張賢明（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130012）

基層治理既是國(guó)家治理的基石，也是社會(huì)治理的核心內(nèi)容?；鶎又卫硭饺绾危苯佑绊懙絿?guó)家政治秩序的穩(wěn)定和社會(huì)生活秩序的和諧。黨的二十大指出：“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能?！保?］54近年來(lái)，隨著對(duì)基層治理的不斷強(qiáng)調(diào)，我國(guó)的基層治理現(xiàn)代化水平顯著提升，并且涌現(xiàn)出了大量的基層治理創(chuàng)新案例，為基層矛盾糾紛化解、基層民主建設(shè)等方面提供了良好的經(jīng)驗(yàn)參照。同時(shí)我們應(yīng)該看到，基層場(chǎng)景中的任何問(wèn)題如果不能夠及時(shí)有效地解決，都可能會(huì)因?yàn)橹袊?guó)龐大的治理規(guī)模和繁復(fù)的治理層級(jí)而無(wú)限放大，并且可能沿著縱向治理體系向上傳導(dǎo)，造成難以預(yù)知的政治風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在此意義上，進(jìn)一步推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化是調(diào)整國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、構(gòu)建和諧穩(wěn)定秩序的重中之重。面對(duì)新時(shí)代的復(fù)雜環(huán)境和高質(zhì)量發(fā)展的要求，基層治理要在堅(jiān)守其價(jià)值原則的基礎(chǔ)上積極尋求治道變革，這也要求基層治理研究緊扣理論導(dǎo)向、政策導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向的研究邏輯，提出新見(jiàn)解、新思路、新方法。有鑒于此，結(jié)合理論研究和實(shí)證啟示，本文從民主治理和協(xié)商治理兩個(gè)角度切入，分別闡釋基層治理現(xiàn)代化的價(jià)值基準(zhǔn)和總體方法，并提煉一個(gè)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的理論分析框架。

一、民主治理：基層治理現(xiàn)代化的價(jià)值基準(zhǔn)

基層既是國(guó)家與社會(huì)的交匯之處，也是人民群眾日常生活的基本空間?；鶎又卫硎欠裼行?，直接關(guān)系到人民群眾美好生活需要的實(shí)現(xiàn)程度。為了尊重和保障人民群眾的基本權(quán)利、營(yíng)造和諧有序的基層氛圍，基層民主已經(jīng)成為我國(guó)的一項(xiàng)基本制度，既是人民當(dāng)家作主制度體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是全過(guò)程人民民主的重要形式。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基層民主建設(shè)始終堅(jiān)持以人民為中心、以發(fā)展為導(dǎo)向，在廣泛的領(lǐng)域內(nèi)吸引了眾多公民的參與，成為人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，成為維護(hù)人民根本利益的最真實(shí)、最管用的民主［2］。

基于這一邏輯和事實(shí)，基層治理現(xiàn)代化要求注入民主的要素，“民主治理”或基層民主也必然成為基層治理的價(jià)值基準(zhǔn)，成為全過(guò)程人民民主的基層實(shí)踐。當(dāng)然，這并不是要簡(jiǎn)單地重新強(qiáng)調(diào)基層民主的重要性，而是要將民主的特征與理念灌鑄到基層治理當(dāng)中，塑造基層治理的基本目標(biāo)和指引原則?！懊裰鞑皇茄b飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的”［3］18。習(xí)近平對(duì)于民主價(jià)值的這個(gè)概括實(shí)際上也賦予了民主治理的價(jià)值意蘊(yùn)，即在擺脫民主形式主義的同時(shí)突出了民主的“問(wèn)題導(dǎo)向”功能，并且完全契合了治理的基本目標(biāo)。對(duì)比地看，民主雖然是人類社會(huì)的普遍性價(jià)值，但也同樣經(jīng)歷了批判與反思，核心就在于在西方各種各樣的民主思潮和實(shí)踐機(jī)制中，民主逐漸成為一種過(guò)于關(guān)注程序設(shè)計(jì)的制度，而在很大程度上忽視了民主實(shí)質(zhì)的治理效能。民主理論家在反思自由主義下當(dāng)代民主危機(jī)的問(wèn)題上指出，“除非我們采取一種基于參與和共享的制度安排形式，否則民主就有可能偏離政治舞臺(tái)而沿著自由主義的價(jià)值觀運(yùn)行”［4］4。這意味著，缺乏參與和共享的民主程序，必然會(huì)逐漸地脫嵌于個(gè)人權(quán)利和責(zé)任，淡化公民在國(guó)家政治生活中的主體地位。

