王國(guó)豪

公益事業(yè)單位承擔(dān)社會(huì)公益職能，享受?chē)?guó)家財(cái)政支持，并在一定程度上由市場(chǎng)提供資源配置。其主要作用是為政府部門(mén)履行職能提供保障服務(wù)。為了適應(yīng)政府改革要求，公益事業(yè)單位要加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力，不斷提高管理水平，為社會(huì)提供更好的公益服務(wù)，同時(shí)提高經(jīng)營(yíng)效益。

我國(guó)事業(yè)單位改革后按照職能屬性分為三類(lèi)，一是履行行政職能的行政事業(yè)單位；二是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的轉(zhuǎn)企經(jīng)營(yíng)單位；三是完全提供社會(huì)公益服務(wù)的且無(wú)法獲得市場(chǎng)資源配置的公益一類(lèi)事業(yè)單位，既提供社會(huì)公益服務(wù)又具有市場(chǎng)資源配置的公益二類(lèi)事業(yè)單位。公益事業(yè)單位有著其自身的特殊性，因此在內(nèi)控建設(shè)時(shí)要結(jié)合其業(yè)務(wù)特點(diǎn)和單位的具體情況，不斷優(yōu)化內(nèi)控體系，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)職能。

一、公益事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的意義

（一）是我國(guó)事業(yè)單位改革的必然要求

公益事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)需要圍繞公益性展開(kāi)，發(fā)揮著一定的政府職能作用，其經(jīng)營(yíng)管理受?chē)?guó)家政策指導(dǎo)和監(jiān)督。公益事業(yè)單位資金全部或大多數(shù)來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥付，我國(guó)事業(yè)單位不斷推進(jìn)深化改革，以期提高財(cái)政資源效益，不斷提高政府的治理能力。這就要求加強(qiáng)公益事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)和完善，實(shí)施全面預(yù)算管理，提高單位的財(cái)務(wù)管理能力和資產(chǎn)的安全性，有效降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)閑置或重復(fù)購(gòu)置，更好地發(fā)揮資金效益。另外，完善的內(nèi)部控制體系有助于推動(dòng)單位廉政建設(shè)，內(nèi)控制度的制衡原則和監(jiān)督機(jī)制，鏟除了滋生貪腐的土壤，營(yíng)造了良好的廉政環(huán)境。事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是遵照國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行的，是我國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)的具體應(yīng)用?？傊?，公益事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是自身運(yùn)營(yíng)的需要也是國(guó)家改革和政策的要求。

（二）是公益事業(yè)單位提高社會(huì)效益的重要途徑

無(wú)論是公益事業(yè)單位還是其他事業(yè)單位，規(guī)范運(yùn)營(yíng)都是其健康發(fā)展的前提，尤其是公益二類(lèi)事業(yè)單位，隨著其業(yè)務(wù)范圍的不斷擴(kuò)大和發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)對(duì)其運(yùn)營(yíng)的規(guī)范性和社會(huì)效益都提出了更高的要求。一方面，公益二類(lèi)事業(yè)單位雖然不以營(yíng)利為目的，但是其可以通過(guò)自身經(jīng)營(yíng)盈利，不斷發(fā)展壯大。另一方面，公益二類(lèi)事業(yè)單位肩負(fù)著一定的國(guó)家公益職能。這兩方面都要求公益事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。首先，內(nèi)部控制建設(shè)能夠提高單位的經(jīng)營(yíng)效率，通過(guò)完善的制度對(duì)單位的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)從計(jì)劃、決策到執(zhí)行、監(jiān)督評(píng)價(jià)都進(jìn)行規(guī)范的約束和管理，單位的組織架構(gòu)也持續(xù)優(yōu)化，這都會(huì)促進(jìn)單位的經(jīng)營(yíng)效率不斷提高。其次，內(nèi)部控制的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制能夠極大地激發(fā)和調(diào)動(dòng)全員的工作積極性和責(zé)任心，促使人員的業(yè)務(wù)技能持續(xù)提升，是公益單位完成經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和發(fā)揮社會(huì)效益的重要保障；最后，在完善的內(nèi)部控制制度約束下，公益二類(lèi)事業(yè)單位才能夠更好地平衡社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，充分履行其公益職能，提高社會(huì)效益。

