王夢(mèng)科,張子樂(lè),孟宇

(中國(guó)石油大學(xué)(華東)文法學(xué)院 青島 266580)

0 引言

隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,能源消費(fèi)水平不斷提高,供需不平衡愈加嚴(yán)重,各國(guó)在合理利用化石能源的基礎(chǔ)上積極開(kāi)發(fā)利用新能源。目前,“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展,能源供應(yīng)側(cè)的低碳轉(zhuǎn)型成為“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵一環(huán)。我國(guó)作為擁有豐富海洋資源的國(guó)家,海洋能源的有效利用成為必然趨勢(shì)。但海洋能源前期投資成本高、技術(shù)要求高、收益周期長(zhǎng)的特征使得其發(fā)展過(guò)程多依賴于國(guó)家行為?，F(xiàn)在面臨海洋能源產(chǎn)業(yè)支撐力不足、可再生能源統(tǒng)籌能力有待提高、開(kāi)發(fā)利用多元化水平低等挑戰(zhàn)。政府的職能伴隨著國(guó)家的發(fā)展而不斷變化,補(bǔ)貼作為財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策的重要構(gòu)成部分,成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要力量之一[1],無(wú)疑也是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依托力量。

誠(chéng)然,新興行業(yè)的發(fā)展伴隨著各類問(wèn)題的產(chǎn)生,海洋能源產(chǎn)業(yè)關(guān)于補(bǔ)貼制度的適用并不能照搬傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼制度,制度之治是推進(jìn)國(guó)家體系治理能力現(xiàn)代化的核心要義[2]。補(bǔ)貼作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)三維協(xié)調(diào)的重要手段,其對(duì)海洋能源的發(fā)展具有不可或缺的推動(dòng)作用。海洋能源作為可持續(xù)能源供給的重要內(nèi)容,也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和保障。

1 海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)問(wèn)題

在“雙碳”目標(biāo)下,積極推動(dòng)能源供給側(cè)的低碳轉(zhuǎn)型是能源治理的重要內(nèi)容,其中補(bǔ)貼作為典型的政府激勵(lì)措施起到了積極的助推作用。這種有針對(duì)性的補(bǔ)貼有助于推進(jìn)海洋能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),促進(jìn)能源供給側(cè)改革以有效應(yīng)對(duì)全球氣候變化的要求[3]。理論界對(duì)于海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼沒(méi)有明確的定義,綜合考量補(bǔ)貼制度的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要,將海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼界定為政府對(duì)以海洋能源產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ),海洋能源開(kāi)發(fā)、海洋能源裝備制造以及海洋能源技術(shù)研發(fā)等產(chǎn)業(yè)集群相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)體或者個(gè)人進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。

1.1 海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的功能定位

海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼是堅(jiān)持市場(chǎng)在海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源配置中起決定作用的基礎(chǔ)上對(duì)市場(chǎng)配置資源的補(bǔ)充,有助于填補(bǔ)因市場(chǎng)弊端導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)發(fā)展亂象,引導(dǎo)海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和人民群眾的根本利益相契合,最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體水平的提升,具體來(lái)說(shuō)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

(1)海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。海洋能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最終要依靠市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用,政府補(bǔ)貼制度的實(shí)施有助于優(yōu)化資源配置,避免市場(chǎng)失靈,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。從產(chǎn)業(yè)整體來(lái)看,海洋能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈支撐,需要各個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的構(gòu)建,但市場(chǎng)的逐利性決定了資源易傾向于利潤(rùn)較高的環(huán)節(jié),而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不均衡。海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼有助于促進(jìn)更多的企業(yè)參與到產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱的環(huán)節(jié),均衡海洋能源產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)來(lái)看,海洋能源技術(shù)研發(fā)、高端海洋能源開(kāi)發(fā)裝備制造對(duì)資金、政策等要素依賴性大,都需要政府的重點(diǎn)扶持[4],海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼可以促進(jìn)部分產(chǎn)業(yè)資源向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域傾斜。

(2)海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。政府對(duì)海洋能源產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼能夠發(fā)揮積極的引導(dǎo)和激勵(lì)作用,保證海洋能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相吻合,更好地促進(jìn)海洋能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下,海洋經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍的因素之一,許多沿海城市憑借其地理位置等優(yōu)勢(shì)把發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)作為地區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)。為此,各地區(qū)紛紛出臺(tái)各項(xiàng)政策吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)、人才及資本流入,促進(jìn)當(dāng)?shù)睾Ｑ竽茉串a(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時(shí),政府利用補(bǔ)貼等政策合理引導(dǎo)本地落后的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)及時(shí)轉(zhuǎn)型升級(jí),向海洋能源產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展,在這其中政府補(bǔ)貼發(fā)揮了重要作用。

1.2 海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的基本分類

不同種類的補(bǔ)貼在海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所發(fā)揮的作用不同,且不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)節(jié)所適用的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼種類也不同。以青島市為研究樣本考察當(dāng)前海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼現(xiàn)狀,從形式上來(lái)看主要有給付型補(bǔ)貼和減免型補(bǔ)貼兩種,主要集中于海洋產(chǎn)業(yè)裝備制造、海洋能源產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新、海洋能源產(chǎn)業(yè)人才引進(jìn)、海洋領(lǐng)軍企業(yè)建設(shè)、海洋漁業(yè)發(fā)展等方面。

1.2.1 給付型補(bǔ)貼

給付型補(bǔ)貼是指以貨幣方式直接發(fā)放給海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼受益人的一種補(bǔ)貼方式,給付型補(bǔ)貼體現(xiàn)的是政府對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)主體的激勵(lì)和引導(dǎo)作用,因其方便快捷且極易發(fā)揮鼓勵(lì)和引導(dǎo)相關(guān)市場(chǎng)主體的作用被廣泛應(yīng)用于海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的各個(gè)方面。為鼓勵(lì)船舶海工企業(yè)爭(zhēng)取高端產(chǎn)品訂單,提升關(guān)鍵核心配套設(shè)備的設(shè)計(jì)制造能力,青島市對(duì)新建造的深海油氣開(kāi)發(fā)裝備及其核心工藝裝置、高技術(shù)船舶,單個(gè)項(xiàng)目最高獎(jiǎng)勵(lì)1 000萬(wàn)元,對(duì)裝備和海洋探測(cè)、觀測(cè)、監(jiān)測(cè)裝備的關(guān)鍵核心配套設(shè)備新建項(xiàng)目,最高可補(bǔ)助1 000萬(wàn)元。為培育壯大一批海洋龍頭領(lǐng)軍企業(yè),提升海洋企業(yè)的整體質(zhì)量和水平,青島市凡是年海洋營(yíng)業(yè)收入1億元以上的涉海企業(yè)3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)海洋營(yíng)收倍增的,將給予企業(yè)經(jīng)營(yíng)者獎(jiǎng)勵(lì),獎(jiǎng)勵(lì)額度為海洋營(yíng)業(yè)收入產(chǎn)生的年實(shí)際地方貢獻(xiàn)最高增長(zhǎng)額度的20%,同時(shí)也有助于激發(fā)海洋企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)熱情,提升企業(yè)發(fā)展的活力。

