于麗春

（中共黑龍江省委黨校（黑龍江省行政學院）學術交流部，哈爾濱 150080）

營商環(huán)境是市場經(jīng)濟最重要的環(huán)境，是市場主體的氧氣。營商環(huán)境是企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件，[1]營商環(huán)境包括多個方面的環(huán)境，而政府和企業(yè)是衡量營商環(huán)境的關鍵主體，推動高質(zhì)量發(fā)展，離不開高質(zhì)量的市場主體。正因為如此，黨的二十大報告對營商環(huán)境建設提出新要求。一是完善產(chǎn)權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎制度，優(yōu)化營商環(huán)境；二是合理縮減外資準入負面清單，依法保護外商投資權益，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。優(yōu)化黑龍江省營商環(huán)境，是進一步激發(fā)市場主體活力與動力，增強其發(fā)展能力的關鍵舉措，是促進黑龍江省全面融入新發(fā)展格局的有效路徑之一。

一、營商環(huán)境對黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展的重要作用

優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境總是和好的經(jīng)濟發(fā)展相關，因為“營商環(huán)境如何，直接關系到企業(yè)經(jīng)營、經(jīng)濟發(fā)展、民生福祉和政府形象，檢驗著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的力度和成效”[2]。此外，亦有相關研究提出與貿(mào)易相關的營商環(huán)境對貿(mào)易出口績效存在一定的影響、營商環(huán)境中的政治環(huán)境和制度、經(jīng)濟政策等因素對國外直接投資流入的影響等，可見，營商環(huán)境對于經(jīng)濟發(fā)展具有重要的作用。

鑒于營商環(huán)境的重要作用，世界銀行也對世界范圍內(nèi)經(jīng)濟體的營商環(huán)境進行了評估，包括物質(zhì)和制度基礎設施等方面的量化指標，但其都更加側重于硬指標的衡量。在軟指標方面，世界銀行嘗試建立了大數(shù)據(jù)庫，其對各國政府制度建設及公共政策等的關注，有利于分析不同區(qū)域營商環(huán)境的差異?？梢钥闯?，營商環(huán)境不僅對國家層面的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響，也對地方層面的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響，這種影響是整體性、系統(tǒng)性的。具體到國內(nèi)省級政府層面，有研究基于各地發(fā)布的2018年《政府工作報告》，對全國31個省、自治區(qū)和直轄市地區(qū)營商環(huán)境進行評估，黑龍江省2018年的“綜合執(zhí)行效率指數(shù)”“指標執(zhí)行能力指數(shù)”均位列全國第29名，2019年的“地區(qū)發(fā)展信心指數(shù)”“發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)”分別位列全國第25名和第22名。[3]相關研究發(fā)現(xiàn)制度對中國經(jīng)濟的貢獻顯著為正，在控制了地理因素和政府政策效應等變量以后，制度對經(jīng)濟增長的效應仍然最為顯著。[4]而良好的城市營商軟環(huán)境對城市經(jīng)濟發(fā)展有著顯著的促進作用，即便控制氣候、地理、經(jīng)濟政策、歷史經(jīng)濟條件、自然資源豐裕程度等潛在的影響發(fā)展的因素，營商軟環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的影響仍然顯著而且穩(wěn)健。[5]

2018年9月，習近平總書記在東北三省考察并主持召開深入推進東北振興座談會時提出，“以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎，全面深化改革”。黑龍江省地處東北地區(qū)，其營商環(huán)境總體上在向好的方向發(fā)展，但仍存在著一些問題，有研究提出，“真正制定和落實優(yōu)化營商環(huán)境的政策法規(guī)、評價體系、獎懲制度，處理好營商環(huán)境各要素之間的關系及營商環(huán)境和其他外部工作的關系”[6]，是優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境的重要舉措之一。營商環(huán)境對各地方的發(fā)展至關重要，包括對黑龍江省的經(jīng)濟振興與發(fā)展，但在優(yōu)化營商環(huán)境的相關研究中，大多側重以政府效率、政府競爭力等為研究對象，對政府的投入—產(chǎn)出過程進行考察，而非涵蓋政府和企業(yè)等相關主體的探討。那么，在新發(fā)展格局背景下，我們應該遵循何種分析思路，這是采取措施來營造更好的營商環(huán)境前需要思考的問題。

