馬樹同

(寧夏師范學院 政治與歷史學院,寧夏 固原 756000)

黨的二十大報告提出,“健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能。在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’,完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制……建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！编l(xiāng)村社會是基層治理的重點,是基層社會共建共治共享格局形成的關鍵所在,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎。鄉(xiāng)村治理的有效路徑是多元的,人民調解作為一種基層治理機制,在鄉(xiāng)村治理中具有不可替代的作用。人民調解制度有效融合了基層社會治理、傳統(tǒng)文化傳承、糾紛預防和解決等獨特的社會功能和政治功能[1],是共建共治共享社會治理制度在鄉(xiāng)村社會有效實現(xiàn)的重要形式。

學界關于人民調解在鄉(xiāng)村治理中的作用研究主要聚焦于2個層面:一是鄉(xiāng)村社會變遷下人民調解的回應與發(fā)展。何永軍認為,隨著鄉(xiāng)村社會形態(tài)改變,人民調解面臨調解干部強制權力被削弱等諸多深層次的挑戰(zhàn),人民調解制度也相應地發(fā)生了改變,人民調解成為了一種公共產(chǎn)品,應按照公共產(chǎn)品的定位來重新認識人民調解在鄉(xiāng)村治理中的作用[2]。何陽等人指出,人民調解面臨著異化的現(xiàn)實挑戰(zhàn),鄉(xiāng)村振興中應當堅守人民調解民間性、群眾性及自治性本質,功能上應延續(xù)糾紛解決功能,重拾政治教育功能與政治動員功能,為鄉(xiāng)村治理目標指向提供幫助[3]。崔玲玲認為,鄉(xiāng)村社會巨變使鄉(xiāng)村社會糾紛呈現(xiàn)出新的特點,人民調解制度契合鄉(xiāng)村治理體系的要求,在化解鄉(xiāng)村糾紛的同時,也成為了構建鄉(xiāng)村治理體系的關鍵點[4]。二是從人民調解制度本身出發(fā)所展開的研究。羅顯斌等人在考察現(xiàn)階段人民調解存在的主要問題、具體原因分析的基礎上,提出人民調解應適應新時代的發(fā)展要求,回歸本位,為國家社會治理創(chuàng)新目標服務[5]。范愉在對《中華人民共和國人民調解法》(以下簡稱《人民調解法》)實施十年來回顧的基礎上,指出人民調解在基層社會治理中發(fā)揮著積極作用。同時,為了適應新時代社會需求,人民調解也需要進行改革完善,但人民調解制度的改革應以不損毀其原本定位為前提,堅持人民調解的社區(qū)性和自治性,進行相關制度的頂層設計與創(chuàng)新發(fā)展[6]。吳元元認為,人民調解員作為人民調解制度實踐的主導者與行動者,其制度角色若何是影響基層社會治理技術創(chuàng)新的關鍵性問題[7]。

綜上所述,學界已有研究對人民調解在鄉(xiāng)村治理中的作用從不同視角和面向展開了討論,深化了我們關于人民調解在鄉(xiāng)村治理中作用的認識。準確把握鄉(xiāng)村社會性質變化,是我們認識鄉(xiāng)村、建設鄉(xiāng)村,推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要前提。已有研究注意到了鄉(xiāng)村社會性質變化對于人民調解作用發(fā)揮的影響,但并未就鄉(xiāng)村社會性質變化與人民調解作用發(fā)揮之間的關系展開論證;注意到了人民調解在實踐運行中存在的問題,也提出了制度層面的完善建議,但缺少將人民調解放置于鄉(xiāng)村治理的整體環(huán)境中的思考。為此,在鄉(xiāng)村社會巨變背景下,以鄉(xiāng)村治理為坐標,考察人民調解與鄉(xiāng)村治理的關系就十分重要。

本文的調研材料來源于筆者近年來在寧夏南部山區(qū)趙村的田野調查。趙村是一個行政村,下轄3個村民小組,共有353戶1 238人,位于省道、國道交匯處,交通便利,趙村“現(xiàn)代熟人社會”[8]形態(tài)明顯。在趙村,村莊價值多元,但未達到不可調和的狀態(tài),鄉(xiāng)村秩序維護還處于地方知識的規(guī)范之下而未失序,鄉(xiāng)村社會并未出“結構混亂”[9]。法律正在以積極的姿態(tài)和村民所熟知、認可的方式參與鄉(xiāng)村糾紛解決,人民調解為村民糾紛解決提供了制度保障。人民調解在化解村民糾紛的同時,所延伸出的其他社會治理功能也得以顯現(xiàn)和發(fā)揮。需要注意的是:人民調解在鄉(xiāng)村治理中多重功能的存在,并不等于人民調解在鄉(xiāng)村社會實踐運行的完美無缺。事實上,人民調解在鄉(xiāng)村社會異化明顯,人民調解員社會治理資本不足,村民在人民調解中或是“無參與”,或是“有參與無調解”,這都大大降低了人民調解在鄉(xiāng)村治理中的效能。本文旨在田野調查的基礎上,結合鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實,論證人民調解在鄉(xiāng)村治理中的作用,并就人民調解在鄉(xiāng)村治理中面臨的困境與未來發(fā)展之路展開討論。