1.2.2 減免型補(bǔ)貼

減免型補(bǔ)貼是指以非貨幣的方式,通過(guò)減免稅費(fèi)、低息貸款、價(jià)格優(yōu)惠等方式對(duì)海洋能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。減免型補(bǔ)貼更多地體現(xiàn)了政府對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)主體的扶持和幫助。通過(guò)減免性補(bǔ)貼的方式,一方面實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)模較小的產(chǎn)業(yè)或市場(chǎng)主體的扶持;另一方面還體現(xiàn)在彌補(bǔ)因自然災(zāi)害和政策限制所導(dǎo)致的損失。例如,我國(guó)當(dāng)前大部分地區(qū)對(duì)于海上風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目采取稅收優(yōu)惠政策,以鼓勵(lì)各類產(chǎn)業(yè)主體積極參與海洋能源產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資建設(shè),促進(jìn)海洋能源產(chǎn)業(yè)更好的發(fā)展。青島市積極出臺(tái)各項(xiàng)企業(yè)稅收減免政策,對(duì)企業(yè)從事遠(yuǎn)洋捕撈、海水養(yǎng)殖、符合條件的海水淡化和海洋能發(fā)電項(xiàng)目的所得,免征、減征所得稅。對(duì)捕撈養(yǎng)殖漁船免征車船稅。對(duì)經(jīng)認(rèn)定屬于高新技術(shù)企業(yè)的海洋產(chǎn)業(yè)企業(yè),減按15%稅率征收企業(yè)所得稅,彌補(bǔ)虧損年限延長(zhǎng)為10年。對(duì)海洋企業(yè)發(fā)生的研發(fā)費(fèi)用,符合相關(guān)條件的享受研發(fā)費(fèi)用按75%比例稅前加計(jì)扣除政策;形成無(wú)形資產(chǎn)的,按規(guī)定依照無(wú)形資產(chǎn)成本的175%在稅前攤銷。對(duì)符合增值稅期末留抵退稅條件的海洋產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè),對(duì)其增量留抵稅額予以退稅。

2 青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)踐

構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的海洋能源產(chǎn)業(yè)是青島市推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展的重要著力點(diǎn),加快推進(jìn)海洋能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化和升級(jí),促進(jìn)海洋能源裝備制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化建設(shè)和助力海洋能源科技研發(fā)均是青島市支持海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體體現(xiàn)。

2.1 青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái),青島市大力推進(jìn)構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,把發(fā)展壯大新興產(chǎn)業(yè)和建設(shè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地作為發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。在此背景之下,以海洋能產(chǎn)業(yè)、海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)、海上光伏產(chǎn)業(yè)為代表的海洋能源產(chǎn)業(yè)成為青島市現(xiàn)階段的發(fā)展重點(diǎn)。根據(jù)《青島市支持海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展15條政策》顯示,目前青島市有20個(gè)海洋及相關(guān)產(chǎn)業(yè)門(mén)類行業(yè)布局,其中有6個(gè)行業(yè)產(chǎn)值超過(guò)千億元,有8個(gè)行業(yè)產(chǎn)值超過(guò)百億元[5]。青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為帶動(dòng)城市發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。

2.1.1 海洋能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)

鑒于海上風(fēng)能資源的豐富性和現(xiàn)代技術(shù)的先進(jìn)性,海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)日益走入人們的視野之中。相較于陸上風(fēng)力發(fā)電,海上風(fēng)力發(fā)電占地面積和噪聲均不會(huì)對(duì)周圍的環(huán)境與居民產(chǎn)生較大的影響,具備可持續(xù)發(fā)展的條件。目前,青島盤(pán)古智能制造股份有限公司生產(chǎn)的海上風(fēng)機(jī)集中潤(rùn)滑系統(tǒng)在國(guó)內(nèi)細(xì)分市場(chǎng)占有率已達(dá)40%,華瑞豐累計(jì)裝機(jī)5萬(wàn)臺(tái)風(fēng)電機(jī)組,在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的占有率達(dá)50%。

2021年年底,青島市人民政府辦公廳發(fā)布《青島市“十四五”能源發(fā)展規(guī)劃》提出應(yīng)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),在2025年之前實(shí)現(xiàn)啟動(dòng)百萬(wàn)千瓦級(jí)海上風(fēng)電場(chǎng)建設(shè),規(guī)劃打造千億級(jí)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)集群。并且以海上風(fēng)電的開(kāi)發(fā)建設(shè)為突破口,促進(jìn)大型風(fēng)電整機(jī)裝備制造產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,構(gòu)建海上風(fēng)電全產(chǎn)業(yè)鏈一體化發(fā)展模式,加快打造海上風(fēng)電母港。在此背景之下可見(jiàn)未來(lái)青島市海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境良好,大力發(fā)展海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)勢(shì)在必行。

2.1.2 海洋能源裝備制造業(yè)

海洋能源裝備制造業(yè)是我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高科技裝備制造業(yè)的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域,青島市目前已經(jīng)形成比較完備的海洋能源裝備制造產(chǎn)業(yè)體系,涵蓋風(fēng)電箱變、變槳系統(tǒng)、風(fēng)電場(chǎng)運(yùn)營(yíng)等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié),逐步向世界級(jí)海洋能源裝備制造產(chǎn)業(yè)基地邁進(jìn)。近年間,青島市重視發(fā)展海洋能源工程裝備和儀器裝備,在裝備制造業(yè)方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí),大力提高開(kāi)發(fā)海洋能源配套基礎(chǔ)設(shè)施的總裝能力,在關(guān)鍵技術(shù)設(shè)備方面實(shí)現(xiàn)突破發(fā)展,進(jìn)一步夯實(shí)海洋能源儀器裝備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

