［摘 要］ 香港特別行政區(qū)政府在立法會(huì)質(zhì)詢活動(dòng)中存在著解釋《基本法》的空間，中央與香港特別行政區(qū)關(guān)系日漸成為香港立法會(huì)質(zhì)詢活動(dòng)的焦點(diǎn)，也擴(kuò)展了《基本法》實(shí)踐的領(lǐng)域。香港特區(qū)政府在援用《基本法》答復(fù)相關(guān)質(zhì)詢時(shí)充分尊重《基本法》文本，維護(hù)《基本法》解釋體制，反對(duì)挑戰(zhàn)《基本法》的行為。在實(shí)踐中，特區(qū)政府對(duì)《基本法》的解讀包括：對(duì)具體條款的內(nèi)涵進(jìn)行解讀與定性；認(rèn)定相關(guān)事件或者具體行為符合《基本法》；對(duì)重要的立法工作和法律實(shí)施情況進(jìn)行說(shuō)明；對(duì)具體工作進(jìn)行說(shuō)明，避免誤解。實(shí)踐表明，特區(qū)政府的解讀對(duì)于準(zhǔn)確理解和實(shí)施《基本法》具有重要意義。

［關(guān)鍵詞］ 香港立法會(huì) 質(zhì)詢 香港特區(qū)政府 香港基本法

［基金項(xiàng)目］ 教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“全國(guó)人大及其常委會(huì)工作實(shí)踐中的合憲性確認(rèn)機(jī)制研究”（22YJC820038）

［作者簡(jiǎn)介］ 邢斌文，吉林大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士（長(zhǎng)春 130012）

［DOI編號(hào)］ 10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2023.03.008

自香港回歸二十五年來(lái)，“一國(guó)兩制”在香港以《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（簡(jiǎn)稱《香港基本法》，以下簡(jiǎn)稱《基本法》）為依托得到了成功的實(shí)踐，圍繞著《基本法》的實(shí)施與解釋問(wèn)題，“一國(guó)”框架下“兩制”的和諧相處仍然需要不斷磨合。陳弘毅教授指出：“一國(guó)兩制”中“兩制”的差異主要已經(jīng)不是經(jīng)濟(jì)上的差異，而是政治體制和政治文化上的差異［1］。從實(shí)踐來(lái)看，《基本法》的解釋時(shí)刻牽動(dòng)著中央與香港特別行政區(qū)的關(guān)系，也成為香港基本法實(shí)施的核心議題之一。但也有學(xué)者指出，大陸法系和普通法系背后存在的方法論隔閡造成了基本法的兩個(gè)解釋者之間的困難，使得《基本法》的解釋往往被過(guò)度政治化［2］。維護(hù)《憲法》和《基本法》共同構(gòu)成的香港特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)，正確理解和實(shí)施《基本法》，就顯得愈加重要。香港特別行政區(qū)政府（以下簡(jiǎn)稱“香港特區(qū)政府”或“特區(qū)政府”）在實(shí)施《基本法》問(wèn)題上扮演著重要的角色。一方面，行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)下的香港特區(qū)政府既要依據(jù)《基本法》堅(jiān)決維護(hù)“一國(guó)”的基礎(chǔ)，也要充分落實(shí)“兩制”下香港的高度自治，必須要協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系；另一方面，“人大釋法”與“香港終審法院釋法”都對(duì)香港特別行政區(qū)政府產(chǎn)生法律拘束力，在服從兩者的前提下，香港特區(qū)政府必須恰當(dāng)理解《基本法》并實(shí)施《基本法》，依法穩(wěn)妥處理中央與香港特別行政區(qū)的關(guān)系?；诖耍疚脑噲D回答的問(wèn)題是：香港特區(qū)政府在處理中央與特別行政區(qū)關(guān)系時(shí)，是如何理解《基本法》、并根據(jù)《基本法》處理相關(guān)問(wèn)題的。

準(zhǔn)確尋找香港特區(qū)政府解讀《基本法》的線索和素材是本研究展開(kāi)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。筆者計(jì)劃根據(jù)香港立法會(huì)會(huì)議記錄，從香港特區(qū)政府對(duì)立法會(huì)議員質(zhì)詢的答復(fù)中尋找素材。香港立法會(huì)會(huì)議記錄的充分公開(kāi)使得本研究成為可能。已經(jīng)有研究表明，中央與特區(qū)關(guān)系和政制改革問(wèn)題是香港立法會(huì)內(nèi)建制派和反對(duì)派最大的爭(zhēng)論焦點(diǎn)［3］。在實(shí)踐中，立法會(huì)議員會(huì)基于不同政治立場(chǎng)向政府提出質(zhì)詢，香港特區(qū)政府各部門需要經(jīng)常性地援用《基本法》并對(duì)特定問(wèn)題作出回應(yīng)、表明觀點(diǎn)。雖然立法會(huì)議員的質(zhì)詢是由香港特區(qū)政府各部門負(fù)責(zé)人按照質(zhì)詢內(nèi)容和部門職權(quán)的相關(guān)性進(jìn)行答復(fù)，但質(zhì)詢的答復(fù)并不僅僅代表了政府部門的立場(chǎng)。如有必要，負(fù)責(zé)答復(fù)的部門還會(huì)在答復(fù)前提前征詢律政司等相關(guān)部門的意見(jiàn)，最終的答復(fù)也是以香港特區(qū)政府的名義作出，代表了香港特區(qū)政府的意見(jiàn) 香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官也會(huì)不定期出席立法會(huì)答復(fù)立法會(huì)議員提出的質(zhì)詢，稱為“行政長(zhǎng)官質(zhì)詢時(shí)間”，相關(guān)質(zhì)詢以“短問(wèn)短答”形式進(jìn)行，但這種問(wèn)答不屬于《香港立法會(huì)議事規(guī)則》中所規(guī)定的口頭與書面質(zhì)詢。為了方便統(tǒng)計(jì)，本文不涉及立法會(huì)議員向行政長(zhǎng)官提出的質(zhì)詢。 。

一、香港特別行政區(qū)政府在立法會(huì)質(zhì)詢活動(dòng)中解讀《基本法》的空間

本文并無(wú)意在現(xiàn)有的《基本法》解釋體制外提出新的制度設(shè)計(jì)，香港特區(qū)政府對(duì)《基本法》的解讀并不能突破“人大釋法”與“終審法院釋法”。但不可否認(rèn)的是，在“人大釋法”與“終審法院釋法”之間存在著其他形式的解釋空間，香港特區(qū)政府在實(shí)施《基本法》時(shí)，不可避免地會(huì)對(duì)《基本法》的特定條款之內(nèi)涵作出說(shuō)明和解釋。在立法會(huì)的質(zhì)詢活動(dòng)中，香港特區(qū)政府根據(jù)《基本法》作出回應(yīng)更是常事。因此，在回應(yīng)質(zhì)詢的活動(dòng)中，存在著香港特區(qū)政府解釋《基本法》的空間。具體而言，其正當(dāng)性可以從以下三個(gè)方面展開(kāi)：