一、人民調解在鄉(xiāng)村治理中的三重功能

人民調解在鄉(xiāng)村社會的實踐表明:人民調解在有效預防排查化解鄉(xiāng)村糾紛的同時,也為文明鄉(xiāng)風的養(yǎng)成和民眾參與鄉(xiāng)村治理開辟了新路徑,體現(xiàn)了人民調解在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。

(一)人民調解是新形勢下化解人民內(nèi)部矛盾的主要機制

隨著社會變遷,村民流動性日益增大,源于血緣、地緣關系所形成的封閉性鄉(xiāng)村社會趨于解體。今天的趙村,對于村民來說,更多的只是一種空間和政治意義上的存在。在村民日常生活中,交往的范圍很少延伸到自然村之外的其他村莊,村民關系日趨呈現(xiàn)出陌生人社會的特性。沒有了物理空間的交往,村民糾紛的發(fā)生點聚集于自然村。

趙村所轄的3個自然村,村民主要由2部分構成:一部分是村莊“常駐”村民,包括上了年紀的老人、留守兒童還有就近務工的“半工半耕”青壯年;一部分是遠赴他鄉(xiāng)務工的村民。對于村莊“常駐”村民而言,他們?nèi)粘＝煌琅f密切,相互熟悉度高,但熟悉中少了親密,村民行為的理性色彩加重,村莊呈現(xiàn)出一種個體化趨向,外出務工的青壯年是村莊生活中“缺失”了的主體,他們與“常駐”村民間是一種“半熟人”關系。這種村莊社會形態(tài)是傳統(tǒng)與現(xiàn)代碰撞的結果,是一種“現(xiàn)代熟人社會”。在這一社會形態(tài)下,村民行為受理性計算、道德義務和情感聯(lián)系因素的影響而具有復雜性和彈性[10]。村莊秩序僅靠地方知識越來越難以維持,鄉(xiāng)村糾紛解決對法律有了內(nèi)生需求。

實踐中,村民借助法律解決糾紛,更多的是為了加大他們在糾紛解決中談判的砝碼,法律在村民糾紛解決中作用的發(fā)揮還需轉化為村民自己的知識,這既包括對外來價值的取舍,也包括對傳統(tǒng)智慧的化用[11]。人民調解在村民糾紛解決中具有天然優(yōu)勢,其有效融合“情、理、法”于糾紛解決中,以其特有的功能成為了化解村民糾紛的主要制度。

(二)人民調解是文明鄉(xiāng)風養(yǎng)成的有效路徑

所謂鄉(xiāng)風,是指“特定鄉(xiāng)村內(nèi)人們的信仰、觀念、操守、愛好、禮節(jié)、習慣、傳統(tǒng)和行為方式的總和?！盵12]簡單地說,鄉(xiāng)風就是鄉(xiāng)村社會的風土習俗,其對特定時期和特定范圍內(nèi)的村民行為有著一定的規(guī)范作用。鄉(xiāng)風文明與鄉(xiāng)村治理密切相關,良好的鄉(xiāng)風能為鄉(xiāng)村治理提供動力與保障,增強鄉(xiāng)村治理的有效性。隨著鄉(xiāng)村社會轉型,創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式,促進文明鄉(xiāng)風形成,是當下鄉(xiāng)村治理中不容忽視的問題。人民調解以其特有的屬性和功能助推鄉(xiāng)村治理中文明鄉(xiāng)風的養(yǎng)成。

人民調解與訴訟等其他糾紛解決方式相比,權威但對抗性不強,既能有效化解村民糾紛,又能維護“現(xiàn)代熟人社會”中的村民關系。筆者曾與趙村所屬的C鄉(xiāng)司法所劉所長有過幾次深談。他告訴筆者,C鄉(xiāng)人民調解適用率高與當?shù)卮緲愕拿耧L分不開。劉所長說,村民找他們調解,主要也是讓他們從法律上做個判斷,法律之下,村民還本著長遠打算,有一定的謙讓和理解。這也是鄉(xiāng)村社會轉型期,人民調解成為村民糾紛解決方式的主要原因。人民調解在村民糾紛解決中的有效適用,一定程度上穩(wěn)固和傳承了家和、鄰親的質樸鄉(xiāng)風,為文明鄉(xiāng)風的養(yǎng)成奠定了基礎。

另外,人民調解普法功能的發(fā)揮與村莊“迎法下鄉(xiāng)”的內(nèi)生需求是相契合的,村民有需求,國家制度有供給,才能保障普法宣傳有實效,這與“送法下鄉(xiāng)”在鄉(xiāng)村遭遇的尷尬不同,因為“真正能有效貫徹執(zhí)行的法律,恰恰是那些與通行的習慣慣例相一致或相近的規(guī)定?！盵13]人民調解普法宣傳的有效性提高了村民法律意識,培育了村民法治觀念,為鄉(xiāng)村法治奠定了文化基礎。同時,在鄉(xiāng)村道德失范、信仰缺失的今天,人民調解還能有效引導鄉(xiāng)村道德重建,為新時代鄉(xiāng)風文明注入新內(nèi)涵。

