朱 云

（武漢大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430072）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務(wù)，事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會文明和諧[1]。農(nóng)村人居環(huán)境整治是當前推進我國生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的“重中之重”[2]，是推進鄉(xiāng)村建設(shè)的重要抓手和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“第一場硬仗”[3]。2020年全面建成小康社會如期完成后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，將“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系”作為指導(dǎo)目標。我國正逐漸由高速增長階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，在長期性、復(fù)雜性問題的挑戰(zhàn)下，人居環(huán)境整治急需探索常態(tài)化治理路徑。農(nóng)村人居環(huán)境整治具有需整治單元小而多、被整治面廣而散的特點，在農(nóng)村選擇何種人居環(huán)境治理范式，直接關(guān)系到農(nóng)村人居環(huán)境整治常態(tài)化的實現(xiàn)。

村莊人居環(huán)境整治是村級公共治理的重要構(gòu)成元素。如何整治村莊人居環(huán)境與治理村莊“環(huán)境”公共品供給是共性問題。從公共品治理的角度看，農(nóng)村人居環(huán)境整治一般可分為由行政主體發(fā)起的自上而下治理和由村莊社會發(fā)起的自下而上治理。如何實現(xiàn)高效的人居環(huán)境整治是學(xué)界共同關(guān)心的核心問題，但是，在“環(huán)境”公共品這一供給主體上，卻存在很大爭論。概括而言主要有兩大觀點。一是行政派的觀點，認為以人居環(huán)境整治為載體的農(nóng)村公共品供給是國家對農(nóng)村社會密集且大量的資源輸入，政府以強制性的制度變遷來改變政策實施中的個體，使個體的心智、感知發(fā)生轉(zhuǎn)變，讓個體在政策的多重互動中逐漸建構(gòu)起自我對制度的認同[4-5]。二是自治派的觀點，認為農(nóng)民生活實踐具有自身的結(jié)構(gòu)化特征和運行規(guī)律，但是基層組織過度行政化導(dǎo)致農(nóng)民和村級組織在農(nóng)村人居環(huán)境整治中普遍處于缺位狀態(tài)，因此要發(fā)揮基層組織的自治功能，建構(gòu)群眾參與的農(nóng)村人居環(huán)境治理模式[6-7]。

既有研究對農(nóng)村人居環(huán)境整治問題進行了廣泛且深入的討論和分析，并且提出了諸多解決辦法與建設(shè)方案，其共性在于把村莊人居環(huán)境整治實踐的討論集中在治理價值二元結(jié)構(gòu)博弈狀態(tài)下，而沒有進一步討論外部介入與內(nèi)部治理機制協(xié)同狀態(tài)關(guān)系的可能，忽視了行政與自治這二者統(tǒng)合治理關(guān)系的分析。實際上，無論是行政主導(dǎo)還是村民自治，兩種供給類型都存在一定的局限，都可能會失靈。行政與自治之間并不必然是二元對立的關(guān)系，二者也可以是協(xié)作的關(guān)系[7-8]，關(guān)鍵是如何整合二者的優(yōu)勢達成均衡，生成一種更加有效的人居環(huán)境治理模式。因此，村莊人居環(huán)境整治應(yīng)當跳出供給主體二元博弈的認識角度，轉(zhuǎn)而從更加具有包容性的均衡供給秩序的角度來認識這一問題，即應(yīng)當探索什么樣的人居環(huán)境治理方式更加高效。

本文的經(jīng)驗材料來源于筆者2020年10月4日至19日在武漢市黃陂區(qū)Y村①遵照學(xué)界慣例，已對調(diào)研地點和訪談對象名字進行技術(shù)化處理。同時需要指出，村莊社會無法處理的垃圾并不在文章討論范圍內(nèi)。為期15天的田野調(diào)研。武漢市黃陂區(qū)Y村，占地面積1114．84畝，該村有277戶，總?cè)丝?027人，屬于城市近郊村，實施人居環(huán)境整治已有10年之久。Y村環(huán)境整治階段劃分為四個階段：2009年之前的臟亂差階段、2009-2018年的村民自治階段、2018-2020年的行政替代階段和2020年以來的行政與自治均衡發(fā)展階段。筆者發(fā)現(xiàn)，Y村在經(jīng)歷了行政代替與自治缺位的治理主體泛化困局以后，生成了運作有效的行政與自治均衡狀態(tài)下的村莊人居環(huán)境整治實踐，彼此共構(gòu)，難分主次。

一、農(nóng)村人居環(huán)境整治中行政與自治失衡的困境

村莊公共性的產(chǎn)生，一般而言有兩種機制:一種是通過自上而下的規(guī)則輸入而產(chǎn)生的公共性塑造邏輯[9]；另一種是在村莊社會內(nèi)部長期互動過程中自發(fā)形成的公共性生產(chǎn)邏輯[10]。在全國其他村莊調(diào)查時，我們確實看到這兩者彼此隔絕:要么是村莊內(nèi)生的地方公共性邏輯抵制政策公共性邏輯的下沉;要么是強大的政策公共性邏輯對村莊長驅(qū)直入，消滅了地方公共性邏輯，卻無法將政策性事務(wù)轉(zhuǎn)化為“群眾自己的事”以讓群眾對政策成果倍加珍惜，導(dǎo)致出現(xiàn)“干部在做、群眾在看”的現(xiàn)象[11]。概括而言，人居環(huán)境整治中的治理失衡困境可以歸納為行政替代和自治缺位兩類。

