焦方義 李 婷（1.黑龍江大學(xué)a.經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院；b.法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150080；2.財(cái)政部黑龍江監(jiān)管局，黑龍江哈爾濱 150010）

預(yù)算是財(cái)政的基石，對(duì)于確定政府職能和政策、各部門權(quán)責(zé)有著重要的參考價(jià)值，貫穿政府行政過(guò)程的始終，是國(guó)家治理的重要支撐手段。政府預(yù)算績(jī)效管理與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關(guān)，是完善預(yù)算管理制度和轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措［1］。首先，在權(quán)責(zé)劃分上，績(jī)效預(yù)算是判斷政府是否能夠承擔(dān)某一職責(zé)的重要手段。其次，在行政評(píng)價(jià)上，績(jī)效預(yù)算是評(píng)價(jià)政府行政效能的重要技術(shù)支撐。政府預(yù)算績(jī)效管理以財(cái)政支出的結(jié)果為依據(jù)，構(gòu)建績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)控、評(píng)價(jià)與監(jiān)督系統(tǒng)，不僅意味著對(duì)支出結(jié)果的考察，而且是評(píng)估績(jī)效項(xiàng)目是否有價(jià)值的重要依據(jù)。最后，在行政決策上，績(jī)效預(yù)算是政府進(jìn)行行政決策的重要參考依據(jù)，可以有效促進(jìn)行政決策的科學(xué)性和有效性。

政府預(yù)算績(jī)效管理是目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的有機(jī)結(jié)合，在此基礎(chǔ)上，政府部門通過(guò)政府預(yù)算績(jī)效管理工作，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，明確資金分配，使行政決策建立在科學(xué)的、真實(shí)的決策信息之上。隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)入從探索向?qū)嵤┑霓D(zhuǎn)變階段［2］。2018 年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出，“加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”；2022 年，黨的二十大報(bào)告明確指出，要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”。當(dāng)前，我國(guó)正處于實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要階段，財(cái)政收入增速的放緩與其支出的剛性增長(zhǎng)之間的矛盾等，使得政府預(yù)算績(jī)效管理已不再僅僅是一種對(duì)支出效率進(jìn)行評(píng)估的工具，而是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要機(jī)制，其符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本取向和運(yùn)行方式，發(fā)揮著推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口的作用［3］18，［4］。在此背景下，基于政府預(yù)算績(jī)效管理的理論研究與實(shí)踐探索，總結(jié)政府預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展趨向，剖析政府預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題，探尋政府預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化路徑，具有一定的必要性和緊迫性。

一、政府預(yù)算績(jī)效管理的理論研究與實(shí)踐探索

政府預(yù)算績(jī)效管理是在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作廣泛開(kāi)展的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)國(guó)外績(jī)效預(yù)算先進(jìn)理念的學(xué)習(xí)，借鑒其成熟做法，對(duì)我國(guó)政府預(yù)算管理進(jìn)行完善創(chuàng)新的一種預(yù)算管理模式［5］。多年來(lái)，圍繞政府預(yù)算績(jī)效管理不乏相關(guān)理論研究與實(shí)踐探索，這為政府預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展趨向的總結(jié)，提供了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

（一）政府預(yù)算績(jī)效管理的理論研究

政府預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)在于績(jī)效管理，可追溯至歐美國(guó)家的公共部門預(yù)算管理。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，提高公共支出的效率、提升政府績(jī)效評(píng)價(jià)水平以及完善有關(guān)績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)等需求日益凸顯，亟須探索符合我國(guó)發(fā)展的政府預(yù)算績(jī)效管理制度。進(jìn)入21 世紀(jì)，伴隨西方績(jī)效管理理念與方法的引入，我國(guó)開(kāi)啟了結(jié)合中國(guó)實(shí)際的本土化預(yù)算績(jī)效管理模式的探索之路。在這一過(guò)程中，相關(guān)研究也圍繞政府預(yù)算績(jī)效管理面臨的問(wèn)題及優(yōu)化對(duì)策展開(kāi)探討。