(三)人民調解是民眾參與基層社會治理的制度化渠道

共建共治共享社會治理格局的形成,有賴于民眾參與基層社會治理制度化渠道的完善。隨著鄉(xiāng)村社會形態(tài)改變,村莊已不是滕尼斯所言的生活共同體和精神共同體合一的社區(qū)[14],村民更多地關注個人私利,對鄉(xiāng)村公共事務缺少熱情,鄉(xiāng)村治理面臨主體困境?！吧鐓^(qū)治理中任何一個個人都無法解決社區(qū)問題,吸引社區(qū)內(nèi)的公民參與至關重要?！盵15]所以,尋求多元主體共建共治是鄉(xiāng)村治理的關鍵。

根據(jù)《人民調解法》的規(guī)定,村人民調解委員會是村民糾紛調解的法律主體,是依法設立的群眾自治性組織,也是人民調解發(fā)揮作用的最前沿陣地,為村民參與鄉(xiāng)村治理提供了制度化渠道。但我們要注意到:制度的規(guī)范與村民有效參與尚有距離,人民調解作用真正的發(fā)揮還在于村民能否積極而有效地參與到人民調解工作中來。在趙村,村人民調解委員會與村民委員會“合一”,村人民調解員主要由村干部兼任。由于村干部村務繁忙,加之當下調解村民糾紛是一件吃力不討好的事,所以村干部對村民糾紛能調解就調解,調解不了的就讓村民到鄉(xiāng)人民調解委員會調解,村人民調解委員會在村民糾紛調解中發(fā)揮的作用有限。這是人民調解在鄉(xiāng)村社會運行中很有意思的現(xiàn)象:雖然村民糾紛主要以人民調解方式解決,但村民自己并不愿參與到具體糾紛調解中來,不愿做人民調解員,這就涉及到另外一個問題,如何在已有制度保障的前提下,調動村民自發(fā)地參與到鄉(xiāng)村治理中來。

二、人民調解在鄉(xiāng)村治理運行中的困境

在鄉(xiāng)村治理實踐中,人民調解的有效運行,一定程度上促進了法治、德治、自治鄉(xiāng)村治理體系的融合,推動了鄉(xiāng)村治理實踐的創(chuàng)新,發(fā)揮了民眾在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。但鄉(xiāng)村人民調解實踐也表明:人民調解制度與自治、法治、德治鄉(xiāng)村治理體系缺乏深度融合,究其原因,主要在于人民調解制度在實踐運行中出現(xiàn)了異化,人民調解的行政色彩趨于濃厚,過于追求人民調解的職業(yè)化、專業(yè)化,忽視了人民調解的自治性;人民調解員在調解實踐中面臨社會治理資本不足的困境。另外,由于鄉(xiāng)村社會變遷,村民對村莊的主體感降低,村民不愿在糾紛調解中扮演人民調解員的角色,或者只是“名義”上的人民調解員。對人民調解在鄉(xiāng)村治理中遭遇的問題進行梳理,分析其發(fā)生的動因,有助于探尋人民調解在鄉(xiāng)村治理中作用提升的未來之路。

(一)人民調解性質的異化

《人民調解法》第七條規(guī)定:“人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織?！钡诎藯l規(guī)定:“村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會。”可以看出,在鄉(xiāng)村社會,人民調解的法律主體是村人民調解委員會,人民調解委員會本質上是一種群眾自治性組織,這是法律關于人民調解的本質定位。但在人民調解實踐中,人民調解性質出現(xiàn)了異化,主要表現(xiàn)在2個方面:一是人民調解行政色彩趨于濃厚;二是人民調解過于強調職業(yè)化、專業(yè)化。

調研中筆者發(fā)現(xiàn):村人民調解委員會處于一種“虛置”狀態(tài),村民發(fā)生糾紛,更多的是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會來調解。這樣一來,問題就出現(xiàn)了,根據(jù)《人民調解法》的規(guī)定,村人民調解委員會是村民糾紛調解的法律主體,但實踐中真正發(fā)生作用的是具有“行政”色彩的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會?！度嗣裾{解法》第三十四條規(guī)定:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關規(guī)定設立人民調解委員會,調解民間糾紛?！睆男再|上來講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會也是一種群眾性自治組織,但由于村民自身選擇與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會“雙重領導機制”,為人民調解披上了行政色彩的“外衣”。

在趙村,村民之所以選擇鄉(xiāng)人民調解委員會調解糾紛,并非村民愿意“舍近求遠”,而是現(xiàn)實之下的理性考量。如前所述,村人民調解員對糾紛調解并不積極。對村民來說,既然村干部不能調解糾紛,那么作為“政府機關”的鄉(xiāng)人民調解委員會就是他們的最佳選擇。在村民看來,鄉(xiāng)人民調解委員會代表著“國家”,與村人民調解委員會相比,更具有權威性。村民糾紛調解主體移位于鄉(xiāng)人民調解委員會,主要是鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生需求,這一定程度上反應了村人民調解委員會的無力與村民對鄉(xiāng)人民調解委員會權力的“迷戀”,進而加深了人民調解的行政性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會作為鄉(xiāng)村糾紛調解的主體,受“雙重領導機制”的影響,導致人民調解工作依附于行政權力而運行,客觀上造成了人民調解行政化運行模式[5]。筆者也了解到:鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會在調解工作中常常受到行政權力干涉,對人民調解工作的正常開展造成了干擾,也影響了人民調解的社會公信力。另外,因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會的調解員大都由鄉(xiāng)干部兼任,人民調解員的雙重身份也導致人民調解有行政化的傾向[16]。

