于瑩 ,王春娟 ,劉大海

(1.自然資源部第一海洋研究所 青島 266061;2.自然資源部海岸帶科學(xué)與綜合管理重點實驗室 青島 266061)

海洋蘊藏著幾乎所有陸地上所需的各種資源,其中富含稀土元素的海底礦產(chǎn)資源具有極高的經(jīng)濟價值。近年來,挪威積極開展深海礦產(chǎn)資源開采能力建設(shè),希望從海底打破稀土進口限制。2021年1月,挪威石油和能源部啟動制定大陸架礦產(chǎn)勘探開發(fā)程序,預(yù)計最早在2023年向企業(yè)發(fā)放深海采礦許可證[1],發(fā)展速度遠超其他國家,商業(yè)化開發(fā)有望實現(xiàn)?？焖侔l(fā)展的背后是挪威多年來在深海戰(zhàn)略政策、裝備研發(fā)、科研項目、環(huán)保合作等多領(lǐng)域的堅實基礎(chǔ)。本研究深入剖析挪威深海礦產(chǎn)開采的戰(zhàn)略路徑,研究挪威平衡商業(yè)化開發(fā)與環(huán)境保護的戰(zhàn)略舉措,與我國深海戰(zhàn)略開展對比分析,明晰挪威深海采礦領(lǐng)域的特點與優(yōu)勢,以此為我國深海戰(zhàn)略政策提供經(jīng)驗與借鑒,助力我國盡快實現(xiàn)“深海開發(fā)”。

1 挪威深海礦產(chǎn)勘探與科研實踐

豐富的石油和天然氣資源是挪威最主要的國家經(jīng)濟驅(qū)動力。但近年“碳達峰、碳中和”國際壓力不斷加強,為了提高環(huán)保意識和貫徹“零排放”發(fā)展,挪威政府大力推動太陽能電池、風(fēng)電、水力發(fā)電、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)建設(shè),相應(yīng)的對稀土礦物的需求也不斷加大。但挪威乃至歐洲大陸稀土礦產(chǎn)資源并不豐富,主要依靠進口。

稀土資源困境迫使挪威不斷尋求新來源。目前已探明的深海礦物中富含銅、鋅、錳、鈷及其他稀土類高價值金屬礦物,其中多金屬結(jié)核、富鈷鐵錳結(jié)殼和多金屬硫化物最具開采價值,而多金屬硫化物正是挪威大陸架上探明最多的資源。自21世紀以來,挪威就在石油勘探的同時加速了深海礦物資源探索,在大陸架140～3 100 m 水深處發(fā)現(xiàn)了7個活躍和2個不活躍的熱液噴口區(qū),均富含金屬礦床,有望成為未來稀土來源。相關(guān)研究也顯示,挪威深海礦藏中僅銅和鋅元素就多達2 170 萬t 和2 270萬t,具有極高的開發(fā)潛力[2]。

挪威政府近年來大力推動深?？碧秸{(diào)查,支持深海企業(yè)發(fā)展,積極組織參與科研項目,政府也提供了持續(xù)的經(jīng)濟支持與政策傾斜,從硬實力和軟實力兩個角度不斷拓展國家深海事業(yè)。挪威目前已經(jīng)掌握并且計劃開采的富稀土沉積物區(qū)域主要為揚馬延島(Jan Mayen)和斯瓦爾巴群島(Svalbard)之間的大西洋洋中脊周圍,該區(qū)域距挪威海岸僅700 km,目前正在繪制海底潛在礦區(qū)圖件,為后續(xù)礦區(qū)選劃和商業(yè)化開采提供基礎(chǔ)。

1.1 地質(zhì)勘探先行,數(shù)據(jù)量質(zhì)提升

挪威海洋石油勘探過程中曾發(fā)現(xiàn)過礦物結(jié)核結(jié)殼,但并未將其作為主要目標開展研究,然而多年的石油勘探基礎(chǔ)為深海采礦提供了強有力的數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。2010—2016年,挪威石油管理局與挪威地質(zhì)調(diào)查局、卑爾根大學(xué)(UiB)、挪威科技大學(xué)(NTNU)等高校和研究所開展的多次大陸架勘探中,圍繞揚馬延海脊進行的抓斗和淺鉆采樣均發(fā)現(xiàn)過富含稀土元素的錳結(jié)殼、多金屬硫化物以及可能有大量銅、鋅、銀和金元素的礦藏[3]。

2018年8月,挪威開展了首個政府組織的海底礦產(chǎn)勘探測繪,并自此每年組織一次深海航次,獲取了大量海底礦產(chǎn)數(shù)據(jù),為商業(yè)化開采奠定了基礎(chǔ)。勘探發(fā)現(xiàn)莫恩斯海脊周邊90×35 km 的海床上,1 200～3 500 m 水深之間存在大量富含硫化物的礫石塊[4]。2019年9 月開展的第二期莫恩斯海脊聯(lián)合勘探中首次采用多臺自主式水下航行器(AUV)同時運行,總共獲取了3 900 km、水深3 000 m的海底地球物理數(shù)據(jù)。獲得的樣品與太平洋和大西洋錳結(jié)殼樣品相比鋰和鈧元素均較多,具有極高的開采價值[5]。2020年10月,挪威開展的試采性探勘首次將連續(xù)油管鉆井技術(shù)用于3 000 m水深的海底礦物開采,打破多項世界紀錄[6]。