民主需要找回參與，這在基層治理場(chǎng)景中更加重要。我們不能回避選舉民主的價(jià)值和意義，但真實(shí)的參與能夠在基層中切實(shí)實(shí)踐也是一個(gè)基本目標(biāo)。這在某種意義上也是參與式民主理論家倡導(dǎo)的在社區(qū)以及工作場(chǎng)所設(shè)計(jì)直接民主形式的根本原因。對(duì)于民主機(jī)制的設(shè)計(jì)而言，社會(huì)是政治的“替代領(lǐng)域”，如果社會(huì)中失去了真實(shí)有效的參與，那么民主政體的穩(wěn)定性就會(huì)失去基礎(chǔ)［5］。馬克思主義民主理論特別重視社會(huì)領(lǐng)域的參與，并且認(rèn)為社會(huì)民主才是給人類提供解放機(jī)會(huì)的民主。喬治·盧卡奇（G.Lukács）認(rèn)為，社會(huì)主義民主怎樣才能滲入到人類的日常生活，并使之活躍起來(lái)，是社會(huì)主義民主建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題［6］?；鶎幼灾问侨罕姟白晕夜芾?、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的過(guò)程，其中“自我”的內(nèi)涵既意味著權(quán)利通過(guò)個(gè)體展現(xiàn)并回歸于個(gè)體，同時(shí)也蘊(yùn)含著個(gè)人責(zé)任對(duì)于公共生活的意義。如果個(gè)人對(duì)自己的事務(wù)都不能夠負(fù)責(zé)，那么很難認(rèn)為個(gè)人會(huì)在更廣泛的公共事務(wù)中履行責(zé)任，這就可能會(huì)滑向西方社會(huì)出現(xiàn)的“公共人的衰落”。通俗地講，基層自治就是強(qiáng)調(diào)“自己的事兒自己干”。如果個(gè)人不能夠把握個(gè)人的生活前景、不能對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，那么民主的意義就會(huì)大打折扣，“當(dāng)家作主”也就成為空洞的概念。也正是基于這個(gè)價(jià)值，人民民主才構(gòu)建了問(wèn)題導(dǎo)向的價(jià)值功能，更加契合了基層治理的客觀需求。個(gè)體是自己切身利益的直接感受者，以解決人民群眾的急難愁盼問(wèn)題為原點(diǎn)構(gòu)建基層民主制度，是人民民主價(jià)值最直接的體現(xiàn)?；仡欀袊?guó)基層治理70 余年的歷程，從制度供給到人民首創(chuàng)，不斷地拓展和豐富了人民群眾的參與渠道和參與形式。這實(shí)質(zhì)上也是一個(gè)不斷通過(guò)民主來(lái)保障個(gè)人權(quán)利，并且使個(gè)人通過(guò)民主踐行公共責(zé)任的歷程。

人民民主是全過(guò)程民主，問(wèn)題導(dǎo)向的價(jià)值功能在全過(guò)程的特質(zhì)中得以放大和加強(qiáng)，進(jìn)而塑造了民主的真實(shí)、廣泛和管用。全過(guò)程人民民主實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主［7］。在全過(guò)程的框架下，問(wèn)題導(dǎo)向必須契合于全鏈條、全方位、全覆蓋的特征，構(gòu)建一個(gè)基層治理中廣泛參與、有效參與的民主治理格局。

第一，全鏈條體現(xiàn)了民主治理中“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—解決問(wèn)題”的過(guò)程，凸顯了過(guò)程與成果的有機(jī)統(tǒng)一。治理是一個(gè)政策過(guò)程，包含了“事前”“事中”“事后”逐項(xiàng)環(huán)節(jié)。其中，“事前”是議程設(shè)置，是治理議題進(jìn)入決策程序的環(huán)節(jié)；“事中”是尋求治理議題解決方案的具體決策過(guò)程；“事后”是決策成果執(zhí)行與落實(shí)的過(guò)程。在這樣一個(gè)系統(tǒng)性鏈條中，每個(gè)環(huán)節(jié)都要注入民主的價(jià)值，并以民主為方法加以實(shí)現(xiàn)。在事前階段，進(jìn)入決策議程的議題必然是經(jīng)過(guò)充分調(diào)查研究并且是人民群眾最為關(guān)心的事情，必然是來(lái)自社會(huì)、并能夠?qū)ι鐣?huì)發(fā)展產(chǎn)生影響的真問(wèn)題。在事中階段，決策成果的產(chǎn)生必須經(jīng)過(guò)民主程序，在廣泛匯集民智、充分尊重人民群眾權(quán)利和利益的基礎(chǔ)上作出的，而不是取決于權(quán)力主體的壟斷或者是利益團(tuán)體的裹挾。在事后階段，決策成果要精準(zhǔn)且全面地落實(shí)，并接受人民群眾的監(jiān)督，對(duì)于決策落實(shí)過(guò)程中的任何問(wèn)題都需要立刻糾偏，避免決策目標(biāo)和結(jié)果的錯(cuò)位?？偟膩?lái)說(shuō)，全鏈條的民主治理構(gòu)造了民主治理的“回應(yīng)性”特征，彰顯了全過(guò)程人民民主的內(nèi)在價(jià)值，即堅(jiān)守人民利益、精準(zhǔn)識(shí)別需求、充分落實(shí)回應(yīng)，“將民需民意民心的溝通、表達(dá)與滿足作為執(zhí)政黨和政府與人民群眾之間相互信任、相互合作、有效施政的基礎(chǔ)，進(jìn)而重塑了人類新型政治形態(tài)的信心力基礎(chǔ)”［8］。