人民調解性質“異化”還表現(xiàn)在人民調解過分追求專業(yè)化、職業(yè)化。在鄉(xiāng)村社會,糾紛的解決不是“一錘子買賣”,既要能有效化解糾紛,也不能過于破壞村莊關系。人民調解之所以能在鄉(xiāng)村社會得到有效適用,與鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)土”性緊密相關,人民調解制度的活力也在于以其民眾自治的特性,適時對鄉(xiāng)村社會變遷做出回應,利用鄉(xiāng)村社會的“本土資源”化解村民糾紛,穩(wěn)固鄉(xiāng)村秩序?！耙虼似孀非笕嗣裾{解的職業(yè)化、專業(yè)化,忽視原本自身的特點和需要,甚至主張以律師或專業(yè)人員全面替代傳統(tǒng)人民調解員的觀點,是對于人民調解性質功能的輕視、無知?！盵6]

(二)人民調解員的社會資本不足

任何構設良好的制度,都需要與之相適應的“賢能”予以操作運行,否則再完美的制度也只能是一具空文[7]。人民調解員作為人民調解制度的實踐者,他們所擁有的社會資本關乎到人民調解社會治理效能的提升。在人民調解員的主體語境下,可以這樣來理解社會資本,即人民調解員在進行調解工作時所能動員和有效使用的,以實現(xiàn)人民調解所欲求的既定目標的各種資源,包括但不限于人民調解員的威望、閱歷、口碑、年齡、社會身份、專業(yè)知識等[7]。在鄉(xiāng)土社會,人民調解員等同于民間權威,威望、口碑、年齡等因素足以讓他們能有效決斷村民糾紛。但在今天,人民調解員所擁有的社會資本明顯不足。

一方面,社會閱歷、生活常識等經(jīng)驗性知識的缺乏與法律知識的欠缺成了人民調解員社會資本不足的重要方面。經(jīng)驗性知識的獲取既包含工作中的日積月累,也包括人民調解員的社會閱歷。調研中筆者了解到:C鄉(xiāng)兩位司法助理員都是大學畢業(yè)不久的年輕人,調解經(jīng)驗不足,且都不是法律專業(yè)出身。用劉所長的話說,“沒個三五年的鍛煉,沒法獨立調解案件?？傻扔辛艘欢ǖ恼{解經(jīng)驗,年輕人都往城里走,留不住”。C鄉(xiāng)的專職人民調解員恰好是趙村的前任村支書,這位現(xiàn)今54歲的專職人民調解員從事人民調解工作已有3年時間,他熟悉C鄉(xiāng)的風土人情,加之他的工作經(jīng)驗和社會閱歷,讓他能較快地掌握人民調解的技能,但因學歷不高,沒有接受過系統(tǒng)的法律知識學習,這是他工作中的短板。這位專職人民調解員也告訴筆者,“現(xiàn)在調解工作不好做,老百姓懂得的法律不比咱們少,壓力很大。”法律知識的匱乏已成為人民調解員社會資本不足的重要方面,嚴重影響了人民調解的法律效果和社會效果。

另一方面,“地方性知識”的消解導致人民調解可利用的本土資源不足。不管是吉爾慈的人類文化學“地方性知識”[17],還是勞斯的科學哲學“地方性知識”[18],都強調知識是由特定時空、情景所影響形成的,是特定社會場域中信息、符號、經(jīng)驗的呈現(xiàn)與傳承。在鄉(xiāng)村社會,“地方性知識”所囊括的范圍很廣,凡是民眾生活所依靠的、影響民眾思想、行為的一切文化都可以稱之為“地方性知識”。在“現(xiàn)代熟人社會”,“地方性知識”的道德約束力減弱,其在人民調解中的作用也在降低。

一定程度上說,人民調解就是化用“地方性知識”,借助國家法律解決糾紛。在“地方性知識”有效的情景下,有經(jīng)驗的人民調解員,總是能夠利用“地方性知識”重構紛爭現(xiàn)場,挖掘出真正影響矛盾發(fā)展變化的因果鏈條,提出切實有效的、能夠獲得矛盾主體各方認同的糾紛解決方案,塑造人民調解權威[7]。但隨著“地方性知識”的消解,人民調解可利用的鄉(xiāng)土資源已不能有效化解村民糾紛。

(三)人民調解的民眾“無參與”與“有參與無調解”

人民調解的制度設計,旨在實現(xiàn)村民自我化解糾紛。人民調解運行的關鍵就是民眾能充分參與糾紛調解,民眾參與的廣度和深度直接影響著人民調解的根本特性。在鄉(xiāng)村社會,人民調解的實際功能直接取決于其所在的農(nóng)村社區(qū)自治體的狀況[19]。在趙村,由于年輕一代大量外出務工,村莊“空心化”嚴重,村莊共同體趨弱,國家對村民的組織和動員能力弱化造成村莊集體事務少有人關注,村民自治體現(xiàn)在部分鄉(xiāng)村精英所主導的村民委員會上,導致村民自治在實踐中出現(xiàn)了現(xiàn)實偏差[20]。由于自治水平不高,人民調解在趙村遭遇村民“無參與”或“有參與無調解”的困境。