第一，行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)下的香港特區(qū)政府有權(quán)在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)《基本法》的內(nèi)涵作出說(shuō)明。在普通法系，雖然司法機(jī)關(guān)掌握法律解釋權(quán)，但并不否認(rèn)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律過(guò)程中對(duì)法律的解釋職權(quán)。在美國(guó)，有學(xué)者就認(rèn)為憲法賦予了聯(lián)邦總統(tǒng)廣泛的行政權(quán)力，這些權(quán)力需要法律解釋，因而間接授權(quán)總統(tǒng)解釋法律，包括解釋憲法。但是，這些解釋權(quán)需要受到國(guó)會(huì)和法院的限制［4］。根據(jù)《基本法》第四十八條和第六十二條，行政長(zhǎng)官“負(fù)責(zé)執(zhí)行本法和依照本法適用于香港特別行政區(qū)的其他法律”，香港特區(qū)政府“制定并執(zhí)行政策”，“管理各項(xiàng)行政事務(wù)”。香港特區(qū)政府在履行上述職權(quán)的過(guò)程中，當(dāng)然會(huì)涉及對(duì)《基本法》的內(nèi)涵進(jìn)行解釋、說(shuō)明。在遵守全國(guó)人大常委會(huì)和特別行政區(qū)終審法院對(duì)《基本法》解釋的前提下，《基本法》仍然具有解釋的空間，香港特區(qū)政府在實(shí)施《基本法》過(guò)程中對(duì)《基本法》條款的理解和把握，就顯得十分重要。另外，根據(jù)以往解釋《基本法》的實(shí)踐，行政長(zhǎng)官亦可以向中央提出解釋《基本法》的建議，在提出建議之前，特區(qū)政府如何理解《基本法》，并判斷解釋《基本法》的必要性，就成為影響《基本法》解釋程序啟動(dòng)的關(guān)鍵因素。

第二，答復(fù)立法會(huì)質(zhì)詢是香港特區(qū)政府解讀《基本法》的重要途徑。有英國(guó)學(xué)者指出，議會(huì)的質(zhì)詢“意味著可將政府公開(kāi)加以批評(píng)，以及要求政府解釋理由和為自己的正當(dāng)性辯護(hù)”，是“對(duì)政府各部門及其大臣的重要規(guī)訓(xùn)手段”［5］351-352。政府答復(fù)立法機(jī)關(guān)質(zhì)詢的過(guò)程，既是接受立法機(jī)關(guān)監(jiān)督的過(guò)程，也是政府對(duì)相關(guān)行為、政策作出理由說(shuō)明和展示法律依據(jù)的過(guò)程。根據(jù)《基本法》，香港立法會(huì)有權(quán)“對(duì)政府的工作提出質(zhì)詢”（第六十二條），政府有“答復(fù)立法會(huì)議員的質(zhì)詢”的職責(zé)（第七十三條）?！断愀哿⒎〞?huì)議事規(guī)則》E部“向政府提出的質(zhì)詢”詳細(xì)規(guī)定了立法會(huì)議員向政府提出口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢的程序［6］。根據(jù)上述規(guī)則，每位香港立法會(huì)議員可在任何一次會(huì)議提出口頭或書面質(zhì)詢，但每個(gè)會(huì)期的首次會(huì)議、選舉立法會(huì)主席的會(huì)議，以及行政長(zhǎng)官就政府政策向立法會(huì)發(fā)言的會(huì)議除外。每次會(huì)議可提出的質(zhì)詢不得多于22項(xiàng)，但不包括獲立法會(huì)主席批準(zhǔn)就急切事項(xiàng)提出的質(zhì)詢。質(zhì)詢由獲委派的官員以口頭或書面形式作答。除急切質(zhì)詢外，議員提出的其他質(zhì)詢必須經(jīng)過(guò)“質(zhì)詢預(yù)告”，須不遲于政府需要答復(fù)該質(zhì)詢的會(huì)議日期前4—7整天送交立法會(huì)秘書辦事處。這也使香港特區(qū)政府有時(shí)間研究答復(fù)質(zhì)詢的方案。

從實(shí)踐來(lái)看，質(zhì)詢是香港立法會(huì)監(jiān)督香港特區(qū)政府的重要手段。據(jù)筆者觀察，近年來(lái)每年立法會(huì)議員都會(huì)提出700件以上的質(zhì)詢，質(zhì)詢的議題廣泛，從抽象的政策制定到具體的民生事件，無(wú)所不包。其中，直接涉及《基本法》問(wèn)題的質(zhì)詢亦不在少數(shù)，有關(guān)議題直接涉及香港的憲制秩序，例如香港市民的基本權(quán)利保障、立法會(huì)議員功能界別選舉改革、公權(quán)力行為的合法性依據(jù)、終審法院重要裁決的執(zhí)行問(wèn)題等。而中央和特別行政區(qū)關(guān)系是質(zhì)詢活動(dòng)中的重要話題，政府在答復(fù)相關(guān)質(zhì)詢時(shí)不可避免地援用《基本法》乃至《中華人民共和國(guó)憲法》作為政府決策和施政的依據(jù)，并對(duì)《基本法》特定條款的內(nèi)涵、實(shí)施情況作出說(shuō)明。相比于“人大釋法”與“終審法院釋法”，政府的這種“解釋”雖然沒(méi)有法定效力，但仍然具有特定的價(jià)值，包括推動(dòng)《基本法》具體條款的實(shí)施和“人大釋法”與“終審法院釋法”的落實(shí)，明確特別行政區(qū)政府的有關(guān)行為和決定在《基本法》上的依據(jù)進(jìn)而強(qiáng)調(diào)其合法性，在涉及《基本法》重大和關(guān)鍵問(wèn)題上宣示特區(qū)政府的立場(chǎng)，等等。下文將會(huì)詳細(xì)論述。

第三，香港特區(qū)政府與立法會(huì)之間的對(duì)抗使質(zhì)詢活動(dòng)成為政治勢(shì)力交鋒的重要平臺(tái)，這也要求香港特區(qū)政府必須從《基本法》中尋求資源，妥善應(yīng)對(duì)質(zhì)詢中的政治辯論。有學(xué)者指出，立法會(huì)寬松的質(zhì)詢提起條件帶來(lái)的就是質(zhì)詢權(quán)被濫用［7］139，香港立法會(huì)權(quán)力擴(kuò)張的途徑之一就是濫用質(zhì)詢權(quán)，建制派和反對(duì)派都提出了大量的質(zhì)詢案，使政府疲于應(yīng)付，在應(yīng)對(duì)質(zhì)詢上耗費(fèi)精力［8］90。即便如此，我們?nèi)匀粺o(wú)法否定質(zhì)詢制度的價(jià)值和正當(dāng)性。英國(guó)憲法學(xué)家詹寧斯認(rèn)識(shí)到，政府應(yīng)對(duì)議會(huì)質(zhì)詢存在不利的方面，例如“要占去文官們很多的時(shí)間”，“經(jīng)常的質(zhì)詢會(huì)挫傷各部的主動(dòng)性”，但他也指出：“為了防止較小的壓迫——就個(gè)人來(lái)說(shuō)常常是很大的壓迫，質(zhì)詢過(guò)程的價(jià)值是無(wú)限之高的”［9］124。在與立法會(huì)的互動(dòng)之中，香港特區(qū)政府就必須不斷地在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)對(duì)相關(guān)重要的話題進(jìn)行說(shuō)明，從《基本法》中尋求資源來(lái)應(yīng)對(duì)各種政治壓力，并力圖通過(guò)解釋和說(shuō)明《基本法》的相關(guān)條款消除相關(guān)誤解，獲得更多立法會(huì)議員的支持。香港特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)曾表示：“期待在與立法會(huì)積極建立互信的基礎(chǔ)上，能夠與議員有更緊密的溝通互動(dòng)，解釋政府的施政理念，爭(zhēng)取議員支持政府政策，亦期望得到議員的正面響應(yīng)。”［10］8370可見(jiàn)，香港特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)對(duì)《基本法》進(jìn)行說(shuō)明，是必要的行為。

