谷春江

[中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）應(yīng)急管理教研部，吉林長春130012]

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視化解重大風(fēng)險挑戰(zhàn)下突發(fā)性公共事件的治理工作。習(xí)近平同志指出，要深刻分析“政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會、外部環(huán)境、黨的建設(shè)等領(lǐng)域重大風(fēng)險”[1]。各級政府在積極防范化解這七大領(lǐng)域重大風(fēng)險的過程中，既要從源頭預(yù)防的角度來化解重大風(fēng)險挑戰(zhàn)[2]，又要在重大風(fēng)險演變?yōu)橥话l(fā)性公共事件后及時介入實現(xiàn)應(yīng)急治理，以保持社會大局穩(wěn)定。在推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景下，如何有效地預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)性公共事件，通過現(xiàn)代化應(yīng)急治理體系來維護(hù)社會穩(wěn)定和保障公民權(quán)利，已成為當(dāng)前我國公共部門在國家治理中迫切需要解決的難題之一。目前，我國已經(jīng)形成了政府主導(dǎo)型治理模式、公私協(xié)作型治理模式和社會自發(fā)型治理模式的突發(fā)性公共事件治理經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。在突發(fā)性公共事件治理模式分化的基礎(chǔ)上，探究如何按照國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，推動突發(fā)性公共事件治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、突發(fā)性公共事件治理的模式分化

（一）從突發(fā)性公共事件的政府管理到治理

突發(fā)性公共事件治理的誕生發(fā)展與“國家-社會”關(guān)系的變遷緊密相關(guān)。改革開放前，傳統(tǒng)的突發(fā)性公共事件應(yīng)急管理體制主要依靠事先制定各種縝密的應(yīng)急預(yù)案以及單純依賴政府的統(tǒng)籌規(guī)劃，來應(yīng)對突發(fā)性公共事件。這種應(yīng)急管理體制建立在國家與社會高度一體化（monolithic）的基礎(chǔ)上。由于國家的觸角深入社會的每一個角落，因此國家只需要在一體化的“國家-社會”結(jié)構(gòu)中，將自身應(yīng)急管理的單方面意志自上而下傳達(dá)即可，不涉及復(fù)雜的社會結(jié)構(gòu)與多元化的社會意志。

改革開放以來，在國家與社會分化的趨勢下，社會力量開始不斷發(fā)展壯大，國家在應(yīng)急管理中需要面對和回應(yīng)具有自主意志和多元訴求的社會系統(tǒng)。特別是中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，中國社會各個子系統(tǒng)自主發(fā)展的動力不斷增強，中國社會結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)復(fù)雜化的特征。[3]在這種情況下，政府在應(yīng)對突發(fā)性公共事件中必須認(rèn)真對待復(fù)雜的社會系統(tǒng)。因此，強調(diào)國家單方面控制社會的應(yīng)急管理理念，逐漸被強調(diào)政治權(quán)力主體與公民權(quán)利主體互動的應(yīng)急治理理念所替代。突發(fā)性公共事件的應(yīng)急治理主張，政府在應(yīng)對突發(fā)性公共事件中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會系統(tǒng)的組織特征和結(jié)構(gòu)特點，通過與社會系統(tǒng)的互動來實現(xiàn)突發(fā)性公共事件的化解，在維護(hù)公民法定權(quán)利的同時保障社會大局穩(wěn)定。自黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”命題以來，現(xiàn)代化治理成為中國政府實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型和升級的目標(biāo)，建立現(xiàn)代化的政府應(yīng)急治理體系和提升應(yīng)急治理能力，已經(jīng)成為應(yīng)對突發(fā)性公共事件的應(yīng)有之義和必然選擇。

（二）突發(fā)性公共事件治理的模式分化

突發(fā)性公共事件的治理雖然是在國家與社會的互動關(guān)系中展開的，但是政治主體和社會主體之間的關(guān)系并非一成不變。不同的參與主體在突發(fā)性公共事件的治理中分別發(fā)揮著不同程度的作用，扮演著不同類型的角色。因此，在目前的突發(fā)性公共事件治理實踐中，可以根據(jù)不同參與主體發(fā)揮的作用和充當(dāng)?shù)慕巧?，概括出突發(fā)性公共事件治理的不同模式。

