王春鑫 劉桂芝（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130117）

劉朵朵（東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽 110169）

一、研究緣起

小微權(quán)力是一種特殊的權(quán)力形態(tài)，它存在于國家治理體系中的官民銜接層域，在整個(gè)國家治理體系中具有基礎(chǔ)性地位，運(yùn)行效能直接關(guān)聯(lián)國家治理的根基，小微權(quán)力掌握者也具有“非官非民、亦官亦民”的特殊屬性，權(quán)力行使擁有較強(qiáng)的自主性，同時(shí)具有正式體制性權(quán)力難以監(jiān)督而民眾又無法有效監(jiān)督的特質(zhì)［1］。這為小微權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范埋下了隱患，導(dǎo)致出現(xiàn)諸如“派性斗爭(zhēng)”“權(quán)力濫用”“小官貪腐”等鄉(xiāng)村亂象，鄉(xiāng)村亂象呼喚正式制度規(guī)則入村，小微權(quán)力也要關(guān)進(jìn)制度的籠子［2］。小微權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)國家正式制度，創(chuàng)設(shè)初衷是限制小微權(quán)力，使小微權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、制度化，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“依法依規(guī)之治”，其核心要義是對(duì)村級(jí)組織的村務(wù)管理權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行梳理并匯總為目錄清單，繪制權(quán)力事項(xiàng)流程圖予以公開，再配以相關(guān)保障機(jī)制的一套制度體系。

小微權(quán)力清單制度與地方政府權(quán)責(zé)清單制度（始稱“權(quán)力清單制度”）存在淵源。小微權(quán)力清單制度于2014 年由浙江省寧?？h率先探索（以下簡(jiǎn)稱“寧海36 條”），是伴隨著政府權(quán)力清單制度推行而設(shè)立的。2013 年，各省份按照國家統(tǒng)一部署開啟了政府權(quán)力清單制度的推行，浙江、湖南、安徽等地還將權(quán)力清單制度推進(jìn)到村級(jí)，對(duì)小微權(quán)力清單制度建設(shè)進(jìn)行了積極而有益的探索。新時(shí)代以來，國家越來越重視小微權(quán)力清單制度建設(shè)。2018 年，地方探索經(jīng)驗(yàn)被寫入當(dāng)年的“中央一號(hào)文件”——《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，“村級(jí)小微權(quán)力清單制度”首次進(jìn)入國家政策框架，內(nèi)含國家推行小微權(quán)力清單制度的戰(zhàn)略意涵。2020 年，中央全面依法治國委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，指出要“編制村級(jí)小微權(quán)力清單”。2022年的“中央一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)要“推廣村級(jí)組織依法自治事項(xiàng)、依法協(xié)助政府工作事項(xiàng)等清單制”。國家戰(zhàn)略層面的諸多政策文件肯定了在鄉(xiāng)村治理中推廣小微權(quán)力清單制度實(shí)有必要，意味著完善小微權(quán)力清單制度建設(shè)成為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要舉措。

近年來，隨著權(quán)力清單成為學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界的熱議主題，小微權(quán)力清單制度的相關(guān)研究成果也漸趨豐富。概言之，學(xué)者主要從以下四個(gè)方面進(jìn)行研究：其一，小微權(quán)力清單制度建設(shè)的必要性。小微權(quán)力清單制度的推行能夠規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，防止權(quán)力濫用［3］，改變村級(jí)權(quán)力的分配格局與運(yùn)作形式并重塑村級(jí)民主政治生態(tài)［4］，促進(jìn)農(nóng)村基層廉政建設(shè)［5］和鄉(xiāng)村有效治理［6］。其二，小微權(quán)力清單制度實(shí)施面臨的問題。一方面，當(dāng)前小微權(quán)力清單制度面臨成本、效率、新的權(quán)力制衡、改革延續(xù)性、權(quán)力悖論等直接問題［7］；另一方面，小微權(quán)力清單制度是用行政方式實(shí)施的規(guī)則導(dǎo)入，給村莊治理帶來了官僚制特征，與傳統(tǒng)村莊治理形成了沖突［8］。其三，小微權(quán)力清單制度效能的影響因素。制度內(nèi)生性需求、地方黨組織推動(dòng)力、村莊的社會(huì)基礎(chǔ)及數(shù)字化智能平臺(tái)的應(yīng)用均會(huì)對(duì)制度的治理效能產(chǎn)生影響［9］。其四，小微權(quán)力清單制度實(shí)施的路徑選擇。完善小微權(quán)力清單制度需要重塑村莊政治的公共性，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作［10］，其編制和實(shí)施離不開政府的指導(dǎo)和公眾的參與［11］，要構(gòu)建動(dòng)態(tài)管理機(jī)制和立體化的監(jiān)督體系，推進(jìn)小微權(quán)力清單制度的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)［12］。值得注意的是，學(xué)術(shù)界對(duì)小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)界定尚未統(tǒng)一，有學(xué)者認(rèn)為小微權(quán)力清單制度是地方政府的制度創(chuàng)新［13］，也有學(xué)者認(rèn)為小微權(quán)力清單制度不是政府治理的延伸和擴(kuò)展，而屬于社會(huì)治理的創(chuàng)新［7］，其性質(zhì)是農(nóng)民依法自治的“說明書”［14］。

綜前觀之，從國家政策層面看，小微權(quán)力清單制度是伴隨著政府權(quán)力清單制度推行而創(chuàng)設(shè)的，在很大程度上可以說小微權(quán)力清單制度是地方政府制度再生產(chǎn)的結(jié)果；從學(xué)術(shù)研究層面看，學(xué)術(shù)界對(duì)小微權(quán)力清單制度研究進(jìn)行了一些有益探索，但因小微權(quán)力清單制度具有特殊性，其性質(zhì)界定還相對(duì)模糊，并且關(guān)于小微權(quán)力清單制度建設(shè)中沖突與張力的系統(tǒng)闡述相對(duì)匱乏，因此，本文首先從理論上對(duì)小微權(quán)力清單制度進(jìn)行本質(zhì)解析；其次，基于新制度主義政治學(xué)視角，從制度環(huán)境、制度構(gòu)建、制度運(yùn)行以及制度主體等四個(gè)維度映射小微權(quán)力清單制度建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)；最后，深入思考并提出小微權(quán)力清單制度建設(shè)的優(yōu)化路徑。

二、延伸落地與鄉(xiāng)土生根：小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)解析

小微權(quán)力清單制度是對(duì)國家戰(zhàn)略的積極響應(yīng)和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的有效回應(yīng)，旨在推進(jìn)村級(jí)權(quán)力運(yùn)行制度化、規(guī)范化。小微權(quán)力清單制度借助創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域與空間的拓展，是清單制在政府治理領(lǐng)域向社會(huì)治理領(lǐng)域的延伸，并落地生根于鄉(xiāng)村社會(huì)，這就致使小微權(quán)力清單制度與政府權(quán)力清單制度既存在共通之處，又具備獨(dú)特的鄉(xiāng)土特質(zhì)。目前，各地紛紛開展小微權(quán)力清單制度實(shí)踐，積極成效雖已初步顯現(xiàn)，但相關(guān)理論研究仍存在不足，從理論上分析小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)則具有深刻意涵。

