文/莆田市仙游生態(tài)環(huán)境局 張毓靖

“十四五”期間，黨明確了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的部署和要求，機(jī)關(guān)事務(wù)管理作為國(guó)家治理體系的重要部分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，積極推進(jìn)管理改革和服務(wù)創(chuàng)新，切實(shí)提升管理效能，以更高的水平保證機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而有效發(fā)揮出機(jī)關(guān)在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用。本文重點(diǎn)闡述機(jī)關(guān)事務(wù)管理的主要特征，包括一般性和特殊性，在此基礎(chǔ)上，提出新時(shí)期機(jī)關(guān)事務(wù)管理高質(zhì)量開展的對(duì)策和建議，以期更好地服務(wù)和保障機(jī)關(guān)行政管理的開展。

一、機(jī)關(guān)事務(wù)管理的一般性與特殊性

機(jī)關(guān)事務(wù)管理指的是對(duì)機(jī)關(guān)在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程所需的財(cái)力、物力等管理要素進(jìn)行組織、計(jì)劃，并通過(guò)一定的協(xié)調(diào)和控制手段，實(shí)現(xiàn)各種要素的合理分配，并達(dá)到最佳的使用目的。在政府建設(shè)中，機(jī)關(guān)事務(wù)管理是重要的建設(shè)內(nèi)容，不僅能夠?qū)φ墓帕M(jìn)行直接反映，同時(shí)還能提高行政管理能力的現(xiàn)代化水平，使其能夠真正在行政治理中發(fā)揮作用。

（一）一般性。機(jī)關(guān)事務(wù)管理具有一般行政管理活動(dòng)的普遍屬性，包括公權(quán)性、服務(wù)性和規(guī)范性。

1.公權(quán)性。所謂公權(quán)性，指的是以公共利益為目標(biāo)、以公共價(jià)值為導(dǎo)向、以服務(wù)人民群眾為中心，在行政管理活動(dòng)中承擔(dān)特定管理事項(xiàng)、管理內(nèi)容、管理要求。通常情況來(lái)說(shuō)，一般的政府行政管理活動(dòng)均具有一定的公權(quán)性，因?yàn)樵陂_展過(guò)程中所需要素都由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，所以公共活動(dòng)管理，都是以實(shí)現(xiàn)公共利益和維護(hù)公共秩序?yàn)樽罱K目的，而機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作，是保證各機(jī)關(guān)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，是促使機(jī)關(guān)發(fā)揮出公共服務(wù)職能的重要保障。從這一層面來(lái)說(shuō)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理屬于一種間接的公共服務(wù)。但是從另一個(gè)層面來(lái)看，機(jī)關(guān)事務(wù)管理是黨政機(jī)關(guān)的重要組成部分，同樣具有相應(yīng)的公共權(quán)力，并行使公共行政職能，以維護(hù)公共價(jià)值和公共利益為工作內(nèi)容，因此這也賦予了機(jī)關(guān)事務(wù)管理一定的公權(quán)性。

