王藝璇, 王宇波

(1 中共安徽省委黨校馬克思主義學(xué)院, 安徽 合肥 230022;2 湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院, 湖北 武漢 430068)

人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主,保障實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的根本政治制度安排。監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人民代表大會及其常委會的重要職權(quán),也是人民代表大會制度體系的核心構(gòu)成,習(xí)近平關(guān)于人大監(jiān)督的重要論述是習(xí)近平關(guān)于堅持和完善人民代表制度的重要思想的核心內(nèi)涵之一。

目前學(xué)界對于習(xí)近平關(guān)于人大監(jiān)督的重要論述的研究主要可歸為以下幾個研究視角:1)將這些重要論述作為習(xí)近平關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的一個方面進行總結(jié)。如郝鐵川認(rèn)為“加強和改進人大監(jiān)督工作”是習(xí)近平關(guān)于做好人大工作的新論述之一[1]。汪在祥認(rèn)為監(jiān)督制度和機制更加成熟是新時代人民代表大會制度更加成熟定型的體現(xiàn)[2]。 江必新認(rèn)為加強人大對其他國家機關(guān)的監(jiān)督,有益于國家生活的法治化,是人大制度的優(yōu)勢之一[3]。汪衛(wèi)東認(rèn)為人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)了人大作為“四個機關(guān)”的法治屬性[4]。2)從習(xí)近平法治思想角度解讀人大監(jiān)督工作的某一側(cè)面。例如王鍇研究了習(xí)近平法治思想中有關(guān)備案審查的重要論述及其在實踐中的展開。劉松山、蔣清華等學(xué)者探討了人大監(jiān)督的模式及其與支持其他國家機關(guān)工作的關(guān)系。3)歸納總結(jié)新時代人大監(jiān)督工作的創(chuàng)新經(jīng)驗。如王曉琳總結(jié)了人大監(jiān)督的新時代品格。4)全國及地方各級人大工作者對于這些重要論述的學(xué)習(xí)體會。這類文獻(xiàn)從實踐經(jīng)驗出發(fā),更加側(cè)重于學(xué)習(xí)貫徹,在理論總結(jié)和創(chuàng)新方面不足。

綜上所述,國內(nèi)現(xiàn)有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中有關(guān)研究或是在研究習(xí)近平法治思想和習(xí)近平關(guān)于人大制度和工作的重要論述時有所提及,或是集中對其中某一工作內(nèi)容進行深入探討,將習(xí)近平關(guān)于人大監(jiān)督的重要論述作為獨立對象的系統(tǒng)研究尚不多見。本研究試圖梳理習(xí)近平關(guān)于人大監(jiān)督的重要論述的理論淵源,總結(jié)這些重要論述中的核心要素和意蘊內(nèi)涵,研究其對于新時代人大監(jiān)督制度發(fā)展和人大監(jiān)督工作創(chuàng)新的指導(dǎo)意義。

1 習(xí)近平關(guān)于人大監(jiān)督重要論述的理論淵源

理論伴隨人們的需求而產(chǎn)生,通過制度實踐最終落地[5]。馬克思列寧主義的權(quán)力監(jiān)督理論是人大監(jiān)督制度建立的根本依循,在這一基礎(chǔ)上,習(xí)近平繼承和發(fā)展了前代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于人大監(jiān)督的思考,結(jié)合自己主持地方人大工作的經(jīng)驗,形成了一套完整的理論體系,是馬克思主義權(quán)力監(jiān)督理論中國化時代化的最新成果。