1.行政替代困境

2018年之前，Y村利用村集體經(jīng)濟、惠民資金和上級每年固定撥付的2萬元衛(wèi)生經(jīng)費進行村莊環(huán)境衛(wèi)生治理，主要用于日常的環(huán)境衛(wèi)生維護，村莊環(huán)境治理排名在街道一直穩(wěn)居前二，作為街道村莊環(huán)境治理的樣板村，是其他村參觀學(xué)習(xí)經(jīng)驗的對象。然而，2019年上半年，街道辦事處出于為村干部減負的考慮，取消了村一級每年2萬元的衛(wèi)生經(jīng)費，轉(zhuǎn)而由政府聘用服務(wù)人員負責(zé)村莊人居環(huán)境整治，聘用費每年10萬元。人居環(huán)境整治從村民自治轉(zhuǎn)由行政包辦后，村莊環(huán)境衛(wèi)生一度排名末尾。按照村支部書記所說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道把村莊人居環(huán)境整治工作上交是出于為村干部減輕負擔(dān)的角度來考慮的，但是結(jié)果卻恰恰相反，不但沒有給村干部減輕環(huán)境治理工作上的負擔(dān)，反而導(dǎo)致后期治理效果不佳，又重新讓村級組織接手。村干部重新接手之后，負擔(dān)明顯加重。比如，Y村進行大掃除，不但請了挖掘機和鏟車，還花錢雇了村里的人來做工，經(jīng)費花費更多。村干部和群眾意見都很大，覺得“錢花得更多了，效果卻更差了”。村干部也覺得委屈，“原本說讓別人做是減負，但是環(huán)境衛(wèi)生非但搞不好，還讓村干部背鍋和擦屁股，負擔(dān)反而更重了，一個大掃除就花了3～4天時間”②案例源自2020年10月30日在武漢市Y村村部的調(diào)研筆記。。按照村支部書記的話說:“自從 2018 年交給保潔公司負責(zé)村莊環(huán)境衛(wèi)生之后，村莊環(huán)境衛(wèi)生倒退了10年。”在行政資源介入到村莊人居環(huán)境整治工作過程中，行政介入削弱了村莊公共性。村干部忙于人居環(huán)境整治的宣傳和政策落地，但是未能充分調(diào)動村民參與村莊公共環(huán)境衛(wèi)生治理的積極性。在調(diào)研過程中，有村民甚至認為“國家有錢，環(huán)境臟亂差有人管，我們該扔就扔（生活垃圾），他們（政府聘用人員）拿錢了就要出力”?？梢?，雖然政府配套相關(guān)政策介入村莊人居環(huán)境整治有必要，但這并不是可持續(xù)的人居環(huán)境整治策略。村莊人居環(huán)境整治不僅要發(fā)揮外援優(yōu)勢，還要注重調(diào)動農(nóng)民自身的主體性。

實際上，村莊人居環(huán)境整治是村莊整體性治理的一部分。首先，政府介入之后弱化了“環(huán)境”這一公共品在村莊內(nèi)部治理的可能性，容易出現(xiàn)負面影響，比如聘請工程隊清理下水道，把土挖上來之后就不管，影響村道的交通，村民意見很大，村干部就成了“背鍋俠”。其次，在考核監(jiān)督方面，對外部介入力量的考核不如對村干部的考核有效，導(dǎo)致外部介入方的積極性和責(zé)任感大打折扣，比如，Y村村書記所說的，“村干部包兩個隊，沒搞好就扣50元錢”。但是行政雇傭方與村莊的契約關(guān)系并不能夠很好地以書面的形式體現(xiàn)在合同上，考核與責(zé)任的缺位，讓村干部和村民都無法行使監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，這直接導(dǎo)致其缺乏必要的監(jiān)督。此外，在人居環(huán)境整治的考核過程中，上級職能部門的考核邏輯是基于行政效率提升的需要來開展具體考核工作，并不服務(wù)于如何更好地促進農(nóng)村人居環(huán)境整治效益的提升。如此，導(dǎo)致考核過程中出現(xiàn)了唯行政考核論的現(xiàn)象，使村級組織只關(guān)注具體時間中具體地點的環(huán)境整治狀況，從而投入大量精力在迎檢工作中，造成農(nóng)村人居環(huán)境整治工作與人居環(huán)境整治需求錯位，并且與國家生活治理目標不匹配。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村人居環(huán)境在科層組織考核監(jiān)督中，往往表現(xiàn)出以發(fā)現(xiàn)局部問題為導(dǎo)向和完成科層體制任務(wù)為目標的特點，且以結(jié)果導(dǎo)向和局部問題導(dǎo)向的治理抑制了村集體對分散個體的治理空間。針對分散個體，村干部動員村民參與的過程可再生產(chǎn)出自治空間，從而產(chǎn)生內(nèi)部規(guī)則和制度，但是局部問題和結(jié)果導(dǎo)向的檢查倒逼村干部以局部任務(wù)的完成為目標，消解了自治空間。此外，人居環(huán)境整治具有半“公”半“私”的特點，行政介入雖然可以對接村莊公共治理，完成規(guī)定任務(wù)，但是對于村民生產(chǎn)生活的私人領(lǐng)域而言，既不能完全依賴行政介入的工作方法解決人居環(huán)境治理問題，也不能夠完全依靠群眾實現(xiàn)自治，因而面臨的難度很大?；诖?，農(nóng)村人居環(huán)境整治不僅需要行政介入承接自上而下的治理資源，而且還要激活其內(nèi)生治理優(yōu)勢，以實現(xiàn)行政與自治均衡關(guān)系模式下的農(nóng)村人居環(huán)境高效治理。