第二，全方位體現(xiàn)了民主治理中“問(wèn)題導(dǎo)向—價(jià)值目標(biāo)”的實(shí)踐指向，表明民主治理的領(lǐng)域就是基層公共事務(wù)涵蓋的領(lǐng)域。治理問(wèn)題覆蓋社會(huì)發(fā)展的方方面面，包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，在治理現(xiàn)代化的過(guò)程中必然要將民主貫穿于各個(gè)層級(jí)與領(lǐng)域的治理當(dāng)中，結(jié)合情境的特殊性選擇適宜的民主實(shí)踐方法。在此意義上，與治理相結(jié)合的民主應(yīng)該是無(wú)處不在的民主。正如一些民主理論家所提出的，人類社會(huì)總是存在著各式各樣的問(wèn)題，社會(huì)發(fā)展就是一個(gè)不斷解決問(wèn)題的過(guò)程。民主政治的功能則是幫助公眾去解決問(wèn)題，“少一點(diǎn)盲從、多一點(diǎn)明智，也不依賴運(yùn)氣，從而有利于人們從成功中獲益，從失敗中汲取教訓(xùn)”［9］189-190。人民民主建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也充分表明，是否能夠解決人民要解決的問(wèn)題，既是評(píng)價(jià)民主治理效能的重要尺度，也是實(shí)現(xiàn)民主之“管用”的重要標(biāo)準(zhǔn)。民主治理的問(wèn)題導(dǎo)向通過(guò)解決人民群眾的切身問(wèn)題以獲得人民群眾對(duì)民主制度的認(rèn)同，提升了人民群眾對(duì)基層治理的參與熱情，進(jìn)而也補(bǔ)充了民主的合法性。

第三，全覆蓋體現(xiàn)了民主治理的開(kāi)放性與包容性，是對(duì)構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體的依歸。人民民主之所以冠以“人民”為前綴，并不是有些西方民主理論家所說(shuō)的同義語(yǔ)反復(fù)，而是在西式民主顯露弊病的事實(shí)下重新找回民主的“人民性”［10］。民主治理的全覆蓋意味著，在民主機(jī)制當(dāng)中，所有人都可以參與，并且所有人的利益都能夠被平等地傾聽(tīng)與考慮，既不存在任何制度根據(jù)身份地位對(duì)參與者加以限制，也不存在任何主體能夠壟斷或者破壞參與的過(guò)程。基層治理是一項(xiàng)共同的事業(yè)，僅僅依靠任何一個(gè)單一主體都難以實(shí)現(xiàn)基層的善治。因此，我們強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理共同體的建設(shè)是“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的過(guò)程。每一個(gè)人都承擔(dān)著促進(jìn)基層善治的責(zé)任，每個(gè)人都應(yīng)該秉持公共精神，將遇到的問(wèn)題反映到治理程序當(dāng)中，并且對(duì)基層治理的各項(xiàng)問(wèn)題提出自己的見(jiàn)解?？偟膩?lái)說(shuō)，只有營(yíng)造出一個(gè)良好的、廣泛的參與氛圍，基層治理才能具備活力，基層的各項(xiàng)事務(wù)才能在共同參與下得到最令人滿意的解決結(jié)果?；鶎又卫淼娜采w是以點(diǎn)帶面地建設(shè)民主的基礎(chǔ)，同時(shí)也會(huì)為國(guó)家層面的民主治理提供豐富的形式與程序。