1.1 對馬克思主義經(jīng)典作家權(quán)力監(jiān)督理論的繼承

強調(diào)權(quán)力監(jiān)督的人民性是馬克思主義權(quán)力監(jiān)督理論最大的特點,也是其與西方的三權(quán)分立、權(quán)力制約思想之間根本區(qū)別。通過揭示國家權(quán)力的來源,馬克思主義的權(quán)力監(jiān)督理論依次回答了三個基本問題:“權(quán)力屬于誰”、“誰來監(jiān)督權(quán)力”和“如何監(jiān)督權(quán)力”。在馬克思恩格斯看來,公共權(quán)力起源于公共生活的需要,“其誕生之初就是服務(wù)于氏族成員”[6]559,因此,公共權(quán)力的歸屬者是人民,只不過到了階級社會,權(quán)力的“性質(zhì)卻發(fā)生了變化,轉(zhuǎn)變成了統(tǒng)治階級專有的特權(quán),成為實現(xiàn)少數(shù)階級利益的工具”[6]139,所以,只有讓廣大人民重新成為權(quán)力的實際享有者,才能夠有效防止權(quán)力被少數(shù)人所壟斷和濫用,這就要求無產(chǎn)階級掌握國家政權(quán),“專政的主體應(yīng)該由一個人或一小部分人擴大到整個無產(chǎn)階級”[6]100。無產(chǎn)階級在奪取國家政權(quán)之后,國家權(quán)力仍然屬于人民,國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)成為人民的服務(wù)者,而非凌駕于人民之上的官僚。在權(quán)力的享有者和行使者相對分離的情況下,人民作為權(quán)力的所有者,順理成章的成為權(quán)力的監(jiān)督者。馬克思恩格斯雖未親身經(jīng)歷社會主義革命與建設(shè),但這些經(jīng)典論述為無產(chǎn)階級專政國家權(quán)力監(jiān)督體系建構(gòu)提供了基本的原則和方向。在此基礎(chǔ)上,列寧結(jié)合蘇俄無產(chǎn)階級政黨建設(shè)和社會主義革命、建設(shè)的實際,進一步指出人民群眾的監(jiān)督是對官僚主義最廣泛且有效的制約形式,應(yīng)當(dāng)建立“多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法”[7],以人民的權(quán)利來監(jiān)督國家權(quán)力。通過保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)特別是罷免權(quán)和拓展人民群眾監(jiān)督的途徑渠道,來保證國家權(quán)力有效接受人民監(jiān)督。

習(xí)近平從馬克思主義的立場觀點出發(fā),從人大制度的原理角度解釋了監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)[1]。他指出, “人民是無所不在的監(jiān)督力量”“人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的要求,就是任何國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到監(jiān)督”。[8]

1.2 對中國共產(chǎn)黨人關(guān)于人大監(jiān)督思考的發(fā)展

中國共產(chǎn)黨人對于人大監(jiān)督重要性的認(rèn)識一脈相承。中國共產(chǎn)黨人關(guān)于人大監(jiān)督的論述,最早可以追溯到毛澤東。1945年毛澤東在回答黃炎培關(guān)于“歷史周期律”的疑問時提出的“只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈”,明確了人大監(jiān)督的重要意義。鄧小平在深刻總結(jié)我國歷史經(jīng)驗,特別是十年內(nèi)亂的沉痛教訓(xùn)的基礎(chǔ)上強調(diào)“最重要的是一個制度問題”,“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗盵9],要求進一步強化人大監(jiān)督的制度保障。1990年3月,《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》中建議擬定實行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的監(jiān)督法。這是黨中央以公開的正式文件的形式對人大監(jiān)督工作提出的具體明確的要求。同月,江澤民在人大、政協(xié)“兩會”黨員負(fù)責(zé)人會議上的講話中指出,在我們國家生活的各種監(jiān)督中,人大作為國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督,監(jiān)督“一府兩院”的工作是人大及其常委會的一項重要職責(zé)[10]。2006年,胡錦濤在就《人大監(jiān)督法》征求意見的黨外人士座談會上指出,加強人大監(jiān)督,是發(fā)展社會主義民主政治、實施依法治國基本方略的重要內(nèi)容,也是我們做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作、維護人民群眾利益、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

在這一共識前提下,中國共產(chǎn)黨人關(guān)于人大監(jiān)督的進一步思考主要集中于人大如何在不干涉其他國家機關(guān)行使職權(quán)的前提下實現(xiàn)有效監(jiān)督這一問題上。1954年憲法實施之后,人大監(jiān)督開始變?yōu)榫唧w實踐。這一時期的人大監(jiān)督工作的主要形式體現(xiàn)為人大代表在會議期間對政府工作報告的發(fā)言和辯論,周恩來曾形象地把這種監(jiān)督的形式概括為“對臺戲”。