1.2 政企合作發(fā)力,占領(lǐng)技術(shù)高地

在幾次深?？碧胶酱沃?除搭載大學(xué)和研究所的科研人員外,勘探裝備主要依靠企業(yè)支撐,并在政府公報和政策文件中強調(diào)宣傳,從頂層規(guī)劃—現(xiàn)場實施—輿論宣傳—政策傾向等角度多方位支持企業(yè)參與。挪威深海政策的制定離不開企業(yè)支持,反之企業(yè)也能通過勘探航次快速獲知國家政策并迅速反應(yīng),為深海轉(zhuǎn)型打下基礎(chǔ)。

挪威石油公司是首批開展深?？碧降钠髽I(yè),如Island Offshore、TIOS、Havfram 等,這些公司的海上石油勘探能力為拓展深海采礦業(yè)務(wù)奠定了基礎(chǔ),并取得了大量原始創(chuàng)新。如TIOS是3 000 m 深海連續(xù)油管鉆井采礦技術(shù)的主要承擔單位;Island Offshore于2021年新增了全球唯一一艘深水安裝船,突破了深水鋪錨需要兩條船的限制。與采油相關(guān)的企業(yè)也紛紛拓展深海采礦業(yè)務(wù),如挪威地震勘探服務(wù)提供商海鳥勘探公司(Seabird Exploration)于2021年上市了海底采礦公司“綠色礦產(chǎn)”(Green Minerals),預(yù)備在2026年建成生產(chǎn)線并投入生產(chǎn),希望在獲得挪威大陸架礦產(chǎn)調(diào)查、勘探和生產(chǎn)許可證基礎(chǔ)上,進一步獲取國際公海采礦許可。

挪威深海AUV、遙控無人潛水器(ROV)等先進勘探儀器設(shè)備全球領(lǐng)先?？邓共?Kongsberg)是全球最先進的AUV 品牌,旗下的哈金系列(Hugin)AUV 最大作業(yè)水深達4 500 m,連續(xù)作業(yè)時間達15天,在全球海事、軍工、能源領(lǐng)域應(yīng)用廣泛,挪威歷次深?？碧街械乃抡{(diào)查裝備均為該系列產(chǎn)品。美國水下工程公司Oceaneering在挪威設(shè)立分公司,專門為大陸架礦產(chǎn)資源開發(fā)構(gòu)建了完整的岸基—水面—水下傳導(dǎo)運輸系統(tǒng)。美國海底探測公司Ocean Infinity、加拿大海洋地球物理公司Ocean Floor Geophysics也參與了2019 年大陸架勘探航次,為海底作業(yè)、傳感器集成設(shè)計、數(shù)據(jù)處理等海洋地球物理數(shù)據(jù)的采集和分析提供服務(wù)。

但深海采礦企業(yè)運行和獲利仍面臨巨大挑戰(zhàn)。太古海底公司(Swire Seabed AS)是挪威海底采礦的先驅(qū)企業(yè),2018年參與了挪威首次政府組織的大陸架勘探,但2020年2月該公司已宣布關(guān)閉。這不是首個以失敗告終的深海采礦企業(yè),因此更多企業(yè)對是否開展深海采礦業(yè)務(wù)持觀望態(tài)度,如挪威最大的能源公司Equinor和以石油為重點的投資集團Aker尚未表態(tài)是否參與深海采礦。與此同時,深海采礦仍面臨一系列裝備技術(shù)缺口,如裝備續(xù)航能力有限、礦物提升和萃取技術(shù)難以突破、大深度規(guī)?；瘷C器仍需研發(fā)、海面支撐船與沿岸保障也需加強等。

1.3 拓展國際合作,注重深海環(huán)境

挪威近年來積極主導(dǎo)和參與了大量深海資源探測和海底環(huán)境類科研項目,更將科研成果運用到了國際規(guī)則制定當中,為拓展挪威深海技術(shù),加深深海環(huán)境認知,參與甚至主導(dǎo)國際深海規(guī)則制定奠定了基礎(chǔ)。

在國際合作項目領(lǐng)域,除參與IOC-UNESCO、GOOS-IPCC等大型全球海洋科研合作外,挪威還參與了歐盟“地平線2020”(Horizon 2020)深海相關(guān)項目;“歐洲戰(zhàn)略能源技術(shù)計劃”(SET plan)中減排低碳項目;“健康和具有生產(chǎn)的海洋聯(lián)合方案倡議”(JPI Oceans)項目;“深海資源開發(fā)的影響管理項目”(MIDAS)等。

“深海和海底前沿項目”(DF3S)由德國牽頭,挪威特羅姆瑟大學(xué)參與,執(zhí)行期為2010—2012年。該項目主要通過海底鉆探和取樣,對深海生態(tài)系統(tǒng)、氣候變化、地質(zhì)災(zāi)害和海底資源開展研究。項目中強調(diào)了科學(xué)與政策的對接,但相關(guān)成果中卻多注重科研層面,在政策支撐領(lǐng)域成果較少。

“藍色采礦”項目承接DF3S,由荷蘭牽頭,挪威科技大學(xué)參與,專攻深海硫化物礦床和錳結(jié)核資源,在礦物提升技術(shù)方面有較大創(chuàng)新,研發(fā)了垂直水力運輸設(shè)備、立管和水下泵運輸模擬、傳感器,以及歐洲最大的深海采礦垂直運輸測試鉆機,對于海底硫化物的勘探評估等起到了關(guān)鍵作用。