二、優(yōu)化黑龍江省營商環(huán)境的路徑分析

目前，有關營商環(huán)境的評估，一是世界銀行從2003年起，為有效衡量各國營商環(huán)境情況而發(fā)布的《營商環(huán)境報告》（Doing Business Report），伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，其評價指標也不斷進行調(diào)整和完善，《2020年全球營商環(huán)境報告》中包括開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力供應等10項一級指標；二是2018年以來由國家發(fā)展改革委發(fā)布的《中國營商環(huán)境報告》，其評價指標兼顧國際可比性的同時，更加凸顯了中國特色，增加了政務服務、市場監(jiān)管等特色創(chuàng)新性指標。結合營商環(huán)境的主要內(nèi)容，權威評估機構的評價指標以及數(shù)字化的發(fā)展背景，本文將提出優(yōu)化黑龍江省營商環(huán)境的具體思路，即通過政務環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境和數(shù)字環(huán)境的改善，推進營商環(huán)境的優(yōu)化。

（一）優(yōu)化政務環(huán)境的思路

“政府作為優(yōu)化營商環(huán)境的主體，其自身革命是改善營商環(huán)境的關鍵?！盵7]黨的十八大以來，我國進一步深化行政審批制度改革，以“放管服”改革和“最多跑一次”為代表的結果導向型改革為抓手，從中央到地方進行整體性的推進。提升行政審批的服務質(zhì)量和效率是推進行政審批制度改革的首要目標，其最直觀地體現(xiàn)在政務服務上?！罢辗铡笔恰吨袊鵂I商環(huán)境報告》中的創(chuàng)新設置內(nèi)容，在具體的評估過程中涉及“最多跑一次”改革、辦事便利度以及具體的涉稅事項辦理等，體現(xiàn)了在推進行政審批制度改革的新階段更為重視促進企業(yè)經(jīng)營活動的軟環(huán)境的營造?？梢?，優(yōu)質(zhì)的政務服務是打造政務環(huán)境的基礎，而政務環(huán)境包含了更為廣義的內(nèi)容。一方面，體現(xiàn)為制度層面的改革，如行政審批制度改革，這需要中央的頂層設計和各地方因地制宜的實施；另一方面，體現(xiàn)為制度層面改革背后的各主體間的溝通與協(xié)調(diào)，如上下級之間，涉及同一審批事項的橫向部門和縱向部門之間的協(xié)調(diào)與推進。因此，不斷地優(yōu)化政務環(huán)境是提升營商環(huán)境的可行思路之一。

（二）優(yōu)化法治環(huán)境的思路

“建立法治化營商環(huán)境”于2013年被首次提出，2021年國務院發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以正式的行政法規(guī)規(guī)范推動我國營商環(huán)境建設。相比于企業(yè)辦事角度的便利化，將法治化建設從另一個角度體現(xiàn)營商環(huán)境的優(yōu)化程度。相關研究認為，“優(yōu)化營商環(huán)境的實質(zhì)就是推進營商環(huán)境治理現(xiàn)代化，因而‘制度—能力’治理框架對于優(yōu)化營商環(huán)境具有可適性”[8]，而“營商環(huán)境法治保障”是優(yōu)化營商環(huán)境制度安排的重要內(nèi)容之一。從本質(zhì)上來說，優(yōu)化營商環(huán)境就是打造更適宜企業(yè)生長和發(fā)展的環(huán)境，基于法治化的視角對營商環(huán)境進行分析，“營商環(huán)境則表現(xiàn)為產(chǎn)權保護、涉企收費、行政執(zhí)法、公正司法、信用法治”[9]。需要強調(diào)的是，優(yōu)化法治營商環(huán)境的基礎在于法治政府建設，后者對前者具有決定性的影響。此外，良好的法制環(huán)境還在于適用法律法規(guī)對企業(yè)合法權益進行保護，其中較為重要的就是對產(chǎn)權的保護以及對解決商事糾紛的制度化構建。

（三）優(yōu)化市場環(huán)境的思路

“營商環(huán)境優(yōu)化是一項涉及經(jīng)濟體制改革和行政體制改革的系統(tǒng)性工程，需要協(xié)調(diào)多方面統(tǒng)籌發(fā)力，尤其要正確處理政府和市場、政府和企業(yè)之間的關系”[2]。從優(yōu)化市場環(huán)境的角度提升營商環(huán)境質(zhì)量，其實質(zhì)是對政府與市場的關系的合理調(diào)適。從企業(yè)的角度來看，有研究指出，營商環(huán)境可理解為“影響投資主體從事商業(yè)活動的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、法治環(huán)境以及國際化環(huán)境等各種環(huán)境的有機復合體”[7]，且改善企業(yè)融資效率是優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境的重要影響因素。黨的十八大以來，我國經(jīng)濟呈現(xiàn)“新常態(tài)”，為促進經(jīng)濟發(fā)展，政府部門需最大限度地退出微觀事務管理，提升市場機制對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)作用，同時，需進一步轉變政府職能，為市場主體營造更高服務質(zhì)量和效率的“軟環(huán)境”，即營商環(huán)境。這一過程中從提供服務方面來看，政府需要發(fā)揮更為重要的作用：一方面政府需要通過具體的政策措施等為企業(yè)提供更多的發(fā)展空間；另一方面，要不斷地推進企業(yè)服務體系建設，并從體制機制層面不斷完善符合市場主體要求的創(chuàng)新機制。