二、公益事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)控制度不完善

我國(guó)公益事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)相對(duì)滯后，其能夠管控的范圍和內(nèi)容有限，很多內(nèi)控制度和措施沒(méi)有有效執(zhí)行，無(wú)法充分發(fā)揮內(nèi)控制度應(yīng)有的作用。首先，由于公益事業(yè)單位享有國(guó)家財(cái)政資金撥款，其主要職能是為社會(huì)提供公益服務(wù)，經(jīng)營(yíng)壓力較小，缺乏對(duì)內(nèi)控建設(shè)需求的迫切性，大多數(shù)公益事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)是應(yīng)上級(jí)要求而進(jìn)行的，因此內(nèi)控建設(shè)是依據(jù)上級(jí)下發(fā)的內(nèi)控建設(shè)規(guī)范進(jìn)行的，并未根據(jù)本單位的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，二類(lèi)公益事業(yè)單位自主經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)由于內(nèi)控規(guī)范中未做具體要求，有的單位對(duì)其自營(yíng)業(yè)務(wù)的內(nèi)控建設(shè)也不甚重視。其次，公益事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)缺乏專業(yè)指導(dǎo)，基本上都是在自我摸索中參考內(nèi)控規(guī)范進(jìn)行的，這就導(dǎo)致其內(nèi)控建設(shè)制度不完善，缺乏細(xì)節(jié)管理，關(guān)鍵環(huán)節(jié)把控不嚴(yán)。造成這種現(xiàn)象的主要原因是財(cái)政廳下發(fā)的內(nèi)控規(guī)范是針對(duì)事業(yè)單位而言的，公益一類(lèi)、二類(lèi)事業(yè)單位具有其自身的特殊性，其內(nèi)控建設(shè)發(fā)展時(shí)間較短，財(cái)務(wù)內(nèi)控自主性不強(qiáng)，再加上公益事業(yè)單位缺乏對(duì)內(nèi)控制度的深入分析和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，所以其內(nèi)控制度建設(shè)不全面，內(nèi)控體系需要進(jìn)一步完善。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)薄弱

大多數(shù)公益事業(yè)單位未建立符合本單位實(shí)際情況的風(fēng)險(xiǎn)防控和評(píng)估體系，單位的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防控能力較弱。由于公益事業(yè)單位的資金來(lái)源和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目具有天然的優(yōu)勢(shì)，所以這類(lèi)單位往往會(huì)忽視風(fēng)險(xiǎn)管控，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)驗(yàn)和主動(dòng)性。很多公益二類(lèi)事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是在審計(jì)和檢查中發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的手段和措施也較為匱乏，事后改善效果也不理想，無(wú)法從源頭杜絕風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于公益二類(lèi)事業(yè)單位肩負(fù)著政府公益職能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的雙重任務(wù)，其業(yè)務(wù)活動(dòng)更加復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)因素和風(fēng)險(xiǎn)管控環(huán)節(jié)都較多，事業(yè)單位性質(zhì)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)在管理上存在一定的交叉，有時(shí)候很難同時(shí)兼顧，存在一定的利益沖突，進(jìn)一步增加了風(fēng)險(xiǎn)管控的難度。隨著國(guó)家改革的持續(xù)推進(jìn)，公益二類(lèi)事業(yè)單位的財(cái)政撥款將會(huì)有所減少，自營(yíng)業(yè)務(wù)將會(huì)逐步增加，這對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)管控提出了更高的要求。

（三）預(yù)算管理效果不佳

我國(guó)財(cái)政部門(mén)要求事業(yè)單位實(shí)行全面預(yù)算管理，但是當(dāng)前很多公益事業(yè)單位的預(yù)算管理依然具有較大的局限性。有的單位在編制預(yù)算時(shí)缺乏嚴(yán)肅性，往往以人為主觀代替科學(xué)籌劃，缺乏對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和單位實(shí)際情況的分析，對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)缺乏研究，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境變化考慮甚少，通常以歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)申報(bào)預(yù)算申請(qǐng)，更有甚者為防止突發(fā)情況或備用而選擇能多申報(bào)就多申報(bào)，導(dǎo)致預(yù)算與單位的實(shí)際情況存在一定差異。此外，預(yù)算編制方法選擇也不科學(xué)，通常采用簡(jiǎn)單的固定預(yù)算法或增量預(yù)算法，預(yù)算編制缺乏靈活性和針對(duì)性，有些自營(yíng)項(xiàng)目也沒(méi)有納入預(yù)算，這就導(dǎo)致有些項(xiàng)目資金不足，有些項(xiàng)目為了避免資金剩余而為花錢(qián)發(fā)愁，預(yù)算管理有很大的局限性，這有違二類(lèi)公益事業(yè)單位的初衷。在預(yù)算執(zhí)行方面，預(yù)算指標(biāo)分解不夠詳細(xì)，各崗位和環(huán)節(jié)缺乏控制依據(jù)，預(yù)算調(diào)整方案也不甚科學(xué)，調(diào)整隨意性較大。預(yù)算考評(píng)方面，考核指標(biāo)定性評(píng)價(jià)較多，評(píng)價(jià)結(jié)果易受人為因素影響，最終的獎(jiǎng)懲機(jī)制也有待完善。