JPI Oceans設(shè)立的“深海采礦的生態(tài)研究”項目主要圍繞深海采礦對環(huán)境的擾動影響研究,是迄今為止參與單位最多、投入力量最大、持續(xù)時間最長的歐盟深?？蒲许椖?是深海自然科研向政策轉(zhuǎn)化的典型案例。該項目有兩期,經(jīng)費額達2 290萬歐元,均為德國牽頭主持。第一期為2013—2017年,挪威斯塔萬格國際研究所、挪威科技大學(xué)、卑爾根大學(xué)地球生物學(xué)中心參與。第二期為2107—2022年,挪威共5家單位參與。該項目對深海礦物開采導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)、沉積物、底棲生物和噪聲等多方面影響開展了大量研究。成果包括:建議在C-C區(qū)建立特殊生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū);對深海采礦進行空間規(guī)劃,并開發(fā)新設(shè)備以減少環(huán)境影響;確定生態(tài)系統(tǒng)健康指標和對環(huán)境“有害影響”的閾值;環(huán)境和社會風(fēng)險評估需要納入深海立法。相關(guān)成果應(yīng)用于國際海底管理局(ISA)開采規(guī)章制定、環(huán)境影響評價規(guī)章制定等多個國際海底管理政策中。

“深海資源開發(fā)的影響管理項目”(MIDAS)由英國牽頭,挪威共4家研究所和大學(xué)參與。其最突出的特點是在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上,與工業(yè)、商業(yè)部門和其他科研項目開展了大量合作,提供海底采礦可能性分析。該項目的考察區(qū)包含歐洲海域、大西洋洋中脊、太平洋中部C-C區(qū)等,其中秘魯盆地和C-C區(qū)的科考是與上述“深海采礦的生態(tài)研究”項目合作進行的。此外,項目在加那利群島、Palinuro海山、挪威峽灣和西班牙Portmán灣等地也開展了采礦影響試驗。

“藍色結(jié)核”項目則由荷蘭牽頭,挪威科技大學(xué)參與,項目致力于開發(fā)高自動化和可持續(xù)的深海采礦設(shè)備,促進多金屬結(jié)核商業(yè)化開發(fā)。該項目設(shè)計開發(fā)的“阿波羅II”號深海結(jié)核采礦車在3 000～6 000 m水深具有每年200萬t的開采能力,擁有將沉積物分離、破碎、分級以及結(jié)核原位處理能力,對環(huán)境影響較小,已完成海底試采。采礦車的設(shè)計、試驗和環(huán)境影響研究為相關(guān)立法、規(guī)章、標準等制定起到了關(guān)鍵作用。作為該項目的延續(xù),2021年年底,歐盟開啟了為期2年的“金屬對深海微生物群落及其功能的影響”項目,預(yù)算為14萬歐元,主要研究深海采礦帶來的重金屬暴露對微生物生長、代謝和生物多樣性的影響。

除參與歐盟設(shè)立的科研項目之外,挪威政府也主導(dǎo)設(shè)立了深海采礦項目。為開發(fā)挪威峽灣礦產(chǎn)資源,平衡環(huán)保爭議與海洋資源,2020年挪威研究委員會(NRC)設(shè)立了110萬歐元,為期3年的深海稀土基礎(chǔ)研究項目[7]。該項目由挪威SINTEF 研究所承擔,德國、丹麥參與,主要研究挪威3個峽灣的稀土元素分布情況、人類活動造成的稀土元素釋放在海洋生物中的累積,以及重要經(jīng)濟魚種中稀土元素富集所帶來的影響等[8]。此前,挪威研究委員會也批準過挪威科技大學(xué)的莫恩斯海脊金屬硫化物研究項目。

2 挪威深海采礦政策發(fā)展

1963年,挪威出臺法律規(guī)定挪威大陸架上所有天然礦藏的勘探和生產(chǎn)權(quán)屬于挪威王國,只有挪威國王(授權(quán)挪威政府)有權(quán)發(fā)出勘探和生產(chǎn)許可。成立于1972年的挪威石油和能源部下的挪威石油管理局(NPD)是海上采油的主管部門,于2017 年4月1日被授予勘探和開采挪威大陸架資源的行政管理職責。海底勘探航次、礦藏圖件繪制、開發(fā)許可證以及相關(guān)法律制度建設(shè)也由該部門負責。

挪威的深海采礦政策制度基本源于其海上石油開采制度基礎(chǔ),并隨“國家海洋戰(zhàn)略”、《海底礦產(chǎn)法》、“綜合海洋管理計劃”等政策文件的出臺不斷完善。值得注意的是,挪威目前勘探的海底礦產(chǎn)資源均在挪威大陸架范圍內(nèi),未在公海區(qū)域?qū)嵤?不受ISA 管控制約。這也是挪威能夠如此迅速地推動深海采礦規(guī)章制度的重要原因。

2.1 首部國家海洋戰(zhàn)略奠定深海事業(yè)基礎(chǔ)