（一）政府權(quán)力清單制度的延伸：小微權(quán)力更加需要限制

限制行政權(quán)力是政府權(quán)力清單制度推行目的之一，旨在實(shí)現(xiàn)“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。相較而言，我國相關(guān)法律法規(guī)對(duì)村級(jí)組織職責(zé)僅作出了原則性規(guī)定，可能導(dǎo)致一些村干部有意膨脹權(quán)力資源，對(duì)村民利益造成嚴(yán)重侵害，為此，小微權(quán)力則更加需要限制。首先，小微權(quán)力是一種特殊的權(quán)力形態(tài)。雖然小微權(quán)力的執(zhí)掌者處于國家行政干部體制之外，但確實(shí)掌握著一定的治理權(quán)力，其權(quán)力類型主要由村黨組織的政治權(quán)力、村委會(huì)的自治權(quán)力和協(xié)助政府工作權(quán)力等構(gòu)成。村黨組織的政治權(quán)力主要指政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，村委會(huì)協(xié)助政府工作的權(quán)力主要是協(xié)助政府從事行政管理工作。需要指出的是，村委會(huì)的自治權(quán)力具有雙重屬性，基層群眾自治權(quán)本質(zhì)上屬于社會(huì)公權(quán)力，相對(duì)于國家公權(quán)力而言，自治權(quán)力是一種“權(quán)利”，但相對(duì)于基層群眾個(gè)人權(quán)利而言，它又是一種“權(quán)力”［11］。有學(xué)者將基層群眾自治權(quán)分為個(gè)體自治權(quán)和社會(huì)自治權(quán)，認(rèn)為社會(huì)自治權(quán)對(duì)于國家表現(xiàn)為一種權(quán)利，對(duì)于共同體成員則表現(xiàn)為一種公共權(quán)力［15］?？偠灾?，小微權(quán)力本質(zhì)上屬于一種具有特殊性質(zhì)的權(quán)力。其次，小微權(quán)力其實(shí)并不“微小”。村級(jí)小微權(quán)力的受眾主體是農(nóng)村群眾，村級(jí)組織及村干部的權(quán)力直接面對(duì)村民，與村民的切身利益緊密相連，黨和國家一再強(qiáng)調(diào)“群眾利益無小事”。小微權(quán)力只是相對(duì)而言的，它是“處于國家行政體系‘神經(jīng)末梢’的基層一線管理者行使的直接影響服務(wù)對(duì)象利益的小范圍微型公權(quán)力”［16］。站在權(quán)力本位上，小微權(quán)力也許是微小的，但轉(zhuǎn)換到權(quán)利本位上，小微權(quán)力其實(shí)并不微小。村級(jí)組織及村干部依法享有村級(jí)重大決策、重大活動(dòng)、重大項(xiàng)目以及資金、資產(chǎn)、資源管理等村務(wù)管理權(quán)力，這些權(quán)力事項(xiàng)直接影響到村民切身利益，如宅基地審批、低保戶審批等。在此意義上講，村級(jí)組織及村干部的權(quán)力絕不是微小的。最后，小微權(quán)力難以被有效監(jiān)督。從權(quán)力的來源來看，小微權(quán)力的行使主體角色既是國家行政權(quán)力的代理者，又是社會(huì)自治權(quán)力的掌握者，有著“非官非民，亦官亦民”的特殊屬性［1］。對(duì)于國家體制而言，他們不屬于正式的行政官員，未被納入正式的公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行監(jiān)管，缺乏國家體制層面的制度規(guī)制；對(duì)于社會(huì)自治而言，他們又不同于普通村民，掌握著自治權(quán)力，難以為村民所制約。換言之，小微權(quán)力生于官民銜接層域，國家權(quán)力監(jiān)督往往鞭長(zhǎng)莫及，民眾參與監(jiān)督也較為困難，致使小微權(quán)力得不到有效監(jiān)督，在一定程度上陷入了“官監(jiān)督不好，民監(jiān)督不了”的窘境，為小微權(quán)力行使主體也留下了較為寬泛的謀利空間，極易產(chǎn)生“權(quán)力濫用”“小官貪腐”等問題，因此，亟須限制小微權(quán)力并使小微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

（二）小微權(quán)力清單制度的特性：基于規(guī)制權(quán)力性質(zhì)的差異

小微權(quán)力清單制度不但是政府權(quán)力清單制度的延伸，而且本身還存在鄉(xiāng)土特質(zhì)。小微權(quán)力清單制度與政府權(quán)力清單制度的推行目的均為限權(quán)明責(zé)，但二者同樣存在相異之處。換言之，小微權(quán)力清單制度具備自身獨(dú)特性質(zhì)，根源在于兩種清單規(guī)制權(quán)力的性質(zhì)不同，意即政府權(quán)力僅單指行政權(quán)力，小微權(quán)力則包含黨組織政治權(quán)力、政府委托的行政權(quán)力和村委會(huì)自治權(quán)力等三維權(quán)力。小微權(quán)力清單制度與政府權(quán)力清單制度的差異主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，權(quán)力清單編制依據(jù)不同。政府權(quán)力清單的編制依據(jù)單一，小微權(quán)力清單的編制依據(jù)較為多元。具體而言，政府權(quán)力的設(shè)定不能根據(jù)政府規(guī)范性文件增設(shè)權(quán)力，必須嚴(yán)格遵循職責(zé)法定原則，按照法律法規(guī)編制權(quán)力清單內(nèi)容，不能有所損益。小微權(quán)力清單與之不同，它的編制依據(jù)呈現(xiàn)多元化狀態(tài)，如法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)或政府規(guī)范性文件，甚至還可以將一些非正式的“土政策”納入清單。換言之，小微權(quán)力清單內(nèi)容構(gòu)成不只是國家法律及黨內(nèi)法規(guī)等“硬法”的全面梳理，還需要以“鄉(xiāng)規(guī)民約”“風(fēng)俗習(xí)慣”等“軟法”作為補(bǔ)充。其二，權(quán)力清單制度的運(yùn)作機(jī)理不同。政府權(quán)力清單作為一種行政自制規(guī)范，其編制和實(shí)施的目的屬于行政權(quán)力的“自我革命”［17］。因此，政府權(quán)力清單的編制和實(shí)施主體是政府及其職能部門，在現(xiàn)實(shí)中也即如此。運(yùn)作程序一般是先由政府成立推行權(quán)力清單制度的工作組織、由組織編制模板、專家論證、選擇范本引領(lǐng)、開展培訓(xùn)、具體部門編制、組織集中審核、合法性審查、公示征求社會(huì)意見、修改完善后經(jīng)政府和部門網(wǎng)站公布并由政府實(shí)施［18］，政府權(quán)力清單的運(yùn)作機(jī)理看似復(fù)雜，但實(shí)質(zhì)上都是由政府及其職能部門編制并實(shí)施［19］。相較于政府權(quán)力清單，小微權(quán)力清單的編制和實(shí)施主體較為復(fù)雜。由于中國村莊眾多且現(xiàn)階段多數(shù)村莊的小微權(quán)力清單尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，本文便以較為規(guī)范的“寧海36條”為例。“寧海36 條”在早期試點(diǎn)是由寧?？h紀(jì)委主導(dǎo)擬定整體框架，再由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)梳理具體流程，轉(zhuǎn)報(bào)縣級(jí)政府職能部門審核，最后由縣紀(jì)委進(jìn)行全面協(xié)調(diào)梳理與匯編整合。而后縣委、縣政府介入，“寧海36 條”逐漸成型并在全縣進(jìn)行推廣。具體運(yùn)作過程可以從《中共寧?？h委關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村“小微權(quán)力”規(guī)范運(yùn)行的意見》中窺見：村級(jí)組織是推進(jìn)農(nóng)村“小微權(quán)力”規(guī)范工作的實(shí)施主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好指導(dǎo)、審核和把關(guān)工作，縣紀(jì)委組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)對(duì)口指導(dǎo)。由此可見，小微權(quán)力清單制度的運(yùn)作機(jī)理是較為復(fù)雜的，需要多元主體協(xié)同發(fā)力，在“寧海36 條”的運(yùn)作過程中，黨組織和政府起到了關(guān)鍵性作用。