二、相關(guān)質(zhì)詢的焦點(diǎn)與特區(qū)政府答復(fù)質(zhì)詢的基本立場(chǎng)及策略

圍繞著中央與香港特別行政區(qū)關(guān)系問(wèn)題，香港立法會(huì)議員提出了大量的質(zhì)詢，既涉及宏觀的政策問(wèn)題，也包括具體的工作和個(gè)案。一些立法會(huì)議員有時(shí)會(huì)直接針對(duì)《基本法》的解釋、修改問(wèn)題向政府提出質(zhì)詢。本部分將根據(jù)立法會(huì)會(huì)議記錄，圍繞質(zhì)詢實(shí)踐，具體分析以下三個(gè)問(wèn)題：第一，相關(guān)質(zhì)詢的主要議題與焦點(diǎn)；第二，香港特區(qū)政府應(yīng)對(duì)相關(guān)質(zhì)詢的基本立場(chǎng)；第三，香港特區(qū)政府答復(fù)質(zhì)詢時(shí)的回避策略。

（一）相關(guān)質(zhì)詢的議題與焦點(diǎn)

根據(jù)香港立法會(huì)網(wǎng)站公布的立法會(huì)會(huì)議記錄，可以充分觀察到質(zhì)詢活動(dòng)的具體內(nèi)容。從第一屆香港立法會(huì)至第六屆香港立法會(huì)（截至2021年10月底會(huì)期結(jié)束），中央與香港關(guān)系一直是立法會(huì)質(zhì)詢的重要主題之一。經(jīng)筆者人工篩選，涉及中央與香港關(guān)系問(wèn)題且特區(qū)政府在答復(fù)時(shí)實(shí)質(zhì)援用《基本法》的質(zhì)詢一共有163項(xiàng)。需要說(shuō)明的是，一些質(zhì)詢的內(nèi)容雖然涉及中央與香港特別行政區(qū)關(guān)系，但政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)并未援用《基本法》，或者只是將《基本法》條文作為依據(jù)簡(jiǎn)單提及 1999年6月26日全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《香港基本法》第二十二條第四款和第二十四條第二款第（三）項(xiàng)作出解釋后，仍然有立法會(huì)議員經(jīng)常就內(nèi)地發(fā)放“單程證”具體事項(xiàng)、內(nèi)地孕婦赴港分娩、內(nèi)地居民通過(guò)與香港居民“假結(jié)婚”獲得居留權(quán)等問(wèn)題提出質(zhì)詢。答復(fù)這些質(zhì)詢時(shí)，政府可能不會(huì)援用《基本法》條款，即便援用《基本法》和全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)解釋，也僅僅是簡(jiǎn)單提及。因此，除特別強(qiáng)調(diào)《基本法》因素的質(zhì)詢外，本類質(zhì)詢不再納入本文統(tǒng)計(jì)。 ，這些質(zhì)詢并未被統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。從總的趨勢(shì)來(lái)看，此類質(zhì)詢的數(shù)量逐漸增長(zhǎng)，立法會(huì)質(zhì)詢的主題越來(lái)越多地涉及中央與香港關(guān)系，而香港特區(qū)政府也越來(lái)越多地援用《基本法》答復(fù)相關(guān)質(zhì)詢。前六屆立法會(huì)議員提出的163項(xiàng)相關(guān)質(zhì)詢中有39項(xiàng)由建制派議員提出，其余則由反對(duì)派議員提出，這更加凸顯了反對(duì)派議員與政府通過(guò)質(zhì)詢活動(dòng)進(jìn)行對(duì)抗的政治色彩。

從質(zhì)詢的內(nèi)容來(lái)看，上述質(zhì)詢涉及多個(gè)議題，包括特區(qū)選舉與政改、特定立法問(wèn)題、涉外關(guān)系（包含相關(guān)國(guó)際條約在香港的實(shí)施問(wèn)題）、中央政府權(quán)限、駐軍活動(dòng)的合法性、公務(wù)員的政治立場(chǎng)、《基本法》在香港的普及、“一地兩檢”的合法性問(wèn)題等。這些議題都為觀察中央與香港特別行政區(qū)關(guān)系的實(shí)踐樣態(tài)提供了線索。在質(zhì)詢活動(dòng)中，《基本法》中的特定條款被多次提及，如第二十二條、第二十三條，也有一些憲法性議題被經(jīng)常性討論，如“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”的標(biāo)準(zhǔn)、“五十年不變”的具體含義、香港政改的法律依據(jù)、《憲法》與《香港基本法》的關(guān)系、中央駐港機(jī)構(gòu)的權(quán)力界限等，這些質(zhì)詢和答復(fù)都緊緊圍繞著《基本法》的文本展開(kāi)，使得質(zhì)詢活動(dòng)更具有闡釋基本法內(nèi)涵的功能。

另外，香港特區(qū)政府也會(huì)在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)針對(duì)一些個(gè)案和具體的工作流程進(jìn)行說(shuō)明。這些質(zhì)詢未必涉及《基本法》的解釋，但對(duì)于準(zhǔn)確理解《基本法》、推進(jìn)《基本法》的實(shí)施具有重要意義。例如香港特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)對(duì)內(nèi)地法院審判在香港發(fā)生的刑事案件進(jìn)行說(shuō)明，聲明“共同刑事司法管轄權(quán)的慣常做法沒(méi)有抵觸《基本法》或‘一國(guó)兩制原則”［11］1090，有助于避免香港社會(huì)對(duì)正常執(zhí)法活動(dòng)的誤解。針對(duì)香港公眾甚至公務(wù)員不熟悉《基本法》的問(wèn)題，一些建制派議員在質(zhì)詢中要求政府加強(qiáng)《基本法》的宣傳和推廣工作［12］1973-1977，這些質(zhì)詢對(duì)于《基本法》的實(shí)施也具有積極意義。一些議員在質(zhì)詢中提出的某些具體工作安排問(wèn)題則直接涉及到了《基本法》的文本理解與執(zhí)行問(wèn)題。例如，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉英文本的決定》，《基本法》“英文本中的用語(yǔ)的含義如果有與中文本有出入的，以中文本為準(zhǔn)”。在1999年，有議員在質(zhì)詢中針對(duì)上述規(guī)定詢問(wèn)政府：“有否研究主審涉及解釋《基本法》含義的案件的法官是否須具備能理解及分析《基本法》中文本的語(yǔ)文能力，以便掌握《基本法》條文的真正含義”。香港特區(qū)政府答復(fù)稱：“并未有案件涉及《基本法》的中英文文本用語(yǔ)意義出現(xiàn)差異的情況”，今后如有需要可以“盡量安排一位通曉中英雙語(yǔ)的法官聆訊該案”［13］5207。