2017年挪威首次制定并公布了題為“新的成長,歷史的驕傲”的國家海洋戰(zhàn)略[9]。該戰(zhàn)略分為傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、未來海洋產(chǎn)業(yè)展望與管理規(guī)章制度三大板塊,其中多個章節(jié)提到了海底礦物開采,認為其具有極高的發(fā)展?jié)摿?并在經(jīng)濟增長、企業(yè)推動、管理制度、科技創(chuàng)新等各方面予以高度重視,對制度建設(shè)提出了明確要求。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域,海底采礦被列為“其他以海洋為基礎(chǔ)的增長型產(chǎn)業(yè)”,認為挪威大陸架礦產(chǎn)資源是重要發(fā)展方向?？碧健㈤_采和加工面臨的技術(shù)壁壘和未知的經(jīng)濟效益是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大原因,環(huán)境影響評估也是決定產(chǎn)業(yè)成敗的重要因素。因此,挪威政府做出科研和裝備兩方面承諾:首先要加強海底地質(zhì)勘探,繪制潛在礦產(chǎn)資源圖;其次將加強技術(shù)手段與裝備力量,不斷發(fā)展勘探技術(shù)、礦物萃取技術(shù)、大深度裝備研制,加強海上船只與岸基保障支持。同時,明確提出深化科研院所和企業(yè)合作,構(gòu)建海洋地質(zhì)數(shù)據(jù)庫,并加強海底采礦的環(huán)境影響研究。

在管理制度方面,挪威正在運行的大陸架資源開發(fā)規(guī)章并未包含海底礦產(chǎn),相關(guān)許可制度也尚未出臺,亟須構(gòu)建規(guī)章制度和監(jiān)管框架。此外,戰(zhàn)略指出海底采礦管理規(guī)定需要確保與其他挪威海洋產(chǎn)業(yè)保持良好合作,對環(huán)境影響有更深入的了解,并承諾擬訂挪威大陸架礦產(chǎn)開采條例提案。

該文件是挪威深海采礦的首份頂層規(guī)劃,標志著深海采礦上升為國家級戰(zhàn)略。文件整體對深海采礦的態(tài)度以促進發(fā)展和未來展望為主,深海環(huán)境保護僅一筆帶過,相關(guān)承諾也未明確時間節(jié)點,未作出實質(zhì)性承諾。

2.2 “藍色機遇”國家海洋戰(zhàn)略提出商業(yè)化開采

2019年3月,挪威更新了國家海洋戰(zhàn)略,題目為“藍色機遇”[10]。這份戰(zhàn)略中“海底采礦”一詞出現(xiàn)的頻率較上一部少,但其規(guī)劃目標與規(guī)章制度更加明確,大多圍繞《挪威大陸架礦產(chǎn)活動法》(以下簡稱《海底礦產(chǎn)法》)展開討論,并首次提出了商業(yè)化開采。

該戰(zhàn)略開篇章節(jié)“面向未來的海洋產(chǎn)業(yè)”中,著重強調(diào)海底礦產(chǎn)的高經(jīng)濟價值,并指出政府正在繪制挪威大陸架海底礦物資源潛力圖。法律制度建設(shè)方面,挪威正在快速推進管理框架,《海底礦產(chǎn)法》已通過議會并即將生效,未來將以無害環(huán)境和可持續(xù)的方式進行勘探和開采。戰(zhàn)略文本最后,政府承諾將提供“可預(yù)測的管理框架”,為新興的可持續(xù)海洋產(chǎn)業(yè)制定良好的法律和監(jiān)管框架,提供健全和可預(yù)測的管理。此外,挪威承諾將在《海底礦產(chǎn)法》的規(guī)定下,開放部分大陸架用于商業(yè)開采。

可持續(xù)的商業(yè)開采是本部海洋戰(zhàn)略中的重要創(chuàng)新。一方面顯示挪威深海采礦已經(jīng)具有產(chǎn)業(yè)雛形,能在短短兩年間由行業(yè)展望發(fā)展為推動商業(yè)開采落地;另一方面,不斷強調(diào)的“可持續(xù)”也體現(xiàn)了挪威重視深海采礦的海底、水體環(huán)境及生境影響,尤其注重對其他海洋環(huán)境要求較高行業(yè)的影響,如捕撈業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等。

2.3 《海底礦產(chǎn)法》規(guī)范商業(yè)開發(fā)

2019年7月1 日,挪威《海底礦產(chǎn)法》正式生效。該法律適用于海底和地下礦藏的勘探、開采等相關(guān)活動,包括挪威內(nèi)水、領(lǐng)海和大陸架上的礦藏,以確保相關(guān)活動及資源管理的安全、環(huán)保、可持續(xù)和可獲利。資源管理權(quán)由挪威石油和能源部行使,且不適用于石油勘探生產(chǎn)或海洋礦產(chǎn)科研。

該法律的制定明顯基于現(xiàn)行的挪威大陸架《石油活動法》,其條文框架、監(jiān)管體制、懲罰機制等都與其高度相似。如審批程序與《石油活動法》完全一致,需先由石油和能源部開放相關(guān)海域并進行環(huán)境影響評估,然后才能頒發(fā)生產(chǎn)許可證。2021年1月12日,石油和能源部首次提交挪威大陸架礦產(chǎn)開采活動影響評估提案,并設(shè)置了3個月的公眾咨詢期,社會公眾和相關(guān)企業(yè)、組織等均可參與,但后續(xù)沒有公布咨詢意見。礦產(chǎn)活動許可證則需要公開招標,分為兩種,分別是勘探許可證和生產(chǎn)許可證。前者期限為5年,同一海域可多家單位共同勘探,調(diào)查結(jié)果需上報并公布;后者期限為10 年,到期后可以申請延長最多20年,被許可單位擁有該海域開采專有權(quán),但也必須履行相應(yīng)的義務(wù),包括環(huán)保、監(jiān)督。