（三）小微權(quán)力清單制度的功能：約束規(guī)制與賦能保障

系統(tǒng)解析小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)需要深入挖掘該項(xiàng)制度的功能與效用?！爸贫炔粌H是行為的約束，同時(shí)制度也會(huì)對(duì)行為者進(jìn)行賦能，加強(qiáng)行為者的行動(dòng)能力”［20］。在筆者看來，行為者即行為主體，制度不僅會(huì)對(duì)行為主體產(chǎn)生規(guī)制效應(yīng)，還會(huì)對(duì)行為主體進(jìn)行賦能。就小微權(quán)力清單制度而言，它不但能夠規(guī)制村級(jí)小微權(quán)力和理順權(quán)力運(yùn)行流程，而且也能夠保障村民各項(xiàng)權(quán)益并同時(shí)為村民辦事提供便利，因此，小微權(quán)力清單制度功能可以從“規(guī)制性”約束和“賦能性”保障兩個(gè)方面予以闡述。

就“規(guī)制性”約束而言，小微權(quán)力清單制度的功能主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，權(quán)力規(guī)制，即制約權(quán)力濫用的“防火墻”?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法規(guī)對(duì)村級(jí)組織的職責(zé)闡述較為籠統(tǒng)，加之村干部的權(quán)力運(yùn)行具有較大的自主權(quán)，可能會(huì)導(dǎo)致村級(jí)權(quán)力的濫用或膨脹。小微權(quán)力清單制度依據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)村級(jí)權(quán)力清晰劃定，以限制小微權(quán)力并防止其任意拓展，解決權(quán)力濫用、以權(quán)謀私等問題，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的“依法依規(guī)之治”。其二，程序規(guī)制，即規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程的“路線圖”。小微權(quán)力清單不僅列明了小微權(quán)力類型和具體事項(xiàng)，還對(duì)小微權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行進(jìn)行流程化設(shè)計(jì)，即在權(quán)力事項(xiàng)后逐一繪制具體的流程圖示。實(shí)質(zhì)上，流程圖的設(shè)計(jì)便是對(duì)小微權(quán)力運(yùn)作的程序化規(guī)制。在小微權(quán)力運(yùn)行過程中，需要遵守程序步驟、辦事方式和辦理時(shí)限等規(guī)定，防止小微權(quán)力的“暗箱化”運(yùn)行。其三，邊界規(guī)制，即防止權(quán)力越界的“基準(zhǔn)線”。小微權(quán)力清單制度可以明確村級(jí)組織之間以及村級(jí)組織與政府之間的職責(zé)邊界：一是通過明晰村級(jí)組織的“應(yīng)為之事”，有效確定了村級(jí)組織的“權(quán)力半徑”，消除“權(quán)力越界”等隱患，同時(shí)防范“一肩挑”面臨的“權(quán)力吸收”等潛在風(fēng)險(xiǎn)；二是依據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定確定了村級(jí)組織和政府的職能角色以及行為區(qū)間，理順了政府與村級(jí)組織之間的互動(dòng)流程，明晰了政府的“可為空間”，劃定了行政管理與村民自治的“警戒線”。

就“賦能性”保障而言，小微權(quán)力清單制度能夠加強(qiáng)行為主體的行動(dòng)能力。該類功能主要體現(xiàn)在方便村民辦事、保障村民權(quán)益和促進(jìn)政府公共服務(wù)有效延伸等方面。其一，小微權(quán)力清單制度是方便村民辦事的“便利貼”。小微權(quán)力清單制度將權(quán)力事項(xiàng)逐一列舉并配備相應(yīng)的流程圖，讓村民明白辦事“找誰辦”和“怎么辦”，權(quán)力運(yùn)行流程的公開透明極大地方便了村民辦理所需事項(xiàng)，同時(shí)提高了村級(jí)組織和村干部的辦事效率。其二，小微權(quán)力清單制度是保障村民各項(xiàng)權(quán)益的“防護(hù)盾”。小微權(quán)力清單作為一項(xiàng)法治工具，具備保障村民權(quán)利的功能［21］。小微權(quán)力清單制度運(yùn)行的公開化與透明化，表明了制度在創(chuàng)設(shè)之初便被賦予監(jiān)督問責(zé)的功能，有助于實(shí)現(xiàn)村民對(duì)小微權(quán)力運(yùn)行流程和辦理結(jié)果的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，切實(shí)保障村民的各項(xiàng)權(quán)益。其三，小微權(quán)力清單制度是促進(jìn)政府公共服務(wù)有效延伸的“聯(lián)動(dòng)軸”。由于鄉(xiāng)村社會(huì)的特殊屬性，政府公共服務(wù)在運(yùn)作機(jī)制上借助小微權(quán)力清單制度能夠更好地延伸到鄉(xiāng)村，其程序性設(shè)置使政府行政系統(tǒng)與基層自治系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)有機(jī)銜接，并將公共服務(wù)向鄉(xiāng)村社會(huì)有效延伸。

（四）小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)：黨建引領(lǐng)和行政指導(dǎo)下的村級(jí)組織自制規(guī)范