總體來(lái)看，對(duì)立法會(huì)質(zhì)詢涉及的議題廣泛，且具有較強(qiáng)的時(shí)效性與靈活性，《基本法》成為了議員提出質(zhì)詢和政府答復(fù)質(zhì)詢的重要依據(jù)。在質(zhì)詢活動(dòng)中，《基本法》的文本與特定事項(xiàng)結(jié)合，使《基本法》具備了解釋空間與解釋的可能。

（二）香港特區(qū)政府解讀《基本法》的基本立場(chǎng)

議會(huì)質(zhì)詢是“政治辯論的一部分”［5］351-352，香港特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢、特別是涉及對(duì)《基本法》重要條款作出解讀和對(duì)重大政治問(wèn)題作出表態(tài)時(shí)，必須要堅(jiān)持基本的立場(chǎng)，確保政府態(tài)度和重大政策的一貫性。同時(shí)，立法會(huì)議員基于不同的政治立場(chǎng)和目的，可能會(huì)濫用議事規(guī)則，提出各種刁鉆甚至是具有挑釁性的質(zhì)詢。對(duì)于這些質(zhì)詢，香港特區(qū)政府在答復(fù)時(shí)也必須利用《香港立法會(huì)議事規(guī)則》，回避一些質(zhì)詢中可能存在的“陷阱”，避免因答復(fù)不當(dāng)導(dǎo)致更多的麻煩。在梳理香港特區(qū)政府解讀《基本法》的具體實(shí)踐前，應(yīng)當(dāng)首先觀察香港特區(qū)政府解讀《基本法》的基本立場(chǎng)和具體策略。香港特區(qū)政府在質(zhì)詢時(shí)援用《基本法》的基本立場(chǎng)可以概括為以下三點(diǎn)：

第一，充分尊重《基本法》文本。在立法會(huì)質(zhì)詢活動(dòng)中，個(gè)別議員出于不同的政治目的，往往會(huì)曲解《基本法》的立法原意，夸大《基本法》中的不確定法律概念解釋的必要性，提出修改甚至“檢討”《基本法》。特區(qū)政府在質(zhì)詢中解讀和解釋《基本法》的基本立場(chǎng)就是維護(hù)《基本法》的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，進(jìn)而將《基本法》作為政治辯論中有力的依據(jù)和重要的話語(yǔ)資源。具體而言包括兩個(gè)方面：

一方面，反復(fù)聲明《基本法》主體條文無(wú)須修改，維護(hù)《基本法》文本的嚴(yán)肅性與穩(wěn)定性。對(duì)個(gè)別議員提出研究修改《基本法》修改程序的質(zhì)詢，特區(qū)政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)“特區(qū)政府的一貫立場(chǎng)是不能輕言修改《基本法》”［14］4925，“《基本法》實(shí)施以來(lái)運(yùn)作良好……無(wú)須修改”［15］9691。2018年在回應(yīng)反對(duì)派議員“一地兩檢”是否符合《基本法》及相關(guān)工作安排時(shí)，特區(qū)政府又一次聲明：“《基本法》是在香港貫徹落實(shí)‘一國(guó)兩制方針政策、維護(hù)香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的法律保障，具有莊嚴(yán)地位，不應(yīng)輕言修改”，“特區(qū)政府與中央有關(guān)部門經(jīng)詳細(xì)研究后，認(rèn)為建議采用的‘三步走方案，是修改《基本法》以外可以妥善處理‘一地兩檢事宜的方案”［16］3753。

另一方面，慎重回應(yīng)要求解釋《基本法》的建議。特區(qū)政府并不否認(rèn)《基本法》存在解釋的空間，指出“正如所有憲制性文件一樣，《基本法》只能列出概括的原則，而細(xì)節(jié)則透過(guò)本地法律而實(shí)施”［17］4503。但特區(qū)政府對(duì)啟動(dòng)《基本法》解釋程序也相當(dāng)謹(jǐn)慎，在實(shí)踐中努力尋求“《基本法》的異常情況可以在不尋求全國(guó)人大常委會(huì)釋法的情況下得到解決”［17］4503的方案。

第二，堅(jiān)決維護(hù)《基本法》的解釋體制，并在《基本法》的立法原意問(wèn)題上與中央保持一致。一方面，理順“人大釋法”與“終審法院釋法”的關(guān)系。面對(duì)個(gè)別議員提出“人大釋法”凌駕于“法院解釋權(quán)”之上的質(zhì)疑，特區(qū)政府指出：“人大常委會(huì)才擁有對(duì)《基本法》的解釋權(quán)。在審理案件時(shí)，終審法院可對(duì)《基本法》條文作解釋，而香港的法院一般可就香港自治范圍內(nèi)的事情作出裁決。但最終的解釋權(quán)還是歸人大常委會(huì)所有”［18］5782。對(duì)個(gè)別議員擔(dān)心全國(guó)人大常委會(huì)可能“隨便解釋基本法”，特區(qū)政府亦答復(fù)稱：“人大常委會(huì)行使憲法和《基本法》賦予的權(quán)力，對(duì)《基本法》有關(guān)條文進(jìn)行解釋，是完全合法合憲的”，并引用時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)主任喬曉陽(yáng)同志的講話，聲明全國(guó)人大常委會(huì)“行使對(duì)《基本法》的解釋權(quán)，歷來(lái)十分審慎，非常嚴(yán)肅、認(rèn)真，不到萬(wàn)不得已不會(huì)輕易行使”［19］4419。另一方面，在理解《基本法》立法原意問(wèn)題上，與中央保持一致。香港特區(qū)政府曾明確回應(yīng)：“政府不知悉有任何其他《基本法》條文，是政府的現(xiàn)行理解與其原先的理解有所分別，或該等條文的字面解釋有違立法原意的；政府不知悉有任何其他《基本法》條文，是政府的理解與中央人民政府的理解有所分別的?！保?7］4503

第三，明確反對(duì)挑戰(zhàn)《基本法》的行為。在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)，特區(qū)政府會(huì)明確表示反對(duì)挑戰(zhàn)《基本法》的嚴(yán)重行為，維護(hù)以《憲法》和《基本法》為基礎(chǔ)的香港憲制秩序。特區(qū)政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)：“一如所有涉及違反《基本法》或可能構(gòu)成刑事罪行的行為，律政司會(huì)密切關(guān)注事件，并與相關(guān)執(zhí)法部門保持緊密聯(lián)系，在有需要時(shí)特區(qū)政府會(huì)采取合適的行動(dòng)?！保?0］5404針對(duì)香港政制改革問(wèn)題和全國(guó)人大常委會(huì)2014年通過(guò)“831決定”，香港特區(qū)政府也強(qiáng)調(diào)：“行政長(zhǎng)官普選辦法必須嚴(yán)格按照《基本法》和全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》去制訂。任何不符合《基本法》和全國(guó)人大常委會(huì)《決定》的建議，或堅(jiān)持全國(guó)人大常委會(huì)撤回《決定》都是不切實(shí)際的?！保?1］3075