在當下,村民參與人民調解,必須能使他們從中獲益,而不僅僅是民間權威的扮演者。為了有效動員村民參與村莊事務,趙村也推行積分制鄉(xiāng)村治理模式,根據(jù)村民參與村莊事務類型、效果等標準,為村民積分,所得積分可以在村莊“愛心超市”兌換商品,也作為村民評先選優(yōu)的依據(jù)。積分制的推行,一定程度上帶動了村民參與村莊治理的積極性,村民開始參與到糾紛調解中,人民調解在民眾的參與方面從“無參與”到了“有參與”,但這并未改變村人民調解委員會“虛置”的局面。趙村村民因為積分的促動,參與村民糾紛調解,但能否真正有效化解糾紛并不是他們所關心的,這就出現(xiàn)了村民在人民調解方面“有參與無調解”的情形。

三、人民調解在鄉(xiāng)村治理中的未來之路

鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)性工程,在制度構建之下,也需要鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、文化等多層面的整體推進。一項制度能否發(fā)揮有效作用,除了制度本身的價值合理性之外,還與價值所內(nèi)含的文化傳統(tǒng)、所處的社會環(huán)境、制度的具體踐行者有關[21]。人民調解兼具我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化之特征,符合鄉(xiāng)村社會糾紛化解的制度需求,是一項重要的鄉(xiāng)村治理機制。但隨著鄉(xiāng)村社會環(huán)境的變化和鄉(xiāng)村治理方式的改變,人民調解制度在鄉(xiāng)村治理中的功能發(fā)揮,既需要人民調解制度自身對所處的外部環(huán)境變化積極做出回應,也需要鄉(xiāng)村社會整體的、多層面的為人民調解制度的有效運行創(chuàng)造條件。

(一)人民調解制度的定位回歸

黨的二十大報告提出,“增強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的實效。完善辦事公開制度,拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道,保障人民依法管理基層公共事務和公益事業(yè)?！睆娬{民眾在鄉(xiāng)村治理中的主體地位,構建制度化渠道,推進鄉(xiāng)村共建共治共享社會治理格局的形成,是全過程人民民主的重要體現(xiàn)和保障。人民調解作為一種傳統(tǒng)的村民糾紛解決機制,是建立在村民自治基礎上的。近年來,人民調解的發(fā)展趨于多元化,但不應改變?nèi)嗣裾{解的本質屬性和定位。結合鄉(xiāng)村社會現(xiàn)狀,人民調解制度的定位回歸可以從2方面分層次展開。

1.村人民調解委員會的定位回歸。在鄉(xiāng)村社會,就理論預設和法律規(guī)定而言,村人民調解委員會作為人民調解的法律主體,承擔著村民糾紛調解的主體責任。但現(xiàn)實是:村人民調解委員會并未擔當起其作為人民調解法律主體的應有責任,人民調解的自治屬性在鄉(xiāng)村糾紛調解中并沒有得到體現(xiàn),村人民調解委員會性質和功能“異化”明顯,如何有效推進村人民調解委員會的功能發(fā)揮,讓村人民調解委員會的法律定位和性質得以回歸,是鄉(xiāng)村人民調解實踐中亟需解決的一道難題。

根據(jù)筆者調研所了解的情況,村人民調解委員會的定位回歸需要重點解決好2個問題。

(1)當?shù)卣枰D變觀念,對村人民調解委員會真正重視起來,積極推動村人民調解委員會的有效運行。實踐中,很多地方政府都將關注點放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級正規(guī)化的調解機構上,致力于打造職業(yè)化的精英調解員隊伍[22],而忽視了村人民調解委員會作為鄉(xiāng)村社會中人民調解的“第一道”法律主體的存在,導致村人民調解委員會從制度運行上就處于一種“虛置”狀態(tài)。當?shù)卣浞终J識到村人民調解委員會是鄉(xiāng)村人民調解的基礎性主體,是人民調解在鄉(xiāng)村治理中功能實現(xiàn)的主要踐行者,要切實保障村人民調解委員會運行的經(jīng)費需求,將人民調解中的以案定補政策落實到村一級人民調解實踐中,激發(fā)村人民調解員的積極性。同時,當?shù)厮痉ㄐ姓C關需要有計劃地推動村人民調解員的培訓。隨著鄉(xiāng)村社會變遷,維持村莊人際關系的“本土資源”效力弱化,人民調解在村民糾紛化解中也需要對此做出回應,人民調解員單純依靠“威權”式的調解方法已難以應對當下的村民糾紛調解,村人民調解員需要擁有更多的調解“資本”,當?shù)厮痉ㄐ姓C關應當為村人民調解員培訓提供條件,并制度化地保障以期形成長效機制。