1.突發(fā)性公共事件的政府主導(dǎo)型治理模式

政府主導(dǎo)型治理模式是指在突發(fā)性公共事件治理中，政府是突發(fā)性公共事件治理的組織者和主要行動者，社會系統(tǒng)只扮演參與者的角色，社會系統(tǒng)在突發(fā)性公共事件治理中的參與程度受到政府的支配和調(diào)控。在政府主導(dǎo)型治理模式中，政府在社會網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)“集散中心”的地位，是信息傳遞和流通的樞紐，掌握突發(fā)性公共事件治理資源的分配決定權(quán)。從社會網(wǎng)絡(luò)理論視角來看，政府主導(dǎo)型治理模式的行動邏輯在于，在社會網(wǎng)絡(luò)主要由“弱關(guān)系”①弱關(guān)系又可稱為弱聯(lián)系(weak ties)是指人們由于交流和接觸產(chǎn)生、聯(lián)系較弱的人際交往紐帶，表現(xiàn)為互動次數(shù)少、感情較弱、親密程度低、互惠交換少而窄。GranovetteM.The Strength of Weak Ties:A Network Theory Revisited.In Marsden,P.V.&N.Lin.Social Structure and Network Analysis Beverly Hills,1973.構(gòu)成以及“結(jié)構(gòu)洞”②結(jié)構(gòu)洞是指在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，延伸出來重新定義人際關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化社交體系。BurtRN.Structure Holes.The Social Structure of Competition.Harvard University Press,1992.缺乏的情況下，政府為了完成應(yīng)急治理所必需的信息收集傳遞工作以及資源分配工作，需要將自身嵌入社會網(wǎng)絡(luò)之中，充當(dāng)“集散中心”的角色。一方面，作為“集散中心”的政府在其所嵌入的社會網(wǎng)絡(luò)中具有信息獲取上的優(yōu)勢地位，在個體之間的關(guān)系主要是“弱關(guān)系”的情況下，可以及時將“弱關(guān)系”作為信息橋梁所負(fù)載的廣泛信息借助社會網(wǎng)絡(luò)傳達(dá)至“結(jié)構(gòu)洞”處。政府希望向下傳遞的信息，也可以借助“結(jié)構(gòu)洞”的中心地位和“弱關(guān)系”的傳遞廣度優(yōu)勢迅速傳達(dá)。另一方面，作為“集散中心”的政府一旦處于“結(jié)構(gòu)洞”的中心地位，借助政府自身的權(quán)力優(yōu)勢和對信息的全面掌握，能夠迅速將突發(fā)性公共事件治理所需的資源下沉到社會網(wǎng)絡(luò)中其他較為關(guān)鍵的節(jié)點之上，繼而達(dá)到遏制突發(fā)性公共事件繼續(xù)演進(jìn)的效果。盡管在突發(fā)性公共事件治理中，政府在“國家-社會”分化的基礎(chǔ)上，與社會系統(tǒng)產(chǎn)生了互動和回應(yīng)的關(guān)系。但是，在我國突發(fā)性公共事件治理實踐中，仍然主要是由政府來主導(dǎo)，樞紐社會系統(tǒng)的參與相當(dāng)有限。[4]概言之，政府主導(dǎo)型治理模式是我國突發(fā)性公共事件治理的最主要模式。

2.突發(fā)性公共事件的公私協(xié)作型治理模式

公私協(xié)作型治理模式是指在突發(fā)性公共事件治理中，政府和社會主體共同作為突發(fā)性公共事件治理的行動者，社會主體在突發(fā)性公共事件治理中扮演著不可或缺的角色。在公私協(xié)作型治理模式中，政府和社會主體分享社會網(wǎng)絡(luò)中的“集散中心”地位，或者社會主體在政府的授權(quán)下替代政府作為信息傳遞和流通的樞紐，突發(fā)性公共事件治理資源來自政府和社會主體雙方，雙方在各自分工的領(lǐng)域內(nèi)在協(xié)商的前提下進(jìn)行資源調(diào)配。從社會網(wǎng)絡(luò)理論視角來看，突發(fā)性公共事件治理中公私協(xié)作型治理模式的行動邏輯在于，在社會網(wǎng)絡(luò)主要由“強關(guān)系”構(gòu)成以及存在既有的“結(jié)構(gòu)洞”擁有者，且這些既有的“結(jié)構(gòu)洞”擁有者愿意配合政府開展突發(fā)性公共事件治理的情況下，“強關(guān)系”的社會網(wǎng)絡(luò)以及既有的“結(jié)構(gòu)洞”能夠大幅度提升突發(fā)性公共事件治理的效能。這一模式下，社會主體的介入可以使政府的外部行為內(nèi)部化，通過發(fā)揮身處社會網(wǎng)絡(luò)之中既有的“結(jié)構(gòu)洞”擁有者的聯(lián)系紐帶作用，借助社會網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部具有實質(zhì)影響力的“強關(guān)系”，將社會網(wǎng)絡(luò)中的個體吸納到突發(fā)性公共事件治理之中。具體來說，公私協(xié)作型治理模式可以發(fā)揮兩方面的作用。第一，暢通信息交流的渠道。社會主體特別是“結(jié)構(gòu)洞”擁有者的參與，能夠搭建基層民眾與公共部門之間有效溝通的橋梁，使弱勢群體也能以理性的方式表達(dá)自己的訴求，使利益相關(guān)方在避免直接沖突的情況下能充分闡述、交換各自的觀點。第二，利用來自社會的“強關(guān)系”資源分擔(dān)政府的應(yīng)急治理成本。社會主體在其熟悉的社會網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用，必須擔(dān)心出現(xiàn)因為個體與個體之間的不信任而導(dǎo)致的溝通成本。發(fā)揮社會網(wǎng)絡(luò)中的“強關(guān)系”作用可以降低政府特別是基層應(yīng)急組織在預(yù)防和處置突發(fā)性公共事件中的溝通成本，通過“結(jié)構(gòu)洞”擁有者等社會主體與社會網(wǎng)絡(luò)中的其他個體進(jìn)行溝通，并依法、理性、及時地處理社會公眾反映的利益問題，能夠形成規(guī)范的對話、協(xié)商和處理問題的機制，有效降低突發(fā)性公共事件應(yīng)急治理的制度成本。在我國突發(fā)性公共事件治理實踐中，即使社會系統(tǒng)參與突發(fā)性公共事件治理還較為有限，但是已經(jīng)越來越多地呈現(xiàn)出社會系統(tǒng)與政府合作共同致力于突發(fā)性公共事件治理的趨勢。