1.對(duì)本土化政府預(yù)算績(jī)效管理方式的探索

由于西方國(guó)家具有比較完善的有利于政府預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展的相關(guān)制度，因而構(gòu)成了比較優(yōu)渥的外部環(huán)境。為探究適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的本土化政府預(yù)算績(jī)效管理方式，國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞中國(guó)實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理的外部環(huán)境展開(kāi)探討，主要包括績(jī)效文化氛圍、預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、法律支持、組織實(shí)施系統(tǒng)、信息化建設(shè)等［6］。而在績(jī)效管理主體的主導(dǎo)機(jī)制上，學(xué)術(shù)界形成了兩種主流觀點(diǎn)：一是主張以政府為主導(dǎo)，以推動(dòng)政府預(yù)算績(jī)效管理在各層級(jí)政府的實(shí)施；二是主張由人大主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)下的政府等多主體的協(xié)同［7］。與此同時(shí)，也有相關(guān)研究從預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督方式入手，對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行分析。為加強(qiáng)對(duì)公共部門利用公共資源的相關(guān)性、效率和效果的全面考察，對(duì)預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算報(bào)告與審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)構(gòu)建對(duì)資源使用以及產(chǎn)生結(jié)果負(fù)責(zé)的、覆蓋預(yù)算周期全過(guò)程的結(jié)果鏈績(jī)效預(yù)算監(jiān)督體系［8］。然而，總的看來(lái)，“中國(guó)研究與國(guó)外相比，缺少充分的制度供給，頂層制度設(shè)計(jì)明顯落后，且較少涉及對(duì)現(xiàn)有已實(shí)施的制度效果進(jìn)行檢驗(yàn)”［7］，由此相關(guān)研究仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.優(yōu)化政府預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策研究

因?yàn)榭?jī)效預(yù)算制度在我國(guó)屬于“移植”而來(lái)的制度，所以在建立與發(fā)展的過(guò)程中無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生一些“水土不服”的問(wèn)題。有學(xué)者提出，通過(guò)多中心治理理論在政府預(yù)算績(jī)效管理中的應(yīng)用，能夠解決政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中的搭便車問(wèn)題、政府失靈問(wèn)題、“X-低效率”與官僚行為理論問(wèn)題［9］。有研究提出，相比于西方預(yù)算體制，我國(guó)預(yù)算體制在發(fā)展階段、面臨問(wèn)題以及環(huán)境方面與之存在差異，應(yīng)先建立“控制取向”的部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)管理體制后再推行績(jī)效預(yù)算［10］。有學(xué)者結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，提出“政府預(yù)算績(jī)效管理改革宜采取‘流程再造，整體設(shè)計(jì)，積極試點(diǎn)，分步實(shí)施’的推進(jìn)思路，進(jìn)一步做好預(yù)算資金編制環(huán)節(jié)的績(jī)效管理工作，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行流程再造，建立預(yù)算績(jī)效管理總體框架”［11］，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政資金績(jī)效管理的全面規(guī)劃，建立規(guī)范的項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算等。

（二）政府預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐探索

政府預(yù)算績(jī)效管理作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)性工作，是一項(xiàng)需長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷探索的系統(tǒng)性工程。自2003 年以來(lái)，隨著政府預(yù)算績(jī)效管理頂層設(shè)計(jì)的不斷完善，各地方、各部門改革已全面鋪開(kāi)，積累了可復(fù)制、可推廣的有益經(jīng)驗(yàn)。

1.政府預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)

中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理高度重視，多次對(duì)加強(qiáng)政府預(yù)算績(jī)效管理作出重要部署。黨的十六屆三中全會(huì)明確提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”；黨的十七屆二中、五中全會(huì)分別提出“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度”“完善政府績(jī)效評(píng)估制度”；黨的十八大進(jìn)一步提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”；黨的十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。這標(biāo)志著我國(guó)將政府預(yù)算績(jī)效管理上升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度。相關(guān)法律法規(guī)也對(duì)各級(jí)政府部門實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理作出了規(guī)定和要求。2015 年1 月1 日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）要求，各級(jí)預(yù)算應(yīng)遵循“講求績(jī)效”的原則，并對(duì)績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)等作出簡(jiǎn)要規(guī)定。2018 年9 月1 日印發(fā)的《意見(jiàn)》是我國(guó)第一部專門針對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理的綱領(lǐng)性文件，明確規(guī)定了實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理的總體要求、基本原則、工作目標(biāo)和保障措施等，是新時(shí)代我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)和根本遵循。2020 年10 月1 日起施行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》結(jié)合近幾年實(shí)踐，對(duì)政府預(yù)算績(jī)效監(jiān)控、評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行了相對(duì)細(xì)化的規(guī)定。此外，財(cái)政部已印發(fā)的十多部部門規(guī)章，對(duì)不同領(lǐng)域財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)方式等進(jìn)行了明確規(guī)定，表明實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)已進(jìn)入快車道。