政府權(quán)力清單制度與小微權(quán)力清單制度的內(nèi)容來源與運(yùn)作機(jī)理存在差異，原因在于二者所規(guī)制權(quán)力的性質(zhì)不同。毋庸贅言，兩種權(quán)力清單的本質(zhì)屬性有著根本區(qū)別?，F(xiàn)階段，學(xué)術(shù)界對(duì)政府權(quán)力清單制度的本質(zhì)屬性一直存在爭(zhēng)議，主要有四種觀點(diǎn)：一是行政信息公開說。該觀點(diǎn)認(rèn)為政府權(quán)力清單是向公眾公開的政府信息，基本功能是讓行政權(quán)力公開透明［22］。二是行政規(guī)范性文件說。該觀點(diǎn)并不否認(rèn)權(quán)力清單的信息公開作用，基于政府權(quán)力清單制定主體多元的特點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)該把政府權(quán)力清單認(rèn)定為行政規(guī)范性文件［23］。三是規(guī)范性法律文件說。該觀點(diǎn)認(rèn)為地方政府權(quán)力清單是規(guī)范性法律文件，具有明顯的法律屬性［24］。四是行政自制規(guī)范說。該觀點(diǎn)否認(rèn)將其定性為規(guī)范性法律文件，認(rèn)為政府權(quán)力清單屬于行政權(quán)的自我約束和行政系統(tǒng)的自律，在這個(gè)意義上講便屬于自制性的行政規(guī)則［25］。實(shí)質(zhì)上，政府權(quán)力清單作為規(guī)范政府用權(quán)履責(zé)行為的制度性工具且由政府及其職能部門擔(dān)任編制主體，其本質(zhì)理應(yīng)定性為行政自制規(guī)范。

學(xué)者對(duì)政府權(quán)力清單制度的多元化認(rèn)知也影響了對(duì)小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)界定。相較而言，雖然小微權(quán)力清單制度屬性的相關(guān)研究亟待深入，但由于小微權(quán)力具有復(fù)雜性和特殊性等特點(diǎn)，小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)屬性還是頗具爭(zhēng)議的。其一，有學(xué)者提出，從本質(zhì)上來講，小微權(quán)力清單是對(duì)現(xiàn)有小微權(quán)力的總結(jié)和梳理，是對(duì)社會(huì)公權(quán)力的自我約束，也是社會(huì)成員的辦事指南［11］。其二，有學(xué)者認(rèn)為，村級(jí)小微權(quán)力清單是具有行政指導(dǎo)性的政府信息公開，也是內(nèi)部設(shè)定的行政規(guī)則［12］。其三，有學(xué)者指出，小微權(quán)力清單本質(zhì)上是制度整合機(jī)制，也就是將散落在政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村的非正式做法整合為統(tǒng)一規(guī)范［13］。其四，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，村級(jí)事務(wù)權(quán)力清單既不是行政權(quán)力的延伸，也不是村級(jí)事務(wù)權(quán)力的拓展和再造，實(shí)質(zhì)上既是農(nóng)村基層治理法治化的“說明書”，也是農(nóng)村依法自治的“章程”［14］。其五，有學(xué)者指出，小微權(quán)力清單是農(nóng)村公權(quán)力的制度授權(quán)機(jī)制和公開透明機(jī)制，內(nèi)在本質(zhì)為權(quán)力規(guī)訓(xùn)，具有法治治理的根本內(nèi)核［21］。與此同時(shí)，也有學(xué)者表明推行小微權(quán)力清單制度事實(shí)上是為了應(yīng)對(duì)村級(jí)治理缺乏規(guī)范、村級(jí)組織及村干部隨意用權(quán)等問題而采取的策略［8］，目的在于讓權(quán)力合理合法地運(yùn)行，減少隨意用權(quán)與權(quán)力失范現(xiàn)象［26］。

由此可見，學(xué)術(shù)界對(duì)小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)界定尚未達(dá)成共識(shí)。毋庸置疑，類似“公開欄”或者“說明書”等以便民利民為導(dǎo)向的說法是不可否認(rèn)的，但筆者認(rèn)為制度的本質(zhì)解析不宜單純注重其外在功用，而是需要立足制度創(chuàng)設(shè)初衷。小微權(quán)力清單制度的創(chuàng)設(shè)初衷是規(guī)制小微權(quán)力，使權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、制度化，更側(cè)重發(fā)揮“正衣鏡”的作用。因此，雖然小微權(quán)力清單制度具有方便村民辦事等外部化功能，但基于創(chuàng)設(shè)初衷和創(chuàng)制過程考慮，其具備自制規(guī)范的多種特征，將其定性為村級(jí)組織的自制規(guī)范更為確切。原因主要在于以下兩點(diǎn)：其一，小微權(quán)力清單的編制主體和實(shí)施主體均為村級(jí)組織。以“寧海36 條”為例，村級(jí)組織是推進(jìn)農(nóng)村小微權(quán)力規(guī)范工作的實(shí)施主體，村黨支部要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，負(fù)責(zé)制定權(quán)力清單和運(yùn)行程序以及貫徹落實(shí)等工作，村委會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)小微權(quán)力清單中涉及村務(wù)、財(cái)務(wù)、便民服務(wù)等事項(xiàng)的梳理完善和貫徹落實(shí)工作。其二，小微權(quán)力清單制度的推行目的在于規(guī)制小微權(quán)力。其創(chuàng)設(shè)初衷是對(duì)小微權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)制，防止村干部任意擴(kuò)張自身“隱性權(quán)力”，理順權(quán)力運(yùn)行流程，促進(jìn)小微權(quán)力規(guī)范化、制度化運(yùn)行。換言之，小微權(quán)力清單制度的規(guī)制對(duì)象是村級(jí)組織及村干部，約束作用并不直接指向普通村民。這也是不能將其定性為自治規(guī)范或自治章程的部分緣由。在此意義上講，小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)宜界定為村級(jí)組織的“自制規(guī)范”。

值得注意的是，小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)超越了傳統(tǒng)意義上的“自制規(guī)范”，該“自制規(guī)范”的構(gòu)建與運(yùn)行始終以黨建為引領(lǐng)并兼具行政指導(dǎo)性質(zhì)，這是傳統(tǒng)自制規(guī)范所不能及的。前文已述，黨組織和政府在小微權(quán)力清單制度的編制和實(shí)施過程中起到了引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。在現(xiàn)階段的制度運(yùn)行中，寧?？h又成立了以縣委書記為組長(zhǎng)，縣委副書記、紀(jì)委書記、組織部長(zhǎng)等任副組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，將任務(wù)分解到縣委縣政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)并構(gòu)建了責(zé)任傳導(dǎo)工作機(jī)制。在國家政策層面上，2021 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局發(fā)布的《關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用清單制有關(guān)工作的通知》也強(qiáng)調(diào)“要在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)對(duì)開展清單制工作的指導(dǎo)和支持，發(fā)揮好村級(jí)黨組織作用”。由此可見，黨組織和政府在小微權(quán)力清單制度建設(shè)上發(fā)揮了并將持續(xù)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