20世紀(jì)80年代,黨中央對于人大監(jiān)督的認(rèn)識發(fā)生了重大變化,明確提出不是“唱對臺戲”,而是“對的,就肯定,就支持;錯的,就否定,就糾正”,而這種對于人大監(jiān)督方式的重新定位,提出了人大監(jiān)督工作中的另一個重要問題,監(jiān)督與支持的關(guān)系。彭真強調(diào)“人大常委會對政府工作的監(jiān)督,主要是監(jiān)督它是否違憲、違法,是否執(zhí)行國家的方針、政策,是否符合人民的根本利益?！盵11]“如不注意正確監(jiān)督政府工作,而是干涉政府日常工作,政府就不好辦事了?！?/p>

自七屆全國人大至今,對于人大監(jiān)督認(rèn)識的變化依舊圍繞“監(jiān)督與支持”之間的關(guān)系展開。七屆人大到九屆人大期間,更強調(diào)二者之間的“一體兩面”的聯(lián)系,認(rèn)為人大及其常委會對于一府兩院的監(jiān)督,“既是一種制約,又是支持和促進”,“目的是督促和支持一府兩院依法行政、公正司法”[12]。手段與目的,是對監(jiān)督與支持二者關(guān)系一針見血的概括。自十屆全國人大開始,特別是《人大監(jiān)督法》實施以來,監(jiān)督和支持的內(nèi)容逐漸差異化。如吳邦國提出,通過監(jiān)督法,“正確處理了加強人大監(jiān)督工作和支持‘一府兩院’依法開展工作的關(guān)系”[12]。這里可以理解為,人大監(jiān)督的內(nèi)容更加豐富,包含一府兩院的全部工作內(nèi)容,而僅支持其中合法合規(guī)的部分。

在此基礎(chǔ)之上,習(xí)近平結(jié)合人大監(jiān)督制度發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀,對“監(jiān)督和支持”之間的關(guān)系做出了全面的創(chuàng)新性論述,指出監(jiān)督權(quán)的行使要符合“合法、有效、正確”的要求,以確保受到監(jiān)督的權(quán)力依法正確行使[13]。

1.3 對自身工作經(jīng)驗的升華

習(xí)近平關(guān)于人大監(jiān)督的重要論述,亦是其對自身長期深耕地方人大工作經(jīng)驗與思考的總結(jié)升華。從河北、福建、浙江到上海,在各個層次的人大工作中他始終強調(diào)人大監(jiān)督的重要性和效能,具體而言,包括以下幾個方面:第一,監(jiān)督是各級人大及其常委會憲定職權(quán)。國家權(quán)力機關(guān)依照憲法法律行使監(jiān)督權(quán),代表國家和人民進行監(jiān)督。人大監(jiān)督居于我國權(quán)力監(jiān)督體系的最高層次,兼具最高法律效力和最高權(quán)威。第二,人大監(jiān)督工作為人大行使權(quán)力提供保障。第三,《立法法》僅賦權(quán)省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī),監(jiān)督工作是大量沒有立法權(quán)的市縣區(qū)人大及其常委會的常規(guī)工作中的“重頭戲”。第四,人大監(jiān)督工作的效能是人民群眾關(guān)注的重點,各級人大代表、各黨派團體以及社會各界人士廣大都對人大監(jiān)督工作寄予厚望。

2 習(xí)近平關(guān)于人大監(jiān)督重要論述的科學(xué)內(nèi)容

監(jiān)督權(quán)是憲法賦予各級人大及其常委會的重要職權(quán),是推動人大工作的“兩輪”之一[14]。進入新時代以來,習(xí)近平圍繞人大監(jiān)督制度和工作守正創(chuàng)新,回答了一系列事關(guān)人大監(jiān)督工作的長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性問題,主要集中在其制度定位、功能作用及工作原則三個方面。

