李燕 武漢車都集團(tuán)有限公司

城投公司作為一家地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市綜合運(yùn)營(yíng)提供資金支持的綜合性企業(yè)，是解決區(qū)域發(fā)展不平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民群眾生活需求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要力量?？傮w來看，城投公司業(yè)務(wù)模式較為單一，政府主導(dǎo)的投融資模式逐步顯現(xiàn)出運(yùn)營(yíng)成本高、管理效率低、收益不穩(wěn)定等諸多問題。在“融資難、融資貴”的市場(chǎng)環(huán)境下城投公司發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何發(fā)揮好自身投資功能和企業(yè)融資功能、加快投融資改革推進(jìn)步伐、推動(dòng)城投公司高質(zhì)量發(fā)展？這些問題成為當(dāng)前最主要的熱點(diǎn)話題，亟待解決和完善。

一、存在的主要問題

由于城投公司所涉行業(yè)與項(xiàng)目特點(diǎn)較為明顯以及自身管理方式存在問題與不足，所以面對(duì)目前城投公司面臨的形勢(shì)及問題時(shí)，迫切需要以改革創(chuàng)新方式不斷提高公司運(yùn)營(yíng)能力和資金使用效率。然而在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)，由于公司體制機(jī)制原因及投融資模式和傳統(tǒng)理念問題所導(dǎo)致的問題，導(dǎo)致部分城投公司不能真正意識(shí)到自身定位要求所帶來的巨大價(jià)值優(yōu)勢(shì)和廣闊發(fā)展空間，造成部分城投公司缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，造成相關(guān)投資項(xiàng)目存在嚴(yán)重經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)而無法及時(shí)實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益等。比如很多城投公司承擔(dān)著巨額的存量，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重，還本付息壓力巨大，大多數(shù)城投公司涉及隱債主體，對(duì)承擔(dān)隱性債務(wù)的主體融資進(jìn)行嚴(yán)格限制，對(duì)于城投公司的融資渠道急劇萎縮，政府債務(wù)的滾動(dòng)延續(xù)出現(xiàn)較大困難，加之很多城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率很高，已經(jīng)突破金融機(jī)構(gòu)紅線要求，所以融資能力實(shí)際是受限。但是同時(shí)，各級(jí)財(cái)政財(cái)力不足的問題又日益突顯，需要城投公司解決城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的融資需求問題。

（一）城投公司投融資模式傳統(tǒng)

近年來，隨著財(cái)政體制改革以及地方政府對(duì)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理的進(jìn)一步深化，國家與地方政府普遍采取以財(cái)政資金投入為主、市場(chǎng)化方式運(yùn)作為輔的投融資模式。另外，由于部分城投公司經(jīng)營(yíng)管理粗放、制度執(zhí)行不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目存在嚴(yán)重經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并未能及時(shí)獲得相關(guān)補(bǔ)貼資金等，因而造成上述各類業(yè)務(wù)收入以及資金使用效率低下現(xiàn)象[2]。

（二）投融資風(fēng)險(xiǎn)控制體系不完善

雖然城投公司設(shè)立之初被賦予了一定的經(jīng)營(yíng)職能，但是隨著業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展及經(jīng)營(yíng)理念的轉(zhuǎn)變，該職能在不同時(shí)期也會(huì)發(fā)生變化。如：由于在體制機(jī)制上存在的弊端，導(dǎo)致部分城投公司忽略了企業(yè)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)控制問題，導(dǎo)致相關(guān)投資項(xiàng)目在投資建設(shè)階段出現(xiàn)了嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，并最終導(dǎo)致項(xiàng)目無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一方面，針對(duì)已形成事實(shí)的項(xiàng)目存在缺乏充分把握與評(píng)估機(jī)制導(dǎo)致其投資風(fēng)險(xiǎn)難以把控。由于在傳統(tǒng)投融資理念下對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)效率不能有效把控，導(dǎo)致部分城投公司資產(chǎn)或凈資產(chǎn)存在大量虛假夸大投資規(guī)模與回報(bào)程度或投資金額不足、項(xiàng)目進(jìn)展緩慢等現(xiàn)象。另一方面，由于部分城投公司投融資決策機(jī)制較為落后，導(dǎo)致投資建設(shè)過程中出現(xiàn)了諸多的風(fēng)險(xiǎn)問題和不可控因素。特別是個(gè)別項(xiàng)目自身的現(xiàn)金流較為緊張時(shí)，就會(huì)造成部分投資項(xiàng)目未能如期完工或者難以盈利甚至虧損情況發(fā)生[3]。