香港特區(qū)政府堅(jiān)持上述基本立場(chǎng)，使《基本法》在香港立法會(huì)質(zhì)詢活動(dòng)中的地位和作用越發(fā)凸顯。香港特區(qū)政府在重大問(wèn)題上嚴(yán)格遵照《基本法》，與中央保持一致，也有力地維護(hù)了《基本法》的權(quán)威，確保香港政府能夠準(zhǔn)確、慎重地理解《基本法》的立法原意。

（三）香港特區(qū)政府答復(fù)質(zhì)詢時(shí)的回避策略

除了堅(jiān)持上述立場(chǎng)外，特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)，也會(huì)依據(jù)《立法會(huì)議事規(guī)則》，回避一些問(wèn)題?！断愀哿⒎〞?huì)議事規(guī)則》E部第25條（1）列舉了若干項(xiàng)對(duì)質(zhì)詢內(nèi)容的限制規(guī)定，包括：不得包括人名或任何并非為令質(zhì)詢清晰而絕對(duì)必需的陳述；不得包含提出質(zhì)詢的議員所不擬提供根據(jù)的陳述、不得包含議論、推論、意見(jiàn)、指摘或綽號(hào)，亦不得使用偏頗、諷刺或冒犯性的措辭；不得包含多項(xiàng)獨(dú)立質(zhì)詢，或是過(guò)于復(fù)雜，以致不能夠合理地作為單獨(dú)一項(xiàng)質(zhì)詢來(lái)回答；不得尋求本身屬機(jī)密性質(zhì)事宜的數(shù)據(jù)；不得論及法庭的判決，所用措辭亦不得有相當(dāng)可能會(huì)妨害在法庭待決的案件；不得為求取見(jiàn)解、解決抽象法律問(wèn)題或解答假設(shè)論題而提出質(zhì)詢；不得詢問(wèn)報(bào)章所刊載，或私營(yíng)機(jī)構(gòu)或私人所作的聲明是否正確；不得要求提供可取覽的文件或普通參考材料所載的數(shù)據(jù)；在同一會(huì)期內(nèi)，不得再次提出已獲全面答復(fù)的質(zhì)詢，等等。從實(shí)踐來(lái)看，部分議員在提出質(zhì)詢時(shí)并未嚴(yán)格遵守上述議事規(guī)則，例如就假設(shè)性問(wèn)題、抽象法律問(wèn)題，根據(jù)未經(jīng)驗(yàn)證的媒體報(bào)道或者個(gè)案提出質(zhì)詢，香港特區(qū)政府在質(zhì)詢中則會(huì)積極根據(jù)《香港立法會(huì)議事規(guī)則》答復(fù)相關(guān)質(zhì)詢。采取的策略包括：拒絕回答質(zhì)詢中的假設(shè)性問(wèn)題或抽象的法律問(wèn)題，“不會(huì)就假設(shè)性的情況在質(zhì)詢環(huán)節(jié)作出評(píng)論”［22］1390；不會(huì)對(duì)具體個(gè)案、媒體報(bào)道或者個(gè)人言論作出評(píng)論，“不會(huì)評(píng)論一些沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的揣測(cè)或報(bào)道”［23］2321；拒絕回答涉密問(wèn)題及不宜公開(kāi)討論的問(wèn)題，例如“防務(wù)活動(dòng)的具體資料屬軍事機(jī)密，不便公開(kāi)”［24］662；不公開(kāi)評(píng)論與中央溝通的細(xì)節(jié)，例如特區(qū)政府曾一再表示：“我們一貫的立場(chǎng)是不會(huì)公開(kāi)評(píng)論特區(qū)政府與中央的溝通?！保?5］1993

中央與香港特區(qū)關(guān)系日益成為香港立法會(huì)質(zhì)詢活動(dòng)中的熱點(diǎn)議題，而圍繞著選舉與政改、相關(guān)本地立法、中央政府權(quán)限等實(shí)踐中的焦點(diǎn)問(wèn)題，特區(qū)政府與立法會(huì)議員通過(guò)質(zhì)詢活動(dòng)進(jìn)行了頻繁而多樣的交流乃至辯論。特區(qū)政府擁護(hù)《基本法》文本、維護(hù)《基本法》解釋體制、反對(duì)違反《基本法》行為的基本立場(chǎng)和回避相關(guān)爭(zhēng)議的策略，為特區(qū)政府圍繞具體問(wèn)題解讀《基本法》的具體含義確定了正確的方向和堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、香港特區(qū)政府解讀《基本法》的主要類型與內(nèi)容

由于質(zhì)詢具有靈活性、時(shí)效性和具體性的特點(diǎn)，立法會(huì)議員可以結(jié)合中央與香港特區(qū)互動(dòng)的最新實(shí)踐向政府提出質(zhì)詢，因此，政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)對(duì)《基本法》解讀的類型與內(nèi)容也是豐富多樣的。根據(jù)實(shí)踐，可以根據(jù)目的與內(nèi)容的不同，對(duì)特區(qū)政府解讀《基本法》的行為進(jìn)行簡(jiǎn)單的類型化。在質(zhì)詢活動(dòng)的實(shí)踐中，特區(qū)政府解讀《基本法》的方法、深度會(huì)根據(jù)不同的議題而變化，具體而言包括四種類型：第一，對(duì)《基本法》中具體條款的內(nèi)涵進(jìn)行解讀與定性；第二，認(rèn)定相關(guān)事件或者具體行為符合《基本法》；第三，對(duì)重要的立法工作和法律實(shí)施情況進(jìn)行說(shuō)明；第四，對(duì)具體工作進(jìn)行說(shuō)明，避免誤解。

（一）對(duì)《基本法》中具體概念的內(nèi)涵進(jìn)行解讀與定性

在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)對(duì)《基本法》中具體條款的內(nèi)涵進(jìn)行說(shuō)明和定性，是特區(qū)政府解讀《基本法》最為典型、也是最接近法律解釋的一種實(shí)踐。在全國(guó)人大常委會(huì)和終審法院沒(méi)有作出正式解釋的情況下，特區(qū)政府對(duì)于《基本法》特定條款和關(guān)鍵概念的解讀就具有了重要意義。特區(qū)政府在質(zhì)詢活動(dòng)中結(jié)合自身法定職權(quán)，有針對(duì)性地對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行解讀，既不用啟動(dòng)《基本法》解釋程序，也不必考慮相關(guān)爭(zhēng)議是否具有可訴性，這些解讀是《基本法》正式解釋的重要補(bǔ)充，具體來(lái)說(shuō)，包括以下六例：

第一，對(duì)《基本法》第二十三條中“外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體”的內(nèi)涵進(jìn)行說(shuō)明。2000年4月，有議員就《基本法》第二十三條的國(guó)家安全本地立法工作提出質(zhì)詢，提問(wèn)《基本法》第二十三條中的“外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體”是否包括臺(tái)灣及澳門特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體。特區(qū)政府答復(fù)稱：“臺(tái)灣及澳門均為中國(guó)的一部分，因此，我們的理解是，《基本法》第二十三條所指的‘外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體并不包括上述兩地的政治性組織或團(tuán)體?！保?6］4192當(dāng)然，這種字面解釋較為簡(jiǎn)單，留給政府解讀的空間十分有限。