2.自治缺位困境

中國的村民自治是在國家高度管制的人民公社體制解體過程中產(chǎn)生的，是農(nóng)村居民在一定地域范圍進行自我治理的制度和行為[12]。

從Y村的調(diào)研來看，人居環(huán)境整治過程中的自治缺位困境主要表現(xiàn)在治理主體困境、治理方式困境和治理資金困境三個方面。首先，從治理主體困境方面看，人居環(huán)境整治的治理主體包括村干部和村民。村干部作為人居環(huán)境整治的科層末梢組織者，起著上傳下達的作用，需要把國家政策落實到村莊人居環(huán)境整治實踐中。2018年和2019年，Y村的村干部在人居環(huán)境整治中難以發(fā)揮有效自治的作用。一是由于上級財政轉(zhuǎn)移的公共衛(wèi)生經(jīng)費被取消，村集體經(jīng)濟虧空大，造成經(jīng)濟負擔(dān)上面的治理局限。二是村干部以“任務(wù)式治理”來組織農(nóng)民參與人居環(huán)境整治工作，即有任務(wù)的時候就組織農(nóng)民，沒有任務(wù)的時候就睜一只眼閉一只眼，表現(xiàn)為迎檢導(dǎo)向的“做作業(yè)”[13]行動邏輯。村民是村莊公共環(huán)境衛(wèi)生的主體，只有調(diào)動村民參與的主動性，人居環(huán)境整治工作才能實現(xiàn)內(nèi)部常態(tài)化治理機制。實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2020年之前Y村村民的主體性難以調(diào)動。一方面，機制缺位。未能夠建立以村民為主體的非正式治理組織，村民缺乏融入公共環(huán)境衛(wèi)生治理的渠道，無法發(fā)揮實質(zhì)性作用。另一方面，利益誘導(dǎo)式參與。村莊人居環(huán)境整治屬于村民公共利益的一部分，然而在Y村有限的行政資源輸入過程中，卻被村民當成謀求金錢利益的手段。在村集體組織公共環(huán)境衛(wèi)生治理過程中，出現(xiàn)了向村干部“要價”的行為，如果村干部不能兌現(xiàn)“好處”，就不配合。Y村王主任說：“我們村每個月都有環(huán)境衛(wèi)生工作檢查，有檢查工作的時候就要組織村民擺放好門前屋后，這也是創(chuàng)造好的公共環(huán)境，但是村民卻不這樣想，他們認為檢查的是村干部，出了問題罰的也是村干部，村干部給好處就動，否則就不動?！雹侔咐醋?020年11月3日在武漢市Y村村部的調(diào)研筆記。

其次，在治理方式困境上，村民自治包含著民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個要素，以上四者共同構(gòu)成村民自治的完整意涵[14]。Y村人居環(huán)境整治工作中，未能在人居環(huán)境整治的自治實踐中維系這一完整性。如Y村每年向上申請人居環(huán)境整治項目，雖然經(jīng)過村民代表大會表決通過了預(yù)算方案，但是未能緊密聯(lián)系群眾的建議，大多數(shù)村民參與感弱。Y村有村民說，“村干部開會和村民代表商議的時候，我們連熱鬧都看不上，好像與我們沒有關(guān)系?！薄八淖h兩公開”的民主集中機制的核心在于讓群眾自我管理、自我教育和自我服務(wù)[15]，如果不能夠把群眾意見轉(zhuǎn)化成民主治理上的集中表達和決策，就容易出現(xiàn)泛行政化的情況。如Y村人居環(huán)境整治工作以完成上級布置的行政任務(wù)為目標，忽略了村級內(nèi)部機制的建設(shè)，不利于實現(xiàn)長期有效治理。

最后，在治理資金困境上，一方面，對于村莊人居環(huán)境整治工作的資金管理，上級不應(yīng)該限制村一級自主性地發(fā)揮，比如Y村2018年之前的惠民資金，上面只要求資金需用于為村民做實事，而且報賬隨到隨報，它留給了村干部很充分的自治空間；另一方面，錢不一定很多，但是只要上級轉(zhuǎn)移支付中有這樣一筆可以讓村干部機動使用的錢，村干部就有了回應(yīng)村民需求的能力，也就有積極性去組織和引導(dǎo)村民建設(shè)美麗村莊。尤其是在Y村村集體經(jīng)濟沒有收入來源的情況下，如果村集體沒有主動權(quán)調(diào)動資源及時回應(yīng)村莊環(huán)境衛(wèi)生公共品供給，將會打擊村干部做實事的主動性，產(chǎn)生對上依賴的思想。Y村雷支書說：“目前村里自己籌錢籌工來做一些公共項目很困難，外部的資金注入很有必要。之前的惠民資金是一種較好的補充，可以在監(jiān)管有效的情況下給我們自主發(fā)揮的空間。”因此，在村集體經(jīng)濟負擔(dān)重的情況下，以面向小微事務(wù)、使用機動、決議靈活、監(jiān)督規(guī)范但不繁瑣為特征的治理資金，其資源輸入和利用方式?jīng)Q定了村干部是否有做實事的空間。