綜上所述，小微權(quán)力清單制度由村級(jí)組織負(fù)責(zé)編制和實(shí)施，在一定程度上屬于村級(jí)組織的自我控權(quán)，直接約束對(duì)象也是村級(jí)組織及其村干部，并不直接指向普通村民。雖然具備信息公開、便民利民等外向功用，但從創(chuàng)設(shè)初衷上講，規(guī)制權(quán)力、規(guī)范用權(quán)等內(nèi)向功用更為凸顯，為此，宜將小微權(quán)力清單制度定性為一種自制規(guī)范。需要指出的是，黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)的意涵也始終寓于小微權(quán)力清單制度建設(shè)之中。更為確切地講，小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)屬性是黨建引領(lǐng)和行政指導(dǎo)下的村級(jí)組織自制規(guī)范。

三、多重張力：小微權(quán)力清單制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

雖然地方早已對(duì)小微權(quán)力清單制度進(jìn)行了探索，取得較為理想的實(shí)施效果并總結(jié)了諸多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但在具體推廣過程中，小微權(quán)力清單制度的執(zhí)行效果不一，依然面臨制度有效性不足等問題，在制度建設(shè)中存在諸多張力［27］。作為當(dāng)代政治科學(xué)的主導(dǎo)范式，新制度主義政治學(xué)持續(xù)推進(jìn)制度分析議題的深化，為制度有效性研究提供了獨(dú)特的研究視角［28］。張力是矛盾的一種特殊情形，張力分析方法是矛盾分析方法的一種特定形式，它是一種雙向動(dòng)態(tài)分析，力圖在不同因素之間建構(gòu)互補(bǔ)共生的關(guān)系［29］。為此，下文選用新制度主義政治學(xué)中的制度有效性理論分析框架，運(yùn)用張力分析方法，擬從制度環(huán)境、制度構(gòu)建、制度運(yùn)行和制度主體等四個(gè)維度探尋小微權(quán)力清單制度的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。

（一）在制度環(huán)境中鄉(xiāng)村治理制度化與鄉(xiāng)村社會(huì)自主性之間的張力

鄉(xiāng)村治理體系是國家治理體系整體架構(gòu)的基石，持續(xù)推進(jìn)國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)公共治理的制度化、規(guī)范化、程序化，是繼續(xù)完善國家治理體系的必然要求［30］。國家將鄉(xiāng)村治理的基本要求與期望貫穿到治理制度之中，通過制度實(shí)施來實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的意圖［31］，使鄉(xiāng)村治理體系沿著國家治理體系的軌道越來越標(biāo)準(zhǔn)化、明晰化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理屬于“弱規(guī)則”模式，極易導(dǎo)致村干部不按規(guī)則行使權(quán)力，村級(jí)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化不足，為此，需要將小微權(quán)力也關(guān)進(jìn)制度的籠子。國家推行的小微權(quán)力清單制度對(duì)于村級(jí)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、程式化、標(biāo)準(zhǔn)化要求無疑耦合于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的制度化意圖，但這可能會(huì)使鄉(xiāng)村治理制度化與鄉(xiāng)村社會(huì)自主性難以契合。其原因在于，國家對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理主要通過制度建設(shè)使國家規(guī)則融入鄉(xiāng)村社會(huì)生活，雖然“村治”仍然處于國家政權(quán)組織體系之外，但其治理規(guī)則則被納入國家治理體系之中［32］。作為國家正式制度，小微權(quán)力清單制度的國家性和普遍性與村莊社會(huì)的地方性和特殊性存在張力［33］。鄉(xiāng)村社會(huì)并不會(huì)完全被動(dòng)地接受國家的制度化改造，其在厚重歷史下業(yè)已形成一系列有效的內(nèi)生性規(guī)則和地方性知識(shí)，本身存在自主性邏輯，村干部也具有一定的自主權(quán)力空間。當(dāng)前階段存在的關(guān)鍵問題是在把小微權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子之后，并沒有配套有效措施激發(fā)治理活力［27］。在具體實(shí)踐層面表現(xiàn)為規(guī)范化的復(fù)雜制度和靈活性的社會(huì)環(huán)境之間未能有效契合，實(shí)質(zhì)上是在制度環(huán)境中鄉(xiāng)村治理制度化與鄉(xiāng)村社會(huì)自主性之間存在一定張力。

（二）在制度構(gòu)建中制度化設(shè)計(jì)與碎片化結(jié)果之間的張力

“推行村級(jí)小微權(quán)力清單制度”“在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用清單制”等是國家層面作出的戰(zhàn)略抉擇，旨在推進(jìn)小微權(quán)力清單制度化實(shí)施。制度化實(shí)施的關(guān)鍵在于強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)。制度化設(shè)計(jì)需要對(duì)權(quán)力事項(xiàng)名稱、實(shí)施責(zé)任主體、事項(xiàng)政策依據(jù)、運(yùn)行操作流程等清單關(guān)鍵要素制定相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，雖然具體實(shí)施要緊密結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，但在關(guān)鍵要素方面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)必不可少?！盎鶎由鐣?huì)治理領(lǐng)域的清單制在很大程度上是地方政府制度再生產(chǎn)的結(jié)果”［34］，小微權(quán)力清單制度就是借助創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制實(shí)現(xiàn)空間和組織場(chǎng)域?qū)哟螖U(kuò)展，從市場(chǎng)治理領(lǐng)域和政府治理領(lǐng)域擴(kuò)展到鄉(xiāng)村社會(huì)治理領(lǐng)域。清單制度隨著場(chǎng)域變化，其復(fù)雜性也進(jìn)一步增大，各地實(shí)施的小微權(quán)力清單制度差異也較為明顯，尚未形成相對(duì)一致的標(biāo)準(zhǔn)。第一，在構(gòu)建程序上，牽頭主體和編制程序均未標(biāo)準(zhǔn)化。一是各地牽頭主體各異，這主要體現(xiàn)在牽頭組織和部門的差異，例如，浙江省寧?？h是由縣紀(jì)委牽頭，湖南省桃江縣是由縣委組織部牽頭，浙江省岱山縣是由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，河南省欒川縣則是由縣紀(jì)委、組織部和民政局聯(lián)合牽頭；二是編制程序也未標(biāo)準(zhǔn)化，各地尚未形成統(tǒng)一的編制程序，而是由各地基層按照實(shí)際情況自行編制。第二，在構(gòu)建結(jié)果上，權(quán)力事項(xiàng)和構(gòu)成要素均未標(biāo)準(zhǔn)化。例如，浙江省“寧海縣村級(jí)權(quán)力清單三十六條”將權(quán)力事項(xiàng)分為村級(jí)重大決策事項(xiàng)、村級(jí)采購事項(xiàng)、陽光村務(wù)事項(xiàng)和服務(wù)村民其他事項(xiàng)等十一大類（共計(jì)三十六條具體權(quán)力事項(xiàng)），構(gòu)成要素分為權(quán)力事項(xiàng)名稱、流程圖及漫畫講解；廣東省“南澳縣村級(jí)權(quán)責(zé)清單”將權(quán)力事項(xiàng)分為村級(jí)重大決策事項(xiàng)、村級(jí)招投標(biāo)事項(xiàng)、村級(jí)財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)、村級(jí)工作人員聘用（任用）事項(xiàng)等十大類（共計(jì)六十四條具體權(quán)力事項(xiàng)），構(gòu)成要素分為權(quán)力事項(xiàng)名稱及流程圖；陜西省“合陽縣農(nóng)村‘小微權(quán)力’清單目錄”將權(quán)力事項(xiàng)分為重大決策類事項(xiàng)、日常管理類事項(xiàng)、便民服務(wù)類事項(xiàng)等三大類（共計(jì)四十二條具體權(quán)力事項(xiàng)），構(gòu)成要素包含權(quán)力事項(xiàng)名稱及清單運(yùn)行流程；河南省欒川縣“村級(jí)‘小微權(quán)力’事項(xiàng)清單”將村級(jí)權(quán)力事項(xiàng)劃分為村級(jí)重大事項(xiàng)和村級(jí)日常性事項(xiàng)兩大類（共計(jì)四十三條具體權(quán)力事項(xiàng)），構(gòu)成要素包括權(quán)力事項(xiàng)名稱、村級(jí)班子責(zé)任事項(xiàng)以及事項(xiàng)辦理流程圖。此外，清單網(wǎng)上公布的形式也各有所異，有些是以動(dòng)態(tài)網(wǎng)頁形式（無須下載）呈現(xiàn)，還有部分是以Word 版本（需下載查看）呈現(xiàn)。以上例言均可說明，雖然小微權(quán)力清單制度在國家推動(dòng)下進(jìn)行了諸多制度化探索并獲得諸多有益成果，但并未形成建制化規(guī)范。換言之，制度化設(shè)計(jì)與碎片化結(jié)果仍存較大張力。