2.服務(wù)性。在馬克思主義理論中，機(jī)關(guān)事務(wù)管理既與生產(chǎn)力相關(guān)，也與生產(chǎn)關(guān)系相關(guān)，因此同時(shí)具有自然屬性和社會(huì)屬性。其中，在自然屬性體現(xiàn)上，表現(xiàn)為生產(chǎn)力與科學(xué)技術(shù)水平對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理中的物、財(cái)?shù)乃郊叭藛T綜合素質(zhì)水平起到?jīng)Q定性作用；在社會(huì)屬性體現(xiàn)上，表現(xiàn)為機(jī)關(guān)事務(wù)管理是占有生產(chǎn)資料的階級(jí)用于調(diào)整階級(jí)關(guān)系的手段。在當(dāng)前社會(huì)主義制度下，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的社會(huì)屬性表現(xiàn)為人與人之間的平等互助，反映出為廣大人民群眾服務(wù)的客觀要求?？偟膩?lái)說(shuō)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理?yè)碛兄@而易見的自然屬性和需要利用一定的服務(wù)性來(lái)彰顯社會(huì)屬性，而服務(wù)性可以站在宏觀和微觀兩個(gè)角度來(lái)理解，站在宏觀的角度來(lái)說(shuō)，服務(wù)性指的是機(jī)關(guān)事務(wù)管理能夠?yàn)閺V大人民群眾提供的服務(wù)；站在微觀的角度來(lái)說(shuō)，服務(wù)性指的是機(jī)關(guān)事務(wù)管理需要為黨政機(jī)關(guān)的穩(wěn)定、可靠運(yùn)行提供所需服務(wù)。這也就要求新時(shí)期黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的服務(wù)性，突出機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能，積極尋求更為科學(xué)的管理方法，使黨政機(jī)關(guān)更好地運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而更好地服務(wù)于社會(huì)公眾。值得一提的是，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的服務(wù)性與新公共服務(wù)理念也有著密切聯(lián)系，新公共服務(wù)理論突出強(qiáng)調(diào)公民權(quán)，這也對(duì)機(jī)關(guān)行政管理活動(dòng)產(chǎn)生了一定限制和約束，要求機(jī)關(guān)行政管理活動(dòng)在維護(hù)公共價(jià)值和公共利益時(shí)，不能僅僅以效率作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是要以是否滿足公共價(jià)值的要求為準(zhǔn)則，能夠真正以服務(wù)者的身份履行社會(huì)職責(zé)，獲取群眾認(rèn)可。李克強(qiáng)同志曾經(jīng)指出：“要通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)職能、改作風(fēng)，切實(shí)解決門難進(jìn)、臉難看、事難辦的問(wèn)題，更好地服務(wù)基層、服務(wù)群眾，支持中西部特別是老少邊窮地區(qū)發(fā)展，讓人民群眾增添對(duì)幸福生活的信心，增進(jìn)對(duì)黨和政府的信任”。目前，政府服務(wù)群眾的理念已經(jīng)細(xì)化到對(duì)機(jī)關(guān)人員工作態(tài)度的要求上，他們的工作態(tài)度代表著單位及政府的形象，關(guān)系到群眾對(duì)黨和政府的信任度、群眾本身的幸福感。只有機(jī)關(guān)事務(wù)管理高效運(yùn)轉(zhuǎn)，才能提高行政服務(wù)效能。政府在履行職責(zé)時(shí)，必須以服務(wù)為基礎(chǔ)，確保公民權(quán)利在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平中得以呈現(xiàn)。因此，機(jī)關(guān)事務(wù)管理具有服務(wù)公共價(jià)值和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的義務(wù)。

3.規(guī)范性。政府所開展的一切行政活動(dòng)，都不能脫離于法律制度框架的約束，遵循法理權(quán)威是現(xiàn)代國(guó)家最主要的特征。韋伯的法理型權(quán)威理論強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代國(guó)家官僚體系應(yīng)以形式合理為核心，保持價(jià)值中立。雖然在長(zhǎng)期的發(fā)展實(shí)踐過(guò)程中，這一理論幾乎不可能實(shí)現(xiàn)，但以此為目標(biāo)的構(gòu)建和發(fā)展過(guò)程，有助于推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，為政府行政管理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)合法性與合理性奠定良好的基礎(chǔ)。

