齊傳鈞

賬戶養(yǎng)老金是以個(gè)人賬戶為載體的養(yǎng)老金計(jì)劃或制度(1)所謂的個(gè)人賬戶(individual accounts),也被稱為“個(gè)人退休賬戶”(personal retirement accounts)、“退休儲(chǔ)蓄賬戶”(retirement savings accounts)和“私人賬戶”(private accounts)等,在各個(gè)國(guó)家叫法不同,但本質(zhì)上并無(wú)差別。,是指?jìng)€(gè)人參加養(yǎng)老金計(jì)劃或制度需開(kāi)立專門(mén)個(gè)人賬戶,并通過(guò)該賬戶進(jìn)行繳費(fèi)籌資、權(quán)益積累、信息查詢和待遇領(lǐng)取等。賬戶養(yǎng)老金一般存在于DC型養(yǎng)老金計(jì)劃中(2)DB型是指“待遇確定型”,DC型是“繳費(fèi)確定型”。,因此包括完全或部分積累制下的個(gè)人賬戶和非積累制(名義賬戶制)的個(gè)人賬戶。賬戶養(yǎng)老金起始于英國(guó)前殖民地國(guó)家所實(shí)施的中央公積金制度,但直到20世紀(jì)70年代后才伴隨著DB型養(yǎng)老金計(jì)劃向DC型養(yǎng)老金計(jì)劃的大量轉(zhuǎn)換而快速崛起,這一崛起過(guò)程至少持續(xù)了40年,并一直受到質(zhì)疑和批判,而2008年金融危機(jī)后這種反對(duì)的聲音更大(3)這些質(zhì)疑或批判的聲音主要來(lái)自兩類觀點(diǎn):一類是對(duì)養(yǎng)老金私有化的反思和抨擊,另一類是對(duì)名義賬戶制的否定和抵制。。但是,不管是支持還是反對(duì),賬戶養(yǎng)老金已經(jīng)深刻影響了現(xiàn)代養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程,甚至改變了人們對(duì)養(yǎng)老金的認(rèn)識(shí),重構(gòu)了各國(guó)養(yǎng)老金體系。

截至目前,賬戶養(yǎng)老金已經(jīng)廣泛分布于各國(guó)養(yǎng)老金三支柱體系中。既有第一支柱下的賬戶養(yǎng)老金,比如瑞典、意大利、拉脫維亞、波蘭等國(guó)的養(yǎng)老金體系,也有第二支柱下的賬戶養(yǎng)老金,比如美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)大量存在的DC型養(yǎng)老金計(jì)劃;還有第三支柱下的賬戶養(yǎng)老金,最為我們熟悉的是美國(guó)的個(gè)人退休賬戶(IRAs)和德國(guó)的里斯特養(yǎng)老金(Riester-Rente)。此外我們還應(yīng)該看到,賬戶養(yǎng)老金未必全是實(shí)賬積累的,也可以是名義賬戶制。中國(guó)也有大量的賬戶養(yǎng)老金,比如第一支柱下的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶,第二支柱下的企業(yè)年金個(gè)人賬戶和職業(yè)年金個(gè)人賬戶,第三支柱下的個(gè)人養(yǎng)老金。

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,人口老齡化帶來(lái)的影響已然不可忽視,而且在一些新興市場(chǎng)國(guó)家未來(lái)將變得更加嚴(yán)峻;經(jīng)濟(jì)全球化面臨著民粹主義、貿(mào)易保護(hù)主義等“逆全球化”思潮的挑戰(zhàn);基于互聯(lián)網(wǎng)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)勢(shì)不可擋,就業(yè)形式更加多元化;新的以人工智能為代表的科技進(jìn)步一觸即發(fā),對(duì)勞動(dòng)就業(yè)的沖擊與日俱增。在這種新的背景下,作為現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的養(yǎng)老金制度也不可能“獨(dú)善其身”,正如它歷史上對(duì)外部環(huán)境變化所做出的反應(yīng)一樣。因此,我們既要了解賬戶養(yǎng)老金的歷史,也要知曉它的本質(zhì),并對(duì)其未來(lái)做出理性的預(yù)判。為此,本文的結(jié)構(gòu)如下:第一部分,回顧賬戶養(yǎng)老金的興起背景,從中揭示出賬戶養(yǎng)老金快速發(fā)展的必然性;第二部分,梳理賬戶養(yǎng)老金的發(fā)展過(guò)程,了解賬戶養(yǎng)老金如何改變傳統(tǒng)養(yǎng)老金體系;第三部分,探討賬戶養(yǎng)老金的功能定位,給賬戶養(yǎng)老金的快速發(fā)展提供理論支撐;第四部分,對(duì)賬戶養(yǎng)老金進(jìn)行簡(jiǎn)短評(píng)價(jià)。

一、賬戶養(yǎng)老金的興起背景

(一)新自由主義的轉(zhuǎn)向

20世紀(jì)70年代布雷頓森林體系崩潰和兩次石油危機(jī)成為世界經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。一方面世界各國(guó)從美元(黃金)本位轉(zhuǎn)向信用本位,人類進(jìn)入浮動(dòng)匯率時(shí)代,國(guó)際匯率和金融市場(chǎng)的波動(dòng)性大大增加,另一方面世界經(jīng)濟(jì)陷入滯脹困境,二戰(zhàn)后大行其道的凱恩斯主義跌下神壇,取而代之的是新自由主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展思想。在這種背景下,英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家從20世紀(jì)80年代開(kāi)始大力推行市場(chǎng)自由主義改革,其中就包括減少政府支出、限制福利開(kāi)支、福利個(gè)人化等改革措施。毫無(wú)疑問(wèn),對(duì)旨在把改革進(jìn)行到底的國(guó)家來(lái)說(shuō),無(wú)論哪一種改革措施,都是無(wú)比棘手的難題,原因不僅在于這些改革措施與普通民眾的利益休戚相關(guān),而且還必須對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行大刀闊斧的改革,任何小修小補(bǔ)都無(wú)濟(jì)于事,近年來(lái)一些國(guó)家因?yàn)轲B(yǎng)老金改革而屢屢見(jiàn)諸新聞媒體的罷工游行報(bào)道就是對(duì)這一艱難轉(zhuǎn)向的最好詮釋。

對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言,它們不僅難以“置身事外”,而且受到的影響可能更為巨大。一個(gè)重要表現(xiàn)是發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)頻發(fā),比較典型和影響巨大的是1982—1989年拉美主權(quán)債務(wù)危機(jī)和1994年墨西哥債務(wù)危機(jī)。出現(xiàn)危機(jī)的主要原因是拉美許多國(guó)家急于實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化,制定了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)本國(guó)財(cái)力限度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,實(shí)行高目標(biāo)、高投資、高速度的方針。為了實(shí)現(xiàn)這些雄心勃勃的發(fā)展計(jì)劃,它們不得不大量舉借外債。大量舉借外債再加上發(fā)行貨幣,進(jìn)而引發(fā)通貨膨脹,造成經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。當(dāng)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí),敏感的跨國(guó)資本就會(huì)迅速出逃,結(jié)果經(jīng)濟(jì)陷入惡性通脹,企業(yè)和私人資本嚴(yán)重短缺,最終陷入一場(chǎng)曠日持久的債務(wù)危機(jī)。債務(wù)危機(jī)的后果是經(jīng)濟(jì)發(fā)展失敗、財(cái)政收支惡化和社會(huì)福利消失。當(dāng)一切尋常的努力和嘗試都功虧一簣時(shí),就不得不采取激進(jìn)的改革措施,包括對(duì)福利制度的顛覆性改革。更為嚴(yán)峻的是,東歐劇變和蘇聯(lián)解體把幾十個(gè)“新生”國(guó)家迅速推向了新自由主義轉(zhuǎn)向的風(fēng)口浪尖,福利制度推倒重來(lái)可能不僅是他們面對(duì)國(guó)內(nèi)復(fù)雜形勢(shì)的無(wú)奈選擇,也或許是他們擺脫原有制度的愿景所在。置身其中,這一場(chǎng)波及過(guò)眾多國(guó)家的賬戶養(yǎng)老金迅速崛起實(shí)屬必然。