3.突發(fā)性公共事件的社會自發(fā)型治理模式

社會自發(fā)型治理模式是指在突發(fā)性公共事件治理中，在治理暫時缺位的情況下，社會主體作為突發(fā)性公共事件治理的主要組織者和行動者，通過其自發(fā)性的行動實際上幫助政府實現(xiàn)了應(yīng)對和化解突發(fā)性公共事件的治理目標(biāo)。社會自發(fā)型治理模式，并不意味著政府行動的完全消失，只是在政府暫時性缺位以及行動能力和資源不足的情況下，社會主體在特定社會網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行的自我應(yīng)急治理。以新冠肺炎疫情防控為例，在各地的疫情防控中，由于作為單一中心的政府分配物資的效率較低，社區(qū)內(nèi)部業(yè)主之間的自發(fā)團(tuán)購就在很大程度上發(fā)揮了自發(fā)應(yīng)急治理的效果。此時，社會網(wǎng)絡(luò)“結(jié)構(gòu)洞”數(shù)量往往自動大幅度擴展，一些“弱關(guān)系”也在應(yīng)急狀態(tài)下轉(zhuǎn)為“強關(guān)系”，社會網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部人和人之間的情感紐帶從而穩(wěn)固且具有了實質(zhì)的可靠性。社會自發(fā)型治理模式不意味著在社會網(wǎng)絡(luò)無法解決問題的情況下依舊排斥外部社會應(yīng)急組織的協(xié)助，而是在社會網(wǎng)絡(luò)自身治理能力達(dá)到極限的情況下，可以及時轉(zhuǎn)換為公私協(xié)作型治理模式。從社會網(wǎng)絡(luò)理論的視角來看，社會自發(fā)型治理模式在認(rèn)識論上的意義在于，突發(fā)性公共事件的治理主體并非僅僅包括基層政府部門及其派出機關(guān)，還應(yīng)包括所在地的私人部門、非政府組織、社會自組織以及社會公眾等多元治理主體。只要這些多元治理主體能夠具有“社會資本”[5]并發(fā)揮“結(jié)構(gòu)洞”的功能，就能夠利用其自身的人才、技術(shù)、信息優(yōu)勢發(fā)揮積極作用，有效地參與突發(fā)性公共事件治理。例如，習(xí)近平同志2020年2月14日在中央全面深化改革委員會第十二次會議上的講話中，針對新冠肺炎疫情防控的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理問題強調(diào)，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中應(yīng)建立健全群防群治工作機制與多部門協(xié)同機制。[6]2020年新冠肺炎疫情危機治理過程中，大量企業(yè)、非政府組織、社會自組織以及公民個體主動發(fā)揮其自身優(yōu)勢，積極投入疫情防控工作中，為疫情防控作出了巨大貢獻(xiàn)。由于我國突發(fā)性公共事件治理實踐中的社會自發(fā)型治理模式對社會網(wǎng)絡(luò)發(fā)育的要求較高，不僅要有穩(wěn)定的“強關(guān)系”，還要求具有強大“社會資本”運作能力的“結(jié)構(gòu)洞”擁有者。因此，這一模式在突發(fā)性公共事件治理實踐中應(yīng)用的范圍較小。

二、政府主導(dǎo)型治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

盡管近年來我國對突發(fā)性公共事件的治理實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，并形成了三類治理模式，但是距離國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求仍有相當(dāng)大的差距。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，“黨不斷推動全面深化改革向廣度和深度進(jìn)軍，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高，黨和國家事業(yè)煥發(fā)出新的生機活力”[7]。因此，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論邏輯和制度要求，推動包括政府主導(dǎo)型治理模式在內(nèi)的我國突發(fā)性公共事件治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型尤為重要。

（一）明確政府主導(dǎo)型治理模式的應(yīng)用場域

中國特色國家治理現(xiàn)代化的重要理論邏輯在于，“側(cè)重實踐層面上制度體系與治理能力的有機融合，以提升治理效能”[8]。這一邏輯放置于突發(fā)性公共事件的治理領(lǐng)域，即為要使政府主體在其最能夠發(fā)揮出制度優(yōu)勢和治理能力優(yōu)勢的應(yīng)用場域發(fā)揮作用，由此實現(xiàn)治理效能最大化。目前，我國突發(fā)性公共事件的政府主導(dǎo)型治理模式存在應(yīng)用范圍過廣、過寬的問題。在一些政府主體進(jìn)行應(yīng)急治理的制度能力與治理能力顯著不足的領(lǐng)域，依然適用政府主導(dǎo)型治理模式，不僅難以實現(xiàn)應(yīng)急治理的效能，反之還可能造成政府權(quán)威的損害。因此，按照國家治理現(xiàn)代化的效能邏輯，必須明確政府主導(dǎo)型治理模式最能夠激發(fā)治理效能的應(yīng)用場域，使政府主導(dǎo)型治理模式得到恰當(dāng)應(yīng)用。