(2)需要大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè),提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平,為村人民調解委員會的定位回歸奠定經(jīng)濟基礎。村人民調解委員會的有效運行在于村莊現(xiàn)實,在鄉(xiāng)土社會,輿論壓人、面子有價、“社會資本”可累積[23],村干部的“權力”和村莊有威望的老人的“權威”有效,他們在村民糾紛調解中獲得了認可與尊重,保障了村級人民調解有效運行的“主體”存在。鄉(xiāng)村進入到“現(xiàn)代熟人社會”后,村莊價值生產(chǎn)能力降低[24],村民行為趨于理性化,村人民調解委員會由于缺少財政支持,成為一種“形式”上的存在。在此背景下,推動村人民調解委員會的正常運轉除了尋求當?shù)卣呢斦С种?還需大力發(fā)展村莊經(jīng)濟,壯大村集體的收入,提升村集體的吸引力和凝聚力,讓村莊人民調解員在有現(xiàn)實利益保障的前提下,漸進式地推進村人民調解委員會的定位回歸。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會的定位回歸。與村人民調解委員會“虛置”情形不同,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會“異化”主要在于其行政化、職業(yè)化。實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任,從事人民調解工作的人民調解員主要由司法所工作人員兼任,這完全與《人民調解法》所規(guī)定的人民調解的自治性本質相背離,但問題是:村民之所以求助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會化解糾紛,一定程度上就在于其“行政性”特征,在村民自治尚不成熟的背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會自治性的回歸不現(xiàn)實,也沒有實際意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會的定位回歸需要和村人民調解委員會有效運轉銜接起來,在村人民調解委員會能實際地調解村民糾紛,實現(xiàn)自我治理的時候,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會的定位回歸也就具有了現(xiàn)實必要,明晰依法設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會程序,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自我選舉人民調解委員會委員,突顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會自治性本質的做法才不致流于一紙空文。

(二)人民調解員隊伍建設的趨向與選擇

鄉(xiāng)村人民調解員作為人民調解制度在鄉(xiāng)村糾紛調解的踐行者,他們所擁有的社會資本直接影響著人民調解制度在鄉(xiāng)村治理中的效能。所以,加強人民調解員隊伍建設,為人民調解員社會資本的累積奠定堅實基礎,對于人民調解制度在鄉(xiāng)村治理中的功能發(fā)揮具有重要意義。實踐中,村人民調解委員會“虛置”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會“行政化”的運行現(xiàn)實,都存在這樣一個現(xiàn)實問題,就是村鄉(xiāng)人民調解員的兼職化擠壓了人民調解自治性的空間和可能,使人民調解制度淪為了一種純粹的糾紛化解“工具”,阻卻了村民參與鄉(xiāng)村治理的渠道。從鄉(xiāng)村社會的長遠發(fā)展來說,鄉(xiāng)村人民調解員專職化既是鄉(xiāng)村社會變遷的現(xiàn)實需求,也是鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的必然要求。筆者結合中央政法委、最高人民法院等六部委2018年出臺的《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》(以下簡稱《意見》)和鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實,從村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個層面就鄉(xiāng)村人民調解員專職化的實現(xiàn)路徑做一簡要分析。

1.就村莊人民調解員專職化而言,可以按照分類指導,逐步推進的原則進行。

(1)需要明確村專職人民調解員的主體資格、范圍和數(shù)量。村專職人民調解員應該由村莊中有威望、有一定文化知識、熱心村莊公共事務的村民來擔任。根據(jù)《意見》規(guī)定,有條件的村莊可以選聘1名以上專職人民調解員。在專職人民調解員人數(shù)設定上,可根據(jù)村莊的人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平、糾紛的數(shù)量等因素來確定。

(2)需要明確村專職人民調解員的選舉程序。首先,依據(jù)《意見》規(guī)定和村莊所在的當?shù)卣?guī)定,結合村莊現(xiàn)實需求,確定村專職人民調解員數(shù)量,明確專職人民調解員任職資格,并在村民大會上宣布、告知村民。其次,提名候選人。候選人可以由村民委員會提名,也可以由村民個人自薦或多人聯(lián)名推薦,經(jīng)村民委員會議審查后,確定正式候選人,并進行公布。最后,組織推選。召開村民大會推選產(chǎn)生村專職人民調解員,推選過程要公開進行,要書面記錄推選全過程和結果,并當場宣布推選結果。村民委員會應在推選結束后及時公示推選結果,并在公示期結束后按照程序上報司法所、司法局備案。

(3)需要為村專職人民調解員提供經(jīng)費保障。這一問題的解決可以和村人民調解委員會定位回歸的保障措施結合起來:一是以案定補,根據(jù)調解案件的具體情況,對專職人民調解員進行生活補貼;二是采取政府購買的方式來解決村專職人民調解員的基本待遇。在地方財政有限的情況下,可以將目前以“一村一顧問”方式提供的法律服務經(jīng)費用于村專職人民調解員。調研中,筆者發(fā)現(xiàn)當?shù)卣徺I的村法律顧問在實踐中并沒有發(fā)揮太大作用,而村專職人民調解員沒有經(jīng)費保障也難以開展工作。

2.就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解員專職化而言,目前需要解決的問題是引才穩(wěn)才和優(yōu)化人民調解的外部生態(tài)環(huán)境。具體來說,可以從2方面著手。

(1)以政策性就業(yè)方式選聘大學生擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調解員。通過“三支一扶”、“西部計劃”等政策性就業(yè)方式,吸納法律專業(yè)的大學生返鄉(xiāng)擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調解員。以政策性就業(yè)方式解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解員專職化的優(yōu)勢在于:一是有助于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調解員的專業(yè)素養(yǎng)。法律知識的欠缺是鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調解員的“短板”,法律專業(yè)大學生的加入,既有助于人民調解員以法律知識調解村民糾紛,也能在調解糾紛過程中進行普法宣傳,達到糾紛化解的法律效果和社會效果。二是政策性就業(yè)模式運行相對比較成熟。既可以保障選聘人員的順利到位,也能較好地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調解員的工資待遇問題。