（三）在制度運(yùn)行中權(quán)力清單靜態(tài)展現(xiàn)與權(quán)力事項(xiàng)動(dòng)態(tài)變化之間的張力

制度的生命力在于執(zhí)行，在制度執(zhí)行過程中，相關(guān)制度保障完備與否對(duì)制度執(zhí)行成效起著至關(guān)重要的作用。小微權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)限制小微權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、明確組織邊界以及保障村民權(quán)利的制度，理應(yīng)具備權(quán)威性和合法性。由于任何一項(xiàng)制度都具有一定的適用環(huán)境，制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行之初的有效性必然會(huì)隨著環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化而出現(xiàn)效用損耗，因此，為了保證制度的活性及有效性，應(yīng)及時(shí)對(duì)制度進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。動(dòng)態(tài)管理機(jī)制是確保權(quán)力清單能夠?qū)崿F(xiàn)自我調(diào)整更新，保證制度兼具穩(wěn)定性與時(shí)效性的重要保障，其關(guān)鍵作用不言而喻。為了保證小微權(quán)力清單制度的權(quán)威性、時(shí)效性與實(shí)用性，應(yīng)采取動(dòng)靜結(jié)合的運(yùn)行模式［35］，但在考察中發(fā)現(xiàn)，只有少數(shù)地方對(duì)業(yè)已公布的小微權(quán)力清單或村級(jí)權(quán)力清單進(jìn)行了修訂，如浙江省“寧?？h村級(jí)權(quán)力清單三十六條”根據(jù)實(shí)施情況不斷進(jìn)行迭代升級(jí)，較多地方均未發(fā)布修訂版本或相關(guān)修訂內(nèi)容，這就說明諸多地方還存在動(dòng)態(tài)管理機(jī)制缺失抑或亟待完善的情形，容易導(dǎo)致權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力依據(jù)或流程圖示等本應(yīng)隨環(huán)境變化而進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的內(nèi)容處于靜態(tài)之中。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，村級(jí)管理事項(xiàng)和服務(wù)事項(xiàng)必將處于動(dòng)態(tài)變化狀態(tài)，相應(yīng)的，村級(jí)組織的實(shí)有職能或權(quán)力運(yùn)行流程也會(huì)有所變化。清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不完善，動(dòng)態(tài)調(diào)整不及時(shí)，可能會(huì)將“小微權(quán)力進(jìn)清單，清單權(quán)力無遺漏，清單之外無權(quán)力”的要求置于空中樓閣，最終影響小微權(quán)力清單制度對(duì)規(guī)范村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際效用。由此可見，小微權(quán)力清單制度在一些地區(qū)仍然處于“動(dòng)靜失調(diào)”的狀態(tài)，嚴(yán)重影響著制度的運(yùn)行成效，制度運(yùn)行中的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制亟待補(bǔ)齊。

（四）在制度主體中相關(guān)者應(yīng)然角色與實(shí)際行為之間的張力

基于小微權(quán)力清單制度的本質(zhì)屬性，制度建設(shè)的相關(guān)者理應(yīng)包含黨組織、政府、村級(jí)組織以及村民等，但多元主體的角色與行為之間存在張力。小微權(quán)力清單制度建設(shè)的多元主體在理論上應(yīng)該分別扮演如下角色：一是黨組織在社會(huì)治理創(chuàng)新中具有總攬全局與協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在小微權(quán)力清單制度建設(shè)中扮演著引領(lǐng)者角色；二是政府承載著貫徹執(zhí)行“國家意志”的功能，是小微權(quán)力清單制度建設(shè)的責(zé)任者和指導(dǎo)者；三是村干部居于國家與社會(huì)之間，具有“政府代理人”和“村莊當(dāng)家人”的雙重身份，是小微權(quán)力清單制度的實(shí)施者；四是小微權(quán)力清單制度的實(shí)施方便了村民辦理所需事項(xiàng)，惠及民生福祉，村民作為最大受益者，理應(yīng)成為小微權(quán)力清單制度建設(shè)的參與者和監(jiān)督者。但現(xiàn)實(shí)情況卻有些不盡如人意，主體角色和行為之間存在巨大張力，例如，一些地方將制度建設(shè)作為“政治錦標(biāo)賽”中新的制度資源項(xiàng)目，政府一旦“用力過猛”便容易出現(xiàn)“父愛式政府創(chuàng)新”［36］現(xiàn)象。具體而言，小微權(quán)力清單制度創(chuàng)新的政治收益圖景容易導(dǎo)致制度建設(shè)成為政府的“獨(dú)角戲”，往往采用“強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)”的方式利用自上而下的制度化約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)小微權(quán)力清單的“強(qiáng)制性下沉”［13］；權(quán)力運(yùn)行制度化在一定程度上制約了村級(jí)組織及村干部的權(quán)力空間，村級(jí)組織及村干部容易處于“坐等令來”和“消極怠工”的狀態(tài)；村民對(duì)制度效用理解不透徹，可能會(huì)持“事不關(guān)己”的態(tài)度。由此，作為有益于村級(jí)權(quán)力運(yùn)行制度化、規(guī)范化的一項(xiàng)創(chuàng)新制度，若各相關(guān)制度主體未明晰自身角色，極易造成“角色離場(chǎng)”或者“行動(dòng)偏移”等不利境況。