機(jī)關(guān)事務(wù)管理作為一種政府行政管理活動(dòng)，必然是要納入法律制度框架內(nèi)，從法律層面使其規(guī)范，因此決定了其規(guī)范性。具體來(lái)說(shuō)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的開展，須有明確的程序和法律規(guī)則制度作為基石，并能夠采用精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、科學(xué)化的管理方法，用以實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)資源的合理配置。機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動(dòng)只有具有高度的規(guī)范性，才能保證活動(dòng)在開展過(guò)程中的合法性與合理性，才能實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的順利開展。但是在傳統(tǒng)的工作模式中，機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作相對(duì)單一，使得個(gè)別地方內(nèi)部工作較為混亂，上下級(jí)分工不明確，責(zé)任無(wú)法落實(shí)，資源分配也不合理。這些問(wèn)題的存在，使得其規(guī)范性沒有得到充分的體現(xiàn)，究其原因，在于對(duì)其本質(zhì)特性認(rèn)識(shí)不足。因此，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)法治化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、職能化，既是本性使然，也是發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（二）特殊性。機(jī)關(guān)事務(wù)管理不僅具有一般行政管理活動(dòng)的普遍屬性，還具有不同于其他行政管理活動(dòng)的特殊性，具體包括內(nèi)部性、保障性和效能性，這三個(gè)特性分別為其本質(zhì)屬性、職能屬性和目的屬性。

1.內(nèi)部性。在本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理具有一定的內(nèi)部性。因?yàn)闊o(wú)論將機(jī)關(guān)事務(wù)管理作為一種黨政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為，還是將機(jī)關(guān)事務(wù)管理看作是代表政府履行內(nèi)部事務(wù)管理職責(zé)的行為，都表現(xiàn)出強(qiáng)烈的內(nèi)部屬性。眾所周知，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門在開展行政管理活動(dòng)時(shí)，需要依靠國(guó)家財(cái)政撥付，不能也無(wú)法從體制外謀求這些要素的供給。也就是說(shuō)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理本質(zhì)上是屬于一種內(nèi)部行政活動(dòng)，是服務(wù)于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的制度安排，也是行政框架內(nèi)致力于供給和需求關(guān)系的內(nèi)部行政活動(dòng)。因此也決定了其內(nèi)部性本質(zhì)是宏觀的，應(yīng)當(dāng)從宏觀、全局的角度去看待機(jī)關(guān)事務(wù)管理系統(tǒng)，轉(zhuǎn)變以往分散式、碎片化的管理模式，尋求系統(tǒng)、集中、統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，這是機(jī)關(guān)事務(wù)管理的內(nèi)部性本質(zhì)使然。

結(jié)合我國(guó)五級(jí)政府管理體制來(lái)看，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的內(nèi)部性還具有一定的復(fù)雜性，顯然分散式、碎片化的機(jī)關(guān)事務(wù)管理模式不利于國(guó)家資源的統(tǒng)籌合理配置，還容易引起利益沖突等問(wèn)題，難以保證機(jī)關(guān)事務(wù)管理的服務(wù)效能充分發(fā)揮。這就要求機(jī)關(guān)事務(wù)管理應(yīng)轉(zhuǎn)變以往落后的管理形式，以系統(tǒng)化治理為依據(jù)，建立起集中統(tǒng)一的管理體制，形成整體的治理模式。

2.保障性。機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的開展，應(yīng)當(dāng)是圍繞其保障性職能進(jìn)行，這是其職能屬性使然。從機(jī)關(guān)事務(wù)管理的內(nèi)容來(lái)看，主要包括資產(chǎn)管理、經(jīng)費(fèi)管理、后勤服務(wù)管理等內(nèi)容。然而從現(xiàn)狀來(lái)看，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的保障性職能通常是物質(zhì)性保障，并不涉及人員保障這一層面。比如在以往的后勤服務(wù)管理中，黨政機(jī)關(guān)會(huì)在接待、運(yùn)行等方面提出需求，之后再由后勤部門來(lái)執(zhí)行，后勤部門的運(yùn)作存在滯后性。同時(shí)體現(xiàn)出后勤管理的權(quán)力對(duì)機(jī)關(guān)組織的依賴性較大，整體上呈現(xiàn)被動(dòng)，難以體現(xiàn)出建設(shè)和監(jiān)督的主體責(zé)任。目前公眾對(duì)黨政機(jī)關(guān)的形象較為關(guān)注，對(duì)黨政機(jī)關(guān)的公共服務(wù)能力也提出了更高的要求，顯然被動(dòng)保障性的機(jī)關(guān)事務(wù)管理無(wú)法適應(yīng)黨政機(jī)關(guān)的建設(shè)發(fā)展需求，需要其充分發(fā)揮積極主動(dòng)性，主動(dòng)承擔(dān)起機(jī)關(guān)建設(shè)與監(jiān)督的義務(wù)，以建設(shè)節(jié)約型服務(wù)與效能性政府為目的，并制定更為精細(xì)的制度法規(guī)、完整的管理體系、科學(xué)合理的管理方式，保障機(jī)關(guān)事務(wù)管理穩(wěn)定有序運(yùn)行。