此外,為建設(shè)海洋能源裝備制造千億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群,青島市不斷完善海洋能源裝備制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈,實(shí)施相關(guān)前沿技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)的突破。2021年年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,山東省現(xiàn)有海洋能源裝備制造企業(yè)超3 000家,其中青島市超過(guò)600家,海洋能源裝備制造業(yè)企業(yè)數(shù)量位居全省第一。位于西海岸新區(qū)的德楓丹機(jī)械有限公司一直著力于研究海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所需的軸承設(shè)備,迎合大型兆瓦級(jí)渦輪機(jī)等裝備制造業(yè)的發(fā)展趨勢(shì),加快對(duì)企業(yè)自身技術(shù)與設(shè)備的轉(zhuǎn)型升級(jí),為青島市海洋能源裝備制造業(yè)的發(fā)展添磚加瓦。

2.1.3 其他海洋能源產(chǎn)業(yè)

除海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)之外,青島市正積極探索發(fā)展海上光伏產(chǎn)業(yè)、海洋生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)、波浪能和潮流能產(chǎn)業(yè),致力于推進(jìn)海洋能源協(xié)同立體發(fā)展。在海上光伏產(chǎn)業(yè)方面,青島市研究布局光伏發(fā)電,科學(xué)有序地發(fā)展集中式光伏,助力建設(shè)風(fēng)光儲(chǔ)多能互補(bǔ)等“光伏+”項(xiàng)目示范。在海洋生物質(zhì)能方面,中國(guó)科學(xué)院青島生物能源與過(guò)程研究所以青島市海洋特色為出發(fā)點(diǎn),以海洋植物海藻為研究對(duì)象,組建微藻能源全技術(shù)鏈研發(fā)隊(duì)伍,將微藻充分靈活應(yīng)用于能源產(chǎn)品之中。與此同時(shí),青島能源所成立青島中科藍(lán)智生物科技發(fā)展有限公司,將研究成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品進(jìn)行商業(yè)化銷售。

2.2 青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的指導(dǎo)依據(jù)

海洋能源作為新能源的代表,其發(fā)展起步較晚。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)油氣資源依舊占據(jù)青島市能源市場(chǎng)的核心地位,海洋能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)步,其產(chǎn)業(yè)發(fā)展在很大程度上受到抑制。與之相對(duì)應(yīng),在法律層面青島市目前沒(méi)有出臺(tái)以海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼為主要規(guī)制對(duì)象的地方性法規(guī),并且在政策層面尚未出臺(tái)針對(duì)海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)補(bǔ)貼條文,其對(duì)于海洋能源的補(bǔ)貼散見(jiàn)于政策文件之中。近幾年,青島市在能源領(lǐng)域逐漸重視對(duì)海洋能源的技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用,開(kāi)始頒布促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策文件,努力構(gòu)建以海洋能源為地方特色的可再生能源體系。

2.2.1 專門(mén)性補(bǔ)貼政策

青島市對(duì)于發(fā)展海洋能源的專門(mén)性產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策較少,大多涵蓋于可再生能源的補(bǔ)貼政策之中。2019年青島市政府辦公廳發(fā)布《支持“藍(lán)色藥庫(kù)”開(kāi)發(fā)計(jì)劃的實(shí)施意見(jiàn)》,該政策表明青島市政府支持海洋創(chuàng)新藥物和功能制品研發(fā)的積極態(tài)度,明確提出給予支持研發(fā)費(fèi)用的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼數(shù)額[6]。2022年年初,青島市政府辦公廳印發(fā)《青島市支持海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展15條政策》,這是青島市出臺(tái)的第一部精準(zhǔn)支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合性產(chǎn)業(yè)政策,其明確提到了要促進(jìn)海洋新興產(chǎn)業(yè)突破發(fā)展。該政策條文內(nèi)容明確了對(duì)四大類海洋產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼細(xì)則,并且文件根據(jù)不同海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況標(biāo)明了具體的補(bǔ)貼數(shù)值,可見(jiàn)青島市對(duì)于海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展十分重視,同時(shí)也填補(bǔ)了青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的政策空白。

2.2.2 綜合性補(bǔ)貼政策

青島市對(duì)于海洋能源的綜合性補(bǔ)貼政策呈現(xiàn)碎片化的特點(diǎn)。根據(jù)青島市財(cái)政局官方網(wǎng)站顯示,2012年青島市成功獲得4.09億元的可再生能源應(yīng)用示范中央財(cái)政補(bǔ)助資金。2021年年底,青島市政府辦公廳公布的《青島市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出要培育發(fā)展新能源、新材料、現(xiàn)代海洋等新興產(chǎn)業(yè),打造國(guó)家重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地,在宏觀層面青島市開(kāi)始重點(diǎn)關(guān)注海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼?！肚鄭u市氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2030)》表明,青島市應(yīng)結(jié)合地區(qū)特色,充分運(yùn)用海洋優(yōu)勢(shì)開(kāi)發(fā)海上風(fēng)電制氫、潮汐能制氫和波浪能制氫,拓寬海洋能源發(fā)展思路,更新可再生能源開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)與模式[7]。但上述規(guī)劃僅在大方向上明確了發(fā)展海洋能源的目標(biāo),并未對(duì)海洋能源的發(fā)展出臺(tái)具體的補(bǔ)貼細(xì)則。

此外,放眼山東省內(nèi)對(duì)于新能源產(chǎn)業(yè)的綜合性補(bǔ)貼政策,2013年山東省物價(jià)局發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用價(jià)格政策促進(jìn)可再生能源和節(jié)能環(huán)保發(fā)電項(xiàng)目健康發(fā)展的通知》,其中提到支持可再生能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展,給予及時(shí)的電價(jià)補(bǔ)貼。2018年山東省人民政府發(fā)布《山東省新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2018—2028年)》中對(duì)海洋能等前沿性產(chǎn)業(yè)持大力支持的態(tài)度,并且提出要完善財(cái)稅和價(jià)格體系,積極拓寬融資渠道等相應(yīng)的配套保障措施。與此同時(shí),鼓勵(lì)國(guó)有資本、民營(yíng)資本等各類社會(huì)資本積極投資新能源產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,增強(qiáng)中小企業(yè)的融資能力。2022年山東省政府辦公廳印發(fā)的《2022年“穩(wěn)中求進(jìn)”高質(zhì)量發(fā)展政策清單(第二批)》中提出探索開(kāi)展海域分層立體使用管理試點(diǎn)工作,支持海上風(fēng)電、海上光伏、海洋牧場(chǎng)等重點(diǎn)項(xiàng)目。