在具體適用過程中還需要注意:首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會選聘的大學生戶籍應當歸屬于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣既可以一定程度上防止人才的頻繁流動,也有助于大學生快速地將“地方性知識”與法律知識融合起來,更好地做好人民調解工作。其次,探索貫通政策性就業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員招錄的銜接機制。因為政策性就業(yè)具有過渡性,只有2年服務期限。大學生在服務期限內(nèi)往往還會尋求更有意向的單位和崗位,有隨時離職的可能。為了避免這種情況發(fā)生,同時也為了確保鄉(xiāng)村人民調解工作的可持續(xù)發(fā)展,建議在采用政策性就業(yè)方式選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調解員時,明確規(guī)定服務期滿后,對于工作表現(xiàn)出色,能勝任鄉(xiāng)村人民調解工作的大學生,在符合公務員招錄條件下,直接招錄為鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所司法助理員,留住人才,繼續(xù)為鄉(xiāng)村人民調解貢獻力量。最后,要注意大學生專職人民調解員與以普通村民為主體的專職人民調解員的協(xié)同。選聘大學生專職人民調解員,是鄉(xiāng)村社會變遷下,為了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人民調解員最優(yōu)化的策略選擇。在人民調解實踐中,應當注意兩者的協(xié)同,形成鄉(xiāng)村人民調解的合力,充分發(fā)揮鄉(xiāng)村人民調解制度的多重功能。

(2)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解的外部生態(tài)環(huán)境,提升人民調解員的職業(yè)“獲得感”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解工作實踐中,人民調解員面臨的外部“困惑”主要來自于糾紛當事人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。所以,優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解的外部生態(tài)環(huán)境,主要就是減少前兩者的“干擾”。

具體來說,一是多舉措提高村民法律意識,讓村民知曉在法律框架內(nèi)化解糾紛。在“現(xiàn)代熟人社會”中,雖然大多數(shù)村民在糾紛發(fā)生后,會第一時間選擇向人民調解員求助,但在糾紛調解中,當事人都試圖尋求利益最大化,即便是不關乎具體物質利益,而只是“討個說法”、或是“氣”[25]等非現(xiàn)實利益,村民都可能會寸步不讓。在糾紛調解中,只要沒有達到自己心理預期,他們都會隨時“爆發(fā)”,辱罵人民調解員,導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解員工作積極性受挫,職業(yè)獲得感不高。所以,提高村民法律意識,讓村民能夠自覺地遵守人民調解規(guī)范,尊重人民調解員,是優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解外部生態(tài)環(huán)境非常重要的環(huán)節(jié)。

在鄉(xiāng)村生活中,可以借助農(nóng)村文化大院、農(nóng)家書屋等傳統(tǒng)媒介和當?shù)赜杏绊懥Φ奈⑿殴娞柕刃旅襟w,為村民搭建學法平臺,引導村民自發(fā)地學習法律知識;通過將法律知識與當?shù)孛袼孜幕嗳诤?采用村民喜聞樂見的方式,以數(shù)字化平臺進行即時推送宣傳[26];通過加強村干部、村人民調解員等主體的法治教育,帶動法治精神滲透到村民日常生活中,讓法律成為村民自覺遵守的規(guī)則,讓法治成為村民的生活方式。隨著村民法律意識的提高,鄉(xiāng)村法治文化的形成,村民在人民調解中的行為邊界得以確立,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解員獲得來自當事人的理解和尊重。

二是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律知識的培訓。依據(jù)《人民調解法》的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會并不存在領導關系,但實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員受“雙重領導機制”限制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識很大程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解工作的有效運行。所以,優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解外部生態(tài)環(huán)境,需要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部憲法、法律知識培訓,將憲法、法律知識培訓作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核的常態(tài)工作制度化,以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠以法律思維和法治方式看待人民調解[27],為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解的有效運行“保駕護航”。

(三)人民調解中村民主體性的培育

人民調解制度作為一種重要的鄉(xiāng)村治理機制,其有效性的發(fā)揮和社會效能的實現(xiàn)在于村民能否主動而積極地參與其中。村民能參與、有參與,并在現(xiàn)有法律制度之下,運用地方“本土資源”化解村民糾紛,其本身就是鄉(xiāng)村自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理體系的有效實踐,也是鄉(xiāng)村治理中村民主體性的突顯。但在前文的分析中看到,村民參與人民調解的積極性并不高,村民在人民調解中的主體性地位并沒有得到實現(xiàn)和保障。人民調解中村民主體性地位面臨機制、社會、文化等多重困境,學界有一種比較普遍的觀點認為,破解村民主體性困境的有效方法就是增權賦能[28]。通過法律、制度、政策等方式賦予村民權利,提升村民參與人民調解能力,調動村民參與人民調解的積極性,變“被動接納“參與為“主動作為”參與[29],使村民成為人民調解的真正主體。筆者以為,增權賦能確實是提升村民主體性的重要保障,但在法律、制度已有具體規(guī)范的情況下,如何讓村民認識到:他們就是人民調解的真正主體,他們有效參與鄉(xiāng)村公共事務才能共享鄉(xiāng)村治理“紅利”,這才是鄉(xiāng)村人民調解有效運行的關鍵問題。對于這一問題的解決,可以根據(jù)鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實,圍繞以下2個方面進行探索。