二、進(jìn)一步發(fā)揮城投公司投融資功能的意義

（一）有效緩解財(cái)政壓力，保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

地方政府平臺(tái)的資金主要來源于各地方政府債務(wù)，城投作為政府平臺(tái)為民理財(cái)?shù)囊环N重要形式，通過投融資可以有效緩解地方財(cái)政壓力，提高財(cái)政資金使用效率和效益，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康運(yùn)行。2020 年11 月全國人大常委會(huì)審議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》修訂草案中提高地方政府債務(wù)限額規(guī)定為到2025 年底；全面建立規(guī)范透明的地方政府舉債融資機(jī)制；全面壓減專項(xiàng)債券規(guī)模；規(guī)范發(fā)行企業(yè)債券或地方政府債券，城投公司將承擔(dān)更多的工作職責(zé)與社會(huì)責(zé)任，更好地發(fā)揮其投融資功能與作用。城投公司有獨(dú)立的資產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，且可對(duì)外公開披露[4]。城投公司在融資過程中可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。投融資方面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，城投公司通過對(duì)地方政府的投資，形成固定資產(chǎn)、可供土地、基礎(chǔ)設(shè)施施工以及提供公共配套服務(wù)等多個(gè)業(yè)務(wù)。通過自身的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)，為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)。通過城投模式為政府提供多個(gè)方面的資金支持或投資融資等多種形式實(shí)現(xiàn)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，其中直接融資為主是城投公司支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種重要方式。同時(shí)城投公司還可以通過發(fā)行企業(yè)債、公司債券等方式來滿足地方政府融資需求及企業(yè)發(fā)展資金需求。城投公司具備融資功能后不僅可以緩解地方財(cái)政壓力甚至為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持、資本支持等方式；還可以通過融資難問題和解決地方經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)[5]。

（二）在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中起到保障作用

從目前各地情況來看，城投公司承擔(dān)的主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府公共服務(wù)、民生項(xiàng)目建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的投融資業(yè)務(wù)。其中城投公司作為地方主要平臺(tái)投資主體和融資渠道，在地方財(cái)政資金的支持下承擔(dān)了保障建設(shè)任務(wù)，同時(shí)承擔(dān)了部分公益性工作職責(zé)，作為政府平臺(tái)主要集中于市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通、教育等公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目。隨著國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的加大，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)土地資源的需求也越來越大。城投公司作為政府融資平臺(tái)的融資功能也在不斷增強(qiáng)，通過其下屬子公司或平臺(tái)承接的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在融資方面有著天然的優(yōu)勢(shì)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中涉及土地出讓、土地、債務(wù)、融資平臺(tái)公司下屬的部分子公司或企業(yè)都需要獲取政府融資政策支持以及財(cái)政收入來源；如果能夠順利取得融資，便可以將部分資金用于項(xiàng)目建設(shè)或在項(xiàng)目前期開展工作；部分項(xiàng)目還可以用來發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)或以補(bǔ)充相關(guān)運(yùn)營(yíng)資金需求。發(fā)揮現(xiàn)有的政策優(yōu)勢(shì)和地方平臺(tái)資源優(yōu)勢(shì)開展基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)工作。為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板提供有力的基礎(chǔ)設(shè)施支撐；為城市發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)條件下保障；為推動(dòng)國家戰(zhàn)略實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)支撐，以城市為主體形成新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化新格局。