《海底礦產(chǎn)法》第八章中特別提到了向挪威漁民提供賠償?shù)囊?guī)定。因采礦活動占用漁場、造成污染、產(chǎn)生廢物或放置設(shè)施導(dǎo)致漁民產(chǎn)生損失的,應(yīng)給予相應(yīng)的經(jīng)濟賠償,7 年以上的損失不予賠償。該法條是全球首個明確深海采礦經(jīng)濟損失賠償范圍和賠償年限的條文,是商業(yè)化開采制度建設(shè)的重要一步。該條款體現(xiàn)了兩大創(chuàng)新性:一是參照挪威《民法》中的侵占賠償制度,劃定深海采礦的賠償范圍與賠償年限,既對采礦企業(yè)提出了規(guī)范,又對漁民的權(quán)益提供了保障,是深海采礦制度的先驅(qū);二是體現(xiàn)了全水域一體化的制度建設(shè)方向,將“水體—生物—海底”統(tǒng)一管理,符合全海域綜合管理、統(tǒng)籌發(fā)展的思路。

《海底礦產(chǎn)法》的生效對挪威推動深海采礦具有重要意義,為商業(yè)化開采提供了必要的法律框架與執(zhí)行原則。該法案一方面體現(xiàn)了挪威多年海上采油的經(jīng)驗在深海采礦領(lǐng)域得到了發(fā)揮;另一方面也體現(xiàn)了挪威政府希望通過該法案保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展,是挪威領(lǐng)先全球?qū)崿F(xiàn)深海采礦的重要舉措?！逗５椎V產(chǎn)法》的出臺為各國深海采礦法提供了良好借鑒,尤其是創(chuàng)新提出的侵占賠償和全海域統(tǒng)一管理的制度設(shè)計,為深海采礦法律制度設(shè)計提供了全新思路。

2.4 《挪威綜合海洋管理計劃》注重深海采礦環(huán)境影響

2020年4月24日,挪威政府公布了《挪威綜合海洋管理計劃》(白皮書),重點強調(diào)構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合海洋管理,在提供經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)價值的同時要保持海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、生產(chǎn)力、多樣性和可持續(xù)性[11]。其中深海采礦內(nèi)容主要通過發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和減輕氣候變化兩個角度進行了闡述。

從經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)角度來看,海底采礦與海上風(fēng)電、海底碳儲存等是挪威新興海洋產(chǎn)業(yè),具有相當大的市場潛力。《挪威綜合海洋管理計劃》中大篇幅介紹了挪威大陸架上熱液噴口區(qū)附近以微生物、海綿和其他濾食動物為主的獨特生態(tài)系統(tǒng),認為其具有極高的基因研究價值,將針對不同區(qū)域開展相應(yīng)的生物勘探和基因研究。盡管深海采礦對環(huán)境的潛在影響存在不確定性,但《挪威綜合海洋管理計劃》并未表露出將減少海底采礦以保護深海生境的意向,僅提到將依據(jù)《海底礦產(chǎn)法》對相關(guān)采礦活動進行環(huán)境影響評估。

《挪威綜合海洋管理計劃》從減輕氣候變化影響、減少碳排放角度強化了深海采礦的重要性。稀土是發(fā)展綠色經(jīng)濟,實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵,稀缺的稀土資源已經(jīng)成為挪威綠色發(fā)展的掣肘。深海資源是挪威獲取稀土金屬元素的重要潛在來源,能夠?qū)崿F(xiàn)綠色技術(shù)所需金屬和原材料供應(yīng)的多元化,因此開發(fā)深海稀土資源也成為加速挪威綠色能源技術(shù)發(fā)展的原始動力。

環(huán)境影響是決定深海采礦能否推動的最重要因素之一。挪威深海戰(zhàn)略正通過一系列政策文件的頒布逐漸轉(zhuǎn)變,從推動商業(yè)化開發(fā)轉(zhuǎn)換為注重環(huán)境管理的可持續(xù)開發(fā)。挪威不會放棄大陸架上的稀土資源,深海資源商業(yè)化開發(fā)必將成為現(xiàn)實,但挪威也將不斷提升產(chǎn)業(yè)中的環(huán)保分量,加強采礦的環(huán)境影響認知,形成兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展與綠色環(huán)保的可持續(xù)深海采礦發(fā)展路線。