政府主導(dǎo)型治理模式的應(yīng)用場域主要在于現(xiàn)代“陌生人社會”的突發(fā)性公共事件治理場域和大規(guī)模的社會安全突發(fā)性公共事件治理場域。一方面，政府主導(dǎo)型治理模式在現(xiàn)代“陌生人社會”的突發(fā)性公共事件治理中可以發(fā)揮重要作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，傳統(tǒng)“差序格局”的“熟人社會”走向衰落，個體之間缺乏聯(lián)結(jié)和信任的“陌生人社會”成了現(xiàn)代中國社會的形態(tài)。在現(xiàn)代“陌生人社會”中，原子化、異質(zhì)化的個人缺乏“強關(guān)系”的聯(lián)結(jié)，脆弱的社會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和缺乏“結(jié)構(gòu)洞”的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)使得社會系統(tǒng)自身無法有效應(yīng)對突發(fā)性公共事件。在這種情況下，政府嵌入社會網(wǎng)絡(luò)中并發(fā)揮“集散中心”的作用，能夠有效發(fā)揮“弱關(guān)系”社會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的信息傳遞優(yōu)勢，在個體與個體之間的“強關(guān)系”短時間內(nèi)無法生成的情況下，能夠及時建立政府與社會網(wǎng)絡(luò)中個體的“強關(guān)系”，即使這種“強關(guān)系”是臨時性的，也能夠在作為“結(jié)構(gòu)洞”擁有者的政府的支配下迅速完成突發(fā)性公共事件治理。

另一方面，在環(huán)境侵權(quán)導(dǎo)致的群體性事件等大規(guī)模的社會安全突發(fā)性公共事件治理中，政府主導(dǎo)型治理模式也應(yīng)發(fā)揮重要作用。在大規(guī)模的社會安全突發(fā)性公共事件中，參與者往往是被臨時組織起來，甚至是非理性沖動下臨時起意參與到社會安全突發(fā)性公共事件中。因此，大規(guī)模的社會安全突發(fā)性公共事件治理所面對的社會網(wǎng)絡(luò)是由個體之間的“弱關(guān)系”和少數(shù)“結(jié)構(gòu)洞”擁有者組成的。在這種情況下，政府為了迅速維護(hù)社會穩(wěn)定實現(xiàn)治理目標(biāo)，就必須將少數(shù)“結(jié)構(gòu)洞”擁有者作為治理的主要對象，及時切斷少數(shù)“結(jié)構(gòu)洞”擁有者與個體之間的聯(lián)系。只要政府能夠?qū)崿F(xiàn)對少數(shù)“結(jié)構(gòu)洞”擁有者的治理，就能夠切斷參與大規(guī)模的社會安全突發(fā)性公共事件的個體之間的“弱關(guān)系”。除此之外，在大規(guī)模的社會安全突發(fā)性公共事件得到及時遏制后，政府還要在社會網(wǎng)絡(luò)中使自身成為“結(jié)構(gòu)洞”的擁有者，借助“集散中心”的地位來廣泛傳遞正確信息，實現(xiàn)對大規(guī)模的社會安全突發(fā)性公共事件的根源治理，盡可能地嵌入社會網(wǎng)絡(luò)之中，消除大規(guī)模社會安全突發(fā)性公共事件出現(xiàn)的社會基礎(chǔ)。

（二）強化政府主導(dǎo)下“一核多維”的治理框架

中國國家治理現(xiàn)代化要求建構(gòu)“一核多維”的治理框架，即“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場、社會和公民的共同治理結(jié)構(gòu)和格局，多元主體之間建構(gòu)良性互動關(guān)系，形成協(xié)同和協(xié)商治理的集體行動”[9]。按照“一核多維”治理框架的要求，突發(fā)性公共事件治理的政府主導(dǎo)型治理模式，在強調(diào)政府作為突發(fā)性公共事件治理組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的同時，也要強化其與社會主體的協(xié)商與合作。具體來說，政府主導(dǎo)型治理模式雖然將突發(fā)性公共事件治理的組織者限于政府，但并不意味著缺少乃至排斥了社會主體的參與。在“國家-社會”分化的基礎(chǔ)上，政府仍然需要與社會系統(tǒng)互動，并根據(jù)社會網(wǎng)絡(luò)的實際情況做出恰當(dāng)行動。這是政府主導(dǎo)型治理模式區(qū)別于“國家-社會”高度一體化基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)應(yīng)急管理體制的關(guān)鍵所在。

目前，政府主導(dǎo)型治理模式在實踐中依然存在與社會系統(tǒng)互動不足的問題。在實踐中，一些地方政府存在混淆傳統(tǒng)應(yīng)急管理體制與政府主導(dǎo)型治理模式的問題，強調(diào)“剛性穩(wěn)定”對社會系統(tǒng)進(jìn)行的全面壓制。這種行為以僵硬穩(wěn)定為表象，以過度使用國家強制力為基礎(chǔ)，以控制社會意識和社會組織為手段。這不僅不能實現(xiàn)依靠社會系統(tǒng)的社會網(wǎng)絡(luò)特征和結(jié)構(gòu)高效率地完成突發(fā)性公共事件治理，甚至可能因不能承擔(dān)不斷遞增的巨大社會政治成本，而導(dǎo)致社會秩序的失范。