第二，對(duì)《基本法》第五十條中的“重要法案”的內(nèi)涵作出解釋。2010年特區(qū)政府向立法會(huì)提交《2012年行政長(zhǎng)官及立法會(huì)產(chǎn)生辦法建議方案》進(jìn)行表決，事涉香港政制改革。在表決前，曾有反對(duì)派議員在質(zhì)詢中提出：“政府有否評(píng)估該等議案一旦被否決，行政長(zhǎng)官是否需要引咎辭職或根據(jù)《基本法》第五十條解散立法會(huì)?！碧貐^(qū)政府強(qiáng)調(diào)：“會(huì)繼續(xù)積極爭(zhēng)取立法會(huì)議員的支持通過(guò)方案，使政制不要再次原地踏步。無(wú)論方案最終是否獲得立法會(huì)通過(guò)，我們相信市民會(huì)認(rèn)同行政長(zhǎng)官及特區(qū)政府在推動(dòng)民主向前所付出的努力?！蓖瑫r(shí)，對(duì)《基本法》第五十條 《香港基本法》第五十條第一款規(guī)定：香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官如拒絕簽署立法會(huì)再次通過(guò)的法案或立法會(huì)拒絕通過(guò)政府提出的財(cái)政預(yù)算案或其他重要法案，經(jīng)協(xié)商仍不能取得一致意見(jiàn)，行政長(zhǎng)官可解散立法會(huì)。 中的“重要法案”進(jìn)行了限定：

特區(qū)政府一貫的立場(chǎng)是《基本法》第五十條內(nèi)有關(guān)“重要法案”的概念，只適用于本地法例。修改行政長(zhǎng)官和立法會(huì)兩個(gè)產(chǎn)生辦法，性質(zhì)上是修改《基本法》附件一及附件二的規(guī)定，屬憲制安排，并非修改本地法例。選舉制度的修改在經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)，行政長(zhǎng)官同意后，仍須經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或備案，有關(guān)修改才會(huì)獲賦予立法效力。換言之，《基本法》第五十條并無(wú)授權(quán)行政長(zhǎng)官因政制方案不獲通過(guò)而解散立法會(huì)。［27］6343

第三，對(duì)《基本法》附件一第七條所指的“立法會(huì)全體議員”作出解釋。由于立法會(huì)人數(shù)發(fā)生變化（由六十人變?yōu)槠呤耍?014年，曾有反對(duì)派議員質(zhì)詢特區(qū)政府對(duì)《基本法》附件一和附件二中“全體議員”一詞的解釋 根據(jù)《基本法》附件一第七條，二○○七年以后各任行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法如需修改，必須經(jīng)由立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)，并經(jīng)行政長(zhǎng)官同意，再報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。 。事涉2016年特首選舉辦法的表決問(wèn)題，特區(qū)政府在答復(fù)中對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明：

特區(qū)政府認(rèn)為，《基本法》附件一第七條所指的“立法會(huì)全體議員”應(yīng)是指全部認(rèn)可議員，此基礎(chǔ)不受個(gè)別議員出缺影響?！鶕?jù)《基本法》附件二第一條第一款的規(guī)定，就當(dāng)時(shí)全體六十名立法會(huì)議員人數(shù)而言，“全體議員三分之二”應(yīng)指四十名議員；否則在極端情況下，例如出現(xiàn)稍具規(guī)模的議員出缺情況，使議會(huì)只剩下較少數(shù)議員時(shí)，這些少數(shù)議員便可行使所有立法會(huì)的權(quán)力。這種情況并不合理，且有違訂定議會(huì)會(huì)議法定人數(shù)其中一個(gè)重要目的：就是防止議會(huì)的決定可由少數(shù)議員把持，以至議會(huì)的決定未能獲得應(yīng)有和適當(dāng)?shù)淖鹬亍Ｒ虼?，我們認(rèn)為以今屆立法會(huì)全體議員共七十位而言，《基本法》附件一第七條所指“須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)”有關(guān)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法的修正案，是指必須得到立法會(huì)最少47名議員支持通過(guò)。［28］94

第四，對(duì)《基本法》第五條中“五十年不變”的含義作出說(shuō)明。個(gè)別反對(duì)派議員曾要求特區(qū)政府說(shuō)明2047年后的制度安排問(wèn)題。特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)大篇幅地引用了時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江同志2016年4月訪港時(shí)關(guān)于“一國(guó)兩制”的論述，并清晰指出：

香港特別行政區(qū)是國(guó)家不可分離的部分，這個(gè)事實(shí)是沒(méi)有時(shí)限的。國(guó)家對(duì)香港的主權(quán)在回歸五十年后不會(huì)變，國(guó)家對(duì)香港的基本方針政策亦不會(huì)在回歸五十年后改變，因此并不存在《基本法》在二○四七年后失效的問(wèn)題。至于《基本法》第五條指“香港特別行政區(qū)不實(shí)行社會(huì)主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”，這主要是為了明確肯定保持香港原有的資本主義制度和生活方式，而不是為了訂定一個(gè)限期。［29］1744

第五，根據(jù)《基本法》對(duì)相關(guān)重要的問(wèn)題，特別是政改問(wèn)題進(jìn)行定性。這些定性表達(dá)了特區(qū)政府擁護(hù)《基本法》和“一國(guó)兩制”的鮮明立場(chǎng)。例如，在2017年特區(qū)政府答復(fù)關(guān)于香港特首選舉問(wèn)題的質(zhì)詢時(shí)，特區(qū)政府強(qiáng)調(diào)：“中央人民政府就行政長(zhǎng)官有實(shí)質(zhì)的任命權(quán)。中央人民政府有權(quán)任命、也有權(quán)不任命候任行政長(zhǎng)官。從《基本法》的不同條文可以看到，行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法并非純屬香港特別行政區(qū)根據(jù)《基本法》自行管理的事務(wù)，中央人民政府就任命行政長(zhǎng)官有其憲制角色、權(quán)力和責(zé)任?！保?0］3348在“雙普選”問(wèn)題上，特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)也表示：

香港能達(dá)至普選是始源于《基本法》，而不是根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（《公約》），因?yàn)楫?dāng)《公約》于一九七六年被引申至香港時(shí)，英國(guó)政府已就《公約》作了保留條文，保留不實(shí)施《公約》第二十五條（丑）款的權(quán)利。在特區(qū)成立后，根據(jù)一九九七年六月中央政府致聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的照會(huì)以及《基本法》第三十九條的規(guī)定，該項(xiàng)保留在香港特區(qū)繼續(xù)有效。［31］2748

第六，根據(jù)《基本法》，對(duì)中央文件中的重要概念進(jìn)行解讀。在香港的政治實(shí)踐中，香港立法會(huì)議員會(huì)密切關(guān)注中央發(fā)布的涉港文件，并通過(guò)質(zhì)詢活動(dòng)要求特區(qū)政府對(duì)相關(guān)文件的內(nèi)容表態(tài)。國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的《〈“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐〉白皮書》提出了“中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)”這一表述，黨的十九大報(bào)告中也提到了這一概念。個(gè)別議員通過(guò)提出質(zhì)詢，要求特區(qū)政府對(duì)這一概念的內(nèi)涵進(jìn)行解讀。特區(qū)政府援用《憲法》第三十一條強(qiáng)調(diào)了特別行政區(qū)的憲法地位和與中央政府的憲法關(guān)系，并指出“中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系已清楚列明于《基本法》內(nèi)”，通過(guò)梳理《基本法》的規(guī)定和引用張德江委員長(zhǎng)的講話，答復(fù)了質(zhì)詢中的問(wèn)題［32］1067-1068。