綜上，村莊人居環(huán)境整治工作中的治理主體、治理方式與治理資金困境共同構(gòu)成了自治缺位困境，限制了村莊內(nèi)部治理活力的有效釋放。與Y村一樣，在人居環(huán)境整治工作中陷入行政與自治失衡困境是多數(shù)村莊的共性問題。在行政任務(wù)下沉不斷增多的情況下，村莊治理事務(wù)條線化、行政化趨勢明顯，村干部工作時間分配被行政性材料工作所捆綁，由此導(dǎo)致干部與群眾脫離的現(xiàn)象，村級治理事務(wù)陷入對上不對下的行政與自治失衡困境，消解村級治理能力與合法性。需要指明的是，行政替代和自治缺位的自治缺位困境往往是并行發(fā)生和相互作用的，互為因果，行政替代往往源于內(nèi)部自治空間被擠壓，且進一步弱化村級自治，共同形塑行政與自治的失衡結(jié)構(gòu)秩序。

二、從失衡到均衡：農(nóng)村人居環(huán)境整治的實踐路徑

結(jié)合Y村人居環(huán)境整治的實踐來看，行政與自治失衡的核心原因在于國家和村莊社會這兩類治理主體的權(quán)責(zé)邊界劃定不清晰。質(zhì)言之，要根據(jù)治理事務(wù)的性質(zhì)，確定國家和社會誰來主導(dǎo)，既要避免自治事務(wù)行政化，也要避免行政事務(wù)自治化。農(nóng)村人居環(huán)境整治具有半“公”半“私”的特征，這就決定了行政與自治失衡狀態(tài)下的行政替代與自治缺位治理模式都不能滿足農(nóng)村人居環(huán)境整治的需求，而行政與自治均衡關(guān)系下的治理模式有效潤滑了“公”與“私”的領(lǐng)域，是農(nóng)村人居環(huán)境整治的有效實踐路徑。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，Y村人居環(huán)境整治從失衡到均衡的實踐轉(zhuǎn)型可以概括為從簡約治理到均衡治理的現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型。

1.傳統(tǒng)簡約治理路徑

2009年，Y村由于村莊環(huán)境臟亂差，村干部和村民都非常關(guān)心村莊環(huán)境發(fā)展，于是村級組織開始構(gòu)思人居環(huán)境整治工作，準備在環(huán)境改造方面做點事情。經(jīng)村兩委會議商討決定，以“先易后難”的工作方法來行動。首先，村干部帶頭，發(fā)動一批自愿整改的村民。平整房前屋后，統(tǒng)一將雜物堆放到后院，“該挖的挖，該填的填”，平整好土地后，開始拆除門前屋后的“五小”房，先從與帶頭村民關(guān)系好的人家開始拆，拆完立即鋪彩磚，硬化門前，前后一共花了大概2個月的時間，解決了三分之一的人居環(huán)境整治任務(wù)。其次，由第一批整改房屋環(huán)境的村民來正向宣傳，并帶動左鄰右舍，當其他還未整改的村民看到了鋪彩磚的實際效果后，也想要求鋪彩磚，這個時候書記就提出要求“要鋪彩磚可以，但得先把門前的小房子拆了，把房前屋后的土地平整好，達到整改要求就給鋪”。有些人一聽，趕緊自己動手拆了小房子，平整了土地，達到要求后也鋪上了彩磚。最后，對難做工作的村民執(zhí)行靈活策略。比如對于不蠻橫的村民，強烈要求其執(zhí)行拆房鋪彩磚。等解決完大部分環(huán)境整改任務(wù)后，再來解決釘子戶。“對于難纏的釘子戶，村支部書記的對策是專門挑一家最難搞的釘子戶，去他家邊喝茶邊聊天，等聊到盡興，悄悄揮手讓施工隊將五小房拆了，拆了之后再來賠不是。雖然對方很生氣，但是也拿書記沒有辦法。這樣一來，原先不愿整改的村民一看，連村里最難搞的人家都整改且鋪上彩磚了，也就跟著大家整改了”。

由此可見，村級組織在人居環(huán)境整治中策略性地解決了村莊治理難題，既解決了問題，又樹立了村干部的權(quán)威，形塑出良好的村莊自治秩序。村干部作為村莊精英，在治理中起到了策略先行、而后樹威的角色作用。村民在利益受損的情況下，一方面考量的是村干部在處理事情時公平、公正和公開的程度，另一方面是對于自己選出來的“當家人”有不同的評判標準，當村干部做事方式不當，沒有維護大部分人利益的時候，就會得罪大多數(shù)人，導(dǎo)致事情無法順利執(zhí)行下去;反之，就是少數(shù)服從多數(shù)，即使有少部分人利益受損，也可以讓事情順利執(zhí)行下去。

從村級組織的人居環(huán)境整治工作模式的演變來看，傳統(tǒng)的村莊人居環(huán)境治理模式屬于農(nóng)民自發(fā)性治理，即農(nóng)民自家“各掃門前雪”，處理的是傳統(tǒng)且類型結(jié)構(gòu)不復(fù)雜的環(huán)境工作。對于其他“臟、亂、差”環(huán)境治理，村里可以利用惠民資金和少部分環(huán)境工作經(jīng)費實行自治，由村“兩委”通過“四議兩公開”來決策，結(jié)合村莊自身的情況來安排環(huán)境整治工作。村民家里生產(chǎn)的生活垃圾大部分以還田作肥料自產(chǎn)自銷，任務(wù)簡單，所以村莊以簡約化治理應(yīng)對人居環(huán)境整治工作。但是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高，人們的生產(chǎn)生活發(fā)生了很大改變，生活垃圾治理任務(wù)增大，以制度建設(shè)和組織化建設(shè)為推力的村民自治代替了傳統(tǒng)簡約治理，對村級治理能力提出了更大的挑戰(zhàn)。