（四）資產(chǎn)管理不規(guī)范

首先，有的公益事業(yè)單位缺乏完善的資產(chǎn)管理制度。資產(chǎn)管理過(guò)程中存在一定的漏洞，資產(chǎn)管理制度與實(shí)際情況不匹配。其次，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明確，管理混亂。例如有的房產(chǎn)缺乏產(chǎn)權(quán)證，存在賬內(nèi)資產(chǎn)和賬外資產(chǎn)并行管理的現(xiàn)象，還有一些資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)存在爭(zhēng)議。有的資產(chǎn)資料不全，大型資產(chǎn)如土地、房產(chǎn)等核算和監(jiān)管不到位，無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，不符合國(guó)家資產(chǎn)管理要求。再次，資產(chǎn)的處置不規(guī)范。存在有的資產(chǎn)提前處置，資產(chǎn)出租收入沒(méi)有上繳國(guó)庫(kù)的情況。最后，資產(chǎn)配置不合理。資產(chǎn)購(gòu)置缺乏嚴(yán)格的管理流程，導(dǎo)致資產(chǎn)采購(gòu)不合理，資產(chǎn)利用率不高，更有甚者造成資產(chǎn)閑置或浪費(fèi)。

（五）內(nèi)部監(jiān)督不到位

內(nèi)控制度的執(zhí)行離不開(kāi)有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，公益事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題，首先，內(nèi)部監(jiān)督人員數(shù)量和素質(zhì)都與理想情況存在差異，無(wú)法保障內(nèi)部監(jiān)督制度全面執(zhí)行，監(jiān)督工作無(wú)法全面覆蓋其業(yè)務(wù)流程。其次，監(jiān)督人員多為財(cái)務(wù)科內(nèi)部人員，監(jiān)督的獨(dú)立性和客觀性不足，無(wú)法很好地履行其監(jiān)督職責(zé)。有的公益事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)缺乏完整的評(píng)價(jià)制度，只是為了完成任務(wù)而進(jìn)行的，缺乏以加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)為目的的監(jiān)督審計(jì)工作。同時(shí)，公益事業(yè)單位的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置具有片面性，無(wú)法涵蓋公益服務(wù)和自主經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果存在一定偏差。

三、公益事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化的具體措施

（一）健全內(nèi)控制度

公益事業(yè)單位建設(shè)健全的內(nèi)控制度需要從以下幾個(gè)方面著手。首先，要致力于改善內(nèi)控環(huán)境。領(lǐng)導(dǎo)層要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控建設(shè)的重視程度，不斷地完善內(nèi)部組織架構(gòu)，綜合考慮業(yè)務(wù)和內(nèi)控需求合理設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，確保單位業(yè)務(wù)部門(mén)明晰內(nèi)控目標(biāo)和要求，將內(nèi)控責(zé)任落實(shí)到每個(gè)部門(mén)和人員。其次，完善單位決策機(jī)制。為確保決策的合理性和客觀性，應(yīng)當(dāng)明確每位領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)和權(quán)利，形成集體討論、專家技術(shù)指導(dǎo)論證和領(lǐng)導(dǎo)表決的決策機(jī)制，并對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)記錄，提高決策表決的嚴(yán)肅性和責(zé)任感。最后，要根據(jù)國(guó)家政策要求和自身發(fā)展需要，聘請(qǐng)內(nèi)控建設(shè)專家親臨指導(dǎo)，加強(qiáng)同行間交流學(xué)習(xí)，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷細(xì)化和完善內(nèi)部制度，明確業(yè)務(wù)流程，嚴(yán)格把控關(guān)鍵環(huán)節(jié)。此外，要確保內(nèi)控措施有效執(zhí)行。堅(jiān)持崗位不相容原則，落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制，形成上下級(jí)審批、平行職級(jí)責(zé)任明確的縱向和橫向協(xié)同控制。再加上完善的制度保障和嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施，確保各項(xiàng)內(nèi)控制度切實(shí)執(zhí)行。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控

由于公益事業(yè)單位的特殊性，公益二類(lèi)事業(yè)單位企業(yè)和事業(yè)單位的雙重屬性增加了其經(jīng)營(yíng)的不確定性，導(dǎo)致其面臨的風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜，因此，公益事業(yè)單位要建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，兼顧社會(huì)公益服務(wù)和自主經(jīng)營(yíng)兩個(gè)方面的需求，切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)管控。首先，要提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控的重視程度，明確風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)。其次，要提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，組建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，全面分析單位面臨的內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)因素、經(jīng)營(yíng)管理各環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。最后，要強(qiáng)化日常管理，嚴(yán)格規(guī)范業(yè)務(wù)流程，落實(shí)日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)對(duì)全員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)培訓(xùn)，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力；同時(shí)制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)單位在運(yùn)營(yíng)過(guò)程可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，設(shè)定評(píng)定指標(biāo)，根據(jù)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生后果的危害程度將風(fēng)險(xiǎn)分為低、中、高三級(jí)，并制定與之相對(duì)應(yīng)的防控措施和應(yīng)急預(yù)案?？傊?，公益事業(yè)單位要建立起一套完整的風(fēng)險(xiǎn)管控體系，不斷增加自身的風(fēng)險(xiǎn)管控能力，確保本單位適應(yīng)改革要求，健康發(fā)展。