(二)國(guó)際組織的推動(dòng)

在養(yǎng)老金制度的普及和改革上,一直都有國(guó)際組織的身影,它們不僅提供具體的方案設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)指導(dǎo),而且還可以通過(guò)資金援助的方式左右一些國(guó)家的養(yǎng)老金制度模式選擇和改革路徑。這些國(guó)際組織主要包括兩類:一類是非經(jīng)濟(jì)類組織,以國(guó)際勞工組織為代表;另一類是經(jīng)濟(jì)類組織,以世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織為代表[1]。對(duì)待養(yǎng)老金的模式選擇和改革措施上,這兩類國(guó)際組織的觀點(diǎn)雖非始終不變,但大多數(shù)時(shí)期基本穩(wěn)定且差異鮮明,非經(jīng)濟(jì)類組織更多的是關(guān)注保障的充足性和平等性,而不太強(qiáng)調(diào)制度的長(zhǎng)期可持續(xù)性,改革方式傾向于參量式改革;而經(jīng)濟(jì)類組織比較注重制度的激勵(lì)性和財(cái)務(wù)的可持續(xù)性,而對(duì)制度的社會(huì)互濟(jì)或再分配屬性考慮較少,改革方式上力推結(jié)構(gòu)式改革。

在不同時(shí)期,兩類國(guó)際組織對(duì)各國(guó)養(yǎng)老金制度的影響不同,在20世紀(jì)90年代以前,各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家始終致力于建立和完善社會(huì)福利體系,旨在將更多人納入到養(yǎng)老金制度中并不斷提升其保障水平,因此國(guó)際勞工組織具有更大的話語(yǔ)權(quán)。但此后,各國(guó)公共養(yǎng)老金制度都面臨著財(cái)務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題,國(guó)際勞工組織對(duì)此拿不出切實(shí)可行的解決方案,而世界銀行于1994年在其出版的《防止老齡危機(jī):保護(hù)老年人及促進(jìn)增長(zhǎng)的政策》報(bào)告中提出了養(yǎng)老金的三支柱模式,獲得了很多國(guó)家的認(rèn)可,從而為賬戶養(yǎng)老金的迅速崛起提供了發(fā)展機(jī)遇。但由于三支柱模式?jīng)]有充分考慮社會(huì)弱勢(shì)群體的困境,2005年世界銀行又發(fā)布了《21 世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國(guó)際比較》,通過(guò)增設(shè)“兜底線”性質(zhì)的非繳費(fèi)型“零”支柱,將養(yǎng)老金體系由三支柱擴(kuò)展至五支柱。世界銀行的養(yǎng)老金改革方案雖然在此前后10年有了微妙的變化,但并沒(méi)有改變其對(duì)賬戶養(yǎng)老金的支持功用。

作為名義賬戶制的支持者,世界銀行對(duì)養(yǎng)老金制度改革走向的影響并不局限于其提出的多支柱模式。2003年,世界銀行與瑞典國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)董事局在瑞典山德漢姆島(Sandhamn)聯(lián)合召開(kāi)了名義賬戶制研討會(huì),并出版了《養(yǎng)老金改革:名義賬戶制的問(wèn)題與前景》一書(shū),作為該次會(huì)議的一項(xiàng)重要成果,此后又?jǐn)?shù)次召開(kāi)研討會(huì)并出版研究報(bào)告。世界銀行雖然不是名義賬戶制的首創(chuàng)者,但對(duì)該制度的推廣發(fā)揮了很大作用。據(jù)悉,近年來(lái)挪威和埃及也通過(guò)了名義賬戶制立法(4)參見(jiàn):http://insurance.hexun.com/2017/2017mingyizhanghulilunbaogaohu/.,或者與世界銀行的“努力”不無(wú)關(guān)系,從而再一次推動(dòng)了賬戶養(yǎng)老金的普及。

(三)轉(zhuǎn)型國(guó)家的困境

到目前為止,全球有三十多個(gè)國(guó)家通過(guò)建立賬戶養(yǎng)老金完成了養(yǎng)老金私有化改革,這里涉及兩類國(guó)家:一類是拉美國(guó)家,在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代初期債務(wù)危機(jī)后,被迫走上結(jié)構(gòu)改革之路,并飽經(jīng)艱難地基本完成由“進(jìn)口替代”向“出口導(dǎo)向”工業(yè)化模式的轉(zhuǎn)型[2]。另一類是我們比較熟知的中東歐國(guó)家(5)本文所提到的中東歐國(guó)家并不是嚴(yán)格意義的地理概念,而是指東歐劇變和蘇聯(lián)解體后所形成的轉(zhuǎn)型國(guó)家,因此也包括中亞地區(qū)部分國(guó)家。,在20世紀(jì)90年代初期經(jīng)歷了國(guó)家轉(zhuǎn)型,這些國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等領(lǐng)域都發(fā)生了徹底變革。養(yǎng)老金私有化改革高度集中于這兩個(gè)地區(qū)并非偶然,是這些國(guó)家遭遇的相似困境所決定的。

首先來(lái)看拉美國(guó)家,它們不僅是較早建立公共養(yǎng)老金的地區(qū)之一,而且受歐洲大陸傳統(tǒng)的影響,養(yǎng)老金待遇水平普遍較高。但二戰(zhàn)后拉美各國(guó)錯(cuò)誤地選擇了進(jìn)口替代戰(zhàn)略,這些國(guó)家不僅沒(méi)有發(fā)展成為發(fā)達(dá)國(guó)家,而且陷入長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩和衰退。進(jìn)入20世紀(jì)80年代,拉美國(guó)家公共養(yǎng)老金財(cái)務(wù)狀況開(kāi)始惡化,主要有以下幾個(gè)原因:一是嚴(yán)重的逃避繳費(fèi)現(xiàn)象,導(dǎo)致財(cái)務(wù)收支失衡;二是公共養(yǎng)老金“碎片化”嚴(yán)重,不同部門(mén)和行業(yè)退休人員待遇差距過(guò)大;三是參加養(yǎng)老金制度僅限正規(guī)就業(yè)人員,覆蓋范圍難以擴(kuò)大;四是政府官僚主義盛行,公共養(yǎng)老金低效運(yùn)行,社保基金出現(xiàn)大量虧空[3]。在這種情況下,對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行徹底改革就成為必然:一方面,通過(guò)養(yǎng)老金改革,增加養(yǎng)老金財(cái)富儲(chǔ)備,可以為本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資本來(lái)源,降低對(duì)國(guó)外資本的過(guò)度依賴,防止國(guó)外資本的流入流出沖擊本國(guó)貨幣體系的穩(wěn)定,避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)的頻繁發(fā)生;另一方面,通過(guò)養(yǎng)老金改革,不僅可以提升制度運(yùn)行效率,增強(qiáng)參保繳費(fèi)的激勵(lì)性,擴(kuò)大制度覆蓋面,而且還可以抑制慷慨的養(yǎng)老金待遇水平繼續(xù)上升給財(cái)政帶來(lái)的巨大負(fù)擔(dān)。