二、協(xié)商治理：基層治理現(xiàn)代化的基本方略

基層民主直接、廣泛和有效的參與為協(xié)商民主嵌入基層提供了必要的前提與場(chǎng)景。我國(guó)協(xié)商民主的建設(shè)歷程表明，協(xié)商民主從頂層設(shè)計(jì)逐漸向基層延伸，不僅豐富了社會(huì)主義協(xié)商民主的理論，同時(shí)也為基層治理創(chuàng)新實(shí)踐注入了不竭的動(dòng)力。將協(xié)商民主引入基層民主有其自身的邏輯：基層民主發(fā)展要在劃定的空間中同時(shí)滿足國(guó)家與社會(huì)的需求，核心是擴(kuò)大基層的自治性和參與性，即讓公民能夠在這個(gè)空間以及這個(gè)空間所形成的民主舞臺(tái)上充分行使其民主的權(quán)利?；鶎用裰鬟\(yùn)行的主體是公民，以公民為主體而展開(kāi)的公民協(xié)商是基層民主的重要形態(tài)［11］。

中國(guó)的基層治理蘊(yùn)含著悠久且深厚的協(xié)商傳統(tǒng)，鄉(xiāng)野中不同的家族、城市中基于鄉(xiāng)土關(guān)系形成的不同組織往往通過(guò)協(xié)商的方式解決問(wèn)題［12］。需要指出的是，中國(guó)歷史文化淵源中的協(xié)商議事傳統(tǒng)并不具備現(xiàn)代政治文明的基本價(jià)值，因?yàn)閰f(xié)商議事主體被嵌入傳統(tǒng)的等級(jí)秩序而不是現(xiàn)代政治平等的關(guān)系中。不過(guò)，歷史傳統(tǒng)中的協(xié)商議事文化為構(gòu)建現(xiàn)代基層協(xié)商治理提供了一些有益的經(jīng)驗(yàn)與參照，也表明了協(xié)商傳統(tǒng)是嵌入中國(guó)人日常生活中的行為方式和交往方式。正如“有事好商量”這種日常生活用語(yǔ)被同時(shí)作為政治話語(yǔ)，在某種程度上體現(xiàn)了協(xié)商民主在中國(guó)扎根的特性。隨著協(xié)商民主和公共治理不斷走向融合，協(xié)商治理成為一個(gè)新的學(xué)術(shù)概念，用以說(shuō)明以協(xié)商為方法的治理機(jī)制。基層協(xié)商的發(fā)展不僅保障了社會(huì)主義協(xié)商民主從國(guó)家層面到基層治理的政治延續(xù)性，而且有效避免了社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化背景下基層群眾動(dòng)員型與被動(dòng)式政治參與的弊端［13］。將協(xié)商治理作為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的基本方法，主要是基于以下理由：

第一，協(xié)商治理具有形式多樣、機(jī)制靈活的特征，適應(yīng)了基層治理問(wèn)題的多元性，有助于整合最廣泛、最真實(shí)的參與。從目前我國(guó)協(xié)商治理的實(shí)踐來(lái)看，基層已經(jīng)衍生出了各式各樣的協(xié)商治理機(jī)制，例如“民主懇談會(huì)”“協(xié)商議事會(huì)”，一些地區(qū)還將數(shù)字技術(shù)融入到基層治理當(dāng)中，打造了數(shù)字化的基層協(xié)商治理新形態(tài)［14］。這些活生生的實(shí)踐也凝結(jié)出了協(xié)商治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，包括強(qiáng)化黨建引領(lǐng)、培育社會(huì)力量、推進(jìn)協(xié)商法治化、厚植協(xié)商文化等［15］?？傮w來(lái)看，我國(guó)的協(xié)商治理形成了具有不同特征的兩大模式：一是結(jié)構(gòu)化、制度化的協(xié)商治理模式。這種模式的特征在于政府主導(dǎo)，多元主體共同參與，規(guī)則、程序、方式較為制度化、規(guī)范化。二是非結(jié)構(gòu)化的協(xié)商治理模式。這種模式既可能是政府主導(dǎo)的，也可能是公眾自發(fā)形成的，旨在提供一個(gè)公眾之間交換觀點(diǎn)、相互溝通、達(dá)成共識(shí)的公共平臺(tái)［16］。兩種不同的形式構(gòu)成了協(xié)商治理“因地制宜”“有的放矢”的特征。其一，協(xié)商治理模式和流程的設(shè)計(jì)要嵌入基層特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化背景中，尤其不能忽視文化背景對(duì)于協(xié)商治理效能的積極作用。研究表明，如果協(xié)商的多元主體嵌入共同的文化背景中，不同的主體就會(huì)在文化認(rèn)同中形成對(duì)協(xié)商的認(rèn)同，進(jìn)而有利于凝聚共識(shí)［17］。其二，協(xié)商治理模式的選擇要和協(xié)商議題所指涉的難度和規(guī)模相適應(yīng)，發(fā)揮大規(guī)模的“協(xié)商論壇”和小規(guī)模的“協(xié)商議事”的不同功能。協(xié)商顯然不同于整體參與的全民公投，而是具有特定的范圍，否則協(xié)商的效率就會(huì)大打折扣。因此，協(xié)商治理的范圍和具體操作流程要符合議題的規(guī)定，既要保障議題涉及的相關(guān)主體都能夠平等參與，也要防止協(xié)商規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大，即“涉及一部分群眾利益、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量”［3］14。