2.1 賦予人大監(jiān)督制度新的定位

人大監(jiān)督制度是人民當(dāng)家做主制度的重要組成。二十大報告指出“支持和保證人大及其常委會依法行使監(jiān)督權(quán),健全人大對行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的監(jiān)督制度”[15]是加強人民當(dāng)家做主制度保障的重要舉措。人民代表大會制度是在國家政權(quán)運行過程中保證人民當(dāng)家做主的重要制度載體,因此不僅要通過正向的選舉制度保證權(quán)力來自人民,更要通過反向的監(jiān)督制度保證國家政權(quán)的運行全過程掌握在人民手中。一方面,人大對于憲法法律實施狀況的監(jiān)督保證了體現(xiàn)人民意志的憲法法律在全國范圍內(nèi)對于一切國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位和個人的規(guī)范效力。另一方面,人大對于其他國家機關(guān)的監(jiān)督確保了國家權(quán)力始終掌握在由人民選舉產(chǎn)生的國家權(quán)力機關(guān)手中。最后,人大監(jiān)督扎根于人民群眾,為“人民監(jiān)督政府”提供了制度保障,進一步激活了公民民主權(quán)利。

人大監(jiān)督制度是黨的自我革命制度的重要構(gòu)成。防范消極腐敗是全面從嚴(yán)治黨面臨的重要課題。二十大報告要求健全完善黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力監(jiān)督制約體系和機制,促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)。人大監(jiān)督在黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家機關(guān)的監(jiān)督中居于主導(dǎo)地位,相較于其他監(jiān)督制度優(yōu)勢明顯。第一,“三者有機統(tǒng)一”是人大制度的鮮明特征,因此,人大監(jiān)督制度能夠更加完整的承載黨內(nèi)監(jiān)督的精神和要求,從而更加科學(xué)合理的在國家機關(guān)監(jiān)督中發(fā)揮主導(dǎo)作用。第一,人大與其他國家機關(guān)之間的關(guān)系決定了人大監(jiān)督層次最高,最具權(quán)威性。第二,從監(jiān)督內(nèi)容看,人大監(jiān)督的覆蓋面最廣。既有對制度的監(jiān)督,也有對于國家機關(guān)的監(jiān)督,還包括對國家工作人員個人的監(jiān)督。各種不同性質(zhì)的權(quán)力基于其與國家權(quán)力之間的派生關(guān)系,都屬于人大監(jiān)督的范圍之內(nèi)。第三,人大監(jiān)督提供了一種全過程、全方位的監(jiān)督,實現(xiàn)了從事前(如預(yù)算監(jiān)督)到事中(如執(zhí)法檢查)再到事后(如對司法權(quán)的監(jiān)督)的全覆蓋。

2.2 集中闡釋了人大監(jiān)督在推動中國式現(xiàn)代化中的功能和作用

習(xí)近平關(guān)于人大監(jiān)督在推進中國式現(xiàn)代化中的功能和作用的闡述可以歸納為“兩個確?！焙汀皟蓚€推動”。

“兩個確?！笔侵溉舜蟊O(jiān)督工作在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上的功能在于“確保法律法規(guī)得到有效實施”和“確保行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)依法正確行使”。“確保法律法規(guī)得到有效實施”是人大法律監(jiān)督的主要內(nèi)容。規(guī)范性文件備案審查制度作為人大法律監(jiān)督制度的主要組成部分,與國家治理現(xiàn)在存在著深刻的內(nèi)在互動關(guān)系。一方面,備案審查制度作為維護憲法法律尊嚴(yán),保證國家法制統(tǒng)一的一種憲法性制度設(shè)計,構(gòu)成國家治理體系的重要組成部分。另一方面,“由憲法和法律所確認(rèn)、建構(gòu)和定型的制度雖然不是國家治理體系的全部,卻是其中的核心、最重要的制度”,國家治理體系正是由這些制度進一步生發(fā)細(xì)化而來。備案審查制度通過依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,保證這些核心制度的有效實施,進而有效提升國家治理體系全面現(xiàn)代化水平。通過人大監(jiān)督“確保行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)依法正確行使”是提升治理能力的必由之路。一方面,國家治理的關(guān)鍵在于依法治權(quán),確保人民賦予的權(quán)力依法行使更好地服務(wù)于人民是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本要求。另一方面,治國必先治黨,全面推進中國式現(xiàn)代化,關(guān)鍵在黨。在中國的政治語境中,政黨治理現(xiàn)代化,提升黨的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力是國家治理能力提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人大制度作為“三者有機統(tǒng)一”的根本制度安排,在制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能上具有獨特優(yōu)勢。通過人大監(jiān)督確保各項國家權(quán)力依法正確行使,保證黨的路線方針政策在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行,是加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。