再來(lái)看中東歐國(guó)家,它們?cè)?0世紀(jì)90年代開(kāi)啟了艱難的國(guó)家轉(zhuǎn)型,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期已經(jīng)建立起來(lái)的養(yǎng)老金制度難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要,大多數(shù)國(guó)家選擇了激進(jìn)的“休克療法”,原有體制多年積累的弊端一下子全部爆發(fā)出來(lái),各國(guó)政府沒(méi)有足夠時(shí)間消化原有體制下的沉疴痼疾,也缺乏應(yīng)對(duì)未來(lái)國(guó)家發(fā)展的足夠資源,不得不在國(guó)際社會(huì)的建議和主導(dǎo)下采取激進(jìn)的養(yǎng)老金私有化改革。具體來(lái)說(shuō),國(guó)家轉(zhuǎn)型之前養(yǎng)老金制度的主要問(wèn)題包括:一是養(yǎng)老金制度融資主要來(lái)自企業(yè)繳費(fèi),而且大量資金被用于獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)和懲罰落后,沒(méi)有形成相應(yīng)的積累;二是養(yǎng)老金待遇沒(méi)有指數(shù)化規(guī)則,導(dǎo)致代際的不平等和待遇不充足,多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家在當(dāng)時(shí)都存在養(yǎng)老金領(lǐng)取者“退而不休”的情況;三是制度“碎片化”問(wèn)題突出,特殊行業(yè)群體享有特權(quán)且待遇優(yōu)厚。針對(duì)這些問(wèn)題,一些國(guó)家也試圖采取溫和的參量式改革,比如在原有現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎(chǔ)上,提高退休年齡、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限和提高繳費(fèi)率等,甚至還將一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家的通行理念和基本框架移植到本國(guó)的養(yǎng)老金制度中,但是多數(shù)國(guó)家并沒(méi)有成功。一方面,轉(zhuǎn)型期間企業(yè)倒閉,失業(yè)工人被緊急轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老金體系中,加大了養(yǎng)老金的支付壓力,而另一方面,不斷高企的繳費(fèi)率,迫使企業(yè)和職工都想方設(shè)法規(guī)避繳費(fèi),這樣就形成一個(gè)惡性循環(huán),最終部分國(guó)家轉(zhuǎn)向了養(yǎng)老金私有化改革[4]。不難想象,既然常規(guī)辦法無(wú)法破解現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,還招致人們的不滿,徹底擺脫既有制度的糾纏,對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行更為激進(jìn)的轉(zhuǎn)型就成為一種選擇,而且與它們選擇的國(guó)家激進(jìn)轉(zhuǎn)型“如出一轍”。因此可以說(shuō),如果沒(méi)有轉(zhuǎn)型國(guó)家,或者沒(méi)有轉(zhuǎn)型國(guó)家遭遇的困境,也不會(huì)有大范圍養(yǎng)老金私有化改革,更不會(huì)有賬戶養(yǎng)老金的迅速崛起。

二、賬戶養(yǎng)老金的發(fā)展過(guò)程

20世紀(jì)70年代以來(lái),賬戶養(yǎng)老金經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段:第一個(gè)階段是20世紀(jì)70年代和80年代私人養(yǎng)老金的再平衡改革,即通過(guò)賬戶養(yǎng)老金來(lái)推動(dòng)第二支柱養(yǎng)老金由DB型向DC型轉(zhuǎn)換,并以此為契機(jī)大力發(fā)展信托型第三支柱養(yǎng)老金計(jì)劃;第二階段是從90年代開(kāi)始一直持續(xù)到21世紀(jì)初的公共養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)式改革,即基于賬戶養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)第一支柱養(yǎng)老金由現(xiàn)收現(xiàn)付制向完全積累制或部分積累制轉(zhuǎn)型,并創(chuàng)造出了名義賬戶制這一新生事物;第三階段是21世紀(jì)以來(lái)的公共養(yǎng)老金“替代”改革,即通過(guò)加強(qiáng)賬戶養(yǎng)老金在私人養(yǎng)老金中的推廣使用,為降低公共養(yǎng)老金的待遇水平創(chuàng)造政治條件和社會(huì)共識(shí)。

(一)通過(guò)私人養(yǎng)老金再平衡改革建立賬戶養(yǎng)老金

美國(guó)率先大規(guī)模并系統(tǒng)性地在私人養(yǎng)老金計(jì)劃中引入賬戶養(yǎng)老金。在20世紀(jì)70年代以前,美國(guó)私人養(yǎng)老金絕大部分是DB型計(jì)劃,企業(yè)承擔(dān)主要繳費(fèi)責(zé)任并對(duì)職工未來(lái)待遇負(fù)有兌現(xiàn)承諾,因此DB型計(jì)劃一般采取負(fù)債驅(qū)動(dòng)投資策略。但問(wèn)題是,當(dāng)養(yǎng)老基金投資效果不佳,企業(yè)可能需要被迫追加繳費(fèi)而承擔(dān)更多成本甚至因此陷入破產(chǎn),特別是當(dāng)世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變化時(shí),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入下行期,資產(chǎn)價(jià)格大幅下跌,企業(yè)經(jīng)營(yíng)普遍困難, DB型計(jì)劃所帶來(lái)的后果將會(huì)是系統(tǒng)性的,不僅給企業(yè)帶來(lái)影響,而且可能對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)進(jìn)一步的沖擊。正如前文所述,20世紀(jì)70年代是世界經(jīng)濟(jì)格局轉(zhuǎn)折的一個(gè)特殊時(shí)期,福特總統(tǒng)于1974 年簽署了《雇員退休收入保障法案》(Employee Retirement Income Security Act,ERISA),對(duì)雇員福利計(jì)劃進(jìn)行改革,其中就包括引入個(gè)人退休賬戶,也即“傳統(tǒng)個(gè)人退休賬戶”(Traditional IRAs)。1978年《國(guó)內(nèi)稅收法》頒布,新增了第401條k項(xiàng)條款,為美國(guó)企業(yè)年金由DB型計(jì)劃轉(zhuǎn)向DC型提供了法律依據(jù)和激勵(lì)機(jī)制,同時(shí)該稅收法給美國(guó)帶來(lái)了“簡(jiǎn)化個(gè)人退休賬戶”(SEP IRAs)。1986 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《稅收改革法案》(Tax Reform Act),引入了“薪資抵扣簡(jiǎn)化個(gè)人退休賬戶”(SAR-SEP IRAs)。1996 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《小企業(yè)就業(yè)保護(hù)法案》(Small Business Job Protection Act),為小企業(yè)雇員儲(chǔ)蓄提供制度通道,即“簡(jiǎn)單個(gè)人退休賬戶”(Simple IRAs)。1997 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《納稅人減免法案》(Taxpayer Relief Act),據(jù)此創(chuàng)立了“羅斯個(gè)人退休賬戶”(Roth IRAs)[5]。至此,從第二支柱中各類DC型計(jì)劃下的個(gè)人賬戶到第三支柱下適用于不同人群的五種個(gè)人賬戶全部建立起來(lái),通過(guò)私人養(yǎng)老金所承擔(dān)的補(bǔ)充養(yǎng)老責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)由雇主轉(zhuǎn)向了個(gè)人,為企業(yè)降低養(yǎng)老責(zé)任提供了制度基礎(chǔ)。