四、調(diào)適均衡：小微權(quán)力清單制度建設(shè)的優(yōu)化路徑

小微權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)國家推行的創(chuàng)新型正式制度，具有約束規(guī)制與賦能保障等制度功能，在規(guī)范村級(jí)權(quán)力運(yùn)行和理順辦事程序等方面起著重要作用，承載著促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)功效。由于在小微權(quán)力清單制度建設(shè)過程中依然存在多重張力，導(dǎo)致制度效用未能充分發(fā)揮，小微權(quán)力清單制度需要進(jìn)行“韌性”建設(shè)。制度只有具備靈活適應(yīng)、剛?cè)岵?jì)、主動(dòng)變革等“韌性”品性［37］以及行動(dòng)主體的積極踐行，制度優(yōu)勢(shì)和效用才能得到進(jìn)一步彰顯，否則小微權(quán)力清單制度即便設(shè)計(jì)得再精良，也難以轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能，甚至還會(huì)演變?yōu)猷l(xiāng)村發(fā)展的制約因素。

（一）提升小微權(quán)力清單制度的環(huán)境適應(yīng)性

在鄉(xiāng)村社會(huì)中，任何政策或制度的成功都離不開與鄉(xiāng)村實(shí)際情況的結(jié)合，自上而下推動(dòng)的制度執(zhí)行對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)而言是一種外力嵌入，忽視制度對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的適應(yīng)性則無法發(fā)揮實(shí)際作用。小微權(quán)力清單制度是復(fù)雜制度在鄉(xiāng)村社會(huì)中的嵌入，旨在通過制定標(biāo)準(zhǔn)化、程式化、專業(yè)化的清單目錄為鄉(xiāng)村工作提供指南，促使小微權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行。國家的正式制度供給并不必然使社會(huì)力量按照制度規(guī)范良性運(yùn)行，在小微權(quán)力清單制度實(shí)踐過程中，復(fù)雜化的制度設(shè)計(jì)與簡(jiǎn)約化的治理期望之間存在巨大的張力，這主要是由于程式的固定化、標(biāo)準(zhǔn)化與鄉(xiāng)村工作的自主性、靈活性之間存在難以調(diào)和的矛盾［27］。實(shí)際上，這種巨大張力致使小微權(quán)力清單制度在具體落實(shí)過程中存在“貌合神離”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響該項(xiàng)制度功能的有效發(fā)揮。

國家推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的總體方向是要打破“簡(jiǎn)約治理”模式，強(qiáng)化國家對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的介入能力，實(shí)現(xiàn)國家規(guī)劃秩序?qū)鶎由鐣?huì)自然秩序的替代［38］。值得注意的是，規(guī)范化的復(fù)雜制度與自主性的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境并不是“非此即彼”的關(guān)系，為此，需要平衡權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化與鄉(xiāng)村社會(huì)自主性之間的張力。一方面，為了遏制鄉(xiāng)村自主性過剩導(dǎo)致的村級(jí)權(quán)力濫用等問題，必須推行小微權(quán)力清單制度等剛性制度規(guī)范限制村干部的自身權(quán)力，明確村級(jí)組織的職責(zé)范圍，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序，建立以制度為基礎(chǔ)的國家權(quán)威與規(guī)范秩序；另一方面，由于鄉(xiāng)村社會(huì)治理需要一個(gè)能夠協(xié)調(diào)各方利益的非正式緩沖空間，保留村干部適當(dāng)?shù)淖灾餍源_有必要。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，很多事項(xiàng)均是根據(jù)日常生活、社會(huì)關(guān)系以及地方性知識(shí)操作的，國家制度政策的執(zhí)行與落實(shí)也要尊重鄉(xiāng)村社會(huì)本身的內(nèi)生規(guī)則，適當(dāng)保留村干部的自主行為空間，能夠使國家政策和制度更好地落地、扎根、生效。因此，要特別注意提升小微權(quán)力清單制度的環(huán)境適應(yīng)性，正如賀雪峰教授所言，重建具有活力的基層組織要加強(qiáng)國家對(duì)基層治理的規(guī)范化，既要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度“籠子”里，又要在制度“籠子”里保留一定自由空間，建立互補(bǔ)與平衡機(jī)制，使權(quán)力行使具有主動(dòng)性、積極性和靈活性［39］。

（二）推進(jìn)小微權(quán)力清單制度的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

“九層之臺(tái)，起于累土”，基層實(shí)踐與創(chuàng)新是頂層設(shè)計(jì)的來源依據(jù)，同時(shí)基層實(shí)踐與創(chuàng)新更要頂層設(shè)計(jì)來把握方向。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)中的整體性考量，小微權(quán)力清單制度推行動(dòng)力不足，有些基層政府和村級(jí)組織怠于推行或懈于執(zhí)行，難以達(dá)到制度創(chuàng)設(shè)的初衷。當(dāng)前，各省份實(shí)施的小微權(quán)力清單制度存在較大差異，尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如牽頭主體、編制程序、權(quán)力事項(xiàng)及構(gòu)成要素等。若要使小微權(quán)力清單制度更好地發(fā)揮效用，可以在比較分析和研究既有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從差異中總結(jié)出同質(zhì)性，對(duì)小微權(quán)力清單制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，為基層實(shí)踐指明方向。

其一，明確小微權(quán)力清單的基本架構(gòu)。應(yīng)根據(jù)村級(jí)小微權(quán)力的權(quán)力構(gòu)成，完善小微權(quán)力清單中的基本架構(gòu)，可將其基本架構(gòu)分為黨務(wù)管理事項(xiàng)、依法自治事項(xiàng)、依法協(xié)助政府工作事項(xiàng)以及其他服務(wù)事項(xiàng)等四大類。其二，明確小微權(quán)力清單的構(gòu)成要素。在確定基本架構(gòu)后，還應(yīng)明確各類事項(xiàng)中的構(gòu)成要素，宜由權(quán)力事項(xiàng)名稱、實(shí)施主體、權(quán)力依據(jù)、操作流程等要素組成，涉及協(xié)助政府工作的權(quán)力事項(xiàng)還應(yīng)增加政府指導(dǎo)部門以及職責(zé)權(quán)限等要素。其三，明確小微權(quán)力清單的編制主體及程序?？煽紤]由村級(jí)組織對(duì)自身權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行初步梳理并征求意見，縣級(jí)政府職能部門和基層政府依法依規(guī)指導(dǎo)村級(jí)組織全面梳理小微權(quán)力事項(xiàng)并做好把關(guān)工作，而后交由編制部門和法制部門進(jìn)行審核，確認(rèn)無誤后予以發(fā)布實(shí)施，提升小微權(quán)力清單的合法性及權(quán)威性。需要注意的是，在對(duì)小微權(quán)力清單制度進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)過程中，要時(shí)刻注意結(jié)合鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)，尊重村民的內(nèi)生性需求，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)“落地生根”。各地應(yīng)堅(jiān)持探索與總結(jié)并重，探索得到的良好經(jīng)驗(yàn)應(yīng)通過新聞媒體或網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式進(jìn)行宣傳推廣，發(fā)揮典型經(jīng)驗(yàn)的輻射帶動(dòng)作用，國家還應(yīng)根據(jù)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)小微權(quán)力清單制度進(jìn)行頂層再優(yōu)化，而后落于基層再次實(shí)踐，最終形塑“設(shè)計(jì)—實(shí)施—反饋—優(yōu)化”的良性互動(dòng)格局。

