程施工方面

（1）工程造價(jià)虛高。工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)主要是建廠房、生產(chǎn)車間、倉庫等，項(xiàng)目總投資占比高，通常會存在虛列工程量、以低定額的工程施工方式卻套高計(jì)價(jià)、重復(fù)計(jì)算工程量、虛增材料款等，導(dǎo)致工程造價(jià)虛高的情況。

（2）零星工程監(jiān)管薄弱。附屬零星工程由于零散，金額不大，通常是監(jiān)管盲區(qū)，出現(xiàn)無施工圖、預(yù)算書，合同定價(jià)不合理；是否無竣工圖、結(jié)算書，結(jié)算依據(jù)不充足；拆分工程施工；工程施工方有無承攬工程資質(zhì)；合同存在未約定經(jīng)第三方審核結(jié)算的條款等。

（3）工程變更依據(jù)不足。工程變更是工程建設(shè)中常見現(xiàn)象，但在工程建設(shè)中施工方或建設(shè)方故意模糊或缺失變更材料，導(dǎo)致虛增工程造價(jià)工程的情況極容易被忽略，因此變更程序是極為重要的風(fēng)險(xiǎn)控制項(xiàng)。①工程變更未經(jīng)原設(shè)計(jì)單位同意或論證出具方案，僅經(jīng)監(jiān)理方和建設(shè)方同意施工方的變更申請就實(shí)施變更。如地基承重的施工方式等隱蔽工程的變更，未經(jīng)勘查單位勘探，未經(jīng)原設(shè)計(jì)單位提出兩套及以上的施工變更方案進(jìn)行對比論證后，再予以變更，因此工程變更的內(nèi)容和方式是否合適無從考證。②工程變更僅有公司基建部門的主要負(fù)責(zé)人員簽字并蓋單位公章，但變更卻無公司有職權(quán)領(lǐng)導(dǎo)審批或未經(jīng)公司領(lǐng)導(dǎo)層商同基建部門、原設(shè)計(jì)單位、勘察單位等集體研究討論決策?；ú块T權(quán)限過大，易滋生腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

4.建設(shè)資金使用管理方面

（1）項(xiàng)目年度投資預(yù)算管理薄弱。建設(shè)單位項(xiàng)目年度投資預(yù)算編制中，僅簡單估算工程建設(shè)和設(shè)備采購的總預(yù)算支出額度，該總預(yù)算額度是在細(xì)化指標(biāo)的基礎(chǔ)上建立匯總的。預(yù)算編制粗略，建設(shè)資金使用計(jì)劃性不強(qiáng)，以至于建設(shè)過程中用于工程建設(shè)和設(shè)備采購的資金可以隨意調(diào)整使用，預(yù)算控制力度較弱。

（2）工程進(jìn)度款支付依據(jù)不足。一是工程量已超合同約定金額，超合同部分的工程無合同作為付款依據(jù)，僅以造價(jià)咨詢公司的跟蹤審核結(jié)果作為付款依據(jù)；二是未經(jīng)集團(tuán)審批多預(yù)付工程款項(xiàng)；三是無造價(jià)咨詢公司對施工過程造價(jià)跟蹤審核，在無竣工圖的情況下完成工程竣工結(jié)算并付款。

（3）借款給代建方代建工程。工程投資建設(shè)方為了趕建設(shè)進(jìn)度，存在將可行性研究報(bào)告中需要建設(shè)的內(nèi)容交由其他方幫代建的情況，但代建資金卻由投資建設(shè)方出借給代建方，最終約定建筑物建成后，經(jīng)評估鑒定后，將建筑物抵償借款。由于代建方無充足資金，因此也未能按合同分期償還利息。同時(shí)投資建設(shè)方將自身融資來的資金借于代建方，因此，投資建設(shè)方將承擔(dān)較高的資金融資成本，從而增加投資成本。

（4）監(jiān)理費(fèi)用未約定按工程施工進(jìn)度付款。監(jiān)理合同約定付款方式是按時(shí)間節(jié)點(diǎn)付款，未按工程進(jìn)度付款，一旦出現(xiàn)工程施工延期，但監(jiān)理已付款完畢，就面臨需多付監(jiān)理費(fèi)用，從而增加投資成本。

（三）項(xiàng)目建設(shè)完工及生產(chǎn)試運(yùn)行階段

1.無竣工圖完成竣工驗(yàn)收結(jié)算審核。大型土建工程在缺失竣工圖紙情況下，進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收，并完成竣工結(jié)算審核?？⒐そY(jié)算依據(jù)不足，結(jié)算結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性存疑。

2.試運(yùn)行費(fèi)用預(yù)估偏低。作為工業(yè)制造企業(yè)來說，投建的生產(chǎn)線從項(xiàng)目工程建設(shè)完成到生產(chǎn)線正常運(yùn)作會有一個(gè)過渡期。這個(gè)過渡期反映到可行性研究報(bào)告即試運(yùn)行費(fèi)的估算，這項(xiàng)內(nèi)容的估算直接分解到試運(yùn)行時(shí)間和試運(yùn)行期間的費(fèi)用量化的估算?？尚行匝芯繄?bào)告編制試運(yùn)行時(shí)間偏短、成本估算較低，實(shí)際中，一條新的生產(chǎn)線的試運(yùn)行時(shí)間長、成本高，這就會造成最后的項(xiàng)目總支出高于可行性研究報(bào)告的項(xiàng)目總投資估算的情況。