3 青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

“十四五”提出要將青島建設(shè)成全球海洋中心城市,青島市隨即出臺(tái)了相關(guān)海洋新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,力求充分發(fā)揮資源、科技等方面的優(yōu)勢(shì),大力培育海洋能源產(chǎn)業(yè)。青島海洋能源產(chǎn)業(yè)在基礎(chǔ)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)水平、工程樣機(jī)示范、獨(dú)立海島供電、裝備測(cè)試場(chǎng)建設(shè)等方面已居國(guó)內(nèi)前列。然而,青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)范的實(shí)施效果并未呈現(xiàn)理想狀態(tài),存在“騙補(bǔ)”情形,相關(guān)海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目難以落地,海洋能源研發(fā)的實(shí)際轉(zhuǎn)化率較低。在有效梳理青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上,深入討論其補(bǔ)貼現(xiàn)實(shí)問(wèn)題所在,進(jìn)而為探究青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼制度的路徑完善奠定基礎(chǔ)。

3.1 宏觀層面:海洋能源法律體系不完善

海洋能源作為新興能源產(chǎn)業(yè),因其可再生性的特征在政策體系上可參照可再生能源補(bǔ)貼的相關(guān)內(nèi)容。海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的特殊規(guī)定加之可再生能源的內(nèi)容,使其政策體系較為龐雜,制定主體眾多,效力不等,散見(jiàn)于法律、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件中?！吨腥A人民共和國(guó)可再生能源法》(以下簡(jiǎn)稱《可再生能源法》)、《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》(以下簡(jiǎn)稱《節(jié)約能源法》)、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)以及《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》)是目前我國(guó)海洋能源產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和利用的基本法。其中《可再生能源法》第五章和第六章規(guī)定了能源價(jià)格管理、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與監(jiān)督措施,其自2005年頒布實(shí)施以來(lái)對(duì)我國(guó)能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及能耗排放方面都起到了積極作用。同時(shí),海洋能源的發(fā)展還依賴于國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃,《海洋可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《海洋可再生能源發(fā)展綱要(2013—2016年)》以及各省有關(guān)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃等均提出相關(guān)補(bǔ)貼措施促進(jìn)海洋能源產(chǎn)業(yè)的多元化、高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合上述對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行的海洋能源補(bǔ)貼法律規(guī)范、規(guī)范性文件以及規(guī)劃,我國(guó)海洋能源立法體系尚不完善,同時(shí)可再生能源也未形成一個(gè)完整的法律體系。

3.1.1 海洋能源法律體系呈現(xiàn)碎片化

我國(guó)海洋能源的法律規(guī)范多來(lái)源于可再生能源立法體系,其中規(guī)范性文件較多,且效力較低。目前,我國(guó)海洋能源補(bǔ)貼所參考的能源綜合類法律規(guī)范僅為《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《預(yù)算法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為節(jié)能管理類法律規(guī)范,部門(mén)規(guī)章層級(jí)的僅有《海洋可再生能源資金項(xiàng)目實(shí)施管理細(xì)則(暫行)》,其他則為散見(jiàn)于各個(gè)層級(jí)部門(mén)的規(guī)范性文件。青島市的海洋能源補(bǔ)貼沒(méi)有專門(mén)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)可以參考適用。與此同時(shí),這類規(guī)范性文件并未針對(duì)海洋能源補(bǔ)貼作出準(zhǔn)確規(guī)定,內(nèi)容多為原則性規(guī)范且效力層級(jí)較低。誠(chéng)然,在海洋能源蓬勃發(fā)展的當(dāng)下,綜合考量海洋能源開(kāi)發(fā)和利用的不確定性和復(fù)雜性,規(guī)范性文件可以與之發(fā)展相適應(yīng),在短期內(nèi)效果顯著,但規(guī)范性文件與法律的區(qū)別在于其穩(wěn)定性差、懲罰威懾力低,不具有法律的權(quán)威性。因此,單純依靠層級(jí)參差的規(guī)范性文件規(guī)范海洋能源補(bǔ)貼不利于海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展,有法可依才能規(guī)范海洋能源補(bǔ)貼的適用。

海洋能源開(kāi)發(fā)利用所需的技術(shù)屬性與其他可再生能源不同,目前的立法并未將其納入主要考量?jī)?nèi)容。就《可再生能源法》來(lái)說(shuō),其中對(duì)于技術(shù)的強(qiáng)調(diào)側(cè)重于可再生能源開(kāi)發(fā)利用的一般特性,弱化了不同可再生能源開(kāi)發(fā)利用之間的技術(shù)差異[8]。這種立法模式,一方面對(duì)于可再生能源的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化開(kāi)發(fā)有利;另一方面忽視了不同可再生能源類別在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中所需技術(shù)的不同要求,同時(shí)不能兼顧同一能源在不同發(fā)展階段、不同的地域環(huán)境下所需的技術(shù)屬性立法及政策性文件的需求[9]。質(zhì)言之,海洋能源的開(kāi)發(fā)和利用與太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等能源的技術(shù)屬性不同,而相關(guān)規(guī)章制度存在缺位現(xiàn)象,各類法律法規(guī)及規(guī)范性文件的效力等級(jí)差別較大,同時(shí)各法律法規(guī)之間缺乏銜接設(shè)計(jì),未形成完備的海洋能源法律體系。

3.1.2 海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼缺乏專門(mén)性立法

《可再生能源法》作為海洋能源開(kāi)發(fā)利用的主要法律依據(jù),其中相關(guān)基本原則和基本制度對(duì)海洋能源發(fā)展的作用毋庸置疑,但其規(guī)定內(nèi)容多為原則性和概括性條款,進(jìn)而操作性不強(qiáng)?！犊稍偕茉捶ā返诙臈l規(guī)定了國(guó)家財(cái)政可以對(duì)5類活動(dòng)設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)基金,此部法對(duì)于補(bǔ)貼這一激勵(lì)手段的規(guī)定也僅限于此概括性條款?！吨腥A人民共和國(guó)能源法(征求意見(jiàn)稿)》也僅將海洋能源的開(kāi)發(fā)作為可再生能源開(kāi)發(fā)的重要內(nèi)容。在法律存在空白的情況下,可以依靠規(guī)范性文件的補(bǔ)充,而關(guān)于海洋能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的政策性規(guī)范體系不健全。海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼現(xiàn)主要依據(jù)為《提高可再生能源發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》《清潔能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《海洋可再生能源專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》,這種過(guò)于分散化的規(guī)定是其補(bǔ)貼制度缺位以及相關(guān)適用問(wèn)題存在的根本原因。