第二，協(xié)商治理為構(gòu)建基層治理的協(xié)同關(guān)系提供了具體的合作機(jī)制，有利于通過(guò)凝聚共識(shí)培植基層的社會(huì)資本。協(xié)商治理的根本目標(biāo)在于消弭治理過(guò)程中多元主體的利益分歧，凝聚共識(shí)。凝聚共識(shí)是人際溝通中最為理想的目標(biāo)指向。雖然政治與社會(huì)生活中總是存在各式各樣的矛盾，但也需要不同程度地妥協(xié)，而凝聚共識(shí)是超越了妥協(xié)基礎(chǔ)之上的同意，“因?yàn)樗](méi)有削減各自的愿望，彼此都得到了自己想要的東西”［18］，因此代表了協(xié)商主體對(duì)協(xié)商結(jié)果的積極認(rèn)同。通過(guò)協(xié)商，各個(gè)參與者能夠面對(duì)面地坐在一起，針對(duì)特定的治理議題發(fā)表觀點(diǎn)、提供見(jiàn)解，并在相互溝通和理解中轉(zhuǎn)換偏好，尋找利益交匯，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)。只有在凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)上，治理過(guò)程才能夠形成協(xié)同的合力，多元主體才能夠各自發(fā)揮其作用與功能，共同參與到治理的各項(xiàng)環(huán)節(jié)當(dāng)中?；鶎邮巧鐣?huì)關(guān)系具體展開(kāi)的空間，基層凝聚共識(shí)是調(diào)整社會(huì)關(guān)系，讓彼此存在沖突的主體化解沖突，讓彼此陌生的主體走向熟悉的過(guò)程。在理性、坦誠(chéng)的溝通中，人與人之間通過(guò)凝聚共識(shí)建立起相互信任和理解的關(guān)系，這一結(jié)果也代表了彼此之間的相互認(rèn)同與合作互惠。所以，凝聚共識(shí)在尋求公共利益的過(guò)程中強(qiáng)化了人與人之間的信任關(guān)系與合作意愿，破解了集體行動(dòng)的困境，進(jìn)而培植了基層場(chǎng)景中的社會(huì)資本，為“民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)”提供了基礎(chǔ)。與此同時(shí)，社會(huì)資本為協(xié)商治理提供了社會(huì)資源和基礎(chǔ)，在社會(huì)信任的基礎(chǔ)上，人與人之間塑造了互惠合作的心理基礎(chǔ)，能夠在相互理解中尋找到意愿的“最大公約數(shù)”，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理與社會(huì)資本的互融互通［19］。