（三）嚴(yán)格落實(shí)全面預(yù)算管理

隨著公益事業(yè)單位改革持續(xù)深化和發(fā)展，公益事業(yè)單位，尤其是公益二類(lèi)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極實(shí)施全面預(yù)算管理，對(duì)財(cái)政撥付資金和自營(yíng)資金實(shí)行統(tǒng)籌管理，嚴(yán)格落實(shí)從預(yù)算編制、審核、執(zhí)行調(diào)整和決算考評(píng)的全過(guò)程管理，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算工作“二上二下”流程，尤其是自營(yíng)資金預(yù)算管理。在預(yù)算編制時(shí)要對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，優(yōu)先采用零基預(yù)算法和滾動(dòng)預(yù)算法，確保預(yù)算編制科學(xué)精準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理資金，績(jī)效管理預(yù)算，全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理。預(yù)算執(zhí)行堅(jiān)持“誰(shuí)支出、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，規(guī)范用款計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效目標(biāo)的同步監(jiān)控，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況和項(xiàng)目進(jìn)度情況撥款，加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控力度，嚴(yán)肅預(yù)算調(diào)整機(jī)制，全面推行國(guó)庫(kù)集中支付，不斷提高預(yù)算執(zhí)行效益。在決算階段要全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效考評(píng)，認(rèn)真分析績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況，不斷提高部門(mén)的履職能力和服務(wù)質(zhì)量，著重落實(shí)重大項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)化，合理設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，不斷優(yōu)化評(píng)價(jià)方法，確保評(píng)價(jià)結(jié)果公平公正，不斷提高評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度和質(zhì)量。嚴(yán)格落實(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，堅(jiān)持獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，優(yōu)先保證績(jī)效優(yōu)秀的項(xiàng)目，督促整改績(jī)效平庸項(xiàng)目，削減績(jī)效差的項(xiàng)目。

（四）提高資產(chǎn)管理水平

資產(chǎn)管理是內(nèi)部控制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，公益事業(yè)單位需要不斷提高資產(chǎn)管理水平。首先，要建立完善的資產(chǎn)管理制度，資產(chǎn)的采購(gòu)、處置、使用和日常管理都要有明確的流程和管理辦法。其次，在設(shè)置資產(chǎn)管理崗位時(shí)要堅(jiān)持不相容原則，實(shí)行崗位負(fù)責(zé)制，確保在資產(chǎn)管理過(guò)程中嚴(yán)格落實(shí)管理辦法。再次，要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督對(duì)資產(chǎn)管理的規(guī)范作用。同時(shí)，不斷完善資產(chǎn)賬務(wù)管理，盡快完成單位資產(chǎn)清查核算工作，定期對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)，確保賬實(shí)相符。建立資產(chǎn)信息資料庫(kù)，完善資產(chǎn)資料，確保資產(chǎn)的完整性。另外，要加強(qiáng)對(duì)投資業(yè)務(wù)的管理，及時(shí)審查參股和控股企業(yè)的經(jīng)營(yíng)財(cái)報(bào)，確保單位資產(chǎn)增值。

（五）強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督與評(píng)價(jià)

公益事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建設(shè)完善的內(nèi)控監(jiān)督體系，積極推行內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督方式，不斷提高監(jiān)督和審計(jì)效果，同時(shí)不斷優(yōu)化監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)督評(píng)價(jià)對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)的保障作用。首先，要建立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督審計(jì)小組，強(qiáng)化日常監(jiān)督，重點(diǎn)項(xiàng)目落實(shí)專項(xiàng)監(jiān)督，采用定期監(jiān)督和不定期審查的方式，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督職能。其次，完善和優(yōu)化監(jiān)督流程，科學(xué)合理設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，制定詳細(xì)的監(jiān)督結(jié)果獎(jiǎng)懲措施，不斷提高監(jiān)督審計(jì)效果。再次，提高信息透明度，完善信息公開(kāi)管理制度，發(fā)揮大眾監(jiān)督作用。此外，定期聘請(qǐng)專業(yè)的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)控建設(shè)效果進(jìn)行評(píng)估，共同找出內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行中存在的問(wèn)題并進(jìn)行改進(jìn)。最后，要注重內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，嚴(yán)格落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，做到獎(jiǎng)罰分明。

［作者單位： 廣東省醫(yī)學(xué)學(xué)術(shù)交流中心（廣東省醫(yī)學(xué)情報(bào)研究所）］