2.政府預(yù)算績(jī)效管理的試點(diǎn)探索

自2003 年黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”以來(lái)，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)拉開(kāi)帷幕。2003 年，北京市、廣東省等地開(kāi)始試點(diǎn)建立重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)；2004 年，山西省對(duì)三項(xiàng)資金開(kāi)展評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作；2008 年，福建省等地開(kāi)始試點(diǎn)工作并積累了一定經(jīng)驗(yàn)；2011 年，依據(jù)黨中央的要求，受國(guó)務(wù)院委托，原監(jiān)察部牽頭建立了政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，此后，財(cái)政部逐步完善政府預(yù)算績(jī)效管理制度體系［3］42-43，推動(dòng)績(jī)效管理由事后向事前、事中拓展，推進(jìn)了全過(guò)程政府預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施；2011—2018 年間，江蘇、海南等省份開(kāi)展了事前績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)，云南、湖北等省份開(kāi)展了整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，廣東、浙江、湖北等省份在促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面作出了有益探索［3］43。

3.政府預(yù)算績(jī)效管理的制度保障

政府預(yù)算和績(jī)效信息公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算績(jī)效管理，特別是公眾廣泛參與評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)。自2015 年1 月1 日《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，各級(jí)政府、各部門、各單位逐步將績(jī)效信息公開(kāi)作為政府預(yù)決算信息公開(kāi)的重要內(nèi)容之一。如中央部門本級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)的范圍自2017 年以來(lái)，從10 個(gè)增加到36 個(gè)、50 個(gè)和75 個(gè)［3］53。隨同決算報(bào)送全國(guó)人大的項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)結(jié)果從2017 年的111 個(gè)大幅增加到2021 年的493 個(gè)，財(cái)政和部門績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果從2016 年的5 個(gè)增加到2021 年的29 個(gè)［3］53。2021 年，101 個(gè)中央部門隨同部門決算公開(kāi)了434 個(gè)項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)表和101 個(gè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告［3］53。地方預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)進(jìn)展同樣迅速。以2018 年績(jī)效信息公開(kāi)為例，絕大多數(shù)省份均組織向同級(jí)人大公開(kāi)了預(yù)算績(jī)效信息并向社會(huì)公開(kāi)，31個(gè)省份公開(kāi)了績(jī)效目標(biāo)，29 個(gè)省份公開(kāi)了自評(píng)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，河北等20 多個(gè)省份將部門省本級(jí)項(xiàng)目支出、專項(xiàng)資金、省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)及重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告提交省級(jí)人大常委會(huì)審議或參閱，北京市、黑龍江省、寧夏回族自治區(qū)公開(kāi)了所有省本級(jí)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效自評(píng)結(jié)果，四川等16 個(gè)省份公開(kāi)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，部分省份將省級(jí)財(cái)政部門牽頭開(kāi)展的重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告全部向社會(huì)公開(kāi)［3］53。

二、政府預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展趨向

由前文可知，在過(guò)去的近二十年間，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)歷了從頂層設(shè)計(jì)到試點(diǎn)探索，再到相關(guān)制度保障的制定與實(shí)施的過(guò)程，在此過(guò)程中，政府預(yù)算績(jī)效管理逐步得到發(fā)展與完善。從相關(guān)的理論研究中也可以看出，相關(guān)研究圍繞政府預(yù)算績(jī)效管理本土化方式及其面臨的問(wèn)題和優(yōu)化對(duì)策進(jìn)行了探討。基于有關(guān)政府預(yù)算績(jī)效管理的理論與實(shí)踐分析，可以看出，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理逐漸呈現(xiàn)出價(jià)值取向的服務(wù)趨向性、評(píng)價(jià)主體的公眾趨向性、評(píng)價(jià)內(nèi)容的民生趨向性［12］和評(píng)價(jià)程序的規(guī)范趨向性等發(fā)展趨勢(shì)。

（一）價(jià)值取向的服務(wù)趨向性

績(jī)效預(yù)算的價(jià)值取向是指政府基于自身的價(jià)值判斷處理行政問(wèn)題所遵循的原則，是政府秉持的宗旨，影響著績(jī)效預(yù)算目標(biāo)體系、評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建及應(yīng)用。在我國(guó)政府職能由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也開(kāi)始從政府機(jī)構(gòu)績(jī)效管理轉(zhuǎn)向公共服務(wù)績(jī)效管理，即在政府預(yù)算績(jī)效管理工作中，重視政府為公眾服務(wù)的水平與質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)積極履行公共管理和公共服務(wù)的職能，運(yùn)用績(jī)效評(píng)估對(duì)政府的服務(wù)行為進(jìn)行定位。具體來(lái)說(shuō)，在政府預(yù)算績(jī)效管理改革過(guò)程中，價(jià)值取向的服務(wù)趨向性體現(xiàn)在科學(xué)的發(fā)展觀念上，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理堅(jiān)持民本位理念，在政府預(yù)算績(jī)效管理工作過(guò)程中堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向、公眾導(dǎo)向，無(wú)論在績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定階段，還是在績(jī)效評(píng)估和結(jié)果運(yùn)用階段，都始終堅(jiān)持為人民服務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注與人民群眾利益切實(shí)相關(guān)的內(nèi)容，并將其作為考察政府預(yù)算績(jī)效是否達(dá)成的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（二）評(píng)價(jià)主體的公眾趨向性