（四）優(yōu)化數(shù)字環(huán)境的思路

數(shù)字環(huán)境優(yōu)化有助于打造良好的營商環(huán)境，在具體的實踐中，數(shù)字環(huán)境包括了從硬件到軟件再到具體的政務服務等內(nèi)容，其“強化組織間的協(xié)同整合、優(yōu)化業(yè)務流程、推進政府數(shù)字化運作是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的有效路徑”[10]。從硬件方面來看，網(wǎng)絡基礎設施的統(tǒng)籌規(guī)劃、建設，有助于網(wǎng)絡路徑的統(tǒng)一，是軟件系統(tǒng)相互對接以及各層級、各部門間數(shù)據(jù)互通、協(xié)同辦公的基礎。從軟件方面來看，如政府部門的門戶網(wǎng)站等信息服務平臺以及依托智能手機的移動服務平臺，有助于政務數(shù)據(jù)的互通，“研究發(fā)現(xiàn)政務門戶網(wǎng)站對營商環(huán)境水平具有顯著的提升作用，通過使用移動政務質(zhì)量替代門戶網(wǎng)站評分，發(fā)現(xiàn)數(shù)字治理對營商環(huán)境的正向影響比較穩(wěn)健”[11]。從具體的政務服務來看，也可以說是硬件設施和軟件系統(tǒng)組成的治理工具，數(shù)字化的手段有助于政府職能的實現(xiàn)，大數(shù)據(jù)、云計算等有助于跨層級、跨部門審批業(yè)務的互通互聯(lián)，能夠提高政府提供公共服務的質(zhì)量和效率，從而有助于企業(yè)的創(chuàng)辦和發(fā)展?？梢姡瑢?yōu)化數(shù)字環(huán)境作為提升營商環(huán)境水平的重要維度，具有必要性和可行性。

綜上所述，通過對優(yōu)化政務環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境和數(shù)字環(huán)境以提升營商環(huán)境的分析，其同樣適用于優(yōu)化黑龍江省營商環(huán)境的分析思路。而且，《中華人民共和國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》將營商環(huán)境分為市場環(huán)境、政務環(huán)境、法律政策環(huán)境和人文環(huán)境等四個大類，亦有相關研究將營商環(huán)境“細分為政府環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境、國際化環(huán)境、企業(yè)發(fā)展環(huán)境和社會化服務環(huán)境等”[12]。在具體的實踐中，我們經(jīng)常困惑，在新發(fā)展格局背景下作為優(yōu)化營商環(huán)境的主導性力量，政府應該采取何種措施來營造更好的營商環(huán)境？基于上述分析可知，營商環(huán)境的內(nèi)涵主要包括政務環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境和數(shù)字環(huán)境，而優(yōu)化營商環(huán)境的維度在于完善制度建設和對企業(yè)發(fā)展能力的培養(yǎng)。因此，本文將沿此思路構建分析框架，對新發(fā)展格局背景下黑龍建省的營商環(huán)境進行分析，并提出對其優(yōu)化的政策建議。