3.1.3 海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼地方性立法不足

青島市作為擁有豐富海洋資源的城市,其將海洋能源列入規(guī)劃發(fā)展之中,除發(fā)展類規(guī)劃文件少有涉及海洋能源補(bǔ)貼之外,缺乏省級(jí)層面與市級(jí)層面的相關(guān)地方性法律規(guī)定。而海洋能源產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè),其科研、財(cái)政等支持的需求度較高,若海洋能源補(bǔ)貼存在短板,將影響整個(gè)海洋能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與此同時(shí),我國(guó)海洋資源豐富,海洋面積緯度跨越大,因而各地區(qū)的海洋資源情況呈現(xiàn)差異化,加之各地區(qū)的能源需求不同,更應(yīng)當(dāng)完善海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的地方性立法。

3.2 微觀層面:海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼制度缺位

青島作為海洋經(jīng)濟(jì)城市,其依靠地理優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì),在海洋能源新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域獲得了一定的發(fā)展。誠(chéng)然,海洋能源產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)其前期的發(fā)展依賴補(bǔ)貼等政府手段。但是海洋能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化率較低、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力較弱,究其原因在于海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼制度的缺位。青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)若要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)展,應(yīng)對(duì)其補(bǔ)貼制度進(jìn)行全面審視。

3.2.1 海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼水平不合理

海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與陸上光伏產(chǎn)業(yè)相比,補(bǔ)貼數(shù)額明顯較低,補(bǔ)貼水平不合理,海洋能源補(bǔ)貼與實(shí)際需求之前存在偏差。近些年列入無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)的光伏項(xiàng)目越來(lái)越多,這與國(guó)家高額的能源補(bǔ)貼脫離不了關(guān)系。雖然存在因能源補(bǔ)貼過(guò)高而帶來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題,但其當(dāng)下所起到的優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),顯著降低二氧化碳、二氧化硫等有害氣體排放量,保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定的作用顯而易見(jiàn)。海洋能源開(kāi)發(fā)的復(fù)雜性和困難度從技術(shù)研發(fā)、設(shè)備制造一直延伸到投入使用,而現(xiàn)有的海洋能源補(bǔ)貼并不能完全彌補(bǔ)投入生產(chǎn)的成本,甚至難以滿足研究投入。面對(duì)實(shí)際補(bǔ)貼需求較高的海洋能源產(chǎn)業(yè),不合理的補(bǔ)貼會(huì)導(dǎo)致騙補(bǔ)與拖期等情況產(chǎn)生。

3.2.2 海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼資金來(lái)源不確定

可再生能源發(fā)展基金主要由依法向電力用戶征收的可再生能源電價(jià)附加收入和國(guó)家財(cái)政公共預(yù)算安排的專項(xiàng)資金組成,二者執(zhí)行、實(shí)施補(bǔ)貼和監(jiān)管分屬于不同的政府機(jī)構(gòu)[10]。海洋能源作為可再生能源的一種,其補(bǔ)貼來(lái)源與可再生能源補(bǔ)貼類似,這種資金來(lái)源情況不利于補(bǔ)貼的高效落地。同時(shí),海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼資金申報(bào)和審批流程的煩瑣性增加了補(bǔ)貼下放的周期,這種長(zhǎng)達(dá)18～35個(gè)月的審核周期更加劇了需求矛盾。

3.2.3 海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象不精準(zhǔn)

我國(guó)的海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象主要限于相關(guān)海洋能源開(kāi)發(fā)、利用的設(shè)備制造,而忽視了海洋能源技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新環(huán)節(jié)的投入。這一方面會(huì)造成簡(jiǎn)單設(shè)備的盲目生產(chǎn),進(jìn)而造成設(shè)備產(chǎn)能過(guò)剩;另一方面則對(duì)于海洋能源相關(guān)技術(shù)研發(fā)呈消極作用。質(zhì)言之,補(bǔ)貼對(duì)象的不精準(zhǔn)背離了海洋能源發(fā)展的初衷,使得補(bǔ)貼并不能轉(zhuǎn)化成產(chǎn)能。青島聚力打造獨(dú)具特色的藍(lán)色硅谷科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng),利用人才聚集優(yōu)勢(shì)推進(jìn)海洋科技發(fā)展,青島擁有重大科研平臺(tái)22個(gè)、全國(guó)知名大學(xué)研究院22所、簽約引進(jìn)各類科技型企業(yè)。但面對(duì)更為繁雜的眾多高水平科研項(xiàng)目,其補(bǔ)貼的精準(zhǔn)度耐人考量。因?yàn)閲?guó)家或地區(qū)對(duì)于能源產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼總量是一定的,海洋能源產(chǎn)業(yè)的最終分配數(shù)額是一定的,補(bǔ)貼對(duì)象的不精準(zhǔn)會(huì)使得某些設(shè)備產(chǎn)量過(guò)剩,而某些需要財(cái)政補(bǔ)貼支持的項(xiàng)目沒(méi)有財(cái)力依靠。

4 完善青島海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的整體法律布局

我國(guó)海洋能源補(bǔ)貼法律體系的完善應(yīng)當(dāng)置于體系化建設(shè)之中,其完善既要有效梳理和修改現(xiàn)有的法律文件,還要兼顧立法規(guī)劃,綜合考量立法體系和體量。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)兼顧縱向與橫向的協(xié)調(diào),即不同層次法律文件之間的協(xié)調(diào)與同層次不同部門(mén)之間法律文件的協(xié)調(diào)。