2.5 雙多邊發(fā)展引領(lǐng)深海國際規(guī)則制定

挪威沒有申請國際海底礦區(qū),但十分關(guān)注國際海底礦物開采規(guī)章制度進展,積極參與相關(guān)活動,不斷提升深海領(lǐng)域影響力。在ISA 理事會5 個大組別中,挪威屬于E 組,是按照地區(qū)公平分配原則,由非洲、亞太地區(qū)、東歐、拉丁美洲、加勒比地區(qū)、西歐和其他地區(qū)選出共18名成員國組成。該組別在ISA 理事會中的影響力較小,挪威轉(zhuǎn)而推動ISA 高級官員任職。2021年3月,挪威石油局高級地質(zhì)學(xué)家哈拉爾德·布雷克被選為ISA 法律和技術(shù)委員會(LTC)主席[12]。LTC在ISA 中承擔著授予和跟蹤國際海底礦物勘探和生產(chǎn)許可證的職責,在深海采礦法律規(guī)章、管理制度、許可辦法、環(huán)境影響評估等多方面具有決定權(quán)。該委員會也是目前正在制定的《“區(qū)域”內(nèi)開發(fā)活動規(guī)章》的牽頭部門,對全球深海采礦發(fā)展方向起到了決定性作用,是未來深海資源開發(fā)的關(guān)鍵。

2020年8月18日,挪威石油與能源部與美國內(nèi)政部簽署合作諒解備忘錄,未來將在遠洋油氣、遠洋風(fēng)能和海底礦產(chǎn)資源方面加強國際合作,包括科學(xué)與技術(shù)交流、研究和技術(shù)發(fā)展等[13]。雙方將保持定期聯(lián)系,交流海上資源開發(fā)相關(guān)的經(jīng)驗、最佳做法、政策和監(jiān)管舉措等。這是挪威首次在深海采礦領(lǐng)域與其他國家簽署協(xié)定,是挪威尋求他國同盟以推動商業(yè)化采礦的重要標志。

3 中挪深海采礦戰(zhàn)略路徑對比分析

同為深海采礦先驅(qū)國,我國一直積極探索深?？碧脚c開發(fā),部分領(lǐng)域已邁入了世界前列。中國與挪威深海采礦戰(zhàn)略路徑中有較多重合點,但受地理區(qū)位、政策配套、環(huán)境影響等諸多因素制約,兩國戰(zhàn)略路徑發(fā)展方向和實現(xiàn)途徑存在較大差別,商業(yè)化開發(fā)道路仍面臨阻礙。

3.1 工程裝備為深海開發(fā)基石

工程裝備是深海資源勘探開發(fā)的最基本保障,也是體現(xiàn)國家深海能力的最具體指標。當下深海資源開發(fā)進入了由勘查到開采的過渡期,深海采礦技術(shù)面臨大量空白,率先開展相關(guān)設(shè)備研發(fā)是參與深海國際競爭的重要基礎(chǔ)與絕對優(yōu)勢。中國與挪威兩國均擁有深海探勘尖端裝備,但由于勘探對象、資源情況、目標海域等不同,發(fā)展方向存在差別。

我國深海裝備主要集中在大深度、高精尖的載人深潛器和深海機器人兩大領(lǐng)域。前者已經(jīng)獲得過多次世界下潛紀錄,如“蛟龍”號、“奮斗者”號、“深海勇士”號等;后者也擁有大量自主創(chuàng)新技術(shù),如“潛龍”號系列AUV、“海馬”號ROV、“深海熱液探測AUV 系統(tǒng)”“海翼”系列水下滑翔機等。挪威幾乎沒有開展載人深潛器研發(fā),但在深海探測AUV 和ROV 領(lǐng)域擁有近乎壟斷性優(yōu)勢,并在愈演愈烈的深海國際競爭中占據(jù)一席之地。這主要取決于中挪兩國勘探海域差別。我國深海資源勘探海域幾乎全部集中在太平洋和印度洋海底礦區(qū)內(nèi),深度大、環(huán)境復(fù)雜、未知領(lǐng)域多,需要大量探索與科研類裝備,與資源開發(fā)裝備間存在區(qū)別。挪威海底資源勘探集中在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi),該區(qū)域已經(jīng)擁有大量本底數(shù)據(jù),因此裝備更多服務(wù)于精細化資源探測、評估與開發(fā)。

在應(yīng)用層面,我國深海裝備幾乎全部服務(wù)于科研探索,核心技術(shù)和制造幾乎全部為國家科研院所和軍工院所掌握,市場應(yīng)用率和出口率較低,難以開展商業(yè)化應(yīng)用。目前僅有少數(shù)應(yīng)用于商業(yè)用途的小型、微型水下機器人,相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈存在大量缺口。相較而言,挪威的深海探測裝備已得到大量實踐應(yīng)用,既掌握核心技術(shù),又把握全球市場。此外,國際深?？碧介_發(fā)的相關(guān)標準、規(guī)則等也都基于現(xiàn)有的深海工程裝備能力,挪威在該領(lǐng)域具有絕對發(fā)言權(quán),是深海資源開發(fā)標準的制定者和得利方。

3.2 法律政策方向不同

2016年5月1日,我國施行了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》(以下簡稱《深海法》),是奠定我國深海法律制度的基石。我國《深海法》與挪威《海底礦產(chǎn)法》存在顯著差別,未來發(fā)展與完善方向也有所差異。

在適用范圍上,我國《深海法》為國家管轄海域以外的海床、洋底及其底土,需滿足《聯(lián)合國海洋法公約》中“人類共同繼承財產(chǎn)”的要求,因此多次提到國際合作、和平利用、保護人權(quán)等,是履行國際義務(wù),順應(yīng)國際立法趨勢的重要體現(xiàn)。挪威《海底礦產(chǎn)法》僅適用于管轄范圍內(nèi)底土,規(guī)避了國際公海的種種限制,無須回應(yīng)國際法規(guī)則中相關(guān)規(guī)定,也是其能夠迅速推出的主要原因。