政府預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)主體的公眾趨向性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是政府行政理念從“官本位”轉(zhuǎn)向“公眾本位”。在政府績(jī)效管理體制的改革過(guò)程中，無(wú)數(shù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府只有為社會(huì)公眾服務(wù)，滿足社會(huì)公眾的需要，才能充分發(fā)揮政府對(duì)公眾的凝聚效應(yīng)，使績(jī)效管理凝結(jié)、聚合政府與公眾的橋梁作用更為穩(wěn)固。只有代表公眾利益、滿足公眾合理要求的政府，才是真正踐行“以人民為中心”價(jià)值取向的政府。二是公眾參與政府預(yù)算績(jī)效管理的范圍不斷擴(kuò)大，參與水平不斷提高。在政府預(yù)算績(jī)效管理體制改革過(guò)程中，我國(guó)政府充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，不斷提升政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系中公眾的參與度，提高公眾參與的積極性，這既為公眾提供了優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，又使公眾對(duì)預(yù)算績(jī)效工作形成廣泛支持、普遍參與、認(rèn)真監(jiān)督的積極態(tài)度，由此推動(dòng)績(jī)效管理工作朝著民主的方向不斷發(fā)展。三是體現(xiàn)政府服務(wù)于民的宗旨，在政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系中逐步將公眾滿意度作為主流的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。隨著政府管理意識(shí)和水平的不斷提高，政府預(yù)算績(jī)效工作逐漸打破了相對(duì)封閉的狀況，通過(guò)設(shè)計(jì)與公眾滿意度相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、建立公眾參與的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)體系等措施，逐漸滿足公眾參與政府公共事務(wù)管理的合理訴求，不斷完善績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系，提高政府決策的科學(xué)性和民主性。

（三）評(píng)價(jià)內(nèi)容的民生趨向性

政府預(yù)算績(jī)效管理的民生趨向性主要體現(xiàn)在民生指標(biāo)逐漸取代經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等顯性指標(biāo)，成為績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系的主要內(nèi)容。我國(guó)績(jī)效管理評(píng)價(jià)內(nèi)容的民生趨向性主要體現(xiàn)在：一是體現(xiàn)了政府職能。我國(guó)政府的職能指標(biāo)主要包括社會(huì)管理（脫貧攻堅(jiān)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等）、公共服務(wù)（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等）、經(jīng)濟(jì)調(diào)控（財(cái)政收支、社會(huì)就業(yè)等）、市場(chǎng)管理（執(zhí)法規(guī)范、社會(huì)公平、法律完善等）以及國(guó)有資產(chǎn)管理（經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一）等內(nèi)容。隨著我國(guó)政府績(jī)效管理改革進(jìn)程不斷推進(jìn)，績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系對(duì)于民生內(nèi)容的重視程度不斷提高，各級(jí)政府的績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系也主要以改善民生環(huán)境和保障民生權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。二是以民生為出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性與合理性直接體現(xiàn)為其指標(biāo)體系的民生趨向性。目前，我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系逐漸增加了教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等隱性績(jī)效指標(biāo)內(nèi)容。政府進(jìn)行政府預(yù)算績(jī)效管理工作是為了更好地服務(wù)人民，而政府對(duì)于民生問(wèn)題的處理能力，直接關(guān)乎政府的民生建設(shè)和公共服務(wù)水平。因此，政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系向社會(huì)效益的傾斜與民生問(wèn)題的解決息息相關(guān)。三是體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)是民生的重要組成部分，創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并不意味著完全摒棄經(jīng)濟(jì)指標(biāo)內(nèi)容，而是要深化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系建設(shè)，探究經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與人文、生態(tài)等領(lǐng)域的聯(lián)系，走可持續(xù)發(fā)展之路，堅(jiān)持以民生為本的價(jià)值取向，以民生為出發(fā)點(diǎn)，建立科學(xué)合理、創(chuàng)新發(fā)展的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（四）評(píng)價(jià)程序的規(guī)范趨向性