4.1 強(qiáng)化現(xiàn)有法律規(guī)范間的內(nèi)在銜接性

我國(guó)《可再生能源法》雖對(duì)海洋能源補(bǔ)貼相關(guān)問(wèn)題有所涉及,但其內(nèi)容僅為原則性規(guī)定,內(nèi)容可適用水平低,目前海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼多依賴于低層次的規(guī)范性文件的適用。誠(chéng)然,海洋能源產(chǎn)業(yè)作為新型產(chǎn)業(yè),其發(fā)展初期的規(guī)制因法律的穩(wěn)定性必然將依靠靈活性較強(qiáng)的規(guī)范性文件,法律的規(guī)定在目前宜粗不宜細(xì)是具有其合理性的。我國(guó)海洋能源補(bǔ)貼制度還停留在探索階段,存在眾多問(wèn)題需要研究和實(shí)踐的不斷檢驗(yàn),但毋庸置疑的是《可再生能源法》無(wú)法全面規(guī)范海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼制度,而制定專門(mén)的可再生能源或海洋能源補(bǔ)貼法也不切實(shí)際。綜合考量目前海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼效力等級(jí)偏差大、立法規(guī)范呈碎片化等現(xiàn)狀,結(jié)合海洋發(fā)展需求,強(qiáng)化現(xiàn)有法律規(guī)范間的內(nèi)在銜接性具有合理性和可實(shí)施性。

一方面,應(yīng)當(dāng)梳理現(xiàn)有的規(guī)范性文件,避免法律文件層級(jí)過(guò)低的情況,在制定海洋能源專門(mén)性立法的前期可以在行政法規(guī)層面健全海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼制度;另一方面,無(wú)論是海洋能源專門(mén)性立法還是前期的行政法規(guī),均應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào),其制定和適用應(yīng)當(dāng)會(huì)同各相關(guān)部門(mén)共同討論,增加法律文件的科學(xué)性和有效性。質(zhì)言之,強(qiáng)化各法律規(guī)范之間的內(nèi)在銜接性,進(jìn)而增強(qiáng)海洋能源補(bǔ)貼相關(guān)法律文件的可實(shí)施性。

4.2 制定海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的專門(mén)性法律文件

以《海洋可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》為例,該規(guī)劃從出臺(tái)到實(shí)施,海洋能源開(kāi)發(fā)利用的水平獲得了實(shí)質(zhì)性的提升,推進(jìn)了海洋能源產(chǎn)業(yè)的升級(jí),這為我國(guó)海洋能源的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。該規(guī)劃對(duì)于補(bǔ)貼提出了詳細(xì)的措施,針對(duì)海洋能源的特殊屬性,制定了海洋能源專項(xiàng)資金、國(guó)家科技計(jì)劃基金等財(cái)政補(bǔ)貼形式。因我國(guó)海洋能源目前發(fā)展還多依賴于前期研發(fā),故這種傾向于科技推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、示范應(yīng)用的內(nèi)容符合海洋能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求。突出海洋屬性,制定精準(zhǔn)性的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼法律文件,才有助于真正解決海洋能源開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)海洋能源的供需平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。參照德國(guó)能源的立法模式,總括性質(zhì)的立法未必是最為重要的,有針對(duì)性的單行立法可能更符合實(shí)際需求[11]。一方面,專門(mén)性法律文件的制定應(yīng)包含補(bǔ)貼的程序性設(shè)計(jì),突出海洋能源補(bǔ)貼的財(cái)政決策和實(shí)施內(nèi)容的規(guī)制;另一方面,專門(mén)性法律文件的制定還應(yīng)考量地域差異性,適用空間思維的基礎(chǔ)上全面分析各海域的實(shí)際情況,細(xì)化不同補(bǔ)貼類別的具體規(guī)制內(nèi)容,加強(qiáng)海洋補(bǔ)貼專門(mén)性法律文件適用的能動(dòng)性。

與此同時(shí),海洋能源與其他能源的固有屬性不同,不同的能源項(xiàng)目之間差別較大,因而補(bǔ)貼的內(nèi)容也大相徑庭,根據(jù)能源發(fā)展的需求適時(shí)推出海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼專門(mén)性法律文件具有其應(yīng)有之意。

4.3 加強(qiáng)海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的地方性立法建設(shè)

青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼缺乏地方性立法規(guī)范,中央層面有部門(mén)規(guī)章的規(guī)范,但省一級(jí)、市一級(jí)均沒(méi)有針對(duì)海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的專門(mén)性立法?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提出加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展,同時(shí)也提出了將青島建設(shè)成全球海洋中心城市的目標(biāo)。在此大背景下,地方立法的缺位則不利于青島市海洋能源的有效發(fā)展。

加強(qiáng)地方性立法建設(shè),①應(yīng)當(dāng)梳理地方政策中的補(bǔ)貼規(guī)定,避免出現(xiàn)大量贈(zèng)款、不合理補(bǔ)貼等情況,將地方立法對(duì)比國(guó)家層面的高層次立法,規(guī)范海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼內(nèi)容,同時(shí)考量本地實(shí)際情況,有助于補(bǔ)貼制度效力落到實(shí)處,?？顚Ｓ?真正做到有法可依。②海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的地方性立法工作應(yīng)當(dāng)做到各個(gè)有關(guān)單位聯(lián)合立法,這樣一方面可以綜合海洋能源發(fā)展的各方因素,保障其科學(xué)性;另一方面也有利于法律的實(shí)施,各單位之間產(chǎn)生治理的合力,相互之間更為有序,也為海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼制度提供強(qiáng)有力的支撐。明確地方性立法的牽頭單位和各負(fù)責(zé)主體的責(zé)任,制定相應(yīng)的辦法和方案,并做好調(diào)研與論證。在此基礎(chǔ)之上,上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼地方的立法工作。③地方性立法應(yīng)當(dāng)綜合考量青島海洋能源產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況和實(shí)際需求,青島市作為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的示范城市,其對(duì)海洋裝備研發(fā)及制造的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)列入地方性立法之中,進(jìn)而推動(dòng)海洋能源產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)改造。④青島市有關(guān)海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的地方性立法工作可以探索與周邊沿海城市協(xié)同立法的路徑,如煙臺(tái)、威海、日照等,海洋毗連,關(guān)系密切,協(xié)同立法有利于整個(gè)片區(qū)海域的發(fā)展。