“兩個推動”是指人大監(jiān)督在完成全黨全國人民的中心任務(wù),全面建成社會主義現(xiàn)代化強國進程中發(fā)揮的重要作用。一是“推動各國家機關(guān)形成合力”。習(xí)近平指出“堅持中國特色社會主義道路”是我們推進中國式現(xiàn)代化前進道路上必須牢牢把握的重要原則。具體到人大監(jiān)督工作上,就是要求我們“堅持人民代表大會統(tǒng)一行使職權(quán),不搞‘三權(quán)鼎立’和‘兩院制’”[16],充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能在推進國家治理協(xié)同化方面的重要作用。當(dāng)代國家治理與傳統(tǒng)的管制、統(tǒng)治等概念最大的差異在于實現(xiàn)了治理主體從一元性向多元性的邏輯轉(zhuǎn)換[17]。而人民代表大會制度恰好能夠有效協(xié)調(diào)參與國家治理的多元主體之間的關(guān)系。一方面,人大與其他國家機關(guān)之間的派生關(guān)系,決定了人大在與其他國家機關(guān)的關(guān)系中居于主導(dǎo)地位,能夠主動居中協(xié)調(diào)各國家機關(guān)之間的職權(quán)關(guān)系,從機制上減少由部門權(quán)力沖突引起的內(nèi)耗。同時,區(qū)別于西方黨爭、分權(quán)政治語境下以制衡為目的權(quán)力性監(jiān)督,人大對“一府兩院一委”的監(jiān)督是權(quán)威性、單向度的。人大監(jiān)督其它國家機關(guān)行使職權(quán),支持其中依法依規(guī)部分,通過防范權(quán)力不作為、亂作為的出現(xiàn),從權(quán)力運行上保障治理主體行動的協(xié)同性,確保黨的意志通過人大監(jiān)督職權(quán)的行使貫徹到國家政治生活當(dāng)中。二是“推動解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題”。人大行使監(jiān)督權(quán)的過程,是維護人民利益的最直接的過程。習(xí)近平指出“最廣大人民的根本利益,都是一些關(guān)系經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的全局性問題,關(guān)系人民群眾生活等切身利益的根本性問題?！盵16]人大監(jiān)督的流程設(shè)計和運行過程,就是發(fā)現(xiàn)問題和解決問題,特別是從制度上,從根本上解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題。通過解決各種矛盾和問題,來實現(xiàn)“寓支持于監(jiān)督之中”,將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

2.3 明確了人大監(jiān)督的工作原則

“人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的重要制度載體,也是黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的重要實現(xiàn)形式。”[13]這一論述明確了新時代人大監(jiān)督工作的兩大原則。

“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大監(jiān)督工作的首要原則。[16]”一方面,人大監(jiān)督工作是黨和國家工作的重要組成部分。黨的十八大、十九大報告和歷次中央全會文件中均部署了加強人大工作的任務(wù)舉措,先后出臺多項人大工作相關(guān)的規(guī)范性文件,進一步拓展了人大監(jiān)督權(quán)(如黨的十八屆四中全會提出完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度);每年年初中央政治局會議聽取全國人大常委會黨組工作匯報,自2015年始已成為一項重要的制度慣例。另一方面,人大監(jiān)督工作是保證黨的路線、方針政策在國家的各項工作中的全面貫徹落實的重要制度支撐,也是加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。黨的重大決策部署決定了人大監(jiān)督工作的具體指向,人大監(jiān)督貫穿中央決策部署落實的全過程。