2.行政與自治均衡路徑

不同于前期基層政府在人居環(huán)境整治工作中的行政替代和弱化自治的方式，行政與自治均衡路徑以行政導(dǎo)向和制定政策激發(fā)基層治理活力，既發(fā)揮行政統(tǒng)籌人居環(huán)境整治工作的主導(dǎo)作用，又保證村級組織在政策空間中的自治優(yōu)勢，而且還調(diào)動了以農(nóng)民為主體的愛國衛(wèi)生運動，形塑行政與自治相互嵌套的人居環(huán)境整治均衡模式。結(jié)合Y村的經(jīng)驗來看，首先，由縣委班子成員統(tǒng)籌人居環(huán)境整治工作，督促縣鄉(xiāng)村三級，實行縣鄉(xiāng)共同考核機制，排名靠前的有獎勵，排名后兩名的則要受到處罰。比如，對在每月考評中存在問題較多的頒發(fā)“蝸牛獎”獎牌并要求掛在單位，這寓示著該單位環(huán)境衛(wèi)生治理工作不突出、慢作為。其次，實行“四員”專崗制。武漢市黃陂區(qū)Y村從2020年開始實行“四員”專崗制，四員包含生態(tài)護林員、農(nóng)村保潔員、河湖庫巡查員、農(nóng)村道路護路員。四員的產(chǎn)生需要經(jīng)過村民代表大會投票，日常工作接受群眾和村干部監(jiān)督，工作期間考核不合格的則會被淘汰。再次，在政策下沉的同時給予村民自治空間。政策規(guī)定的是“四員”須為脫貧戶，但是村里可根據(jù)工作量和選賢用能標準來選出符合要求的“四員”，且“四員”被聘期間不合格者可通過村民代表大會進行淘汰。Y村有8個“四員”，分成四班，上下片各分派兩班，每天8小時工作制。由村干部負責(zé)排班，“四員”之間也可以內(nèi)部協(xié)調(diào)。最后，垃圾清運實行承包制，經(jīng)過村民代表大會選出承包人，由承包人向村民收取垃圾費作為工資。如此，村干部負責(zé)人居環(huán)境整治工作政策宣傳與落實，村民選出的承包人解決收垃圾費用問題，形成了分工明確的熟人社會內(nèi)部承包制，把垃圾清運的成本和內(nèi)部協(xié)調(diào)問題下沉到村集體內(nèi)部，推動集體達成一致行動，促進人居環(huán)境整治工作。

可見，Y村在人居環(huán)境整治工作上，一方面，積極把國家行政力量的介入轉(zhuǎn)化成了村莊人居環(huán)境治理權(quán)威，如縣鄉(xiāng)村三級行政科層體制的壓力型動員機制，不僅充分調(diào)動了鄉(xiāng)村干部積極投入到村莊人居環(huán)境整治工作中，對鄉(xiāng)村干部形成了治理上的高速動員，還激活了村民的主體性，如把人居環(huán)境整治效果與村級公共項目資源分配相掛鉤，由于分配型動員關(guān)乎村民公共利益，行政資源激活了村民的融入感和參與意識；另一方面，積極發(fā)揮村莊內(nèi)部“創(chuàng)業(yè)干事”的治理能力。如縣一級要求各村按照比例配備四員，負責(zé)村莊人居環(huán)境具體的工作，且要求四員必須是經(jīng)濟困難的邊緣戶，按照“扶弱”的行政邏輯，“四員”機制既可以解決人員問題，又可以幫扶困難戶，一舉兩得，但是對于村一級來說，“扶弱”與任務(wù)完成并不是絕對匹配，例如出現(xiàn)“領(lǐng)錢不干事”的懶漢。對于這一內(nèi)部治理掣肘，Y村在“四員”專崗的人員設(shè)置上把人居環(huán)境整治工作的選聘轉(zhuǎn)化成一種治理資源，使選人權(quán)和指標權(quán)與自治權(quán)充分結(jié)合。比如把脫貧戶納入公益性崗位助力村莊人居環(huán)境，實行雇傭淘汰制，使脫貧戶由“拿錢做事”的“身份認同”轉(zhuǎn)化為服務(wù)村莊人居環(huán)境整治的“任務(wù)認同”，即“四員”拿錢是因為完成了人居環(huán)境整治任務(wù)，而不是因為脫貧戶的身份，解決了脫貧戶在村“上崗”的消極怠工問題，杜絕養(yǎng)懶漢的情況出現(xiàn)。因此，在積極轉(zhuǎn)化國家行政力量和發(fā)揮村莊內(nèi)部“創(chuàng)業(yè)干事”能力的一張一弛、內(nèi)外相結(jié)合、上下相轉(zhuǎn)化的過程中達成了人居環(huán)境治理中的行政與自治的均衡。通過“行政資源輸入-政策轉(zhuǎn)化-群眾自治”機制，既結(jié)合了行政資源優(yōu)勢，又發(fā)揮了村民愛國衛(wèi)生運動的主體性，合理把握政策和轉(zhuǎn)化上級行政資源，調(diào)動了群眾參與的積極性，實現(xiàn)了行政與自治的有效結(jié)合，探索出了超越治理價值二元博弈的行政與自治均衡治理模式。