（三）完善小微權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

制度具有時(shí)效性，在環(huán)境變化后仍然堅(jiān)持原初制度就會(huì)帶來問題與風(fēng)險(xiǎn)［40］，為此，應(yīng)跟隨時(shí)代發(fā)展和環(huán)境變化及時(shí)進(jìn)行制度優(yōu)化。作為動(dòng)靜結(jié)合的“刻度尺”，清單制度公布后并非一勞永逸，而應(yīng)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理［41］，小微權(quán)力清單制度更宜如此。從當(dāng)前小微權(quán)力清單制度建設(shè)情況來看，清單一經(jīng)公布便止步于“貼在墻上”“印在紙上”“掛在網(wǎng)上”，進(jìn)入“靜止”狀態(tài)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，對(duì)小微權(quán)力清單制度提出了更多新的要求，清單也需要根據(jù)時(shí)代發(fā)展保持同步更新。換言之，小微權(quán)力清單制度優(yōu)化需要做到“動(dòng)靜結(jié)合”，保持穩(wěn)定性與調(diào)適性有機(jī)統(tǒng)一。一方面，小微權(quán)力清單的基本架構(gòu)形式要相對(duì)穩(wěn)定，一般情況下無須經(jīng)常性修改，有利于保持權(quán)力清單制度的權(quán)威性，如權(quán)力事項(xiàng)分類等；另一方面，其構(gòu)成要素要進(jìn)行適時(shí)更新，如具體權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力依據(jù)等，增強(qiáng)小微權(quán)力清單制度的調(diào)適性。

具體來講，完善小微權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制需要做到“三個(gè)及時(shí)”，即“及時(shí)呼應(yīng)”“及時(shí)適應(yīng)”“及時(shí)回應(yīng)”。一是及時(shí)呼應(yīng)法律法規(guī)以及各級(jí)政府政策的立改廢釋。職責(zé)法定是我國政府依法行政的根本性要求，與政府權(quán)力清單不同，小微權(quán)力清單的權(quán)力事項(xiàng)不僅僅要根據(jù)法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)予以設(shè)定，各級(jí)政府涉農(nóng)政策也是權(quán)力事項(xiàng)設(shè)定的主要依據(jù)。一旦立法機(jī)構(gòu)對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行立改廢釋或者涉農(nóng)政策出現(xiàn)更新變化，那么相應(yīng)調(diào)整結(jié)果就必須及時(shí)投射到小微權(quán)力清單上。二是及時(shí)適應(yīng)機(jī)構(gòu)和行政體制改革。在政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革中，機(jī)構(gòu)整合以及簡(jiǎn)政放權(quán)等措施勢(shì)必對(duì)原有政府機(jī)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系等產(chǎn)生重大影響。政府各職能部門是小微權(quán)力清單制度建設(shè)的對(duì)口指導(dǎo)者，政府職能部門的各種變化也勢(shì)必影響小微權(quán)力清單制度的建設(shè)，這些新的變化一定要及時(shí)體現(xiàn)在小微權(quán)力清單的內(nèi)容調(diào)整上。三是及時(shí)回應(yīng)村民需求。正如政府權(quán)力清單制度的創(chuàng)設(shè)目的不是“做樣子”而是“辦實(shí)事”［42］，小微權(quán)力清單制度必須具有便民利民的功能?？h級(jí)政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府、村級(jí)組織及其工作人員都需要在不同階段吸納相應(yīng)的公眾感知與評(píng)價(jià)，主動(dòng)回應(yīng)日益增長(zhǎng)且日漸復(fù)雜的公共訴求，及時(shí)根據(jù)公共訴求和公眾感知對(duì)小微權(quán)力清單進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。

（四）明晰小微權(quán)力清單制度的主體角色定位

鄉(xiāng)村治理內(nèi)含多元主體共同參與的深刻意蘊(yùn)，小微權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)涉及多方利益的創(chuàng)新型制度，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效舉措，也同樣需要多元主體共同建設(shè)。受制于鄉(xiāng)村治理中的行政化趨向與內(nèi)生動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)狀況，小微權(quán)力清單制度在建設(shè)過程中容易出現(xiàn)多元主體角色偏離問題。改變這一局面，亟須培育鄉(xiāng)村社會(huì)的公共精神，使鄉(xiāng)村治理制度建設(shè)的多元主體擺正位置、明晰角色［43］，具體而言，要繼續(xù)發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，強(qiáng)化行政主體的權(quán)責(zé)意識(shí)，增強(qiáng)村干部的制度內(nèi)化意識(shí)以及激活村民的“主人翁”意識(shí)。

首先，必須發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。作為中國政治發(fā)展中最為重要的行動(dòng)主體，黨組織在小微權(quán)力清單制度建設(shè)過程中扮演過倡導(dǎo)者、設(shè)計(jì)者、推行者、優(yōu)化者和監(jiān)督者等角色，發(fā)揮了極其重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。因此，要通過黨建引領(lǐng)將各相關(guān)主體整合到共同行動(dòng)體系中。其次，行政主體要樹立正確的權(quán)責(zé)觀。小微權(quán)力清單制度建設(shè)在一些地方存在政府“收權(quán)而不擔(dān)責(zé)”的窘境，縣級(jí)政府及其職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是小微權(quán)力清單制度的指導(dǎo)主體和責(zé)任主體，但這絕不能作為“權(quán)力回收”的理由。因此，要不斷加強(qiáng)行政主體的責(zé)任自覺，使其履行好指導(dǎo)把關(guān)等職責(zé)。再次，增強(qiáng)村干部的制度內(nèi)化意識(shí)。村干部作為小微權(quán)力清單制度的實(shí)施主體，在一些地方存在執(zhí)行動(dòng)力不強(qiáng)等問題和“變通執(zhí)行”等情形，癥結(jié)在于某些村干部存在抵制態(tài)度，無法將制度要求切實(shí)轉(zhuǎn)化為內(nèi)在行為規(guī)范。為此，要結(jié)合小微權(quán)力清單制度對(duì)原有行為規(guī)范進(jìn)行充實(shí)和完善，使其成為村干部的行為指南。最后，激活村民的“主人翁”意識(shí)。小微權(quán)力清單制度建設(shè)不能完全依靠黨組織、行政組織、村級(jí)組織等主體，村民也是多元行動(dòng)主體中的一員，換言之，普通村民在制度建設(shè)中不應(yīng)出現(xiàn)“坐享其利”意識(shí)和“角色退場(chǎng)”行為。因此，要通過入戶講解、網(wǎng)絡(luò)推送等方式加大宣教力度，培養(yǎng)村民的“主人翁”意識(shí)并不斷提升參與能力，使村民積極主動(dòng)地憑單監(jiān)督并評(píng)價(jià)反饋。