根據(jù)憲法和《監(jiān)督法》的規(guī)定,民主集中制是黨和國家的根本組織和活動原則,也是人大監(jiān)督工作必須遵循的根本工作原則。不同于實行“首長負(fù)責(zé)制”的行政機關(guān)和“司法責(zé)任制”的審判機關(guān),各級人大及其常委會實行“個人無權(quán),集體有權(quán)的”集體負(fù)責(zé)制。一方面,人大監(jiān)督權(quán)的行使主體只能是各級人大及其常委會,各級人大的專委會、辦公廳等組成部分,委員個人,包括常委會組成人員均不屬于適格主體。各級人大行使確定監(jiān)督議題、開展監(jiān)督活動和決定審議結(jié)果都必須通過會議形式,集體討論,經(jīng)過至少過半數(shù)以上代表(或組成人員)集體同意。另一方面,人大監(jiān)督活動流程設(shè)計中蘊含的“民主集中制”特征明顯。人大代表雖不能成為監(jiān)督權(quán)行使主體,但卻是人大監(jiān)督權(quán)力的正當(dāng)性來源。監(jiān)督意見不是某個代表或委員的個人意見,但卻是這些意見的基礎(chǔ)。人大代表參與監(jiān)督活動,不能直接處理問題,但可以通過法定程序和形式,向有關(guān)部門提出意見建議,由本級人大督促解決問題。人大監(jiān)督的活動過程,是將個人意見匯入集體意見,形成國家意志的過程。

3 習(xí)近平關(guān)于人大監(jiān)督重要論述的實踐價值

人民代表大會制度建立近70年來,習(xí)近平是對其做出最全面最具體最重要論述的我黨主要領(lǐng)導(dǎo)人[18]。從擔(dān)任縣委書記到成為黨的總書記,他一直十分重視人大理論和實踐的研究和創(chuàng)新。習(xí)近平關(guān)于人大監(jiān)督的重要論述兼具理論先進性與實踐可操作性,對指導(dǎo)各級人大用足用好憲法賦予的監(jiān)督權(quán),提升監(jiān)督實效具有劃時代的意義。

3.1 以實現(xiàn)“全過程人民民主”為目標(biāo)完善人大監(jiān)督制度

就制度而言,一個制度需要一個公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)來調(diào)整和規(guī)范。民主是全人類的共同價值,全過程人民民主是深入思考、深刻總結(jié)中國民主政治建設(shè)實踐所得出的中國智慧和中國方案。人大監(jiān)督制度作為全過程人民民主的重要制度載體,也是全過程人民民主全鏈條的重要一環(huán),當(dāng)以此為目標(biāo)不斷優(yōu)化制度設(shè)計。

首先,堅持“開門監(jiān)督”,推進監(jiān)督民主化。人大監(jiān)督制度的重要功能之一在于保證人民持續(xù)參與政治生活不因選舉結(jié)束而中斷。因此,必須堅持“開門監(jiān)督”,在監(jiān)督過程中充分傾聽民意匯聚民智。“知屋漏者在宇下,知政失者在草野?！睉椃ǚ傻膶嵤顩r如何,一府一委兩院的工作還有哪些亟待改進,人民群眾最有發(fā)言權(quán)。通過創(chuàng)新監(jiān)督方式方法,例如在執(zhí)法檢查過程中召開基層群眾座談會,將實地考察與隨機抽查、網(wǎng)絡(luò)匿名調(diào)查結(jié)合起來等,保證人大監(jiān)督深入群眾、深入基層、深入一線,使人大監(jiān)督更加有的放矢、切中要害,進而提升實效。其次,建立長效機制,推進監(jiān)督規(guī)范化。人大監(jiān)督是保證國家機關(guān)及其工作人員遵從人民意志的法定形式,通過敦促公權(quán)力部門依法正確行使職權(quán),實現(xiàn)國家治理規(guī)范化。全過程人民民主是全時段全流程全要素的民主,亦要求人大監(jiān)督對公權(quán)力行使的全過程進行全覆蓋的監(jiān)督,而非“一聽了之”“一問了之”。要加強跟蹤問效,對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題該點名曝光的要依法公開,對監(jiān)督意見的落實情況要強化“再監(jiān)督”,可安排聽取審議意見落實情況報告,探索建立對“一府一委兩院”落實審議意見書的考核評估制度,推動審議意見精準(zhǔn)落地、有效落實。對于涉及到制度層面的,也可以及時啟動法律解釋和修改工作。再次,打通“內(nèi)外循環(huán)”,監(jiān)督主體協(xié)同化。現(xiàn)代國家多元共治的治理邏輯和結(jié)構(gòu)在傳統(tǒng)制度化、法治化的基礎(chǔ)上提出了治理主體協(xié)同化的新要求。一方面,要求打通“內(nèi)循環(huán)”,實現(xiàn)同一主體內(nèi)部各職能相貫通。如有地方立法權(quán)的人大,可以結(jié)合在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題,根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r,進行相應(yīng)的地方性立法;人大常委會組成人員也可以根據(jù)監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題,對政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免提出意見和建議,實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)與立法權(quán)、任免權(quán)的聯(lián)動。另一方面要求銜接“外循環(huán)”,保證監(jiān)督體系內(nèi)各主體形成合力。要探索人大監(jiān)督與其他監(jiān)督主體的協(xié)作方式。人民代表大會是黨和國家聯(lián)系人民的制度化渠道,人大代表加強與本選區(qū)群眾之間的聯(lián)系,收集群眾意見建議,行使監(jiān)督職權(quán),就是社會監(jiān)督與人大監(jiān)督的有機結(jié)合。