三、行政與自治均衡：農(nóng)村人居環(huán)境整治的實踐機制

農(nóng)村人居環(huán)境整治是國家生活治理的關(guān)鍵組成部分，行政與自治失衡關(guān)系中的人居環(huán)境整治難以回應(yīng)國家生活治理需要和農(nóng)民對美好生活目標的追求，而生活治理不僅要承接行政下沉到村一級的公共領(lǐng)域任務(wù)，還要對接農(nóng)民私人生活領(lǐng)域。質(zhì)言之，農(nóng)村生活治理半“公”半“私”的屬性，決定了以行政為導(dǎo)向的制度輸入和村民自治為主體的均衡治理模式，有效承接了行政治理資源，激活了村民參與人居環(huán)境整治的積極性。因此，探索行政與自治均衡的人居環(huán)境整治的一般機制可以為國家實現(xiàn)生活治理目標提供有效的路徑支持。

1.行政驅(qū)動形塑群眾路線

國家基層治理轉(zhuǎn)型，基層政府從管理型政府向治理型政府過渡，隨之而來的是基層干部工作方式方法、工作任務(wù)以及干群關(guān)系的變化。以村莊人居環(huán)境整治中的干群關(guān)系為例，干部與群眾關(guān)系疏遠，其中典型表現(xiàn)為“干部在干，群眾在看”，導(dǎo)致基層工作中策略主義和形式主義產(chǎn)生。因此，村級組織難以找到治理人居環(huán)境的載體，只能為了完成環(huán)境治理任務(wù)用較大的精力去應(yīng)對分散的個體。中國共產(chǎn)黨在長期的革命和建設(shè)過程中，總結(jié)出了具有中國特色的國家治理新傳統(tǒng)—群眾工作方法[16]。其主要內(nèi)涵是，“凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去……如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動、更豐富”[17]。村莊人居環(huán)境整治工作要以行政驅(qū)動形塑群眾路線，并以此為契機進行制度建設(shè)，達到密切黨群干群關(guān)系、提高黨員干部做群眾工作本領(lǐng)，鍛造基層治理現(xiàn)代化能力。

首先，人居環(huán)境整治工作應(yīng)該調(diào)動黨員干部帶頭實踐的積極性，激發(fā)群眾主動參與的熱情。農(nóng)民群眾是村莊公共事務(wù)的主體，當農(nóng)民群眾作為治理主體參與時，村莊人居環(huán)境整治工作就從國家事務(wù)轉(zhuǎn)變成農(nóng)民自己的事情，形成共建共治共享的人居環(huán)境治理格局。其次，要以黨建嵌入農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中并發(fā)揮引領(lǐng)作用，以社會建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)基層社會治理。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的復(fù)雜性實質(zhì)在于對分散個體的整合，做通群眾工作，以群眾為載體，就能夠保障政策與資源項目落地，有效解決基層治理中的“不合作者”[18]，降低人居環(huán)境治理成本。最后，行政驅(qū)動村民自治的優(yōu)化組合建立于村莊公共性基礎(chǔ)之上，而公共性來源于村集體共同體意志的達成，基于熟人社會內(nèi)部這一共同體關(guān)系的凝合，形塑了利益和輿論導(dǎo)向一致的集體行動，重建村集體內(nèi)部參與和決策表達規(guī)范，促進人居環(huán)境整治工作的規(guī)范性和有效性的平衡。

2.民主包干激活主體行動

農(nóng)村人居環(huán)境整治是村莊公共空間治理的主要構(gòu)成，村民自治為村民有主體地參與人居環(huán)境整治提供了合法性，因此，如何組織和調(diào)動農(nóng)民參與，極度考驗村級組織內(nèi)部的制度建設(shè)和現(xiàn)代化治理能力。村莊內(nèi)部動員不僅是一種民主管理的方式，而且還激活了村民主體性。首先，激活村莊中的積極分子，爭取多數(shù)支持，形成村集體商討和意見表達基礎(chǔ)上的共識，營造村莊公共事務(wù)的良好群眾基礎(chǔ)。其次，保障村級治理內(nèi)部規(guī)則的程序公開和規(guī)范。正如人居環(huán)境工程項目實施和相關(guān)人員聘用需要經(jīng)過村民代表大會舉手表決、村民理事會商議、村監(jiān)委全程監(jiān)督和公示等多個步驟，村民對于任何一個環(huán)節(jié)有異議都可以直接向村民理事會反映。如此，村級治理的程序公開和規(guī)范可以減少人居環(huán)境整治中的不合作行為的發(fā)生。最后，積極回應(yīng)農(nóng)民普遍存在的訴求，凝合村民共同體意識。如Y村每年村級公共衛(wèi)生資金的使用中非常重要的一個環(huán)節(jié)就是征求村民的意見，村民代表會將本小組收集好的意見在村民代表大會上提出并討論，無論代表的意見是否通過，都需要經(jīng)過討論，沒能通過的需要給出理由。因此，在此過程中，村民的政治參與具有很強的獲得感和參與感，激活了村民政治參與意識和熱情。