三、優(yōu)化黑龍江省營商環(huán)境的四維路徑

（一）持續(xù)推進“放管服”改革，營造良好的政務環(huán)境

政府作為優(yōu)化營商環(huán)境的主體，其自身革命是改善營商環(huán)境的關鍵。在推進“放管服”改革過程中，應進一步確立優(yōu)化營商環(huán)境的目標，推進“放管服”改革進入更為注重企業(yè)經(jīng)營活動軟環(huán)境提升的新階段。這不僅凸顯中央層面的戰(zhàn)略設計及地方政府的創(chuàng)新性實踐，還能切實地為黑龍江省營商環(huán)境優(yōu)化提供制度保障。一直以來，黑龍江省持續(xù)推進“放管服”改革，如哈爾濱市松北區(qū)2021年共承接省級下放事權502項，全面推出“承諾即換證”“一業(yè)一證”等改革創(chuàng)新舉措，有助于建設便捷高效的政務環(huán)境。但總的來看，還存在突破性、引領性、創(chuàng)新性改革探索不夠深入，政策優(yōu)勢、制度優(yōu)勢還沒有完全轉化為發(fā)展優(yōu)勢等問題。現(xiàn)階段，應抓住東北全面振興“十四五”方案提出的機遇，通過“放管服”改革營造良好的政務環(huán)境，從而促進營商環(huán)境的優(yōu)化。為此，建議從以下四個方面推進“放管服”改革，探索建立標準化、規(guī)范化，覆蓋企業(yè)全生命周期的服務體系：一是在“上”的方面，加強頂層設計，從更高的站位推動行政審批流程優(yōu)化，并進一步推動各級政府公開行政審批事項清單；二是在“下”的方面，以“集中力量辦小事”的方式夯實一線服務窗口，提升其受理和辦結審批事項的質(zhì)量和效率；三是在“縱”的方面，以數(shù)字系統(tǒng)及各系統(tǒng)間共享平臺為依托，促進層級政府間審批數(shù)據(jù)的交換與共享，提升跨層級審批事項的辦結效率；四是在“橫”的方面，以涉及多部門的審批事項為抓手，進一步發(fā)揮并聯(lián)審批的優(yōu)勢，促進各相關部門間的數(shù)據(jù)與信息的互通互聯(lián)。

（二）持續(xù)完善法治化建設，營造良好的法治環(huán)境

良好的營商環(huán)境需要公平公正的法治環(huán)境“保駕護航”。在營商環(huán)境的相關測評中，法治化是重要的衡量維度之一，其側重于反映企業(yè)在市場活動中的法治保障程度。黑龍江省堅持以法治定規(guī)矩、劃界限推進法治化建設，建立健全公眾參與、專家論證、合法性審查等決策機制，主動接受人大法律監(jiān)督等以提升政府工作的法治化水平。但在優(yōu)化營商環(huán)境建設中，黑龍江省的法治化建設還存在法治政府的服務有待制度保障、對知識產(chǎn)權的具體保護不足以及商事糾紛解決效率低等問題?！爸贫戎陵P重要”，良好的法治環(huán)境能夠保障優(yōu)化營商環(huán)境的制度落地，其體現(xiàn)的是制度軟環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系。為此，建議從以下三個方面推進法治化建設：一是進一步加強法治政府建設。除認真執(zhí)行人大及其常委會決議決定，自覺接受人大法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督以外，進一步完善法律顧問專家?guī)旖ㄔO，全程參與政府決策，并認真開展普法宣傳，提高全社會用法守法的意識。二是加強產(chǎn)權保護。習近平總書記強調(diào)，“產(chǎn)權保護特別是知識產(chǎn)權保護是塑造良好營商環(huán)境的重要方面”。黑龍江省需構建更加嚴格的產(chǎn)權保護體系，尤其注重企業(yè)知識產(chǎn)權的保護，通過完善相關法律法規(guī)，樹立知識產(chǎn)權保護意識。三是完善商事糾紛解決制度，健全商事糾紛非訴訟解決機制，如通過協(xié)商、調(diào)解、商事仲裁等形式進行解決，并通過商事糾紛等級劃分以提高解決效率。