針對突發(fā)性公共事件治理中的政府主導(dǎo)模式可能與壓制型的傳統(tǒng)應(yīng)急管理體制相混淆的問題，應(yīng)明確政府主導(dǎo)地位并不意味著政府可以忽視社會系統(tǒng)的存在和社會網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)。政府要堅持在突發(fā)性公共事件治理中，樹立積極回應(yīng)社會系統(tǒng)的原則，即政府可以借助多中心節(jié)點和“弱關(guān)系”來廣泛、全面、快速地獲取與突發(fā)性公共事件相關(guān)的有效信息，繼而基于這些信息在社會網(wǎng)絡(luò)中有效開展資源配置工作。具體來說，按照政府主導(dǎo)下“一核多維”治理框架的要求，在政府主導(dǎo)型治理模式中，一方面要發(fā)揮政府作為治理組織者、信息收集者和資源配置者的骨干作用，另一方面要發(fā)揮企業(yè)、社會組織、公民作為治理參與者和信息提供者的輔助作用，政府與社會系統(tǒng)相輔相成、缺一不可。

（三）推動多屬性治理的法治化

中國國家治理現(xiàn)代化的重要維度在于捋順“塊塊”關(guān)系。這要求參與同一治理活動的政府機構(gòu)的各個部門，能夠通過完善內(nèi)部職能整合、信息流通、資源調(diào)配來促進(jìn)治理效能的提升。目前，為了解決國家治理領(lǐng)域“塊塊”上的合作困境，我國形成了多屬性治理的政府機構(gòu)運作方式，即“黨委決策先將需要整治的問題轉(zhuǎn)化為地方黨政的‘中心工作’，然后通過體制壓力動員各種力量參與治理，從而形成一種黨的高位推動、各部門積極協(xié)作的局面”[10]。

在突發(fā)性公共事件治理中，多屬性治理特征表現(xiàn)尤為突出。突發(fā)性公共事件一旦出現(xiàn)，進(jìn)行突發(fā)性公共事件治理往往就成為這一時期的黨政“中心工作”。但是，由于突發(fā)性公共事件的緊迫性特點，多屬性治理存在的權(quán)力行使規(guī)范性欠缺、制度規(guī)范權(quán)威性受損等缺陷被放大。最為重要的是，在突發(fā)性公共事件的治理中，多屬性治理存在的政府內(nèi)部協(xié)同治理能力破碎化問題更加嚴(yán)重。目前，政府內(nèi)部不同部門之間、上下級之間，往往難以形成協(xié)同治理的行動能力。[11]這導(dǎo)致政府主導(dǎo)型治理模式存在嵌入政府所面對的社會網(wǎng)絡(luò)能力不足的問題。具體來說，政府選擇何種部門、以何種方式嵌入政府所面對的社會網(wǎng)絡(luò)面臨著不確定性?！熬琵堉嗡弊罱K導(dǎo)致政府在突發(fā)性公共事件治理中，難以嵌入社會網(wǎng)絡(luò)。這意味著國家治理現(xiàn)代化所要求的多主體協(xié)同治理難以實現(xiàn)。除此之外，由于政府內(nèi)部缺乏協(xié)同和溝通，即使能夠嵌入社會網(wǎng)絡(luò)中，破碎的組織關(guān)系導(dǎo)致嵌入組織無法有效進(jìn)行信息交流和傳遞，發(fā)揮政府主體“集散中心”作用以提升治理效能的效果也十分有限。

針對突發(fā)性公共事件政府主導(dǎo)型治理模式在多屬性治理中存在的政府嵌入社會網(wǎng)絡(luò)能力不足問題，要推動多屬性治理的法治化，在制度層面強化政府內(nèi)部的組織協(xié)調(diào)能力，明確且統(tǒng)一與社會系統(tǒng)對接的具體職能部門，確保該職能部門在突發(fā)性公共事件治理中能夠及時下沉到社會網(wǎng)絡(luò)之中，并迅速成為“結(jié)構(gòu)洞”的擁有者，向負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)功能工作的職能部門及時傳遞社會系統(tǒng)的信息。

三、公私協(xié)作型治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

“中國治理現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)性目標(biāo)是國家與社會協(xié)同治理?！盵9]公私協(xié)作型治理模式的出現(xiàn)，就是現(xiàn)代化治理體系在應(yīng)急治理領(lǐng)域建立的表現(xiàn)。目前，公私協(xié)作型治理模式雖然已經(jīng)發(fā)揮了重要作用并日益得到重視，但是其距離國家治理體系現(xiàn)代化的要求仍有差距。因此，要通過推動公私協(xié)作型治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，使其真正實現(xiàn)國家與社會協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)性目標(biāo)。

（一）明確公私協(xié)作型治理模式的應(yīng)用場域

中國國家治理現(xiàn)代化的公私協(xié)作，強調(diào)以政治力量與社會力量的協(xié)作實現(xiàn)治理合力，達(dá)到社會多元性與政治同一性的結(jié)合與均衡。這也就意味著如果公私協(xié)作型治理模式的應(yīng)用場域過度擴展，將會造成政治力量與社會力量的張力；如果公私協(xié)作型治理模式的應(yīng)用場域過分限縮，將會導(dǎo)致在缺乏社會協(xié)作的情況下治理負(fù)荷的增加。因此，公私協(xié)作型治理模式，應(yīng)當(dāng)在公私協(xié)作能夠產(chǎn)生最大治理效能的應(yīng)用場域發(fā)揮作用，由此實現(xiàn)現(xiàn)代化應(yīng)急治理的效能最大化。公私協(xié)作型治理模式的應(yīng)用場域主要在于“熟人社會”的突發(fā)性公共事件治理場域和自然災(zāi)害等突發(fā)性公共事件治理場域。