綜上，在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)，特區(qū)政府能夠運(yùn)用原旨解釋、目的解釋、歷史解釋、體系解釋等多種解釋方法，在堅(jiān)持“一國(guó)兩制”基本方針的前提下對(duì)《基本法》中的重要條款和概念進(jìn)行解讀，對(duì)于《基本法》的順利實(shí)施具有重要作用。

（二）認(rèn)定相關(guān)事件或者行為符合《基本法》

香港立法會(huì)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)針對(duì)中央有關(guān)官員的言論、中央駐港機(jī)構(gòu)的行為是否符合《基本法》的質(zhì)詢。認(rèn)定相關(guān)行為符合《基本法》并作出說(shuō)明是特區(qū)政府的重要任務(wù)，在相關(guān)說(shuō)明中，也不可避免地會(huì)對(duì)《基本法》的相關(guān)條款進(jìn)行解讀與說(shuō)明。除了上文提及的特區(qū)政府認(rèn)定“一地兩檢”決定符合《基本法》外，還包括：

第一，認(rèn)定駐港部隊(duì)相關(guān)行為不違反《基本法》。實(shí)踐中，個(gè)別議員在質(zhì)詢中質(zhì)疑駐港部隊(duì)行為的合法性。例如，有議員質(zhì)疑，駐港部隊(duì)在未經(jīng)香港特區(qū)政府邀請(qǐng)的情況下參與香港社會(huì)上的公益活動(dòng)是否違反《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)駐軍法》。特區(qū)政府認(rèn)為，駐港部隊(duì)主動(dòng)參與香港社會(huì)的公益活動(dòng)不屬于《基本法》第十四條規(guī)定的“干涉香港特別行政區(qū)的地方事務(wù)”，并指出：“《基本法》《駐軍法》及香港法例均無(wú)要求或限制駐港部隊(duì)須在取得特區(qū)政府批準(zhǔn)、向特區(qū)政府通報(bào)或收到特區(qū)政府的邀請(qǐng)后，才可進(jìn)行公益活動(dòng)?！保?3］2252又例如，有議員質(zhì)疑駐港部隊(duì)協(xié)助香港民間團(tuán)體對(duì)青少年進(jìn)行軍訓(xùn)屬于干涉香港地方事務(wù)，特區(qū)政府也在答復(fù)中聲明：“香港駐軍樹(shù)立了優(yōu)秀形象，獲得市民認(rèn)同、信任和贊賞。我們從沒(méi)有聽(tīng)聞駐軍有違反《基本法》及相關(guān)法律的狀況。”［34］3999特區(qū)政府的有關(guān)判斷，顯然有助于準(zhǔn)確理解《基本法》第十四條的立法原意。

第二，對(duì)中央有關(guān)官員涉港言論作出回應(yīng)。例如，有反對(duì)派議員就國(guó)務(wù)院港澳辦前官員“香港教育事務(wù)要接受中央監(jiān)督”的言論提出質(zhì)詢，要求特區(qū)政府明確“根據(jù)《基本法》，各決策局局長(zhǎng)在特區(qū)自行管理事務(wù)范圍內(nèi)的工作須否受到中央監(jiān)督”。特區(qū)政府答復(fù)稱：

《基本法》第十五條列明，中央人民政府依照《基本法》第四章的規(guī)定任命香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和行政機(jī)關(guān)的主要官員。行政長(zhǎng)官按照《基本法》第四十八條第五項(xiàng)，提名并報(bào)請(qǐng)中央人民政府任命包括各司、局長(zhǎng)等主要官員。由此可見(jiàn)，中央人民政府擁有任命香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和主要官員的實(shí)質(zhì)權(quán)力?！鶕?jù)《基本法》第一百三十六條，香港特別行政區(qū)政府在原有教育制度的基礎(chǔ)上，自行制定有關(guān)教育的發(fā)展和改進(jìn)的政策，包括教育體制和管理、教學(xué)語(yǔ)言、經(jīng)費(fèi)分配、考試制度、學(xué)位制度和承認(rèn)學(xué)歷等政策?？梢?jiàn)《基本法》已清楚訂明教育屬于特區(qū)政府高度自治的政策范疇?！貐^(qū)政府一向根據(jù)《基本法》和我們的教育理念及實(shí)際需要去推行教育政策，而在過(guò)程中我們歡迎和珍惜各界不同人士給予的意見(jiàn)。但并沒(méi)有在教育政策方面收過(guò)中央的指令和指示。［35］3680

從實(shí)踐來(lái)看，面對(duì)個(gè)別議員的炒作，特區(qū)政府的相關(guān)表態(tài)不僅有助于維護(hù)中央的權(quán)威、保障其正常履行法定職權(quán)，也有助于進(jìn)一步厘清中央政府與香港特區(qū)權(quán)限的劃分，豐富了《基本法》的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

第三，對(duì)特區(qū)政府自身行為的合法性作出論證與說(shuō)明。個(gè)別立法會(huì)議員在質(zhì)詢中質(zhì)疑特區(qū)政府特定行為違反了《基本法》和“港人治港”的原則。特區(qū)政府亦會(huì)根據(jù)《基本法》對(duì)此作出回應(yīng)和解釋。例如，有反對(duì)派議員在質(zhì)詢中提出：“有否評(píng)估，當(dāng)局要求公務(wù)員閱覽內(nèi)地官員在港發(fā)表有關(guān)政制發(fā)展及解釋《基本法》條文的文件或演辭，會(huì)否影響公務(wù)員的政治中立性，以及有否違反‘港人治港的原則”。特區(qū)政府答復(fù)稱：

根據(jù)《公務(wù)員守則》，所謂政治中立，是指公務(wù)員不論本身的政治信念為何，必須對(duì)在任的行政長(zhǎng)官及政府完全忠誠(chéng)，并須竭盡所能地履行職務(wù)。在履行公職時(shí)（包括提供意見(jiàn)、作出決定或采取行動(dòng)），他們不得受本身的黨派政治聯(lián)系或黨派政治信念所支配或影響。因此，高級(jí)公務(wù)員傳閱……發(fā)言稿，以加深理解《基本法》內(nèi)有關(guān)政制發(fā)展的條文，與公務(wù)員政治中立的原則沒(méi)有任何抵觸，更沒(méi)有違反“港人治港”原則。［36］3781

特區(qū)政府認(rèn)定具體行為符合《基本法》，雖然并不直接對(duì)《基本法》的條款作出解釋，但也發(fā)揮了厘清《基本法》條款內(nèi)涵的功能。立法會(huì)議員的質(zhì)詢，無(wú)論是出于何種目的，都促使特區(qū)政府必須重視《基本法》的正當(dāng)化功能，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，避免了相關(guān)話題被誤解或者被不當(dāng)炒作。