第三，協(xié)商治理的基層實(shí)踐有利于規(guī)避協(xié)商中的成本和能力問(wèn)題，能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)商治理與基層治理的共同發(fā)展。協(xié)商民主在理論和實(shí)踐中受到的質(zhì)疑之處在于：一是協(xié)商對(duì)社會(huì)公眾的能力提出了較高的要求。有關(guān)協(xié)商民主的實(shí)證研究提出，復(fù)雜的政治議題為公眾的協(xié)商參與帶來(lái)了知識(shí)層面的挑戰(zhàn)，并且面對(duì)專業(yè)的治理問(wèn)題，公眾的參與興趣也會(huì)隨之減弱［20］151。二是協(xié)商實(shí)踐往往會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間與金錢(qián)成本，尤其是大規(guī)模的協(xié)商會(huì)議，其各方面的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出想象。例如，加拿大的協(xié)商民主實(shí)踐投資了數(shù)百萬(wàn)加元，并且利用了將近一年的時(shí)間培訓(xùn)參與者，最后的結(jié)果卻并不理想［21］。然而，基層社會(huì)中的協(xié)商治理卻能夠有效消解上述問(wèn)題，這在某種角度上也是社會(huì)主義協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)所在?！巴ㄟ^(guò)選舉以外的制度和方式讓人民參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權(quán)利而沒(méi)有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的”［3］14，因?yàn)樯鐣?huì)生活中的問(wèn)題往往是直接關(guān)系到公眾利益的問(wèn)題，社會(huì)公眾對(duì)這些問(wèn)題也有著最為切身的體會(huì)和認(rèn)識(shí)。從規(guī)模角度來(lái)看，基層協(xié)商治理的規(guī)模較小，有利于提升協(xié)商的效率與效果。在知識(shí)和認(rèn)知要求上，基層協(xié)商治理打破了議題的專業(yè)性給社會(huì)公眾參與帶來(lái)的限制，社會(huì)公眾能夠在基層協(xié)商治理的參與中真實(shí)感受到個(gè)人參與對(duì)政策議程的實(shí)際影響。研究表明，當(dāng)公眾意識(shí)到自身能夠在決策過(guò)程中發(fā)揮實(shí)際作用的時(shí)候，就會(huì)被激發(fā)起強(qiáng)烈的效能感，并且有意愿參與到更廣泛的協(xié)商議程當(dāng)中［20］150。同樣，基層治理也會(huì)在社會(huì)公眾貢獻(xiàn)的智慧當(dāng)中尋求到最為科學(xué)與合意的方案，提供基層善治的知識(shí)與力量之源?？傊趨f(xié)商治理和基層治理的相互作用中，基層治理在協(xié)商中找到了解決問(wèn)題的最佳方案，社會(huì)公眾在參與的過(guò)程中既提升了效能感與參與意愿，也增進(jìn)了對(duì)基層治理各項(xiàng)工作的認(rèn)同。

三、民主治理與協(xié)商治理的融合：基層治理現(xiàn)代化的治道變革

基層治理之所以涌現(xiàn)出了形態(tài)各樣、各具效能的創(chuàng)新實(shí)踐，本質(zhì)上在于秉持了以民主為價(jià)值、以協(xié)商為方法的治理模式，即通過(guò)民主治理與協(xié)商治理在基層治理中的互嵌與融合，實(shí)現(xiàn)基層治理中民主、協(xié)商和治理的有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

“民主—協(xié)商—治理”三位一體的框架與體系建構(gòu)，旨在貫通觀念的民主和實(shí)踐的民主，將民主價(jià)值與協(xié)商精神貫穿到基層治理的全過(guò)程。在統(tǒng)一的價(jià)值觀念下構(gòu)建形式靈活、模式多樣的民主實(shí)踐，既是國(guó)家治理中系統(tǒng)思維的具體彰顯，也是民主的真實(shí)目的的凸顯。梳理民主發(fā)展史，民主在政治文明中既是一種價(jià)值理性，也是一種工具理性。如果僅僅將民主視為一種價(jià)值，而沒(méi)有具體的實(shí)踐方法，那么民主的內(nèi)涵就是空洞的；如果將民主視為一種方法卻沒(méi)有內(nèi)在的價(jià)值作為內(nèi)核，那么民主就難以成為體現(xiàn)現(xiàn)代政治文明的基本制度。如果我們對(duì)于民主的理解總是受制于西方自由民主的話語(yǔ)體系，那么這樣一種話語(yǔ)體系可能更多是在“觀念”和“實(shí)踐”的割裂中得以存在的：只是在自由民主的概念中過(guò)度強(qiáng)調(diào)所謂自由的意義、過(guò)于關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)性選舉的特定程序，卻忽略如何將民主理論中的保護(hù)型價(jià)值和發(fā)展型價(jià)值整合起來(lái)，并提出切實(shí)的、針對(duì)具體情境的制度體系或者機(jī)制，這樣就會(huì)存在很大的缺失。正是由于如此，西方民主理論家也開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，對(duì)于民主修辭的過(guò)分關(guān)注，不僅造成了民主語(yǔ)言和理論的危機(jī)，也構(gòu)成了民主的實(shí)踐危機(jī)［4］2。民主前面的各種修飾語(yǔ)只是民主形式和價(jià)值的不同面向，民主的真實(shí)性還是要回到民主本身來(lái)尋找?！懊裰鳌獏f(xié)商—治理”三位一體的體系框架，就是為了彌合觀念的民主和實(shí)踐的民主之間的關(guān)系：觀念的民主意欲說(shuō)明“民主為了什么”，實(shí)踐的民主是實(shí)現(xiàn)“民主為了什么”的方法。“中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”［1］22，民主要在如此龐大的治理規(guī)模中實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值，必須構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)龐大治理規(guī)模的制度體系。中國(guó)的民主實(shí)踐是形式靈活、模式多樣的，這種民主實(shí)踐沒(méi)有否認(rèn)代議制適合大國(guó)治理的基本事實(shí)，而是在社會(huì)領(lǐng)域?qū)⒚裰鞯膬r(jià)值落實(shí)下去，彰顯民主的原真性價(jià)值。這是一種以系統(tǒng)思維對(duì)待民主的基本方式，是民主建設(shè)的全局性謀劃和整體性推進(jìn)。對(duì)于基層協(xié)商民主來(lái)說(shuō)，與政治民主相互配合、協(xié)同發(fā)展，不僅從社會(huì)的角度開(kāi)啟了中國(guó)特色民主建設(shè)之路，也在直面社會(huì)生活中解決了政治哲學(xué)中“被代表的自由和權(quán)利”的問(wèn)題。宏觀地看，基層協(xié)商民主代表了中國(guó)國(guó)家治理的“治道變革”，因?yàn)檫x舉民主只是解決“誰(shuí)統(tǒng)治”的問(wèn)題，并不能回答“如何統(tǒng)治”這種程序性的行政難題［22］，基層協(xié)商民主嵌入基層治理中，為民主在多元的大型社會(huì)中彰顯其價(jià)值提供了程序性的平臺(tái)，在直接吸納社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)運(yùn)用協(xié)商的方式解決社會(huì)問(wèn)題，簡(jiǎn)化了社會(huì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)之間復(fù)雜的溝通程序，在強(qiáng)調(diào)平等、尊重差異、保障權(quán)利中讓公眾“自我治理”，實(shí)現(xiàn)了“取之于民、用之于民”最為靈活與有效的實(shí)踐。