3.效能性。效能性是機(jī)關(guān)事務(wù)管理的目的屬性，也就是說(shuō)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理作為行政治理的重要組成部分，在積極促進(jìn)自身發(fā)展的同時(shí)，也要充分發(fā)揮出自身效能，促使公共社會(huì)的治理能力更加現(xiàn)代化?，F(xiàn)如今，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)開展，但是改革過(guò)程仍然存在一定不足，使得整體改革效果呈現(xiàn)出分散化的管理狀態(tài)，沒有突出機(jī)關(guān)事務(wù)管理的系統(tǒng)性和整體性，上下級(jí)之間也未能建立完整體系，這不僅嚴(yán)重影響了機(jī)關(guān)事務(wù)管理效率的發(fā)揮，同時(shí)也無(wú)法深入彰顯機(jī)關(guān)事務(wù)管理的服務(wù)屬性。與分散化的管理體制相比，統(tǒng)一集中的機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制在發(fā)揮監(jiān)督與協(xié)調(diào)作用時(shí)，能夠?qū)Ω黜?xiàng)資源進(jìn)行整合，能夠在很大程度上提高治理能力。所以，統(tǒng)一機(jī)關(guān)事務(wù)管理，這不僅是行政管理改革的需求，也是機(jī)關(guān)事務(wù)管理自身發(fā)展的必然趨勢(shì)。只有對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制進(jìn)行不斷完善和創(chuàng)新、強(qiáng)化機(jī)關(guān)自身建設(shè)、提高政府保障效能，建立注重效能提高的機(jī)關(guān)事務(wù)管理運(yùn)行規(guī)劃，并積極引入先進(jìn)的信息技術(shù)與機(jī)關(guān)部門合作方式，從而進(jìn)一步增強(qiáng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理效能性的目的屬性。

二、推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

（一）正確處理內(nèi)部與外部的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，機(jī)關(guān)事務(wù)的服務(wù)對(duì)象是機(jī)關(guān)及內(nèi)部工作行為。對(duì)內(nèi)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理服務(wù)于機(jī)關(guān)及其工作人員工作行為；對(duì)外，機(jī)關(guān)事務(wù)管理代表的是公共利益與公共價(jià)值。在開展機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作中，必須正確處理內(nèi)部與外部的關(guān)系，著眼對(duì)外全面履行行政管理服務(wù)職能，以對(duì)內(nèi)分工負(fù)責(zé)為主，明確職責(zé)，保障機(jī)關(guān)及其工作人員處理事務(wù)、溝通工作、完成任務(wù)，促進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理高質(zhì)量發(fā)展。

（二）正確處理剛性與柔性的關(guān)系。在機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作中，剛性與柔性之間的關(guān)系是一個(gè)根本性問(wèn)題。為機(jī)關(guān)工作行為提供服務(wù)是機(jī)關(guān)事務(wù)管理的重要內(nèi)容，建立健全法律法規(guī)及權(quán)力監(jiān)督，對(duì)管理人員行為進(jìn)行規(guī)范約束。在機(jī)關(guān)事務(wù)管理中，要兼顧原則性與靈活性；既要避免人治的隨意性，也要避免制度執(zhí)行的機(jī)械性。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)積極構(gòu)建倫理化的制度來(lái)化解管理人與制度之間的矛盾，融入柔性管理思想，充分考慮涉及服務(wù)對(duì)象的道德合理性要求和需求，形成符合廣大公職人員與公眾利益的倫理規(guī)范，使制度在規(guī)范工作行為的同時(shí)，又能很好地服務(wù)于工作對(duì)象。