英國(guó)緊隨其后也在私人部門(mén)大力發(fā)展賬戶養(yǎng)老金。英國(guó)雖然是較早建立公共養(yǎng)老金制度的國(guó)家,但直到第二次大戰(zhàn)結(jié)束前,相比其他發(fā)達(dá)國(guó)家,養(yǎng)老金覆蓋范圍和待遇水平都非常有限。直到1946年國(guó)家基本養(yǎng)老金計(jì)劃(Basic State Pension Scheme)和1961年國(guó)家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃(State Earning-Related Pension Scheme)的相繼建立,英國(guó)公共養(yǎng)老金待遇水平開(kāi)始向歐洲大陸國(guó)家靠攏。但進(jìn)入20世紀(jì)70年代,面對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的急劇變化,迅速膨脹的養(yǎng)老金制度使政府財(cái)政不堪重負(fù),1978年英國(guó)政府便采取措施鼓勵(lì)雇員選擇從國(guó)家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃中“協(xié)議退出”(contract out)并加入雇主建立的DB型養(yǎng)老金計(jì)劃,但效果并不理想,而且增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。因此,從1986年開(kāi)始,英國(guó)政府一方面通過(guò)修改養(yǎng)老金計(jì)算公式和減少遺屬養(yǎng)老金兩種方式來(lái)降低國(guó)家收入關(guān)聯(lián)計(jì)劃的吸引力,另一方面通過(guò)降低國(guó)民保險(xiǎn)繳費(fèi)率等措施鼓勵(lì)人們從國(guó)家收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃和企業(yè)建立的DB型養(yǎng)老金計(jì)劃轉(zhuǎn)向DC型養(yǎng)老金計(jì)劃和個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃?？梢钥闯?這一改革最初是為了降低政府負(fù)擔(dān),但考慮企業(yè)的承受能力,不得不鼓勵(lì)賬戶養(yǎng)老金的發(fā)展,從而明顯降低了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。需要強(qiáng)調(diào)的是,賬戶養(yǎng)老金降低企業(yè)負(fù)擔(dān)不僅體現(xiàn)在待遇承諾上,而且企業(yè)的繳費(fèi)水平也出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)下降,例如2007年,英國(guó)DB養(yǎng)老金計(jì)劃中雇主的平均繳費(fèi)率為16.6%,而DC型養(yǎng)老金計(jì)劃僅為6.1%[6]。上述這些改變都在第二支柱和第三支柱中展開(kāi),而基本不涉及第一支柱的國(guó)家基本養(yǎng)老金計(jì)劃[7]。

這一時(shí)期,不管是美國(guó)還是英國(guó),賬戶養(yǎng)老金只存在于第二和第三支柱,即賬戶養(yǎng)老金只改變了私人養(yǎng)老金的構(gòu)成和結(jié)構(gòu)。此后,其他發(fā)達(dá)國(guó)家也相繼跟進(jìn),大量引入賬戶養(yǎng)老金,帶動(dòng)DB型計(jì)劃向DC型計(jì)劃轉(zhuǎn)變,不管從養(yǎng)老金計(jì)劃的資產(chǎn)規(guī)模還是從成員數(shù)量上來(lái)說(shuō),DC型計(jì)劃在整個(gè)私人養(yǎng)老金計(jì)劃中日漸突出[8]。

(二)借助公共養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)式改革引入賬戶養(yǎng)老金

參量式和結(jié)構(gòu)式改革是全球養(yǎng)老金制度改革的主要做法。前者保持了養(yǎng)老金計(jì)劃的待遇結(jié)構(gòu)、公共管理和非積累制性質(zhì),而改變的只有制度的參數(shù)而已;而后者至少改變了原計(jì)劃的待遇結(jié)構(gòu)、公共管理和非積累制性質(zhì)中的一項(xiàng)。公共養(yǎng)老金私有化改革和名義賬戶制改革都屬于后者。一般來(lái)說(shuō),公共養(yǎng)老金私有化是指國(guó)家在給參保者建立個(gè)人賬戶并明晰個(gè)人產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,將全部或部分養(yǎng)老金的經(jīng)辦和投資等業(yè)務(wù)讓渡給市場(chǎng)上的私人機(jī)構(gòu),而政府只負(fù)責(zé)制定規(guī)則并負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。顯然,公共養(yǎng)老金私有化改革既是公共養(yǎng)老金由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向完全積累制或部分積累制的過(guò)程,也是賬戶養(yǎng)老金從無(wú)到有建立的過(guò)程,但政府需要承擔(dān)巨大的轉(zhuǎn)型成本,特別是轉(zhuǎn)向完全積累制的情況下,原有制度下養(yǎng)老金領(lǐng)取者的待遇融資來(lái)源被徹底切斷,需要政府提供新的巨額融資來(lái)源。對(duì)于公共養(yǎng)老金覆蓋范圍較大的國(guó)家,這種轉(zhuǎn)型成本是根本無(wú)法承受的,因此名義賬戶制被創(chuàng)造出來(lái)。名義賬戶雖然也建立個(gè)人賬戶并將參保者的繳費(fèi)和名義利率定期記入其中(6)這里所謂的“名義利率”是定期選取某一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)確定,并根據(jù)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)平衡情況進(jìn)行不定期的微調(diào)。這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一般包括平均工資增長(zhǎng)率、總工資增長(zhǎng)率和GDP增長(zhǎng)率等。,但依然采用現(xiàn)收現(xiàn)付的方式用于支付當(dāng)前退休者的養(yǎng)老金,個(gè)人賬戶中的積累只是名義上的,因此規(guī)避了制度轉(zhuǎn)型成本。名義賬戶制雖然沒(méi)有改變?nèi)谫Y規(guī)則且待遇水平較少受到市場(chǎng)化投資收益的影響,但待遇將隨著人口贍養(yǎng)率或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的變化而被迫調(diào)整,因此引入名義賬戶制也在一定程度上達(dá)到了養(yǎng)老金私有化的效果。