一方面，公私協(xié)作型治理模式在依然存在的“熟人社會”的突發(fā)性公共事件治理中可以發(fā)揮重要作用。雖然市場經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)使得中國社會開始向“陌生人社會”轉(zhuǎn)化，但是在農(nóng)村地區(qū)和小城鎮(zhèn)以及基層自治良好的大城市社區(qū)，仍然廣泛存在著個體之間聯(lián)結(jié)和信任依舊緊密的“熟人社會”。在這些“熟人社會”中，結(jié)構(gòu)化和相對同質(zhì)化的個人具有“強關(guān)系”的聯(lián)結(jié)，社會網(wǎng)絡(luò)中的“結(jié)構(gòu)洞”擁有者在維持社會穩(wěn)定，為社會網(wǎng)絡(luò)中的個體發(fā)展提供信息和資源中發(fā)揮了重要作用。在這種社會網(wǎng)絡(luò)中，社會系統(tǒng)自身就有一定的應(yīng)對突發(fā)性公共事件的能力。在這種情況下，政府不必親自嵌入社會網(wǎng)絡(luò)中，而是可以借助既有的信息和資源的“集散中心”作用，有效發(fā)揮“強關(guān)系”社會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系面對危機的可靠性優(yōu)勢。按照結(jié)構(gòu)等位理論的觀點[12]，政府只要與社會網(wǎng)絡(luò)中的“結(jié)構(gòu)洞”擁有者保持“強關(guān)系”，就能夠?qū)嶋H達(dá)到與社會網(wǎng)絡(luò)中“結(jié)構(gòu)洞”擁有者相聯(lián)系的個體具有“強關(guān)系”的效果。因此，政府借助社會網(wǎng)絡(luò)中既有的個體間“強關(guān)系”和“結(jié)構(gòu)洞”，就能夠及時建立政府與社會網(wǎng)絡(luò)中個體的“強關(guān)系”，繼而有效動員這些個體參與突發(fā)性公共事件治理。雖然這種政府與社會網(wǎng)絡(luò)中個體間的“強關(guān)系”是臨時性的，但是卻能有效降低突發(fā)性公共事件治理的成本。

另一方面，公私協(xié)作型治理模式一般發(fā)生在自然災(zāi)害等突發(fā)性公共事件之中。典型案例包括地震救災(zāi)、抗洪救災(zāi)等突發(fā)性公共事件的治理。這一類由自然災(zāi)害形成的突發(fā)性公共事件，由于需要大規(guī)模的應(yīng)急人力物力資源的緊急調(diào)動，政府無法在短時間內(nèi)動員巨大的資源。在這種情況下，為了實現(xiàn)突發(fā)性公共事件治理的目標(biāo)，就可以有效發(fā)揮不同社會網(wǎng)絡(luò)中的“結(jié)構(gòu)洞”擁有者的作用，將這些“結(jié)構(gòu)洞”擁有者掌握的社會資源及時投入突發(fā)性公共事件治理中。例如，在新冠肺炎疫情防控工作中，全國就出現(xiàn)了規(guī)模龐大的社會主體參與疫情防控突發(fā)性公共事件治理工作。身處不同社會網(wǎng)絡(luò)的大量社會組織和數(shù)以千萬計的志愿者，在疫情防控政府的動員下通過公私協(xié)作，實現(xiàn)了對新冠肺炎疫情的有效治理。

（二）加強公私協(xié)同關(guān)系的制度化建設(shè)

從公私協(xié)作型治理模式的實踐表現(xiàn)來看，當(dāng)前政府與社會主體的協(xié)同治理的層次、協(xié)同治理的意愿、協(xié)同治理的能力仍然處在較低的水平。這種二元主體的協(xié)同關(guān)系在實踐中總體上表現(xiàn)為政府和社會主體之間缺乏常態(tài)溝通和缺乏合作機制等問題，嚴(yán)重制約了公私協(xié)作型治理模式的實際效果。即使面對社會系統(tǒng)中存在的“強關(guān)系”和愿意配合政府的“結(jié)構(gòu)洞”擁有者，政府采取公私協(xié)作型治理模式的意愿往往依然不強。社會主體在采取公私協(xié)作型治理模式上之所以持有消極態(tài)度，主要在于政府和社會主體固然構(gòu)成了二元主體的協(xié)同關(guān)系，但協(xié)同關(guān)系的制度化程度不高，穩(wěn)定性仍成問題，這增加了社會主體參與公私協(xié)作的制度成本。