“民主—協(xié)商—治理”三位一體的框架與體系建構(gòu)，為民主與協(xié)商提供了明確的實(shí)踐目標(biāo)，即在議題甄別、議程設(shè)置、治理績(jī)效的整合中連接過(guò)程民主與實(shí)質(zhì)民主，體現(xiàn)基層協(xié)商治理“全過(guò)程”的特質(zhì)。民主要講求一種“實(shí)用價(jià)值”，這意味著民主的程序和方法要朝向特定的目標(biāo)和特定的問(wèn)題，并且民主也要提供實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和解決問(wèn)題的價(jià)值與方法?！懊裰鳌獏f(xié)商—治理”三位一體的框架與體系建構(gòu)提供了一種關(guān)于“目的—手段”的全過(guò)程的解決問(wèn)題的模式。在頂層設(shè)計(jì)中政治民主的功能更多的是決策，而在基層社會(huì)中民主的功能不僅是決策，同時(shí)也包含了落實(shí)決策、解決問(wèn)題的環(huán)節(jié)。因此，基層民主需要將民主的程序和成果關(guān)聯(lián)起來(lái)：其一，解決問(wèn)題的根本前提是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。在基層治理中，納入決策環(huán)節(jié)的議題既可能是制度供給者主動(dòng)挖掘的，也可能是基層社會(huì)的公眾主動(dòng)反饋到議程當(dāng)中的。無(wú)論何種形式，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)要體現(xiàn)民主的價(jià)值，根本在于對(duì)所有人利益訴求的平等關(guān)注，并在議題的重要性中進(jìn)行優(yōu)先性的排序。其二，議程設(shè)置是解決問(wèn)題的過(guò)程，將協(xié)商的程序納入議程設(shè)置中，就是為利益相關(guān)者的自我治理提供機(jī)會(huì)，“使其在社會(huì)政策的決定上起著作用”［23］。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，協(xié)商的目的在于凝聚共識(shí)而不是擴(kuò)大沖突，通過(guò)尋找利益的“最大公約數(shù)”，保障決策成果落實(shí)的人人享有。其三，由于決策的結(jié)果是凝聚共識(shí)的體現(xiàn)，因此決策結(jié)果契合了利益相關(guān)者的整體偏好，在規(guī)范意義上體現(xiàn)了決策結(jié)果的科學(xué)性。在決策結(jié)果的具體實(shí)現(xiàn)中，也需要利益相關(guān)者的共同參與和民主監(jiān)督，保障決策結(jié)果落實(shí)的不走樣。這樣一種全鏈條的框架最終能夠?qū)崿F(xiàn)良好的治理績(jī)效，在廣泛的實(shí)踐中提升基層治理的效能。