可見，以民主管理、民主決策以及民主監(jiān)督為行動體系的民主包干機制為村民有主體性地實現(xiàn)公共事務(wù)的政治參與提供了保障。正因群眾的支持、村級治理程序的公開和規(guī)范以及共同體意志的達成，村民有主體地參與人居環(huán)境整治的意識才能夠被激活。但是，村民主體性意識的激活并不意味著人居環(huán)境整治公共目標的實現(xiàn)，這一公共目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)在于村級治理內(nèi)部可以形成一套行政與自治均衡的關(guān)系，確保集體行動的達成。

3.制度輸入規(guī)范自治空間

國家治理現(xiàn)代化背景之下，村莊治理既離不開鄉(xiāng)土社會內(nèi)部的規(guī)則，又要承接國家治理現(xiàn)代化的規(guī)則。村莊人居環(huán)境整治需要逐步提高村莊治理的規(guī)范化、制度化、標準化水平，以制度輸入重塑村莊內(nèi)部規(guī)范，加強基層自治組織建設(shè)，促進基層治理的規(guī)范性與有效性的平衡。行政制度下沉，在受到考核監(jiān)督的壓力下，會表現(xiàn)出強制性特征;村莊治理在村民自治的自我創(chuàng)新空間下，則具有自主性特征。Y村自發(fā)組織和自我動員的內(nèi)生自治體系已經(jīng)瓦解，而國家項目輸入雖然可以在當下為村莊發(fā)展提供短期內(nèi)的資源供給支持，但是極容易出現(xiàn)搭便車[19]、反公地[20]等現(xiàn)象。

可見，短期內(nèi)高強度的項目資源供給雖然實現(xiàn)了政策任務(wù)落地，改善了村莊人居環(huán)境整體面貌，但是卻忽略了村民在村莊公共事務(wù)中的主體性作用，無法實現(xiàn)長期可持續(xù)性的生活治理目標。對此，要想實現(xiàn)村莊人居環(huán)境的長效治理，就要結(jié)合國家制度輸入來規(guī)范村莊自治空間，重塑村莊治理公共秩序。一是要以現(xiàn)代公共規(guī)則為基礎(chǔ)，優(yōu)化村級組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加強村級小微治理單元建設(shè)，完善村莊內(nèi)部自治體系建設(shè)。二是要以村莊社會結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，根據(jù)村莊社會結(jié)構(gòu)自身的特點，加強組織內(nèi)部建設(shè)，結(jié)合村規(guī)民約建立公共性和硬約束規(guī)則，在私人化關(guān)系之外明確公共身份和公共關(guān)系，引導(dǎo)村民在公共事務(wù)中按照規(guī)則行事。

以制度輸入規(guī)范自治空間可以提升村級治理能力，激活村莊內(nèi)部治理資源。然而，當制度介入超出合理限度時，往往起到適得其反的效果，并且易導(dǎo)向新的治理危機。為此，一是要避免村莊人居環(huán)境整治的過度行政化。上級職能部門以運動式治理的方式落實政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則為了完成各項考核指標而高速運轉(zhuǎn)，導(dǎo)致村莊也不得不陷入高度動員陷阱中，“牽一發(fā)而動全身”，耗散了體制資源，沖擊了人居環(huán)境整治工作的常規(guī)治理，偏離了人居環(huán)境治理目標[21]。二是要避免形式主義工作策略。一方面政府試圖在村莊人居環(huán)境整治上以行政替代的模式來減輕基層干部負擔(dān)，另一方面又不斷下沉高標準嚴要求的部門中心工作，導(dǎo)致村級組織以形式主義策略來片面執(zhí)行人居環(huán)境整治工作。可見，基于行政輸入的規(guī)定性制度與村民自治內(nèi)部自選性規(guī)則的結(jié)合，可以有效地實現(xiàn)農(nóng)村社會生活治理目標，生活治理的基礎(chǔ)在于組織內(nèi)部能夠形成一套平衡“公”與“私”的規(guī)制，以行政制度與自治規(guī)則相結(jié)合的均衡治理體系能夠?qū)崿F(xiàn)生活治理目標，從而確保人居環(huán)境整治工作有效實現(xiàn)。

綜上所述，不同于傳統(tǒng)單線性的二元博弈觀，行政與自治均衡秩序下的農(nóng)村人居環(huán)境整治實踐，一方面可承接國家生活治理任務(wù)的下沉，另一方面可介入對農(nóng)民私人生活空間場域的改造，從而有效實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的整體性治理。要實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治中行政與自治的均衡，一是要堅持行政驅(qū)動形塑群眾路線，基于熟人社會內(nèi)部這一共同體關(guān)系的凝合，形塑利益和輿論導(dǎo)向一致的人居環(huán)境整治集體行動；二是要堅持以民主包干機制引導(dǎo)群眾自治，激活村民參與人居環(huán)境整治的主體性，保證有活力的自治空間，為村民有主體性地實現(xiàn)公共事務(wù)的政治參與提供保障；三是要走“行政—規(guī)定性制度”與“自治—自選性規(guī)則”有效結(jié)合的道路，在農(nóng)村人居環(huán)境整治中形成一套平衡“公”與“私”的規(guī)制，以國家制度與地方規(guī)則相結(jié)合的均衡治理體系實現(xiàn)生活治理，提升農(nóng)村人居環(huán)境整治效能。因此，農(nóng)村人居環(huán)境整治不是單軌制的簡單治理，也不同于傳統(tǒng)雙軌制的單向度執(zhí)行，而需要更加具有包容性的均衡治理模式以適應(yīng)新時期基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求。