在規(guī)范對象上,我國《深海法》制定的一大目的是闡明深?；顒又姓?、公民、法人及其他組織以及ISA 之間的關(guān)系,在調(diào)查、勘探和開發(fā)不同階段三者法律地位的變化,充分考慮了與國際先行海底管理體系的銜接問題。挪威《海底礦產(chǎn)法》則對開發(fā)商的行為做出了明確的規(guī)定,包括所需流程步驟、實施措施等,規(guī)范了監(jiān)管部門的管理內(nèi)容,是落實商業(yè)開發(fā)的重要依據(jù)。

與20世紀80年代美國和日本等先后頒布的深海采礦法不同,我國《深海法》和挪威《海底礦產(chǎn)法》都是在探勘科研有初步成果后再開展制定,立足于最新的科研成果并在實踐基礎(chǔ)上不斷驗證修訂,具有極高應(yīng)用價值。但我國《深海法》對商業(yè)開采沒有明確的規(guī)定,約束力和可實施性有限,未來勢必要在資源開發(fā)領(lǐng)域進行補充與完善。挪威立足于《石油活動法》頒布的《海底礦產(chǎn)法》具有極高創(chuàng)新性,對深海采礦的商業(yè)化發(fā)展提供了更加明確的法律框架與執(zhí)行準則,其中部分制度設(shè)計為相關(guān)法律制定提供了全新思路,值得借鑒。

3.3 環(huán)境保護成為開發(fā)關(guān)鍵

深海生命過程特殊,生境復(fù)雜多樣,人類對深海的認知尚不健全,環(huán)境問題是深海資源開采的最大爭議焦點,中挪兩國共同面臨著國際環(huán)保組織對深海采礦的強烈反對。2021年4月12日,包括世界自然基金會(WWF)、綠色和平組織(Greenpeace)在內(nèi)的6個環(huán)保組織簽署了聯(lián)合聲明,呼吁挪威停止深海采礦,這是為數(shù)不多的國際組織聯(lián)合聲明反對單一國家開展深海采礦的案例[14]。2021年3月,WWF、太平洋島國非政府組織聯(lián)盟(PIANGO)等共5個環(huán)保組織就公開發(fā)布過一份聯(lián)合聲明,希望停止管轄外海域深海采礦,包含太平洋C-C 區(qū)。與此同時,WWF 也與谷歌、寶馬、沃爾沃和三星SDI簽署協(xié)議,不開發(fā)、不使用,也不會為海底采礦提供資金支持[15]。這些環(huán)保組織具有較高影響力,且發(fā)聲渠道多元,在媒體上的煽動性和呼吁能力也較高,因此產(chǎn)生的輿論效果也遠高于政府文件或科研成果。

面對愈演愈烈的深海環(huán)保訴求,中挪兩國愈發(fā)重視環(huán)境友好的深海開發(fā)。我國一直將環(huán)境保護作為深海探索的重點,并發(fā)起了一系列國際科研項目。1996年我國就發(fā)起了深海環(huán)境“基線自然變化研究(Nature Variability Baseline Study,Na VaBa)”計劃,長時序調(diào)查與監(jiān)測大洋礦區(qū)及鄰近海域自然基線,是ISA 的重點國際合作計劃之一;2017 年7月我國發(fā)起在西北太平洋富鈷結(jié)殼海山區(qū)和印度洋中脊區(qū)域設(shè)立“區(qū)域環(huán)境管理計劃”(REMP)倡議并舉辦多次研討會,成果在ISA 技術(shù)報告中發(fā)布;在深海調(diào)查航次中開展了多次生物基因資源的取樣、分離和潛力評估工作,圍繞洋中脊熱液生態(tài)系統(tǒng)保護等也舉辦了多次研討會。我國致力于研發(fā)環(huán)境友好的深海多金屬結(jié)核采礦系統(tǒng),并開展了全過程、長時序的試采環(huán)境監(jiān)測工作,以有效減輕對深海環(huán)境的影響。我國正在建設(shè)一系列深?？蒲袡C構(gòu),包括海洋微生物資源庫、深?；驇?、深海大數(shù)據(jù)中心、深海標本樣品館等,促進深海資源保存與利用融合發(fā)展的深海技術(shù)。政策文件中也在不斷強調(diào)對深海環(huán)境的重視,如《深海法》除專門規(guī)定深?；顒拥沫h(huán)境保護制度一章外,其他章節(jié)也有相關(guān)條款與規(guī)定。

早期挪威政府僅將深海采礦作為具有極高發(fā)展?jié)摿Φ男屡d海洋產(chǎn)業(yè),希望快速推動落實。但挪威不斷轉(zhuǎn)變政策方向,豐富深海采礦的內(nèi)涵與功能,加大減輕環(huán)境擾動影響研究項目的投入力度,突出基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理,更不斷強調(diào)稀土資源在綠色能源、清潔技術(shù)、減緩全球氣候變暖中的重要作用,強化稀土資源的稀缺性與重要性。面對眾多國際反對聲音,挪威政府始終保持積極的態(tài)度,并多次表示深海采礦是推動挪威引領(lǐng)全球能源產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),承諾通過循序漸進的方式達成深海資源的可持續(xù)開發(fā)。挪威在國際組織中也積極推動深海采礦,如包含挪威首相在內(nèi)的可持續(xù)海洋經(jīng)濟高級別小組(Ocean Panel)編纂的“海洋可再生能源與深海采礦在可持續(xù)發(fā)展未來中的角色”藍皮書中提到,在通過環(huán)境影響研究后,仍然可以開展商業(yè)化深海采礦。