“民主—協(xié)商—治理”三位一體的框架與體系建構(gòu)，提供了評(píng)價(jià)基層民主效能和治理效能新的重要尺度。民主真不真實(shí)、管不管用，關(guān)鍵在于民主能不能解決問(wèn)題以及運(yùn)用什么方式解決問(wèn)題?；鶎訁f(xié)商治理以尊重人的基本權(quán)利為基礎(chǔ)、以利益兼容為方式、以提升治理效能為導(dǎo)向，構(gòu)建了有效的民主機(jī)制，使得民主在治理中“運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)”。民主在社會(huì)中的生根發(fā)芽在于民主對(duì)于人的影響，正如有參與式民主理論家提出，民主如若想實(shí)際且有效，必然要讓公眾體會(huì)到民主的實(shí)惠而不能讓公眾僅僅將民主視為一種可有可無(wú)的工具［9］195-196。以治理效能來(lái)評(píng)價(jià)民主，核心在于審視民主是不是有利于解決實(shí)際問(wèn)題，其方法是不是能夠得到廣泛的認(rèn)同。訴諸日常生活的邏輯，如果公眾在參與協(xié)商之后并沒(méi)有感受到協(xié)商成果對(duì)自身生活帶來(lái)的改變，那么就有可能認(rèn)為協(xié)商屬于“浪費(fèi)時(shí)間”，并且會(huì)降低對(duì)協(xié)商程序的認(rèn)同。在此意義上，“民主—協(xié)商—治理”三位一體的框架與體系對(duì)于基層協(xié)商民主整合了如下價(jià)值：其一，基層協(xié)商民主基于對(duì)人的權(quán)利的尊重和人的參與能力的信任，既相信人應(yīng)該去解決自身的問(wèn)題，也提供了人解決自身問(wèn)題的渠道；其二，協(xié)商使利益相關(guān)者在彼此的溝通中充分地表達(dá)自己的利益，也理性地看待他者的利益，在公共精神的引導(dǎo)下去發(fā)現(xiàn)彼此之間的共同利益，從而擱置爭(zhēng)議、消解矛盾、達(dá)成一致；其三，利益相關(guān)者在協(xié)商中通過(guò)共同審議尋求解決問(wèn)題的最好方法，并在實(shí)際的問(wèn)題解決中協(xié)同參與、共同配合，在人人盡責(zé)中最大限度地釋放出治理效能。由此，“民主—協(xié)商—治理”三位一體的框架和體系對(duì)衡量基層協(xié)商民主質(zhì)量和基層治理效能帶來(lái)了新的視角，即決策的外在形式是否體現(xiàn)出民主的特征、決策的形成是否符合協(xié)商的程序和規(guī)范、民主的決策是不是共識(shí)的體現(xiàn)［24］以及決策的結(jié)果是不是轉(zhuǎn)化為能讓公眾感到實(shí)際利益的治理效能等。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民在馬克思主義指導(dǎo)下，繼承和發(fā)揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，并吸收借鑒人類優(yōu)秀文明成果的規(guī)范理論與制度實(shí)踐，旨在解決中國(guó)場(chǎng)景的問(wèn)題，是推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要途徑與形式。作為“協(xié)商”與“民主”的復(fù)合詞，協(xié)商民主不僅要體現(xiàn)出民主的價(jià)值，也要彰顯出協(xié)商方法的優(yōu)勢(shì)，在人們的公共生活中發(fā)揮真實(shí)的效用。在分別論述民主治理和協(xié)商治理的基礎(chǔ)上，文章提出民主治理與協(xié)商治理的互嵌與融合，提煉出“民主—協(xié)商—治理”三位一體的框架，用以說(shuō)明基層協(xié)商民主如何推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化以及基層治理如何體現(xiàn)出民主價(jià)值的中國(guó)邏輯。顯然，協(xié)商民主并不是其他民主的替代性方案，而是整個(gè)民主形式、程序、制度有機(jī)體中的重要組成部分，民主系統(tǒng)中任何一個(gè)要素的缺失，都不利于中國(guó)式民主的整體性推進(jìn)。因此，從基層協(xié)商民主建設(shè)的問(wèn)題中可以反映出基層治理中協(xié)商民主研究的一般邏輯：要以提升民主的質(zhì)量為目標(biāo)，立足民主的應(yīng)用場(chǎng)景和具體民主形式的特征功能，在“場(chǎng)景—問(wèn)題—功能”的連接中分析民主實(shí)踐，尋找提升基層治理現(xiàn)代化的有效路徑。