政府預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)程序包括制訂評(píng)價(jià)方案（績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目和內(nèi)容的確定）以及建立評(píng)價(jià)責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等環(huán)節(jié)。近年來(lái)，隨著我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理改革的不斷深化，績(jī)效評(píng)價(jià)程序呈現(xiàn)出規(guī)范化的趨勢(shì)。評(píng)價(jià)方案的規(guī)范性主要表現(xiàn)在：一是評(píng)價(jià)項(xiàng)目和評(píng)價(jià)內(nèi)容不斷完善。根據(jù)社會(huì)發(fā)展需求，對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化選擇，使評(píng)價(jià)項(xiàng)目的價(jià)值性得到提升，不斷完善了評(píng)價(jià)內(nèi)容，即在前期準(zhǔn)備階段明確績(jī)效管理的指導(dǎo)思想，構(gòu)建合理的評(píng)價(jià)體系，確定科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有針對(duì)性地選擇評(píng)價(jià)對(duì)象，運(yùn)用適宜的評(píng)價(jià)方法以及根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象確定評(píng)價(jià)主體。二是明確評(píng)價(jià)責(zé)任。在建立評(píng)價(jià)責(zé)任機(jī)制時(shí)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)參與者的法律責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任以及主要責(zé)任和次要責(zé)任要予以充分解釋，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。三是確定各監(jiān)督主體的職權(quán)范圍和監(jiān)督方式。在建立評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制時(shí)，需確定各監(jiān)督主體的職權(quán)范圍和監(jiān)督方式，整合監(jiān)督主體，形成監(jiān)督合力，建立全方位、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的監(jiān)督系統(tǒng)。同時(shí)，也要建立評(píng)價(jià)申訴機(jī)制，當(dāng)評(píng)價(jià)對(duì)象對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果有異議時(shí)，可以通過(guò)該機(jī)制進(jìn)行申訴，以促進(jìn)評(píng)估各方的有效溝通，提高績(jī)效管理的水平和能力。

三、政府預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀分析

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理工作由于預(yù)算規(guī)模大、資金鏈條長(zhǎng)、涉及主體多，雖然經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的改革實(shí)踐，取得了一定的成績(jī)，但是在績(jī)效預(yù)算管理理念、法律及制度體系支撐、評(píng)價(jià)體系、監(jiān)督體系等方面仍存在一些問(wèn)題。

（一）政府預(yù)算績(jī)效管理理念尚未深入人心

實(shí)踐調(diào)查顯示，雖然政府預(yù)算績(jī)效管理工作已經(jīng)得到一定程度的開(kāi)展，但是政府預(yù)算績(jī)效管理理念尚未深入人心［13-14］，部分管理者對(duì)于政府預(yù)算績(jī)效管理理念的接受度仍有提高空間。政府預(yù)算績(jī)效管理工作關(guān)乎政府財(cái)政管理制度改革，而如果部分管理者對(duì)于政府預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)知仍停留在項(xiàng)目評(píng)價(jià)上，認(rèn)為績(jī)效是項(xiàng)目績(jī)效，沒(méi)有從政府綜合治理和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性角度考量績(jī)效管理，勢(shì)必影響政府預(yù)算績(jī)效管理改革的效果。針對(duì)有些工作人員對(duì)于政府預(yù)算績(jī)效管理的觀念認(rèn)識(shí)不到位，責(zé)任主體意識(shí)還比較薄弱，常常將績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)作完成任務(wù)，缺乏主觀能動(dòng)性和內(nèi)生動(dòng)力，在執(zhí)行過(guò)程中并不考慮績(jī)效因素，觀望甚至是抵觸情緒較強(qiáng)，尚未形成必要的文化和理念認(rèn)同等問(wèn)題，必須予以重視與糾正。

（二）政府預(yù)算績(jī)效管理法律及制度體系支撐不足

政府預(yù)算績(jī)效管理工作的法律體系支撐力不夠，導(dǎo)致政府預(yù)算績(jī)效管理自上而下的改革、發(fā)展受到一定的阻礙。從國(guó)外政府預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐來(lái)看，其通常采用立法的形式，制定與政府預(yù)算績(jī)效管理工作相關(guān)的法律，為政府預(yù)算績(jī)效管理工作的順利開(kāi)展提供法律依據(jù)。雖然我國(guó)已實(shí)施了《預(yù)算法》等專項(xiàng)法律，出臺(tái)了綱領(lǐng)性文件以及其他補(bǔ)充性文件，但是目前還沒(méi)有出臺(tái)政府預(yù)算績(jī)效管理的專門性法律法規(guī)。因此，政府預(yù)算績(jī)效管理工作的法律支撐保障仍存在空缺［15］。這種現(xiàn)狀勢(shì)必導(dǎo)致我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理工作的開(kāi)展缺乏統(tǒng)一且具體的實(shí)施原則和指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。在政府預(yù)算績(jī)效管理制度體系建設(shè)方面，我國(guó)在這一領(lǐng)域的基礎(chǔ)保障仍需加強(qiáng)，現(xiàn)行的政府預(yù)算績(jī)效管理制度尚存在一些不足。同法律體系一樣，我國(guó)正處于加快制定、完善政府預(yù)算績(jī)效管理制度的進(jìn)程中，財(cái)政部印發(fā)的《中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》《中央部門項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》等管理辦法仍需進(jìn)一步完善，如缺少事前績(jī)效評(píng)價(jià)、部門整體支出績(jī)效管理辦法等環(huán)節(jié)的績(jī)效管理制度。