協(xié)同治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組織支撐。當(dāng)前，我國在協(xié)同治理現(xiàn)代化上存在社會主體象征性參與國家治理的問題，使得公私協(xié)作的形式意義大于實質(zhì)意義，無法真正通過社會主體參與來提升國家治理效能。針對這一問題，有學(xué)者主張采取實體權(quán)利與程序權(quán)利并重的思路來實現(xiàn)協(xié)同治理實質(zhì)化。[10]這對公私協(xié)作型治理模式面對的協(xié)同不足困境具有重要借鑒意義。由于突發(fā)性公共事件的突發(fā)性、緊急性和不可預(yù)見性特點，從實體權(quán)利角度增強協(xié)同關(guān)系的制度化較為困難，且容易導(dǎo)致政府與社會主體之間的緊張關(guān)系。因此，從強化程序權(quán)利保障角度加強公私協(xié)同關(guān)系的制度化建設(shè)具有可行性。一方面，政府在突發(fā)性公共事件公私協(xié)作治理中，應(yīng)該遵循正當(dāng)程序原則，設(shè)置信息公開、聽證會、定期化協(xié)同機制等完善的公私主體溝通和協(xié)作程序；另一方面，要充分保障社會主體在公私協(xié)作過程中的知情權(quán)、聽證權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等程序性權(quán)利，降低社會主體參與突發(fā)性公共事件治理的制度成本。

（三）實現(xiàn)公私主體在協(xié)同關(guān)系上的情感嵌入

中國國家治理現(xiàn)代化的治理價值取向是“以人民中心”[8]，這意味著作為突發(fā)性公共事件治理主體的政府要與人民保持深厚的情感聯(lián)系。在當(dāng)下的公私協(xié)作型突發(fā)性公共事件治理實踐中，政府和作為“人民”組成部分的社會主體之間難以形成穩(wěn)固的情感互嵌關(guān)系。社會主體面臨的資源不足與信任赤字的困境，也降低了政府協(xié)同進(jìn)行突發(fā)性公共事件治理的意愿。政府對于社會主體治理能力和意愿的基本信任仍有待加強。

從社會網(wǎng)絡(luò)理論的視角看，在傳統(tǒng)的社會網(wǎng)絡(luò)理論中，社會主體之間的互動是理性的、非人格化的，網(wǎng)絡(luò)中的主體之間只有或強或弱的利益嵌入。盡管這種假設(shè)在理論研究中有助于簡化研究過程，但是實際上客觀世界的經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律、組織選擇和個體行為絕非嚴(yán)格遵循既定假設(shè)運行的。實際上，新的社會網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點在與其他存在利益嵌入關(guān)系的節(jié)點的互動和博弈過程中，影響其策略選擇和行為模式的不僅僅是利益關(guān)系，還必須考慮彼此之間的情感因素。[13]情感嵌入的程度越深刻，則點與點之間情感的紐帶越緊密，交易費用相應(yīng)就越少。較強的情感嵌入有助于知識、信息在主體之間的順暢傳遞以及加強社會行動的協(xié)同意愿。按照“社會資本理論”的觀點，在缺乏普遍信任的情況下“社會資本”難以發(fā)揮應(yīng)有作用，解決這一問題的出路在于形成社會信任的社會規(guī)范。[14]34因此，面對政府和社會主體的情感疏離，必須在社會規(guī)范層面使二者形成情感嵌入的關(guān)系，彌補政府和社會主體在突發(fā)性公共事件治理中的信任和情感的赤字困境。因此，要通過公私主體在協(xié)同關(guān)系上的情感嵌入，實現(xiàn)“以人民中心”的現(xiàn)代化治理價值。

四、社會自發(fā)型治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志是社會自治與國家治理目標(biāo)的協(xié)同配合和社會自治能力的不斷提升，由此激發(fā)基層群眾和自治組織在現(xiàn)代化國家治理中的創(chuàng)造力和能動性。作為國家治理體系組成部分的社會自發(fā)型治理模式，也需要按照國家治理現(xiàn)代化的要求進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

（一）明確社會自發(fā)型治理模式的應(yīng)用場域

社會自發(fā)型治理模式的顯著特征是作為治理主體的社會力量往往只具有處理小范圍內(nèi)突發(fā)性公共事件的能力，且在突發(fā)性公共事件爆發(fā)初期難以得到來自政府的治理資源支持。因此，受限于治理主體的治理能力，一旦發(fā)生較大范圍的突發(fā)性公共事件，社會自發(fā)型治理模式就必然面臨失能失效的困境。如果過度擴張社會自發(fā)型治理模式的應(yīng)用場域，在治理資源不足的情況下，會導(dǎo)致難以實現(xiàn)更大范圍的治理目標(biāo)。根據(jù)社會自發(fā)型治理模式的特征，社會自發(fā)型治理模式的應(yīng)用場域主要為“熟人社會”的突發(fā)性公共事件治理場域和自然災(zāi)害、事故災(zāi)害等突發(fā)性公共事件治理場域。

一方面，社會自發(fā)型治理模式在“熟人社會”這一突發(fā)性公共事件治理場域較為常見。在“熟人社會”這一治理場域中，依靠宗族家庭等傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的力量，更有可能實現(xiàn)社會自發(fā)型治理模式從“弱關(guān)系”到“強關(guān)系”的轉(zhuǎn)換。除此之外，“熟人社會”擁有相對于“陌生人社會”而言更加豐富的社會網(wǎng)絡(luò)的“結(jié)構(gòu)洞”，更有利于社會力量的自我組織和信息交流。因此，在“熟人社會”借助基層社會中的自發(fā)力量，能夠有效實現(xiàn)突發(fā)性公共事件中公民的“自力更生”和“自我救助”。另一方面，社會自發(fā)型治理模式通常應(yīng)用在自然災(zāi)害、重大事故災(zāi)害中。最為典型的應(yīng)用場景為，某地發(fā)生公共事件、自然災(zāi)害或重大事故之后，由于政府主體救援力量無法迅速到達(dá)或者無法實現(xiàn)全面覆蓋，當(dāng)?shù)厝罕娮园l(fā)形成救助主體，直接參與救援。這些擁有“結(jié)構(gòu)洞”的救助主體具有豐富的社會資源，能夠及時地、靈活地投入突發(fā)性公共事件治理中。