1.加強村民的現(xiàn)代公民意識教育。鄉(xiāng)村人民調解的主體是村民,村民的政治素質和能力直接決定著人民調解本質和功能的實現(xiàn)。在鄉(xiāng)村社會轉型期,村民權利責任有覺醒、民主法治有認識、公平正義有追求,加強村民的現(xiàn)代公民意識教育,可避免村民參與人民調解的“工具性”特點,在人民調解工作中鍛煉和提高村民自治能力,以發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村人民調解中的主體性作用。村民的現(xiàn)代公民意識教育,既要借助鄉(xiāng)村文化大講堂、村莊微信公眾號等載體進行公民意識的宣傳和宣講,也要發(fā)揮好大學生“村官”、駐村第一書記、駐村干部、村兩委等作用,實實在在、身體力行地將現(xiàn)代公民意識“滲透”到村莊,讓村民有認識、有感觸,并能示范引領地讓村民有行動,讓現(xiàn)代公民意識最終成為村民行為的思想指引。

在趙村調研中,筆者了解到:趙村的駐村第一書記,通過積極搭建村莊與地方高校之間的互助橋梁,利用高校優(yōu)勢資源,為村民送去法律知識講座、法律情景劇演出等;每年分批次帶領村民走進高校研學、參觀;確立趙村為當?shù)馗咝：筒糠质⊥飧咝４髮W生鄉(xiāng)村實踐基地,吸引大學生到趙村社會實踐;和村莊鄉(xiāng)賢建立村莊書院等多項舉措,啟蒙村民的現(xiàn)代公民意識,為村民有效參與鄉(xiāng)村治理奠定“善治”基礎。

2.注重村民公共精神的培育。人民調解作為村民參與鄉(xiāng)村治理的制度保障,其有效性的發(fā)揮還需注重村民公共精神的培育?！肮簿袷侵腹窬哂谐絺€人狹隘眼界和直接功利目的,以利他的方式關懷公共事務,同時強調獨立的人格精神、社會公德意識、自律自制的行為規(guī)范和善待生命的慈悲胸懷和仁愛精神。”[30]村民公共精神的培育與養(yǎng)成,有助于激發(fā)村民參與人民調解工作熱情,為村民參與村莊治理提供文化基礎,保障鄉(xiāng)村治理多元主體共治的長久發(fā)展。對轉型期的鄉(xiāng)村社會來說,公共精神的培育不是一蹴而就的,需要在當?shù)卣鲗е?采用村民自治、多方參與的方式循序漸進地推動。

寧夏人民調解“楓橋經(jīng)驗”的推行與實踐,旨在激發(fā)村民參與村莊公共事務的積極性,培育村民的公共意識和公民精神,為鄉(xiāng)村共建共治共享社會治理格局的形成奠定基礎。有了村民在村莊公共事務中主體意識的保障,人民調解作為村民參與鄉(xiāng)村治理的制度化渠道才能得以運行,產(chǎn)生效能。

四、結語

人民調解以其特有的屬性在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用,在化解村民糾紛的同時,也有助于鄉(xiāng)土文化的承繼和新文明鄉(xiāng)風的養(yǎng)成,以制度規(guī)范的形式保障村民參與鄉(xiāng)村治理,這是新時代人民調解在鄉(xiāng)村治理中作用的傳承與超越。

人民調解在鄉(xiāng)村治理中作用的發(fā)揮,需要對變遷中的鄉(xiāng)村社會形態(tài)做出準確判斷,不同的鄉(xiāng)村社會形態(tài),內(nèi)涵著不同的鄉(xiāng)村治理規(guī)則。在“現(xiàn)代熟人社會”,人民調解符合村民糾紛解決的現(xiàn)實需求,在化解村民糾紛的同時,也能有效彌合社會轉型中鄉(xiāng)村社會在傳統(tǒng)與現(xiàn)代撞擊中產(chǎn)生的裂縫,為文明鄉(xiāng)風的養(yǎng)成開辟路徑。但人民調解也面臨著現(xiàn)實困境:人民調解性質和功能異化明顯,人民調解員所擁有的社會資本不足,人民調解村民參與的廣度和深度不夠,嚴重制約著人民調解在鄉(xiāng)村治理中的作用發(fā)揮。在“現(xiàn)代熟人社會”,人民調解在鄉(xiāng)村治理中的未來發(fā)展,需要積極推進人民調解本質定位回歸,探索人民調解員專職化的實現(xiàn)路徑,多舉措培育村民鄉(xiāng)村治理的主體性,為人民調解在鄉(xiāng)村治理中作用的有效發(fā)揮提供保障。

另外需要注意的是,人民調解在鄉(xiāng)村治理中作用的發(fā)揮,需要鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、文化等多層面的整體發(fā)展。諸如趙村這類經(jīng)濟發(fā)展落后的村莊,在村莊社會形態(tài)變遷中,村集體對村民的吸引力趨于減弱,其為村民提供的經(jīng)濟利益有限。因此在探索人民調解多重功能發(fā)揮的過程中,除了各項制度的構建,文化的傳承與創(chuàng)新,還需要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟,讓村民富起來,讓村莊富起來,為人民調解制度的有效運行提供財力支持,讓村民愿意,也能安心地參與到人民調解工作中來,這是人民調解在鄉(xiāng)村治理中效能提升不容忽視的一個問題,也是趙村這類剛剛脫貧村莊在鄉(xiāng)村治理中需要常抓不懈、重點解決的難題。