四、工業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)存在風(fēng)險(xiǎn)的主要原因分析

（一）管理制度不夠完善、設(shè)計(jì)不夠深入

當(dāng)前，一些國有企業(yè)在工業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)方面的相關(guān)制度制定不夠細(xì)化，制度設(shè)計(jì)不夠深入、制度約束較為寬泛導(dǎo)致具體實(shí)施行為無法對標(biāo)對表制度要求或者無制度可依。如投資決策管理制度中，未對可行性研究報(bào)告中數(shù)據(jù)來源的可靠性、報(bào)告的調(diào)整時(shí)限、調(diào)整程序、可行性研究對于投資考核約束等進(jìn)行明確規(guī)定；預(yù)算管理制度中未明確投資計(jì)劃的年度預(yù)算安排，項(xiàng)目管理中未明確投資成本的管控的規(guī)定；工程建設(shè)管理中未明確施工前圖紙完整的標(biāo)準(zhǔn)、若預(yù)計(jì)工程已遠(yuǎn)超招投標(biāo)確定的合同金額時(shí)再招標(biāo)的限額范圍、工程驗(yàn)收結(jié)算規(guī)范要求等。

（二）監(jiān)督不強(qiáng)不嚴(yán)、存在監(jiān)管漏洞

投建過程中，雖然建立了規(guī)章制度，但實(shí)施過程中存在未按制度執(zhí)行或人為規(guī)避制度約束的情況，出現(xiàn)這樣的情況往往是監(jiān)管不到位造成的。如招投標(biāo)中的串標(biāo)、拆標(biāo)采購、建設(shè)款項(xiàng)未簽合同先付款，無竣工圖卻完成驗(yàn)收及竣工結(jié)算審核等，上述情況均是監(jiān)管不嚴(yán)、不及時(shí)導(dǎo)致的結(jié)果。監(jiān)管存在漏洞，勢必使實(shí)施行為偏離制度執(zhí)行，一旦偏離，可能還會引起巨大的損失或不可挽回的后果。

五、防止投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的舉措

（一）建立細(xì)化、規(guī)范化的管控制度

針對投資建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，建立對項(xiàng)目總投資的控制機(jī)制，細(xì)化可行性研究工作的規(guī)定和約束，對項(xiàng)目總投資從估算到概算，再到預(yù)算進(jìn)行層層控制；對工程建設(shè)施工的監(jiān)管，尤其是工程變更從申請、變更的方案提出、論證、方案選擇、決策等工程管理制度應(yīng)該細(xì)化規(guī)則；采購管理方面則應(yīng)對采購的申請、采購方式的決策、采購中標(biāo)（中選）單位選擇流程等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。只有細(xì)化、規(guī)范化的規(guī)章制度，才能充分發(fā)揮制度的指導(dǎo)性和約束性作用，減少人為的可操作性。

（二）建立跟蹤監(jiān)管的長效機(jī)制

建立了制度化的約束，還要對落實(shí)情況進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督檢查，多措并舉，結(jié)合多種方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾偏，防止損失。一是針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)工業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)存在的共性問題，形成流程化、規(guī)范化的監(jiān)管規(guī)程，從工業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)立項(xiàng)開始，對投建各環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查，審核投資建設(shè)過程的合同簽訂、資金使用、工程建設(shè)、采購等各類型資料；二是采取定期或不定期檢查的方式，到實(shí)地開展跟蹤監(jiān)督檢查或進(jìn)行審計(jì)；三是設(shè)置或委派監(jiān)督員，賦予其直接向上反饋投資建設(shè)情況的權(quán)利和職能。

（三）構(gòu)建數(shù)字化的風(fēng)險(xiǎn)管控平臺

全面梳理工業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)管理需求，將工程資源轉(zhuǎn)換為數(shù)字化，在工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目構(gòu)建投建信息管控平臺，建立含組織協(xié)同管理模塊、投資建設(shè)各環(huán)節(jié)管控的模塊、建設(shè)進(jìn)度與投資計(jì)劃對比分析管控模塊、投資計(jì)劃與資金使用對比分析管控模塊、風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)分析模塊等，集中有效對投資建設(shè)進(jìn)行智能化管理，將該平臺嵌入工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期，利用該平臺進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別、投資建設(shè)數(shù)據(jù)分析和管理、實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者在內(nèi)的數(shù)據(jù)共享，打破不同利益相關(guān)者之間信息不對稱的數(shù)據(jù)壁壘，讓利益相關(guān)者可以及時(shí)進(jìn)行決策。同時(shí)，平臺智能預(yù)警可以在一定程度上避免監(jiān)管不到位的地方，減少風(fēng)險(xiǎn)對工程建設(shè)帶來的負(fù)面影響。

結(jié)語

我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，是激發(fā)我國經(jīng)濟(jì)活力、提升我國綜合國力的重要措施和必要保證。隨著國家不斷推動工業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展，工業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制也遇到極大的挑戰(zhàn)，通過對國有企業(yè)工業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)的審計(jì)，探索其存在的主要問題和突出問題，分析問題產(chǎn)生的原因，從而使項(xiàng)目得到全面風(fēng)險(xiǎn)控制，使投資達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。