（三）促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施提供支撐

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。推動(dòng)國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深入實(shí)施，離不開改革創(chuàng)新。各平臺(tái)充分發(fā)揮各自基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主體地位，形成強(qiáng)大投融資合力，積極向科技創(chuàng)新、管理方式方法、體制機(jī)制等方面轉(zhuǎn)型升級(jí)。城投公司在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上有著獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)著完善城市公共服務(wù)、提升城鄉(xiāng)一體化水平的重要責(zé)任；在智慧化方面提供解決方案；在投融資模式創(chuàng)新方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。城投公司積極履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，先后組織開展了多項(xiàng)重大項(xiàng)目實(shí)施；建成完成了一批示范工程。同時(shí)，國家加大對(duì)創(chuàng)新型企業(yè)培育力度，鼓勵(lì)和支持平臺(tái)向高新技術(shù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化背景下，各平臺(tái)充分發(fā)揮自身特有優(yōu)勢(shì)并與地方創(chuàng)新機(jī)制相結(jié)合的特點(diǎn)能夠更好地推動(dòng)區(qū)域間資源要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。在投融資體制方面，城投公司充分發(fā)揮平臺(tái)主體作用，積極探索，不斷完善體制機(jī)制以推動(dòng)國有企業(yè)改革。

三、進(jìn)一步發(fā)揮城投公司投融資功能的具體措施

（一）構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制

健全市場(chǎng)化的投資決策機(jī)制，建立科學(xué)的投資決策機(jī)制，將政府的引導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合，最大限度降低政府投資中的不合理成分，為城市基礎(chǔ)設(shè)施的健康有序發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)條件。建立健全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，在完善內(nèi)部管理制度的同時(shí)，要建立健全與之相適應(yīng)的薪酬分配體系，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和績(jī)效水平合理制定薪酬標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)公平合理的薪酬分配體系。建立健全與企業(yè)規(guī)模、發(fā)展階段、資金實(shí)力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力相適應(yīng)的薪酬體系，要進(jìn)一步加大對(duì)“真金白銀”的激勵(lì)力度，真正使“真金白銀”成為企業(yè)持續(xù)發(fā)展的源動(dòng)力和持久動(dòng)力。建立健全市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，在確保政企分開的前提下，允許城投公司進(jìn)行市場(chǎng)化的項(xiàng)目投資和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，以充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，更好地發(fā)揮國有企業(yè)的主力軍作用和國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱作用。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管

加強(qiáng)對(duì)國資國企監(jiān)管，進(jìn)一步完善國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，按照“一企一策”原則，依法依規(guī)加快推進(jìn)國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革，創(chuàng)新國有資產(chǎn)管理體制，全面提升國有資本運(yùn)營(yíng)效率，積極探索混合所有制改革，促進(jìn)國有資本優(yōu)化布局和規(guī)范運(yùn)作。加強(qiáng)對(duì)國有資本投資運(yùn)營(yíng)公司管理，確保國有資本保值增值。加強(qiáng)對(duì)城投公司融資行為的監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范融資行為，依法合規(guī)舉債，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)各類監(jiān)督檢查制度，著力解決監(jiān)管不到位問題。強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督作用，健全完善內(nèi)部審計(jì)工作機(jī)制，全面開展資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理情況檢查，加強(qiáng)對(duì)資金運(yùn)作情況、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理情況、項(xiàng)目資金使用情況等的監(jiān)督檢查。中辦、國辦《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》提出，到2025 年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，縣城短板弱項(xiàng)進(jìn)一步補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)；建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制。財(cái)政投資和政府專項(xiàng)債券、縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券、PPP 模式、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)一步推動(dòng)國家監(jiān)管。

（三）深化投融資體制改革

深化投融資體制改革，擴(kuò)大融資渠道，積極創(chuàng)新投融資模式，完善基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，形成投資主體多元化與投融資渠道多元化相結(jié)合的新格局。進(jìn)一步完善政策措施，在國家層面形成支持城投公司參與重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策體系，完善城投公司參與重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效率，增強(qiáng)政府支持能力。在政策方面，對(duì)于政府投資的基建項(xiàng)目，在法律、法規(guī)、政策等方面作出明確規(guī)定；對(duì)于地方政府在基建方面的投融資行為和建設(shè)責(zé)任，做出進(jìn)一步規(guī)定。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面鋪開。我們認(rèn)為，在完善相關(guān)配套政策的同時(shí)，城投公司要不斷強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，在政府投融資建設(shè)工作中要發(fā)揮主體責(zé)任作用；在發(fā)揮城投公司資金需求端作用的同時(shí)，還要進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)資金需求端的作用。只有二者相互配合、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，才能使各項(xiàng)工作更上一層樓，使城投公司更加適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)力量，以扎實(shí)有效的成效回報(bào)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的蓬勃發(fā)展。