在對(duì)海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行地方性立法時(shí),還應(yīng)當(dāng)充分考慮到城市可持續(xù)發(fā)展的公共利益,將具有經(jīng)濟(jì)目的性和社會(huì)目的性的海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼立法相結(jié)合,發(fā)揮財(cái)稅法律規(guī)范對(duì)于海洋能源產(chǎn)業(yè)企業(yè)的引導(dǎo)作用。具體而言,應(yīng)兼顧海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中所面臨的環(huán)境污染問(wèn)題,對(duì)于海洋能源產(chǎn)業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)、使用相關(guān)產(chǎn)品和設(shè)備時(shí)主動(dòng)添加環(huán)保設(shè)施的行為予以稅收方面的優(yōu)惠。在地方立法層面充分發(fā)揮財(cái)稅政策的優(yōu)勢(shì),因地制宜地支持海洋能源產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展,一方面有助于青島市海洋環(huán)境健康發(fā)展;另一方面有助于完善青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)鏈,為海洋能源產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化注入綠色生命力。青島作為國(guó)家典型的藍(lán)色海洋中心城市,應(yīng)當(dāng)在全面把握國(guó)家法律法規(guī)以及相關(guān)政策的基礎(chǔ)之上,不斷完善適合本城市海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)法律規(guī)范,展現(xiàn)示范和領(lǐng)頭作用,為其他海洋城市的發(fā)展提供相關(guān)借鑒。目前,對(duì)于海洋能源產(chǎn)業(yè),應(yīng)當(dāng)把握機(jī)會(huì),綜合考量自身因素,完善能源補(bǔ)貼制度的法律體系,為相關(guān)制度的發(fā)展提供法律依據(jù)。實(shí)現(xiàn)海洋能源的可持續(xù)發(fā)展,向國(guó)家貢獻(xiàn)具有地域特色的“雙碳”解決思路和理念。

5 構(gòu)建青島市海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的具體法律制度

為促進(jìn)海洋能源產(chǎn)業(yè)集約化、集群化、智能化、高效化發(fā)展,面向海洋能源先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,應(yīng)完善對(duì)海洋能源補(bǔ)貼的具體制度,為其穩(wěn)步發(fā)展提供微觀制度層面的保障。

5.1 健全海洋能源創(chuàng)新科研補(bǔ)貼制度

海洋能源的高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)科學(xué)技術(shù)的支持以及創(chuàng)新平臺(tái)的搭建。青島市內(nèi)的科研院所、企業(yè)和高校均是支撐海洋能源發(fā)展的中堅(jiān)力量。對(duì)此,應(yīng)加大對(duì)于省級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、省級(jí)技術(shù)創(chuàng)新中心和省級(jí)工程技術(shù)研究中心的補(bǔ)貼支持,為海洋能源技術(shù)的發(fā)展革新提供有力的財(cái)政補(bǔ)貼保障。具體而言:首先,在補(bǔ)貼方面應(yīng)支持海洋能源領(lǐng)域科創(chuàng)平臺(tái)的建設(shè)和離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè),對(duì)發(fā)展海洋能源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金保障。其次,加快“產(chǎn)、學(xué)、研”發(fā)展一體化進(jìn)程,對(duì)納入省級(jí)的海洋能源創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)共同體管理平臺(tái),根據(jù)其績(jī)效考核的結(jié)果給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼額度。

此外,加大對(duì)科研人才的財(cái)政補(bǔ)貼投入,強(qiáng)化對(duì)海洋能源產(chǎn)業(yè)的智力支撐。在人才引進(jìn)方面,支持引進(jìn)培養(yǎng)發(fā)展海洋能源的人才團(tuán)隊(duì),對(duì)在海洋能源領(lǐng)域掌握核心技術(shù)的高質(zhì)量團(tuán)隊(duì)給予財(cái)政補(bǔ)貼方面的綜合資助和相應(yīng)的股權(quán)投資支持。在完善遴選制度的基礎(chǔ)上,給海洋能源行業(yè)領(lǐng)軍人物相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。與此同時(shí),加大對(duì)海洋職業(yè)技能培訓(xùn)的財(cái)政支持,引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)與高校設(shè)置海洋能源人才培養(yǎng)課程。對(duì)重點(diǎn)培訓(xùn)基地給予財(cái)政補(bǔ)貼支持,對(duì)重點(diǎn)海洋能源技術(shù)人員集訓(xùn)基地建設(shè)以及項(xiàng)目建設(shè)給予財(cái)政補(bǔ)貼。

科研技術(shù)作為海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵所在,健全對(duì)其補(bǔ)貼制度是促進(jìn)海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障。在對(duì)相關(guān)科研院所以及人才團(tuán)隊(duì)進(jìn)行補(bǔ)貼的同時(shí),也應(yīng)支持建立青島市海洋能源領(lǐng)域科技中心創(chuàng)新載體,鼓勵(lì)海洋能源創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)共同體建設(shè)。最大限度發(fā)揮海洋能源補(bǔ)貼的價(jià)值和效用,制定詳細(xì)的財(cái)政補(bǔ)貼明細(xì),使海洋能源產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼有規(guī)范的政策文件作為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。最后,在海洋能源科研方面,青島市可以積極與威海市、煙臺(tái)市等沿海城市進(jìn)行溝通和交流,在推進(jìn)海洋能源技術(shù)革新方面積極協(xié)作,共同推進(jìn)海洋能源產(chǎn)業(yè)鏈的完善和升級(jí)。

5.2 制定海上發(fā)電產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠制度

稅收優(yōu)惠是降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和促進(jìn)海上發(fā)電等海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效助力。從宏觀角度看,可以將促進(jìn)青島市海上發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠制度分為兩個(gè)環(huán)節(jié),即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)。在海上發(fā)電產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)中,應(yīng)從技術(shù)研發(fā)層面和投入生產(chǎn)層面制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠制度。海上發(fā)電等海洋能源產(chǎn)業(yè)屬于高新技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè),而技術(shù)研發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)均需要大量資金作為支撐。因此可以對(duì)技術(shù)研發(fā)過(guò)程中涉及的商品稅和所得稅方面相關(guān)企業(yè)予以稅收優(yōu)惠。當(dāng)海上發(fā)電相關(guān)機(jī)器設(shè)備進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)節(jié),可以對(duì)相關(guān)企業(yè)采用增值稅的稅收方式予以征稅,并且對(duì)海上發(fā)電等海洋能源企業(yè)的關(guān)稅、營(yíng)業(yè)稅等給予優(yōu)惠。從微觀角度看,首先對(duì)海洋能源高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)按照相應(yīng)的稅率減征企業(yè)所得稅,對(duì)海洋能源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中必須使用的車船等減免車船稅[12]。與此同時(shí),對(duì)于積極使用海洋能源發(fā)電的企業(yè)以及符合海洋能發(fā)電項(xiàng)目所得進(jìn)行免征減征所得稅。對(duì)于發(fā)展海洋能源的企業(yè)產(chǎn)生的研發(fā)費(fèi)用,在符合一定減免標(biāo)準(zhǔn)的情況下實(shí)施按照一定比例稅前加計(jì)扣除政策。并且對(duì)于形成無(wú)形資產(chǎn)的海洋能源研發(fā)企業(yè),可以按照無(wú)形資產(chǎn)成本的相應(yīng)比例在稅前進(jìn)行攤銷[13]。