（三）政府預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系不夠完善

從政府預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系上說(shuō)，目前我國(guó)部分地區(qū)或部門尚未建立科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系。

1.目標(biāo)的規(guī)范性有待提高。首先，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不夠完善，部分資金沒(méi)有按照要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)。2018 年政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中有402.65 億元未設(shè)立績(jī)效目標(biāo)，1 個(gè)投資專項(xiàng)未填報(bào)績(jī)效目標(biāo)表［16］。其次，部分績(jī)效指標(biāo)沒(méi)有細(xì)化、量化。2020 年，17 個(gè)部門和245 家所屬單位的587 個(gè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)不完整、未經(jīng)細(xì)化或脫離實(shí)際情況［17］。最后，績(jī)效目標(biāo)管理程序不規(guī)范，部分績(jī)效目標(biāo)未按要求審核。2018 年，9 個(gè)項(xiàng)目量化指標(biāo)超出項(xiàng)目?jī)?nèi)容或低于已完成情況；12 項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效目標(biāo)未與預(yù)算同步下達(dá)。［16］

2.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。政府的財(cái)政支出不同于一般企業(yè)財(cái)務(wù)支出，有其特殊性，即經(jīng)濟(jì)效益并不是支出活動(dòng)的首要目標(biāo)，且財(cái)政支出并不是完全處于市場(chǎng)機(jī)制的范圍內(nèi)。政府的財(cái)政支出有很大一部分以滿足人民群眾的切實(shí)需求為主要目的，這些成果是無(wú)法用其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益衡量的。除此之外，政府財(cái)政支出并不是單一的、針對(duì)某一特定領(lǐng)域的支出，而是具有多樣性、廣泛性的支出，其工作成效不僅具有經(jīng)濟(jì)效益，而且具有社會(huì)效益，社會(huì)效益往往是無(wú)法用短期經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量的。根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)劃和時(shí)間的長(zhǎng)短，項(xiàng)目效益的實(shí)現(xiàn)也不是一次性的，既有直接效益，也有間接效益。這就導(dǎo)致政府財(cái)政的預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系指標(biāo)設(shè)置面臨較大困難，財(cái)政部門難以采用靜態(tài)指標(biāo)對(duì)政府財(cái)政支出進(jìn)行簡(jiǎn)單、直接的評(píng)價(jià)。

3.評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足。部分地區(qū)對(duì)于政府預(yù)算績(jī)效管理工作的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用沒(méi)有采取相應(yīng)的措施，僅僅停留在書面報(bào)告的階段，偏重于確定項(xiàng)目執(zhí)行是否規(guī)范，其作用也只是停留在描述政府預(yù)算績(jī)效管理工作的現(xiàn)狀、找出問(wèn)題的階段，還沒(méi)有使其與財(cái)政管理相結(jié)合，評(píng)價(jià)結(jié)果也難以與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合。此外，對(duì)于評(píng)價(jià)工作和評(píng)價(jià)結(jié)果的重視程度較低，存在“為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)”的傾向，對(duì)于管理工作的改進(jìn)效用難以實(shí)現(xiàn)。例如，2020 年財(cái)政部在5個(gè)部門16 個(gè)項(xiàng)目上年結(jié)轉(zhuǎn)1.53 億元的情況下，繼續(xù)向這些項(xiàng)目安排預(yù)算2.84 億元，至2020 年年底又結(jié)轉(zhuǎn)1.65 億元，未按規(guī)定收回3 個(gè)部門和31 戶央企結(jié)余資金25.61 億元［17］。