（四）創(chuàng)新投融資方式

創(chuàng)新投融資方式，多渠道籌措融資資金。積極探索運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，探索多渠道投融資模式。優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)市場(chǎng)化融資機(jī)制改革，增強(qiáng)債務(wù)資金供給能力，實(shí)現(xiàn)有效融資與可持續(xù)融資并重；探索建立資產(chǎn)收益支持債券、中期票據(jù)等融資工具，探索運(yùn)用短期融資券、中期票據(jù)、超短期融資券等工具，拓寬企業(yè)融資渠道；探索運(yùn)用政府投入、資產(chǎn)收益、政府債券、資產(chǎn)支持證券、社會(huì)資本等多元化方式，拓寬投資渠道。完善多元化籌資模式，通過增加權(quán)益類資本投入、資產(chǎn)證券化等方式為項(xiàng)目提供資本支持；加強(qiáng)與各類金融機(jī)構(gòu)溝通協(xié)作，通過多種方式為項(xiàng)目融資提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金支持。加強(qiáng)融資監(jiān)管，強(qiáng)化外部監(jiān)管。建立健全債券發(fā)行工作監(jiān)管機(jī)制，持續(xù)做好債券發(fā)行相關(guān)工作，推動(dòng)完善債券發(fā)行管理制度，強(qiáng)化債券發(fā)行全過程監(jiān)管和事中事后監(jiān)管。

（五）完善公司治理機(jī)制，加強(qiáng)政府主導(dǎo)

積極探索建立國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，明確國有資本出資人和管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)范國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，推動(dòng)國有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司向戰(zhàn)略投資公司轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的監(jiān)督管理，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理相統(tǒng)一的體制機(jī)制。加快建立規(guī)范的公司治理機(jī)制，優(yōu)化決策流程，提升決策效率。探索建立市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，鼓勵(lì)并引導(dǎo)企業(yè)積極參與經(jīng)營(yíng)管理，進(jìn)一步提升經(jīng)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)效益最大化。政府主導(dǎo)模式下，部門或國企作為實(shí)施主體，該模式適用于公益性較強(qiáng)，資金需求不大的城市更新項(xiàng)目，往往是以政府部門為實(shí)施主體。該種模式除了財(cái)政資金投資外，可以使用政府專項(xiàng)債券投資，由于地方政府專項(xiàng)債券需要實(shí)現(xiàn)資金自平衡的項(xiàng)目，城市更新項(xiàng)目應(yīng)該有一定收益性，能夠覆蓋專項(xiàng)債本息、往往以政府或者地方國企為實(shí)施主體，通過城市更新專項(xiàng)債或財(cái)政資金+專項(xiàng)債形式進(jìn)行融資。財(cái)預(yù)（2020）94 號(hào)明確：政府專項(xiàng)債券堅(jiān)持不安排土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、不安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目，但可以用土地出讓收入平衡項(xiàng)目?jī)斶€專項(xiàng)債券。

四、總結(jié)

伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策環(huán)境的變化，城投公司應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)和財(cái)務(wù)管理；完善管控模式；積極拓展融資渠道，努力提高企業(yè)融資能力。當(dāng)前國內(nèi)城投公司投融資機(jī)制還有待進(jìn)一步完善，缺乏穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制和還款來源，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較高。針對(duì)上述問題和挑戰(zhàn)應(yīng)當(dāng)積極加以改進(jìn)和完善，形成一個(gè)健康穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢(shì)，同時(shí)地方國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)城投公司投融資行為的監(jiān)管力度。