在海洋能源產(chǎn)業(yè)企業(yè)的海域使用金方面,推出不同程度的海域使用金減免政策。對(duì)遭遇自然災(zāi)害等不可抗力、意外事故的海洋能源企業(yè)實(shí)施相應(yīng)的稅收減免政策。此外,對(duì)于符合增值稅期末留抵退稅條件的海洋能源產(chǎn)業(yè)企業(yè),可以制定對(duì)其增量留抵稅額予以退稅的政策[14]。除了營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅之外,應(yīng)對(duì)海洋能源產(chǎn)業(yè)制定其他相關(guān)稅費(fèi)減免制度,如在耕地占用稅、契稅以及資源稅等方面對(duì)海洋能源企業(yè)予以一定程度上的稅收優(yōu)惠。

5.3 完善海洋能源制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)補(bǔ)貼制度

海洋能源制造業(yè)是推動(dòng)海洋能源從理論走向?qū)嶋H的基石,海洋能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展是青島市推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。以發(fā)展海洋能源等新能源為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,更應(yīng)該激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力,扶持骨干企業(yè)實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,助推海洋能源制造業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制中發(fā)揮作用。因此,應(yīng)加快完善對(duì)海洋能源制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)補(bǔ)貼,運(yùn)用法律政策對(duì)海洋能源的發(fā)展提供保障。具體而言,構(gòu)建高效的海洋能源制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)價(jià)格補(bǔ)貼政策是促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的經(jīng)濟(jì)保障。

價(jià)格補(bǔ)貼其本質(zhì)是為了保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的利益,維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定。在海洋能源產(chǎn)品的定價(jià)方面,應(yīng)采用政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)相結(jié)合的方式,將市場(chǎng)的活力和政府財(cái)政保障更好地結(jié)合。具體而言,一方面要使海洋能源產(chǎn)品定價(jià)符合國(guó)家新能源發(fā)展的相關(guān)政策;另一方面也要使海洋能源產(chǎn)品定價(jià)貼合新能源產(chǎn)品市場(chǎng)實(shí)際,合理反映市場(chǎng)供需情況[15]。在制定海洋能源產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼制度時(shí),還應(yīng)當(dāng)考慮建立更加積極的海洋能源價(jià)格激勵(lì)機(jī)制。政府在發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用時(shí),可以在海洋能源產(chǎn)業(yè)中率先投入一部分資金,以此帶動(dòng)吸引更多社會(huì)資本共建海洋能源產(chǎn)業(yè)。同時(shí)結(jié)合價(jià)格補(bǔ)貼政策共同穩(wěn)定海洋能源產(chǎn)品價(jià)格,構(gòu)建物美價(jià)廉的海洋能源產(chǎn)品價(jià)格體系,實(shí)現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏。此外,要實(shí)現(xiàn)海洋能源項(xiàng)目資金使用明細(xì)信息公開(kāi),落實(shí)對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的資金測(cè)算,切合投資額度和情況相應(yīng)予以價(jià)格補(bǔ)貼。

5.4 構(gòu)建海洋能源產(chǎn)業(yè)應(yīng)急保障補(bǔ)貼制度

海洋能源產(chǎn)業(yè)依托于海洋生態(tài),受自然條件影響較大,一旦發(fā)生自然災(zāi)害和意外重大事故,損失往往難以估量,為此必須建立完善的海洋能源產(chǎn)業(yè)應(yīng)急保障補(bǔ)貼制度。首先,要完善自然災(zāi)害預(yù)警機(jī)制,支持海洋監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。支持開(kāi)展海洋動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)、海洋觀測(cè)和預(yù)報(bào)預(yù)警,推動(dòng)海底觀測(cè)網(wǎng)、海洋衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)應(yīng)用中心、災(zāi)害防御和決策系統(tǒng)建設(shè),構(gòu)建智慧海洋、透明海洋,將可能發(fā)生的災(zāi)害影響降至最低。其次,要加強(qiáng)災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)害應(yīng)急處理宣傳教育。有關(guān)部門(mén)要建立企業(yè)安全管理臺(tái)賬制度,督促有關(guān)企業(yè)必須時(shí)刻繃緊安全意識(shí)紅線,建立企業(yè)內(nèi)部的安全應(yīng)急管理準(zhǔn)則,有關(guān)部門(mén)要定期舉行聯(lián)合安全教育和應(yīng)急演練,真正扎緊扎牢安全保障這一生命線。

此外,要制定完善的災(zāi)害損失報(bào)告制度和災(zāi)害損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),發(fā)揮補(bǔ)貼的兜底效能。對(duì)于因臺(tái)風(fēng)等強(qiáng)災(zāi)害造成的海洋能源產(chǎn)業(yè)損失應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)形成災(zāi)害損失詳情及時(shí)向有關(guān)部門(mén)報(bào)告,同時(shí)要根據(jù)實(shí)際情況擬定災(zāi)害損失補(bǔ)償辦法。完善應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和重大意外事件物資儲(chǔ)備,以滿足新常態(tài)下的應(yīng)急物資保障需求為核心,科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)妥推進(jìn)應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)建設(shè),提升應(yīng)急物資全過(guò)程和信息化管理水平,加快形成高效暢通的救災(zāi)物資儲(chǔ)備調(diào)運(yùn)管理機(jī)制,切實(shí)增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害和重大突發(fā)事件的能力。

6 結(jié)語(yǔ)

發(fā)展海洋能源產(chǎn)業(yè)既是青島市優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略選擇,也是實(shí)現(xiàn)海洋資源有序開(kāi)發(fā)利用的必然要求。青島市具有海洋自然資源優(yōu)勢(shì)與制造業(yè)基礎(chǔ),在海洋能源產(chǎn)業(yè)方面具有廣闊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景。如何科學(xué)、有效利用能源補(bǔ)貼這一制度,成為海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要拷問(wèn)。在現(xiàn)有法律體系的基礎(chǔ)上,青島市應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地發(fā)展需求,探索體系化的海洋能源產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度構(gòu)建。一方面,強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)海洋能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度支撐;另一方面,實(shí)現(xiàn)海洋能源開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼制度適用的規(guī)范化、法治化。最終,實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益與社會(huì)公共利益的雙贏,為建設(shè)全球海洋中心城市添磚加瓦。