四、結(jié)論與討論

已有關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治的研究，大多數(shù)是從鄉(xiāng)“政”村“治”的二元博弈關(guān)系的視角展開，把行政與自治放置于治理價值博弈的二元框架結(jié)構(gòu)中，來討論村莊人居環(huán)境整治工作在現(xiàn)代治理與傳統(tǒng)治理、技術(shù)治理與“人治”的復(fù)雜交織狀態(tài)，其實質(zhì)是強國家治理時代與較弱的基層治理能力如何相匹配的問題，討論行政輸入抑或是村民自治實踐難以涵蓋村莊人居環(huán)境整治的客觀實踐樣態(tài)。從城鄉(xiāng)二元體系的城市“單中心”結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程中，村莊人居環(huán)境整治工作逐漸成為村莊治理的一個重要組成部分。農(nóng)村人居環(huán)境整治是基于村莊公共性基礎(chǔ)上的公共目標，是集體意志的一種集中表達，契合了基層治理現(xiàn)代化要求，同時也回應(yīng)了人民對美好生活的訴求。

在傳統(tǒng)雙軌治理結(jié)構(gòu)中，國家治理屬性是管理型政府，國家“以點對點”的模式治理基層社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村是點對點的對接關(guān)系，表現(xiàn)為相對規(guī)則和簡單的國家-縣-鄉(xiāng)-村管理科層結(jié)構(gòu);而目前基層治理現(xiàn)代化時期的國家治理則是服務(wù)型政府屬性，在技術(shù)治理條件下，政府以點帶面式的治理，從管理型治理向服務(wù)型治理過渡。國家基層治理轉(zhuǎn)型作為中國社會變遷以及時代變局的重要變量，正在深刻影響著村莊治理實踐，尤其是在國家資源下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村振興背景下，將行政與自治關(guān)系作為一個解釋維度和理論分析框架，可以有效破解基層治理中的行政化困境，為村級自治制度進一步完善和創(chuàng)新提供辯證性認識?；诖?，農(nóng)村人居環(huán)境整治需要找到國家正式治理力量與非正式治理力量的平衡點，在自上而下的國家制度嵌入與自下而上的村莊內(nèi)生性資源激活上達成行政與自治的均衡秩序，實現(xiàn)對農(nóng)村人居環(huán)境整治的統(tǒng)合治理，形塑以村級治理為末梢單位的人居環(huán)境整治秩序。

在國家生活治理越來越深入到農(nóng)民家庭和個體的背景下，農(nóng)民對更加美好生活的追求這一主要矛盾的轉(zhuǎn)變是村莊人居環(huán)境整治共建共治共享的鏈接點，政府宏觀政策與市場的介入是組織動力，村級組織自治和在地化制度建設(shè)是農(nóng)民參與的載體[22]。從農(nóng)村人居環(huán)境整治中的三年行動方案到五年行動方案，國家制定系統(tǒng)性的政策是解決農(nóng)村人居環(huán)境總體水平不高、區(qū)域發(fā)展不平衡、基礎(chǔ)生活設(shè)施不完善、管護機制不健全等問題，積極回應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求和農(nóng)民群眾對美好生活向往的積極探索。從行政與自治均衡關(guān)系視角看，農(nóng)村人居環(huán)境整治要在強國家治理能力與彈性村莊社會結(jié)構(gòu)的張力之間，尋找行政與自治的均衡秩序，外引基層治理現(xiàn)代化規(guī)則嵌入村莊人居環(huán)境整治，內(nèi)以整合內(nèi)生性資源激活鄉(xiāng)村社會活力，形塑行政與自治均衡秩序下的農(nóng)村人居環(huán)境治理，提升國家對基層社會的治理效能。

然而，農(nóng)村人居環(huán)境整治作為國家生活治理的一部分，具有“半公半私”的特點，面對當前的政策和村莊治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與復(fù)雜村莊社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)的張力，達成行政與自治雙效均衡的人居環(huán)境治理模式，需要從以下兩方面進行反思。首先，要正確地定位農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的目標。農(nóng)村人居環(huán)境整治仍然處在由農(nóng)民“自發(fā)性治理”向外部力量干預(yù)性治理轉(zhuǎn)變的過程中，尚未形成成熟且專業(yè)的模式，沒有普遍性經(jīng)驗可借鑒，部分經(jīng)濟欠發(fā)達但生態(tài)自然資源較好的地區(qū)甚至不需要政府或者市場等外界力量的介入。對于大多數(shù)這類村莊，上級的督察考核應(yīng)該重點放在對區(qū)域內(nèi)原有生態(tài)基礎(chǔ)的保護上，預(yù)防因盲目唯上帶來的基層體制過熱而導(dǎo)致治理內(nèi)卷和國家資源浪費問題，在村莊治理由公共品供給等硬治理轉(zhuǎn)向文化秩序等軟治理過程中因地施策。其次，要鼓勵村級組織在農(nóng)村人居環(huán)境衛(wèi)生工作中發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)、自我教育的作用，以“德治、法治、自治”協(xié)同式治理，激活農(nóng)民主體作用的發(fā)揮，組織農(nóng)民參與到村莊人居環(huán)境整治的愛國衛(wèi)生運動中，主動適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。