1.養(yǎng)老金私有化改革下賬戶養(yǎng)老金的發(fā)展

1981年智利率先開(kāi)啟了養(yǎng)老金私有化改革,每個(gè)參保者都建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶,繳費(fèi)全部存入個(gè)人賬戶,并選擇一家合規(guī)的養(yǎng)老金管理公司進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng),而政府則對(duì)養(yǎng)老金管理公司進(jìn)行監(jiān)管并向每一個(gè)參保者提供最低養(yǎng)老金保障。通過(guò)養(yǎng)老金私有化改革和其他經(jīng)濟(jì)改革,智利經(jīng)濟(jì)水平顯著提高,國(guó)民人均壽命、收入水平、醫(yī)療保障系統(tǒng)和教育質(zhì)量高于其他拉美國(guó)家,成為拉美地區(qū)的樣板國(guó)家。于是,進(jìn)入20世紀(jì)90年代,拉美開(kāi)啟了養(yǎng)老金私有化改革浪潮,在10余年間,拉美又有多達(dá)11個(gè)國(guó)家引入了賬戶養(yǎng)老金。大體上,拉美養(yǎng)老金的改革模式可以分為三種類型:一是采取非常徹底的替代模式,改革后所有新參保者都要加入新建立的賬戶養(yǎng)老金,這類國(guó)家除智利以外,還有墨西哥、玻利維亞、薩爾瓦多和多米尼加共和國(guó);二是采取并行模式,即原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金與新建立的賬戶養(yǎng)老金同時(shí)運(yùn)行,新參保者可以在二者之間進(jìn)行選擇,秘魯和哥倫比亞采取了這一模式;三是混合模式,即在保留了原有現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分基礎(chǔ)上,參保者既要參加新建立的賬戶養(yǎng)老金,又可以享受原有制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,典型國(guó)家是阿根廷、烏拉圭、哥斯達(dá)黎加和厄瓜多爾[3]。

繼拉美之后,中東歐國(guó)家在20世紀(jì)90年代末也通過(guò)引入賬戶養(yǎng)老金,對(duì)原有現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老金采取不同程度的結(jié)構(gòu)式改革。首先,按照時(shí)間順序,匈牙利于1998年率先引入了賬戶養(yǎng)老金,同年哈薩克斯坦也啟動(dòng)了相似的養(yǎng)老金改革;緊隨其后是1999年的波蘭和2001年的愛(ài)沙尼亞、科索沃和拉脫維亞;2002年的保加利亞、克羅地亞、立陶宛、馬其頓和俄羅斯;2003年的斯洛伐克以及2004年羅馬尼亞和烏茲別克斯坦。其次,從改革的模式上來(lái)說(shuō),哈薩克斯坦和科索沃用賬戶養(yǎng)老金完全替代了現(xiàn)收現(xiàn)付制體系,而匈牙利、波蘭、拉脫維亞、愛(ài)沙尼亞、立陶宛、保加利亞、克羅地亞、馬其頓和斯洛伐克則通過(guò)把部分繳費(fèi)分配給賬戶養(yǎng)老金的方法,保留了現(xiàn)收現(xiàn)付制度。其次,從改革幅度上看,哈薩克斯坦的私有化改革最為激進(jìn),它于 1998 年實(shí)施了智利式的替代式改革,要求所有年齡段的工人都必須向賬戶養(yǎng)老金繳納工資收入的10%。除此之外,其余賬戶養(yǎng)老金改革的國(guó)家大都選擇了混合模式,即更接近于阿根廷的改革方式[4]。

2. 名義賬戶制改革下賬戶養(yǎng)老金的推出

瑞典是最早開(kāi)啟名義賬戶制改革的國(guó)家,早在 1992 年,瑞典的養(yǎng)老金工作組就給出了一個(gè)名義賬戶制改革的整體框架,兩年后,瑞典改革方案得以立法。由于政治方面的原因,瑞典的名義賬戶制改革直到 1999 年才實(shí)施。正是由于瑞典開(kāi)啟名義賬戶制改革的時(shí)間最早,制度設(shè)計(jì)也最為精準(zhǔn)和完善,各國(guó)在名義賬戶制改革過(guò)程中紛紛效仿瑞典經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合自己國(guó)情,制定出了本國(guó)的名義賬戶制改革方案。從改革實(shí)施的時(shí)間上來(lái)看,最早是意大利(1995年),然后依次是拉脫維亞(1996年)、吉爾吉斯斯坦(1997年)、波蘭、蒙古和瑞典(1999年)、俄羅斯(2002年)[9]。作為賬戶養(yǎng)老金的一種創(chuàng)新,名義賬戶制不僅很好地規(guī)避了原有制度轉(zhuǎn)向積累制制度所帶來(lái)的巨額轉(zhuǎn)型成本(特別是對(duì)養(yǎng)老金制度幾乎全覆蓋的發(fā)達(dá)國(guó)家更是如此),而且對(duì)一些發(fā)展中國(guó)家而言還可以規(guī)避因?yàn)橘Y本市場(chǎng)的不成熟而導(dǎo)致投資效率低下的問(wèn)題。需要強(qiáng)調(diào)的是,除了吉爾吉斯斯坦,其他實(shí)施名義賬戶制改革的國(guó)家都增設(shè)了一個(gè)規(guī)模相對(duì)較小的實(shí)賬積累制計(jì)劃?？傊?不管是名義賬戶制還是實(shí)賬積累制,賬戶養(yǎng)老金已經(jīng)成為這些國(guó)家養(yǎng)老金體系的重要組成部分。

(三)利用賬戶養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老金“替代”改革

在人口老齡化和經(jīng)濟(jì)全球化下,養(yǎng)老金改革勢(shì)在必行,但對(duì)一些國(guó)家而言卻舉步維艱,特別是直接降低或控制養(yǎng)老金待遇水平的改革方案往往遭到社會(huì)民眾和一些社會(huì)團(tuán)體的強(qiáng)烈抵制。為此,一些國(guó)家利用世界銀行提出的“多支柱”理論,通過(guò)增加新的養(yǎng)老金支柱,來(lái)抵消公共養(yǎng)老金下降或控制上漲空間,成為21世紀(jì)賬戶養(yǎng)老金一個(gè)新的應(yīng)用。比較典型的國(guó)家是德國(guó)和新西蘭。

20世紀(jì)90年代以前,德國(guó)的養(yǎng)老金制度是全世界最慷慨的制度之一。2001年,德國(guó)政府把里斯特養(yǎng)老金作為第三支柱引入到養(yǎng)老金體系中,從而使議會(huì)順利通過(guò)公共養(yǎng)老金的緊縮改革方案。我們知道,德國(guó)養(yǎng)老金作為最為悠久也是世界上最慷慨的養(yǎng)老金制度,同樣也面臨著嚴(yán)峻的財(cái)務(wù)可持續(xù)問(wèn)題。1992年,德國(guó)開(kāi)始對(duì)其公共養(yǎng)老金進(jìn)行緊縮改革,但限于國(guó)內(nèi)反對(duì)的聲音,所做的改革僅是“邊際”意義上的參量式改革,即不徹底也無(wú)助于緩解養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)壓力[10]。德國(guó)政府在1998年不得不重新啟動(dòng)新一輪養(yǎng)老金改革,旨在進(jìn)一步加強(qiáng)繳費(fèi)和待遇之間的精算聯(lián)系,來(lái)推動(dòng)養(yǎng)老金待遇的明顯下降,但這一改革因?yàn)橛|動(dòng)了太多人的利益,很快在1999年就夭折了。直到2001年推出里斯特養(yǎng)老金,政府給參加者提供優(yōu)厚的激勵(lì)措施,即直接發(fā)放儲(chǔ)蓄補(bǔ)貼或可抵稅特別津貼,讓人們自愿加入該賬戶養(yǎng)老金并獲得額外福利,借此達(dá)成縮減公共養(yǎng)老金待遇的政治共識(shí),而且也為2004年進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)。不難看出,德國(guó)的改革方案是想通過(guò)里斯特養(yǎng)老金來(lái)填補(bǔ)公共養(yǎng)老金待遇的下降,相當(dāng)于前者對(duì)后者進(jìn)行了部分“替代”。