（四）政府預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督體系不夠健全

對(duì)預(yù)算績(jī)效工作進(jìn)行監(jiān)督的前提是讓監(jiān)督者（上級(jí)或同級(jí)監(jiān)督部門、人民群眾等）了解預(yù)算績(jī)效的工作路徑，知曉預(yù)算績(jī)效工作應(yīng)實(shí)現(xiàn)的工作目標(biāo)及每個(gè)環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容，即明確自身的監(jiān)督內(nèi)容。當(dāng)前，由于我國(guó)有關(guān)政府預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督的法律法規(guī)制度不完善，現(xiàn)有的相關(guān)政策文件法律效力較低，監(jiān)督者的權(quán)利受到了一定限制，監(jiān)督者難以真正參與監(jiān)督過(guò)程，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目標(biāo)。問(wèn)責(zé)制的缺失導(dǎo)致紀(jì)檢部門及審計(jì)部門的監(jiān)督作用還沒(méi)有得到充分發(fā)揮，紀(jì)檢部門、審計(jì)部門對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的追責(zé)還幾乎處于空白。除此之外，作為監(jiān)督者的人民群眾由于其思想認(rèn)識(shí)程度不到位，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己的監(jiān)督權(quán)利和責(zé)任，其參與監(jiān)督的渠道也缺乏必要的制度和機(jī)制保障。而監(jiān)督體系的不健全，也體現(xiàn)在預(yù)算信息公開(kāi)中，如2018 年，財(cái)政部向全國(guó)人大報(bào)告了一級(jí)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)36 個(gè)，還有約72.5%的既定績(jī)效目標(biāo)未報(bào)告；21 項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)尚未公開(kāi)，26 個(gè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)率僅為7.7%［16］。2019 年，在財(cái)政部開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的35 個(gè)項(xiàng)目中，公開(kāi)評(píng)價(jià)報(bào)告的項(xiàng)目數(shù)量?jī)H占20%；在部門預(yù)決算公開(kāi)列示的一級(jí)項(xiàng)目中，公開(kāi)績(jī)效目標(biāo)占4.8%，自評(píng)結(jié)果占14%［18］。

四、政府預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化路徑

針對(duì)我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理上存在的上述問(wèn)題，亟須從法律和制度層面入手，調(diào)整立法宗旨，建立健全法律體系，完善評(píng)價(jià)和監(jiān)督制度，推動(dòng)政府預(yù)算績(jī)效管理制度化、法治化［19-21］。

（一）提高對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理工作的認(rèn)同

在社會(huì)范圍內(nèi)形成對(duì)政府預(yù)算績(jī)效管理觀念上的認(rèn)同，既依賴于硬性的制度約束，也依賴于軟性的宣傳引導(dǎo)。前者需調(diào)整以《預(yù)算法》為核心的預(yù)算管理立法宗旨，強(qiáng)調(diào)公共預(yù)算所要解決的不再是簡(jiǎn)單的財(cái)政收支平衡問(wèn)題，而是要更多地回應(yīng)公共需要，實(shí)現(xiàn)“取之于民，用之于民，造福于民”的預(yù)算本質(zhì)，使政府部門管理者強(qiáng)化績(jī)效管理觀念，將優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)內(nèi)化為政府治理的承諾和責(zé)任；后者必須通過(guò)系統(tǒng)性宣傳和培訓(xùn)，提高管理人員和工作人員對(duì)預(yù)算績(jī)效的熟悉和重視程度，其中包括創(chuàng)造良性氛圍和提高管理水平。同時(shí)，應(yīng)優(yōu)化政府管理人員考核機(jī)制，特別是與財(cái)政預(yù)算直接相關(guān)的人員，應(yīng)在年度考核的“能”“技”兩個(gè)方面加入預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)，發(fā)揮績(jī)效考核的激勵(lì)約束作用，逐漸形成全政府、全社會(huì)對(duì)績(jī)效管理的廣泛認(rèn)同。

（二）建立健全預(yù)算績(jī)效法律及制度體系

健全與預(yù)算績(jī)效有關(guān)的法律及制度體系是解決政府預(yù)算績(jī)效管理工作中存在問(wèn)題的重要環(huán)節(jié)。從西方國(guó)家政府預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，預(yù)算績(jī)效工作的發(fā)展在很大程度上得益于健全、完善的法律法規(guī)體系。因此，逐步構(gòu)建涵蓋預(yù)算績(jī)效工作各個(gè)環(huán)節(jié)的法律法規(guī)體系，明確預(yù)算績(jī)效主客體之間的法律關(guān)系，進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)定，為政府預(yù)算績(jī)效管理工作營(yíng)造良好的法律環(huán)境尤為重要。從預(yù)算績(jī)效制度體系來(lái)看，財(cái)政部門必須加快建立健全關(guān)鍵領(lǐng)域的績(jī)效管理制度，完善各部門的績(jī)效管理配套管理制度，制定相關(guān)工作的實(shí)施細(xì)則，確保政府預(yù)算績(jī)效管理的各項(xiàng)工作能夠做到有章可循、有規(guī)可依。