3.2 以堅持“依法監(jiān)督”為路徑推進人大監(jiān)督工作

習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上提出“要把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來,實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”。“依法監(jiān)督”被首次提出,作為推進人大監(jiān)督工作的新要求,是對新時代以來全面依法治國和人大制度發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)與肯定。“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”三者構(gòu)成一個有機整體,其中“正確監(jiān)督”錨定人大監(jiān)督的政治方向,“有效監(jiān)督”明確監(jiān)督工作的評價標(biāo)準(zhǔn),“依法監(jiān)督”則構(gòu)成新時代加強和改進人大監(jiān)督工作的行動路徑。

推動各國家機關(guān)依法行使職權(quán)是人大監(jiān)督的重要功能,作為監(jiān)督者本身的人大同樣也應(yīng)當(dāng)遵從法治的要求。人大依法監(jiān)督主要體現(xiàn)在三個層面,即“依照法定職責(zé)”“恪守法定權(quán)限”和“遵守法定程序”?！耙勒辗ǘ氊?zé)”是依法監(jiān)督的邏輯起點,意味著不能超越法定職責(zé)的邊界,還要把法定職責(zé)做好做實。例如,憲法賦予了各級人大對本級政府預(yù)算的監(jiān)督權(quán),新時代以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央把加強人大預(yù)算審查監(jiān)督作為堅持和完善人民代表大會制度、完善國家監(jiān)督體系的一個重要內(nèi)容,2022年修改的地方組織法,不僅新增規(guī)定了縣級以上地方人大“審查監(jiān)督地方債務(wù)”的監(jiān)督權(quán),還增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“監(jiān)督本級預(yù)算的執(zhí)行,審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案”的權(quán)限,進一步夯實了審查基礎(chǔ)?！般∈胤ǘ?quán)限”是依法監(jiān)督的實體要求,意味著人大監(jiān)督工作的方式和內(nèi)容要嚴(yán)守憲法法律規(guī)定。憲法法律實施狀況是人大監(jiān)督的重中之重,故人大監(jiān)督不同于行政部門上下級之間的工作檢查,應(yīng)始終堅持緊扣法律規(guī)定展開,看法定職責(zé)履行了沒有,法律責(zé)任追究了沒有。在解決問題上,人大監(jiān)督注重以典型問題的發(fā)現(xiàn)帶動深層問題的解決,執(zhí)法檢查不代行行政、司法、監(jiān)察權(quán)力,不直接處理具體案件,而是通過優(yōu)化制度設(shè)計,督促實施主體將法律落實到位,以法治方式鞏固制度成果。“遵守法定程序”是依法監(jiān)督的程序要求,是監(jiān)督工作創(chuàng)新的重要制度保障。近年來,監(jiān)督工作程序不斷完善,《全國人大常委會執(zhí)法檢查工作辦法》《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》《全國人大常委會議事規(guī)則》等一系列重要程序規(guī)則出臺,將監(jiān)督工作創(chuàng)新舉措制度化、規(guī)范化、程序化,運用法治思維鞏固成果,推動監(jiān)督工作法定程序日臻完善。