（二）強化社會主體的自治能力

目前的社會自發(fā)型治理模式即使在短時間內(nèi)能夠發(fā)揮了較大的治理成效，但這種多元分散的社會自我治理邏輯，呈現(xiàn)出社會自我組織能力的脆弱化特點。從社會網(wǎng)絡(luò)理論的視角來看，第一，就情感嵌入來說，社會自我治理在某種程度上是具有非常強烈的情感嵌入性的，這也是其能夠形成較強治理效果的關(guān)鍵，但這種情感嵌入嚴(yán)重受到利益嵌入的制約。因為缺乏單一的權(quán)威網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的參與，一旦形成內(nèi)部糾紛，缺乏最終化解渠道，社群成員之間的情感嵌入也因而失去意義。第二，從網(wǎng)絡(luò)治理節(jié)點來說，社會自我治理在節(jié)點數(shù)量上大幅增加，但龐大的節(jié)點數(shù)量之間的關(guān)系容易出現(xiàn)混亂，節(jié)點之間的溝通從而喪失紐帶。這一行動邏輯的特點主要體現(xiàn)為社會自我組織能力低下、自我組織意愿難以持續(xù)、自我組織調(diào)動的外部資源有限。

中國國家治理現(xiàn)代化的“一核多維”框架，在高度重視發(fā)揮社會主體參與治理的同時，也致力于強化社會主體的自主行動能力和治理技術(shù)能力。這意味著社會自發(fā)型治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，不僅要在突發(fā)性公共事件發(fā)生之時保障社會主體能夠積極參與到應(yīng)急治理之中，更要未雨綢繆、防患于未然，在突發(fā)性公共事件發(fā)生之前增強社會主體的自治能力。一方面，政府要通過“新鄉(xiāng)賢”等社會道德楷模的培育樹立，打造能夠在突發(fā)性公共事件治理中發(fā)揮作用的權(quán)威網(wǎng)絡(luò)節(jié)點；另一方面，政府要利用網(wǎng)格化治理增強作為突發(fā)性公共事件治理對象的社會網(wǎng)絡(luò)的個體成員間的普遍信任程度，增強社會主體應(yīng)對突發(fā)性公共事件的組織能力。

（三）促進(jìn)與公私協(xié)作型治理模式的銜接

在社會自發(fā)型治理模式所應(yīng)對的突發(fā)性公共事件中，要注意社會自發(fā)型治理模式與公私協(xié)作型治理模式的銜接。在超過社會自發(fā)型治理模式治理負(fù)荷的情況下，及時轉(zhuǎn)向公私協(xié)作型治理模式，尋求政府的參與保障和外部資源供給。具體來說，要通過社會主體與政府主體的雙向互動來強化社會自發(fā)型治理模式與公私協(xié)作型治理模式的銜接。一方面，在治理負(fù)荷明顯超載的情況下，如果此時政府主體已經(jīng)具備了應(yīng)對突發(fā)性應(yīng)急事件的治理資源，社會主體應(yīng)主動向政府主體提供社會自治治理負(fù)荷超載的信息以及時引入政府主體的參與協(xié)作；另一方面，要強化政府主體與社會自發(fā)型治理模式中存在的“結(jié)構(gòu)洞”擁有者的信息銜接機制。在社會自發(fā)型治理模式的運作過程中，即使政府主體不參與突發(fā)性公共事件治理的組織與行動，政府主體仍要保持與社會自發(fā)型治理模式中存在的“結(jié)構(gòu)洞”擁有者的信息溝通，以及時掌握治理負(fù)荷超載的情況，并在具有充足治理資源的第一時間推動社會自發(fā)型治理模式與公私協(xié)作型治理模式的銜接轉(zhuǎn)換。

五、結(jié)語

在百年未有之大變局下，“黑天鵝”“灰犀?！笔录戎卮箫L(fēng)險挑戰(zhàn)層出不窮，突發(fā)性公共事件治理是國家現(xiàn)代化治理中不可回避的關(guān)鍵性問題。未來突發(fā)性公共事件的不確定危害后果與政府有限能力之間的張力，促使政府在應(yīng)急治理中將越來越多地轉(zhuǎn)而尋求社會力量的支持。近年來，我國社會組織的成熟發(fā)展也使其獲得了更加充沛的積極參與社會事務(wù)的能力和資源。雖然我國各級政府在突發(fā)性公共事件的應(yīng)對中，與非政府組織、企業(yè)、公民等社會主體的協(xié)作配合取得了較大發(fā)展，但是當(dāng)前危機治理的模式和行動邏輯，在取得一定成效的同時，仍然反映出一系列體制機制問題，無法滿足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的需要。未來仍然需要按照現(xiàn)代化治理體系的要求，持續(xù)優(yōu)化不同類型的突發(fā)性公共事件治理模式及其行動邏輯，通過強化政府和社會主體共同參與突發(fā)性公共事件治理，不斷提升突發(fā)性公共事件的治理能力和治理效率。