不同于其他發(fā)達(dá)國(guó)家,新西蘭養(yǎng)老金體系比較特殊,長(zhǎng)期以來(lái)只有一個(gè)財(cái)政融資的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度,而沒(méi)有繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度,因此其待遇水平較高,每月養(yǎng)老金高達(dá)1623新西蘭元(約合1049美元),幾乎接近一些發(fā)達(dá)國(guó)家的繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇水平,這成為新西蘭財(cái)政的巨大負(fù)擔(dān)[11]。為了應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的未來(lái)支付壓力,同時(shí)也為了避免迫于輿論壓力進(jìn)一步提高待遇水平,2006年新西蘭政府引入了“幾維儲(chǔ)蓄計(jì)劃”(KiwiSaver)并于2007年開(kāi)始實(shí)施。幾維儲(chǔ)蓄計(jì)劃是賬戶養(yǎng)老金的又一次制度創(chuàng)新。首先,該計(jì)劃既接受在職者,也接受非在職者。前者通過(guò)雇主加入計(jì)劃并在個(gè)人繳費(fèi)的基礎(chǔ)上獲得雇主的繳費(fèi)匹配;而后者可以通過(guò)計(jì)劃供應(yīng)商直接加入,主要是針對(duì)18歲以下青年或未成年人。其次,除了個(gè)人和雇主進(jìn)行繳費(fèi)外,政府還提供大量的財(cái)政補(bǔ)貼。顯然,幾維儲(chǔ)蓄計(jì)劃可以看作養(yǎng)老金第二支柱和第三支柱的“結(jié)合體”,而政府提供豐厚財(cái)政補(bǔ)貼顛覆了我們對(duì)第二支柱養(yǎng)老金的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。因此,新西蘭的幾維儲(chǔ)蓄計(jì)劃是賬戶養(yǎng)老金發(fā)展史上的一座里程碑。

三、賬戶養(yǎng)老金的功能定位

(一)降低企業(yè)成本

經(jīng)濟(jì)全球化加劇了國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng),本質(zhì)上是各國(guó)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng),而企業(yè)是否具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力取決于很多方面,其中就包括能否穩(wěn)定甚至降低雇傭的勞動(dòng)力成本。美國(guó)的實(shí)踐表明,賬戶養(yǎng)老金是可以降低企業(yè)成本的,并成為其在整個(gè)養(yǎng)老金體系中的一個(gè)重要功能定位。我們知道,美國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起于19世紀(jì)后半期,歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn),企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力得到進(jìn)一步增強(qiáng),但隨著德國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)以及亞洲“四小龍”的經(jīng)濟(jì)騰飛,美國(guó)經(jīng)濟(jì)遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。從1970年開(kāi)始,美國(guó)出現(xiàn)了“生產(chǎn)率危機(jī)”,非農(nóng)部門(mén)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)率開(kāi)始放緩,1973—1979年美國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率年均增幅僅為0.05%,較1965—1973年的1.9%大幅下降。這一增幅不僅低于戰(zhàn)后多數(shù)時(shí)期,同時(shí)也低于英國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)以及日本等國(guó),一個(gè)重要原因是美國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降。以汽車(chē)和鋼鐵行業(yè)為例,1978—1982年美國(guó)汽車(chē)產(chǎn)量由1290萬(wàn)輛下降到698萬(wàn)輛,下降接近50%;鋼產(chǎn)量從1.24億噸下降到0.66億噸,生鐵產(chǎn)量從0.74億噸下降到0.39億噸,降幅均接近50%[12]。美國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降的一個(gè)重要原因就在于企業(yè)成本過(guò)高[13],為了降低企業(yè)成本,美國(guó)政府采取了一系列改革措施,其中就包括通過(guò)引入賬戶養(yǎng)老金,將雇主提供的DB型養(yǎng)老金計(jì)劃轉(zhuǎn)換成DC型計(jì)劃,并引入第三支柱下的個(gè)人退休計(jì)劃。自2005年以來(lái),DB型養(yǎng)老金計(jì)劃的資產(chǎn)從2005年的43%下降到了2015年的34%,預(yù)計(jì)到2021年將下降到美國(guó)退休金總額的28%(7)參見(jiàn):http://insurance.jrj.com.cn/2017/11/06193823345523.shtml.。

較之DC型養(yǎng)老金,DB型養(yǎng)老金計(jì)劃從兩個(gè)方面增加了企業(yè)成本:一是企業(yè)向員工提供待遇的直接財(cái)務(wù)成本;二是企業(yè)為了兌現(xiàn)最終養(yǎng)老金承諾必須儲(chǔ)備基金并為基金的保值增值負(fù)責(zé),因此必須承擔(dān)資本市場(chǎng)波動(dòng)(假定這些基金都直接投資資本市場(chǎng))而造成的間接財(cái)務(wù)成本。另外,從近半個(gè)世紀(jì)的運(yùn)作來(lái)看,個(gè)人退休賬戶并沒(méi)有真正擴(kuò)大私人養(yǎng)老金覆蓋面,而在促進(jìn)DB型計(jì)劃向DC型計(jì)劃轉(zhuǎn)型上卻發(fā)揮了很大作用,因?yàn)橹挥泻笳叩馁Y產(chǎn)才能轉(zhuǎn)移到個(gè)人退休賬戶中。作為第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn),企業(yè)沒(méi)有向個(gè)人退休賬戶繳費(fèi)的責(zé)任,但可以發(fā)起個(gè)人退休賬戶,為員工參加提供便利,企業(yè)的配比繳費(fèi)責(zé)任可以最小化。當(dāng)然,這種企業(yè)發(fā)起的個(gè)人退休賬戶在美國(guó)并不普遍,比如2016年雇主發(fā)起的個(gè)人退休賬戶的資產(chǎn)規(guī)模僅為 4950 億美元,分別為全部退休資產(chǎn)和個(gè)人退休賬戶資產(chǎn)的2%和6%[5]。

(二)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)