整體來看,中挪兩國對海底資源的判斷已從單一資源屬性提升至國家戰(zhàn)略高度,兩國均是在先進的硬件裝備基礎(chǔ)上,緊密結(jié)合制度設(shè)計與科研勘探,將環(huán)境保護作為重點不斷推進國家深海戰(zhàn)略。挪威產(chǎn)業(yè)-科研-政府合作密切,開創(chuàng)了管轄海域內(nèi)海底采礦法律制度,率先為深海采礦商業(yè)化提供了實現(xiàn)可能,同時積極爭取國際深海競爭主動權(quán)與話語權(quán),已在商業(yè)化開發(fā)與環(huán)境保護中找到平衡點。未來,挪威將不僅在深海采礦領(lǐng)域占據(jù)有利地位,且有望在全球稀土市場和關(guān)鍵資源供求中掌握主動權(quán)。

4 對我國的啟示

作為全球稀土出口量最大的國家,也是國際海底礦種最全、礦區(qū)最多的國家,實現(xiàn)深海采礦是我國踐行“海洋強國”的必經(jīng)之路,更是儲備戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn),穩(wěn)固我國稀土大國地位的必然舉措。挪威深海采礦發(fā)展為我國深海戰(zhàn)略制定帶來以下幾點啟示。

4.1 加快深海產(chǎn)學(xué)研深度合作,帶動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

深海采礦是海洋前沿科技的集合,涉及評估、勘探、開采、運輸、環(huán)保等方面。我國部分深海探測與科研裝備已經(jīng)走在世界前列,但海底礦產(chǎn)開發(fā)裝備少,全球市場采用率低,且仍有部分關(guān)鍵核心技術(shù)未能掌握。應(yīng)加快深海采礦產(chǎn)學(xué)研合作,以市場為目標研發(fā)和應(yīng)用環(huán)境友好的深海采礦裝備,搶占深海采礦技術(shù)裝備高地,拓展深海采礦的國際標準、國際方法學(xué)等規(guī)則制定。同時,發(fā)揮深海新興產(chǎn)業(yè)巨大的帶動作用,打造完善深海產(chǎn)業(yè)鏈,打破國外品牌技術(shù)壟斷,為我國“深海開發(fā)”提供強有力的支持。

4.2 以《深海法》為基石,構(gòu)建深海采礦產(chǎn)業(yè)政策

法律是先行基礎(chǔ),采礦活動的具體開展仍需要大量政策、規(guī)劃、標準等為補充?？山梃b挪威深海采礦法律架構(gòu),在管理機構(gòu)、實施規(guī)定、處罰措施等領(lǐng)域參照現(xiàn)行海上采油法,補充制定深海礦產(chǎn)開采法律框架與執(zhí)行準則。從國家海洋戰(zhàn)略、深海產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、海域管理白皮書等多角度共同入手,建設(shè)深海資源開發(fā)制度,貫徹全海域一體化管理理念;打通科研成果向政策制度轉(zhuǎn)化路徑,以陸海統(tǒng)籌為指導(dǎo),加強稀土產(chǎn)業(yè)陸海聯(lián)動,協(xié)同構(gòu)建基于科研成果的、全面可落實的深海采礦產(chǎn)業(yè)政策。

4.3 加強深海環(huán)境保護研究,打造環(huán)境友好的深海開發(fā)路線

我國已成為國際海底資源開發(fā)的先驅(qū)投資者,未來勢必成為海底礦產(chǎn)開采先驅(qū)國,面臨更多的國際壓力與挑戰(zhàn)。深海開發(fā)與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)已成為一項迫切任務(wù),更是國際社會對我國施加壓力的主要著力點。設(shè)立深海環(huán)境國際合作研究項目,強化深海生命探測、海底數(shù)據(jù)獲取、深海基因數(shù)據(jù)等成果共享,深化科研成果國際輸出;依托我國深?？蒲袡C構(gòu)與深海探測裝備,將我國打造為全球深海技術(shù)平臺,推動以深海環(huán)保為目的的勘探研究,打造環(huán)境友好的深海開發(fā)路線。

4.4 把握深海國際機制,爭取深海國際規(guī)則主動權(quán)

目前全球深海規(guī)則制定多依靠國際機構(gòu),以國際社會成員之間的合作與對話為主,強調(diào)和平、合作、和諧的國際關(guān)系。作為深海國際機制的重要成員,以我國深海礦區(qū)為基礎(chǔ),推動研究成果向深海國際規(guī)則轉(zhuǎn)化,提升我國深海國際事務(wù)影響力;向深海國際機構(gòu)輸送高級別人才,發(fā)出更多中國聲音與中國智慧,解決中國在國際社會面臨的現(xiàn)實壓力,減少對外摩擦可能性,化解國際社會的無端猜測與輿論壓力,在深海國際治理體系變革中發(fā)揮引領(lǐng)作用。