（三）完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度

1.制定科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)決定著評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核不僅是對(duì)政府工作的考核，而且如何利用評(píng)價(jià)考核結(jié)果對(duì)進(jìn)一步提升政府的工作能力有著重要意義。預(yù)算績(jī)效考核往往是以對(duì)績(jī)效指標(biāo)的完成情況進(jìn)行定量或者定性的評(píng)價(jià)。在定量指標(biāo)的評(píng)價(jià)上，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往以可以被直接量化的數(shù)值形式出現(xiàn)；而在定性指標(biāo)的評(píng)價(jià)上，需要考核人員憑借自身的經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)知識(shí)進(jìn)行判斷。因此，一方面應(yīng)對(duì)考核人員進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，提高其思想認(rèn)識(shí)和業(yè)務(wù)能力；另一方面，應(yīng)探索更為科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)，使對(duì)于定性指標(biāo)的評(píng)價(jià)更為客觀合理。

2.提高政府預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)規(guī)范性。財(cái)政部門首先應(yīng)制定預(yù)算績(jī)效總體考核目標(biāo)，并根據(jù)各個(gè)職能部門和項(xiàng)目執(zhí)行單位的工作職責(zé)，將總體目標(biāo)進(jìn)行解構(gòu)，分別設(shè)置各個(gè)職能部門和執(zhí)行單位的績(jī)效目標(biāo)。職能部門和執(zhí)行單位根據(jù)工作人員的職責(zé)分工，需要在充分考慮內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，圍繞政府預(yù)算績(jī)效管理工作的目標(biāo)，探索其重點(diǎn)和關(guān)鍵，并將其落實(shí)到管理工作的過(guò)程中，使預(yù)算績(jī)效目標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性、具體性和可操作性都有所提高。在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)體系的建設(shè)完善過(guò)程中，必須有效兼顧定性指標(biāo)和定量指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)，對(duì)績(jī)效指標(biāo)的制定規(guī)則進(jìn)行有針對(duì)性的細(xì)化，以保證預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的作用能夠得到充分發(fā)揮。

3.提高評(píng)價(jià)考核結(jié)果的有效性。在完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度的過(guò)程中，政府有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目申報(bào)緣由、發(fā)展計(jì)劃、有關(guān)法律政策等，通過(guò)將項(xiàng)目計(jì)劃委托第三方進(jìn)行評(píng)估的方式開(kāi)展前期績(jī)效評(píng)估。第三方評(píng)估是將項(xiàng)目實(shí)施的可行性、發(fā)展前景、績(jī)效目標(biāo)科學(xué)性與相關(guān)理論相結(jié)合而進(jìn)行的系統(tǒng)論證，并且將前期評(píng)價(jià)考核的結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的重要條件。為最大限度地發(fā)揮考核結(jié)果的效用，財(cái)政部門可以將評(píng)價(jià)考核結(jié)果作為預(yù)算績(jī)效安排的參考依據(jù)。

（四）強(qiáng)化績(jī)效運(yùn)行監(jiān)督制度

在政府預(yù)算績(jī)效管理工作過(guò)程中，還應(yīng)積極引導(dǎo)預(yù)算部門公開(kāi)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中與績(jī)效管理有關(guān)的信息，使預(yù)算績(jī)效目標(biāo)從編制、執(zhí)行到結(jié)果反饋的全過(guò)程都面向服務(wù)對(duì)象，提高有關(guān)部門的責(zé)任意識(shí)、規(guī)范意識(shí)，以強(qiáng)化其政府預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，推動(dòng)政府預(yù)算績(jī)效管理工作的改革進(jìn)程。政府部門對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施成效和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程應(yīng)該實(shí)行雙重監(jiān)控，對(duì)于預(yù)算績(jī)效工作的監(jiān)督應(yīng)貫穿整個(gè)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程。對(duì)于在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的偏差要及時(shí)指出并責(zé)令糾正，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況和項(xiàng)目執(zhí)行情況，適時(shí)調(diào)整預(yù)算，以保證績(jī)效目標(biāo)的“按時(shí)按量”實(shí)現(xiàn)。對(duì)于在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)生的重大問(wèn)題，有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)行適當(dāng)控制，如暫停或立即停止預(yù)算撥款，督促執(zhí)行機(jī)構(gòu)及時(shí)整改調(diào)整，在整改調(diào)整后再對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行考核，以保證財(cái)政資金使用的高效性。