在人口老齡化的壓力下,傳統(tǒng)的公共養(yǎng)老金制度,不管是繳費(fèi)型制度還是非繳費(fèi)型制度都面臨嚴(yán)峻的財(cái)務(wù)可持續(xù)挑戰(zhàn),一旦出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī),政府財(cái)政有義務(wù)進(jìn)行兜底,所以賬戶養(yǎng)老金的發(fā)展過(guò)程也是各國(guó)解決養(yǎng)老金危機(jī)的被動(dòng)選擇,或者說(shuō)賬戶養(yǎng)老金的一個(gè)功能定位就是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。根據(jù)歐洲委員會(huì)(European Commission )2005年的預(yù)測(cè),公共養(yǎng)老金制度財(cái)務(wù)的可持續(xù)性與人口老齡化程度具有高度相關(guān)性,其中一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)性的結(jié)論是:預(yù)期壽命每提高一歲,公共養(yǎng)老金支出占GDP的比例上升0.5%[14]。預(yù)測(cè)顯示,2004—2050年很多國(guó)家將面臨公共養(yǎng)老金待遇支付快速增長(zhǎng)的挑戰(zhàn),例如塞浦路斯公共養(yǎng)老金總支出占GDP比例增長(zhǎng)最大,從2004年的6.9%到2050年的19.8%,上升了12.9%,葡萄牙緊隨其后,公共養(yǎng)老金總支出占GDP比例增長(zhǎng)了9.7%,另外,盧森堡、斯洛文尼亞、西班牙、愛(ài)爾蘭、捷克和比利時(shí)也分別出現(xiàn)了7.4%、7.3%、7.1%、6.4%、5.6%和5.1%的較快增長(zhǎng)。相比之下,德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、芬蘭、丹麥和荷蘭的公共養(yǎng)老金總支出占GDP比例的增長(zhǎng)幅度較小,基本上都在1.7%～3.5%。值得注意的是,意大利和瑞典公共養(yǎng)老金總支出只是略微增長(zhǎng),表現(xiàn)非常穩(wěn)健,而波蘭、愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、奧地利和馬耳他到2050年公共養(yǎng)老金占GDP的比例在全球人口老齡化背景下居然出現(xiàn)了明顯的下降,其中,表現(xiàn)最為明顯的波蘭從2004年的13.9%降到2050年的8%,降幅高達(dá)5.9%(表1)。需要強(qiáng)調(diào)的是,那些公共養(yǎng)老金增加較慢的國(guó)家,很多都在2004年前進(jìn)行了比較徹底的改革,引入了不同形式和不同規(guī)模的賬戶養(yǎng)老金,比如德國(guó)、英國(guó)、意大利、瑞典、波蘭、愛(ài)沙尼亞和拉脫維亞。

另?yè)?jù)預(yù)測(cè)顯示,2007—2060年,實(shí)施名義賬戶制改革國(guó)家的養(yǎng)老金支出占 GDP 比例將有望出現(xiàn)不同程度的下降。其中,波蘭降幅最大,預(yù)計(jì)降低2.8個(gè)百分點(diǎn),意大利和拉脫維亞將分別降低0.4個(gè)百分點(diǎn),而瑞典也預(yù)計(jì)降低 0.1個(gè)百分點(diǎn)。與之對(duì)比,歐洲各國(guó)養(yǎng)老金支出占GDP比例的平均水平卻要提升2.4個(gè)百分點(diǎn)[15]。實(shí)踐表明也確實(shí)如此,以俄羅斯為例,2002年,俄羅斯的養(yǎng)老金替代率為32%,改革后的第5年也即2007年,俄羅斯的養(yǎng)老金替代率降至23%。吉爾吉斯斯坦也不例外,1995年該國(guó)參保者的養(yǎng)老金替代率(平均養(yǎng)老金占平均工資比例)為66%,2002年則降至40%,降幅高達(dá)26個(gè)百分點(diǎn)[9]。

(三)平衡三方責(zé)任

所謂養(yǎng)老金三方責(zé)任,是指在制度融資和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上實(shí)現(xiàn)政府、雇主和個(gè)人三者之間的均衡配置。但是縱觀養(yǎng)老金發(fā)展史,至少在賬戶制養(yǎng)老金快速興起之前,養(yǎng)老金責(zé)任絕大部分是由政府和企業(yè)承擔(dān),而個(gè)人所承擔(dān)的責(zé)任非常有限。按照時(shí)間順序來(lái)說(shuō),最早是由雇主對(duì)因致殘或年老而喪失勞動(dòng)力的員工提供一次性或定期收入,后來(lái)逐漸演化成今天我們所熟知的第二支柱DB型雇主養(yǎng)老金計(jì)劃,雇主幾乎承擔(dān)所有責(zé)任,1875年美國(guó)運(yùn)通公司為其員工所建立的養(yǎng)老金計(jì)劃就是其中的典型代表。到了19世紀(jì)末20世紀(jì)初,政府才開(kāi)始提供作為第一支柱的公共養(yǎng)老金,而雇主和政府承擔(dān)了大部分責(zé)任,個(gè)人只承擔(dān)有限的繳費(fèi)責(zé)任。第三支柱養(yǎng)老金雖然強(qiáng)調(diào)個(gè)人的養(yǎng)老金責(zé)任,但直到今天也僅是個(gè)別國(guó)家建立了具有一定規(guī)模的第三支柱養(yǎng)老金,而其他一些國(guó)家雖然也存在第三支柱養(yǎng)老金,但規(guī)模非常有限,甚至都沒(méi)有納入政府的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中,因此相關(guān)資料極其難以獲得。個(gè)人之所以在現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老金制度上承擔(dān)了非常有限的責(zé)任是有一定道理的,行為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們,人的理性是有限的、人性是短視有惰性的、信息獲取是不全面的,這也是政府建立公共養(yǎng)老金的主要依據(jù)。

隨著世界銀行養(yǎng)老金三支柱模式的提出,平衡養(yǎng)老金三方責(zé)任已經(jīng)潛移默化地影響了理論界和實(shí)務(wù)界,增加個(gè)人責(zé)任開(kāi)始慢慢納入養(yǎng)老金改革選項(xiàng)中,無(wú)疑賬戶養(yǎng)老金是最能體現(xiàn)個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任的制度安排,最終平衡養(yǎng)老金三方責(zé)任也就成為賬戶養(yǎng)老金的又一個(gè)功能定位。換個(gè)角度說(shuō),如果引入賬戶養(yǎng)老金僅僅是為了降低企業(yè)成本和財(cái)政負(fù)擔(dān),那么我們完全可以選擇其他方式,比如像1997年加拿大養(yǎng)老金改革一樣,通過(guò)設(shè)定一個(gè)可以持續(xù)百年的“永恒費(fèi)率”提高公共養(yǎng)老金的積累能力,最終形成“DB型部分積累制”基金,進(jìn)行市場(chǎng)化投資,從而破解制度財(cái)務(wù)的可持續(xù)危機(jī)[15]。進(jìn)一步設(shè)想,我們要想平衡三方責(zé)任只須強(qiáng)制提高個(gè)人繳費(fèi)率就可以,但把提高的繳費(fèi)率全部強(qiáng)加給個(gè)人顯然是行不通的,所以增加個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任只能是采取自愿原則。為了激勵(lì)人們自我養(yǎng)老責(zé)任,政府向人們提供了具有個(gè)人產(chǎn)權(quán)屬性的賬戶養(yǎng)老金,在此基礎(chǔ)上有的國(guó)家給予豐厚的財(cái)政補(bǔ)貼(例如德國(guó))或建立自動(dòng)加入機(jī)制(例如英國(guó)),甚至二者都有(例如新西蘭)。

四、簡(jiǎn)短評(píng)價(jià)