（三）持續(xù)釋放市場活力，營造良好的市場環(huán)境

良好的營商環(huán)境離不開競爭有序的市場環(huán)境，其是企業(yè)平等競爭的平臺。政府需要正確處理其與市場的關系，通過優(yōu)化市場準入機制、健全市場監(jiān)管體系等，為市場運行提供完備的制度環(huán)境，從而促進市場活力的釋放。一直以來，黑龍江省注重市場活力的釋放，如2021年哈爾濱市松北區(qū)全年新簽約項目121個、簽約額1176.8億元，實際利用外資占全市比重達到62%；中國（黑龍江）自由貿(mào)易試驗區(qū)哈爾濱片區(qū)與4家園區(qū)、12家銀行、1個國內(nèi)異地政務服務窗口及1個駐外招商代表處共建政務服務窗口以服務企業(yè)。但與其他省份的營商環(huán)境相比，黑龍江省在市場環(huán)境建設方面還存在核心競爭力不夠突出、經(jīng)濟規(guī)?？偭坎粔虼蟮膯栴}，需要從企業(yè)全生命周期的視角，培養(yǎng)企業(yè)的生存、發(fā)展和繁盛能力。為此，建議從以下三個方面進一步釋放市場活力，推進市場環(huán)境建設：一是持續(xù)激發(fā)微觀主體活力，基于對市場主體發(fā)展規(guī)律的研究，持續(xù)推進商事制度改革，加快建設和完善省域市場主體等級注冊平臺并與國家層面對接，同時，進一步完善社會信用體系建設，加強信用約束。二是推進企業(yè)服務體系建設，加大事中事后監(jiān)管力度，探索建立標準化、規(guī)范化，覆蓋企業(yè)全生命周期的企業(yè)服務體系，集中力量解決市場主體的“準入、準營、退出”問題，如在準入環(huán)節(jié)進一步實施“一枚印章管審批”等。三是完善符合市場主體要求的創(chuàng)新機制，一方面“培植”企業(yè)的生存能力，如通過“跑一次”等審批事項清單倒逼審批部門縮短企業(yè)開辦時間，同時促進市場準入的公平暢通；另一方面，“移植”發(fā)達地區(qū)企業(yè)促進市場繁榮，持續(xù)推進從深圳、上海等地“帶土移植”經(jīng)驗、方案，依托深哈產(chǎn)業(yè)園持續(xù)升級與發(fā)達地區(qū)的合作，進一步激發(fā)市場活力。

（四）持續(xù)提升數(shù)字政府建設水平，營造便捷的數(shù)字環(huán)境

伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的引領與發(fā)展，數(shù)字政府成為智慧城市中發(fā)揮引領作用的關鍵內(nèi)容，而數(shù)字政府的發(fā)展方向是進一步在改善營商環(huán)境方面發(fā)力?？梢哉f，營商環(huán)境是黑龍江省經(jīng)濟社會發(fā)展的“痛點”所在，由中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院與中國社會科學出版社2021年共同發(fā)布的《中國城市競爭力第19次報告》，對我國兩岸291個城市的營商軟環(huán)境競爭力進行評估，黑龍江省的哈爾濱市排名第23位，大慶市則排名第101位，齊齊哈爾市則排名第181位，總體來看，黑龍江省的營商軟環(huán)境在全國范圍內(nèi)排名偏后且省內(nèi)發(fā)展不均衡。因此，未來黑龍江省數(shù)字政府發(fā)展應把改善和優(yōu)化營商環(huán)境作為重中之重，力求在經(jīng)商便利等方面取得突破。為此，建議從以下三個方面進一步提升數(shù)字政府建設水平，推進數(shù)字環(huán)境建設：一是提升網(wǎng)絡互通水平，在網(wǎng)絡相關基礎設施、系統(tǒng)建設方面，發(fā)揮哈工大、哈工程等高等院校的科技研發(fā)功能，進行統(tǒng)籌式、協(xié)同化建設，并積極推進已建成基礎設施、系統(tǒng)間的互通互聯(lián)；二是提升數(shù)據(jù)互通水平，依托網(wǎng)絡互通，進一步推進層級間、部門間數(shù)據(jù)的互通互聯(lián)，在對政務數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)有效區(qū)分與管理的基礎上，促進市場監(jiān)管的精準化，提升黑龍江省營商環(huán)境的智能化管理水平；三是提升跨層級、跨部門行政審批業(yè)務互通水平，建議進一步在松北新區(qū)進行試點，以大數(shù)據(jù)中心為支撐進行便民便企服務，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾和企業(yè)少跑腿，同時，推動企業(yè)“上云”連接社會化資源以及共享服務等，從而提升黑龍江省營商環(huán)境的智慧化服務水平。

四、結束語

從政府的角度看，有研究認為，“強大的國家（包括有效的政府）和繁榮的市場是經(jīng)濟增長的兩大助推器，也是改革開放后中國經(jīng)濟治理的兩個主要維度”[13]，有效的政府一定是高效的政府，這在客觀上要求政府部門提升審批效率，為企業(yè)營造良好的營商環(huán)境。在地方政府層面，營商環(huán)境是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要評價維度，如國務院大督查中“營商環(huán)境調(diào)查”是其重要內(nèi)容之一。依據(jù)黑龍江省的發(fā)展環(huán)境和特色，從政務環(huán)境、法治環(huán)境、市場環(huán)境和數(shù)字環(huán)境四維路徑提升其營商環(huán)境具有一定的合理性和可行性，是當前和今后優(yōu)化營商環(huán)境的重要著力點，從而實現(xiàn)黑龍江省營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，推動營商環(huán)境從“營商”向“宜商”轉化。