（三）正確處理效率與效果的關(guān)系。機(jī)關(guān)事務(wù)管理最主要的任務(wù)就是提供高效率的供給，最大程度地滿足機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際需求。值得一提的是，機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作在開展過(guò)程中，不能單純強(qiáng)調(diào)效率，同時(shí)也要注重效果，既要保證機(jī)關(guān)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，也要保證工作結(jié)果能夠達(dá)到預(yù)期。人民群眾具有評(píng)判機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作效果的直接權(quán)利，所以機(jī)關(guān)不僅要提高辦事效率，同時(shí)也要樹立清正廉潔的積極形象。比如，規(guī)范辦文辦會(huì)辦事程序，加強(qiáng)收文管理，細(xì)化專人收文工作，對(duì)上級(jí)部門來(lái)文分別歸類登記和歸檔，方便了工作上的查閱和交接；進(jìn)一步規(guī)范了上級(jí)文件和領(lǐng)導(dǎo)批示件的閱送和即時(shí)督辦的流程；加強(qiáng)對(duì)文件內(nèi)容的把關(guān)，按程序報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)審核、會(huì)簽后編號(hào)、登記、發(fā)文；確保做到格式規(guī)范，文句精練，打印整潔，報(bào)送和下發(fā)及時(shí)；專人管理公章，按照使用規(guī)范用印，凡是重大事項(xiàng)需用印的，需報(bào)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)等。對(duì)所有的機(jī)關(guān)事務(wù)管理事項(xiàng)要簡(jiǎn)化不必要的流程，優(yōu)化事務(wù)辦理程序，不斷提高工作質(zhì)量和效率。

（四）正確處理節(jié)約與保障的關(guān)系。為充分彰顯機(jī)關(guān)事務(wù)管理的職能屬性，在管理中應(yīng)當(dāng)思考如何為機(jī)關(guān)提供優(yōu)質(zhì)保障服務(wù)的基礎(chǔ)上，做到資源節(jié)約。為有效平衡節(jié)約與保障，機(jī)關(guān)事務(wù)管理應(yīng)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，尤其是在資源利用分配上應(yīng)有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，以減少不必要的浪費(fèi)，同時(shí)又能發(fā)揮機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能。如做好辦公用品的購(gòu)置和發(fā)放，在盡量滿足機(jī)關(guān)正常辦公需要的基礎(chǔ)上，提倡勤儉節(jié)約，特別注意節(jié)約用紙、墨盒等辦公耗材，確保修舊利廢，有效節(jié)約資源；認(rèn)真做好車輛的調(diào)度、使用和管理，嚴(yán)格執(zhí)行定點(diǎn)維修、定點(diǎn)加油、定點(diǎn)停放，出車統(tǒng)一報(bào)告等制度；全力做好各項(xiàng)會(huì)議和重要活動(dòng)的籌劃、準(zhǔn)備、布置和落實(shí)等，在保障有力的同時(shí)，又能節(jié)約資源。

三、結(jié)語(yǔ)

機(jī)關(guān)事務(wù)管理兼具一般性與特殊性，但從機(jī)關(guān)事務(wù)管理現(xiàn)狀來(lái)看，其屬性并未完全體現(xiàn)，究其原因，主要在于對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理的一般性與特殊性認(rèn)識(shí)不足，且無(wú)法正確處理其一般性與特殊性的關(guān)系。因此，有必要明確機(jī)關(guān)事務(wù)管理的本質(zhì)屬性，在此基礎(chǔ)上正確處理好內(nèi)部與外部、剛性與柔性、效率與效果、節(jié)約與保障之間的關(guān)系，從而促使機(jī)關(guān)事務(wù)管理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。