本文提到的賬戶養(yǎng)老金是一個(gè)全新概念,借此從一個(gè)更長(zhǎng)的歷史視角來(lái)探討?zhàn)B老金制度演化進(jìn)程,因?yàn)樗粌H涵蓋了20世紀(jì)90年代以來(lái)的養(yǎng)老金私有化進(jìn)程,而且包含了70—80年代的DB型養(yǎng)老金向DC型養(yǎng)老金轉(zhuǎn)型過(guò)程,更是把我們的視線延伸到了21世紀(jì)第三支柱養(yǎng)老金的創(chuàng)新發(fā)展?？梢钥闯?賬戶養(yǎng)老金的迅速發(fā)展是特殊歷史條件下具體國(guó)家養(yǎng)老金改革的生動(dòng)實(shí)踐,但不管贊成還是反對(duì),都無(wú)疑影響了幾乎所有了解它的人對(duì)養(yǎng)老金的認(rèn)知,并已經(jīng)且正在改變世界養(yǎng)老金制度體系和走向。

當(dāng)然,近些年學(xué)界對(duì)賬戶養(yǎng)老金的批判(主要針對(duì)養(yǎng)老金私有化和名義賬戶制)不絕于耳。比如,有批判者指出,那些養(yǎng)老金私有化改革的發(fā)展中國(guó)家并沒(méi)有如愿靠所謂的激勵(lì)機(jī)制擴(kuò)大覆蓋面,2008年金融危機(jī)導(dǎo)致養(yǎng)老基金凈值的巨大回撤,一些國(guó)家甚至放棄了積累制而重新回歸到傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制。應(yīng)該說(shuō),如果站在當(dāng)下視角而不是置身當(dāng)時(shí)的歷史條件和具體國(guó)家,也許這種批判是對(duì)的。退一步講,姑且不去區(qū)分這種視角差異,而只是“刻舟求劍”地看待這一問(wèn)題,那些固守現(xiàn)收現(xiàn)付制傳統(tǒng)或中途回歸傳統(tǒng)的發(fā)展中國(guó)家依然麻煩不斷(比如制度財(cái)務(wù)可持續(xù)隱患),也沒(méi)有擴(kuò)大繳費(fèi)型制度的覆蓋面。或者我們可以說(shuō),導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家養(yǎng)老金繳費(fèi)型養(yǎng)老金覆蓋面難以擴(kuò)大是由更深層次的原因決定的,而與選擇哪種養(yǎng)老金制度無(wú)關(guān)。進(jìn)一步來(lái)講,不是所有實(shí)行養(yǎng)老金私有化改革的國(guó)家都沒(méi)有進(jìn)一步完善的空間,比如改革后的智利養(yǎng)老金制度2008年以來(lái)也遭遇了巨大挑戰(zhàn),但該國(guó)政府在繼續(xù)堅(jiān)守現(xiàn)有制度的同時(shí),通過(guò)強(qiáng)化非繳費(fèi)型養(yǎng)老金來(lái)解決繳費(fèi)型制度覆蓋范圍有限和待遇不足問(wèn)題。最后,我們要思考的是,在應(yīng)對(duì)當(dāng)下各自問(wèn)題和未來(lái)共同的挑戰(zhàn)上,到底是積累制養(yǎng)老金還是現(xiàn)收現(xiàn)付制改革起來(lái)更容易呢?

還有批判者指出,名義賬戶制并沒(méi)有引入之初想象的那么好,它不僅沒(méi)有提高勞動(dòng)力市場(chǎng)效率(延遲退休或增加勞動(dòng)供給),而且更重要的是帶來(lái)人們的待遇水平下降,并沒(méi)有預(yù)期的那么理想。毋庸諱言,上述這些問(wèn)題確實(shí)存在。首先,對(duì)于效率問(wèn)題或者直接說(shuō)能否誘導(dǎo)人們延遲退休,這不是養(yǎng)老金制度模式所能完全決定的,還取決于養(yǎng)老金待遇水平以及其他收入來(lái)源特別是社會(huì)的總體福利水平,理論分析下的效率改善往往只局限于制度模式本身和“人是理性”的假設(shè)條件下,但實(shí)踐結(jié)果并不能得出理論本身就是錯(cuò)的。其次,對(duì)于待遇水平下降問(wèn)題,這不正是那些高福利國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化和經(jīng)濟(jì)全球化的養(yǎng)老金改革初衷嗎?如果不采取名義賬戶制,這些國(guó)家依然要通過(guò)參量式改革來(lái)降低養(yǎng)老金待遇水平嗎?只是參量式改革很難達(dá)成社會(huì)共識(shí)。當(dāng)然,那些改革家們所作的承諾和預(yù)測(cè)確實(shí)存在著“欺騙性”,這樣的行為不僅在實(shí)行名義賬戶制的國(guó)家,而且在德國(guó)通過(guò)里斯特養(yǎng)老金來(lái)推動(dòng)公共養(yǎng)老金緊縮改革也上演了同樣的一幕。

總之,我們對(duì)近半個(gè)世紀(jì)波及眾多國(guó)家養(yǎng)老金改革的理解是有分歧或偏差的,一個(gè)重要根源是我們往往把前文提到的降低企業(yè)成本、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)和平衡三方責(zé)任視為實(shí)踐效果,而不是引入賬戶養(yǎng)老金的改革初衷或者說(shuō)賬戶養(yǎng)老金這一“工具”的功能定位。如果是前者,我們自然會(huì)看到個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)增加、待遇水平下降等,也就得出這些改革基本是失敗的結(jié)論;而如果是后者,結(jié)論至少就沒(méi)有那么“一致”的悲觀。對(duì)于這一界定,我們的確無(wú)法從那些改革方案中找到明確表述。但試想,當(dāng)面對(duì)洶涌而來(lái)的反對(duì)浪潮,如果不對(duì)這些改革方案做一些“技術(shù)”處理,那么引入賬戶養(yǎng)老金必然是“胎死腹中”(類似案例可謂比比皆是),這也就不難理解為什么幾乎所有改革的事前預(yù)測(cè)在事后看來(lái)都錯(cuò)得“離譜”。放眼未來(lái),隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)正在催生一大批新就業(yè)形態(tài)的勞動(dòng)者,這是養(yǎng)老金制度將要面對(duì)一個(gè)新的外部環(huán)境變量。對(duì)于雇主“缺失”的靈活就業(yè)人員,賬戶養(yǎng)老金相比傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金可能更具優(yōu)勢(shì),但問(wèn)題在于如何設(shè)計(jì)或創(chuàng)新賬戶養(yǎng)老金可能還有很長(zhǎng)一段路要走。另外,對(duì)于中國(guó)而言,發(fā)展和完善我們現(xiàn)有的賬戶養(yǎng)老金不能奉行簡(jiǎn)單的“拿來(lái)主義”,畢竟中國(guó)與其他一些國(guó)家有著明顯的差異,比如中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的待遇水平并不高,就平均意義而言幾乎沒(méi)有降低空間;很多中小企業(yè)的名義繳費(fèi)率較高,但實(shí)際繳費(fèi)率要大打折扣;養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)較低并不能說(shuō)明個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任小(考慮其他福利保障水平和稅制特點(diǎn))。因此,需要從“第一性原理”出發(fā)整合現(xiàn)有的各類賬戶養(yǎng)老金,比如解構(gòu)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶并合并第三支柱下的個(gè)人養(yǎng)老金。當(dāng)然,不否認(rèn)中國(guó)可以借鑒其他國(guó)家的賬戶養(yǎng)老金,比如對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金提供財(cái)政補(bǔ)貼,而不單單是延稅激勵(lì)。