（三）對(duì)相關(guān)重要立法工作的說(shuō)明

根據(jù)《基本法》對(duì)重要的本地立法工作進(jìn)行說(shuō)明，是特區(qū)政府答復(fù)質(zhì)詢時(shí)援用《基本法》的重要類型，其中也包含著對(duì)《基本法》原則的解讀。在制定《國(guó)歌條例》、修改《逃犯條例》以及《基本法》第二十三條國(guó)家安全本地立法的問(wèn)題上，立法會(huì)議員提出了多項(xiàng)質(zhì)詢，特區(qū)政府在相關(guān)答復(fù)中也對(duì)立法的安排、原則和法律的實(shí)施問(wèn)題、特別是相關(guān)立法與《基本法》的關(guān)系進(jìn)行了說(shuō)明。主要包括：

第一，對(duì)相關(guān)立法工作的安排進(jìn)行說(shuō)明。例如，2017年，針對(duì)《國(guó)歌法》本地立法，香港特區(qū)政府在答復(fù)相關(guān)質(zhì)詢時(shí)聲明：“待全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)將《國(guó)歌法》列入《基本法》附件三的決定后，特區(qū)政府便會(huì)啟動(dòng)《國(guó)歌法》的本地立法工作，透過(guò)合適的本地立法，以符合香港特別行政區(qū)的憲制及法律制度的方式在香港特別行政區(qū)實(shí)施，包括兼顧《香港人權(quán)法案條例》第十二條的相關(guān)條文?！保?7］717又例如，香港特區(qū)政府在質(zhì)詢中也多次就《基本法》第二十三條規(guī)定的國(guó)家安全本地立法的計(jì)劃安排及推進(jìn)問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明。特區(qū)政府多次表態(tài)“香港特別行政區(qū)有憲制上的責(zé)任，根據(jù)《基本法》第二十三條為維護(hù)國(guó)家的安全制訂法例”［23］2322。但相關(guān)問(wèn)題復(fù)雜曲折，推進(jìn)難度很大，特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)不斷地謹(jǐn)慎回應(yīng)相關(guān)工作安排。至目前第七屆立法會(huì)，國(guó)家安全本地立法問(wèn)題仍然備受關(guān)注，香港特區(qū)政府亦表示會(huì)先行修改完善相關(guān)本地立法［38］1657-1659。

第二，論證相關(guān)立法和決定符合《基本法》。這主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》與《基本法》的關(guān)系上。2020年5月28日，全國(guó)人大通過(guò)《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》后，香港立法會(huì)議員即就此問(wèn)題提出質(zhì)詢，特區(qū)政府即強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家安全立法屬于中央事權(quán)，是無(wú)可置疑的”，“特區(qū)政府堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全、立法刻不容緩”，“《決定》沒(méi)有修改《基本法》，也沒(méi)有取代或排斥《基本法》第二十三條的規(guī)定?！稕Q定》更說(shuō)明，‘香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)盡早完成香港《基本法》規(guī)定的維護(hù)國(guó)家安全立法。因此，香港特別行政區(qū)仍有盡早完成《基本法》第二十三條規(guī)定的立法責(zé)任?！保?9］5257-5258

全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《香港國(guó)安法》后，香港立法會(huì)一些議員就《香港國(guó)安法》是否抵觸《基本法》問(wèn)題提出質(zhì)詢。特區(qū)政府在答復(fù)中強(qiáng)調(diào)：

《港區(qū)國(guó)安法》是全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《憲法》《基本法》和全國(guó)人大《決定》的授權(quán)而制定，符合憲法規(guī)定和憲法原則，符合“一國(guó)兩制”方針和香港《基本法》，亦符合全國(guó)人大《決定》精神，完善“一國(guó)兩制”的實(shí)施，補(bǔ)充香港特區(qū)在法律和制度上維護(hù)國(guó)家安全的不足之處。全國(guó)人大五月二十八日的《決定》和《港區(qū)國(guó)安法》相輔相成，在維護(hù)國(guó)家安全的特定領(lǐng)域中，香港特區(qū)須履行《港區(qū)國(guó)安法》的有關(guān)規(guī)定以維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任。［40］7022

特區(qū)政府在對(duì)相關(guān)重要立法工作進(jìn)行說(shuō)明時(shí)，對(duì)《基本法》具體內(nèi)涵的解讀空間也并不大，但特區(qū)政府強(qiáng)調(diào)相關(guān)立法符合《基本法》，既是一種法律上的判斷，也是一種政治立場(chǎng)的表達(dá)，對(duì)于相關(guān)立法的順利實(shí)施具有重要意義。

（四）對(duì)具體工作的說(shuō)明

除了上述幾種類型外，特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢中也會(huì)對(duì)一些具體工作與《基本法》的關(guān)系進(jìn)行說(shuō)明，或者對(duì)與《基本法》緊密相關(guān)的概念進(jìn)行說(shuō)明，避免誤會(huì)的出現(xiàn)。例如，對(duì)于國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的《〈“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐〉白皮書》將香港法官和其他司法人員納入“港人治港”的主體，有議員在質(zhì)詢中提出“法官和司法人員愛(ài)國(guó)愛(ài)港的要求在法律上如何體現(xiàn)”的問(wèn)題，特區(qū)政府答復(fù)稱：

法官及司法人員就職時(shí)按照《基本法》和《宣誓及聲明條例》（香港法例第十一章）宣誓，擁護(hù)《基本法》，效忠中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)，在法律上已經(jīng)體現(xiàn)了“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”的要求。綜觀相關(guān)部分的上文下理，白皮書這方面的討論明顯只是一種整體表述，而非對(duì)法官及司法人員提出新的要求，更遑論干預(yù)司法獨(dú)立。［41］11724

綜上所述，特區(qū)政府已經(jīng)在多個(gè)層次對(duì)《基本法》進(jìn)行了解讀，無(wú)論是對(duì)具體條款的內(nèi)涵解讀，對(duì)具體事件的合法性判斷，還是對(duì)相關(guān)立法或者政治問(wèn)題的宏觀判斷，都彰顯了香港特區(qū)政府在實(shí)施《基本法》、維護(hù)《基本法》工作中的重要地位。而隨著香港問(wèn)題日益凸顯為憲制問(wèn)題，特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)，也越發(fā)注重引用《憲法》第三十一條和第六十二條、六十七條，強(qiáng)調(diào)中央與香港、《憲法》與《基本法》在憲制層面的關(guān)聯(lián)?？梢钥闯?，香港特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)對(duì)《基本法》的解讀也展現(xiàn)出重要而積極的意義：

首先，特區(qū)政府對(duì)《基本法》具體條款和概念的實(shí)質(zhì)解釋并未侵犯全國(guó)人大常委會(huì)與香港終審法院的權(quán)力，對(duì)于某些《基本法》文本理解上的爭(zhēng)議，完全可以通過(guò)特區(qū)政府予以澄清。這有助于及時(shí)、迅速地解決《基本法》實(shí)踐中的爭(zhēng)議問(wèn)題。

其次，個(gè)別議員針對(duì)中央駐港機(jī)構(gòu)所謂“越權(quán)”的無(wú)端指責(zé)與質(zhì)疑，需要特區(qū)政府及時(shí)依據(jù)《基本法》進(jìn)行反駁與澄清，避免反對(duì)派繼續(xù)利用某些事件進(jìn)行炒作，在香港社會(huì)中引起更大的誤會(huì)，這對(duì)于中央駐港機(jī)構(gòu)依法履行職權(quán)具有積極意義。

再次，特區(qū)政府在質(zhì)詢答復(fù)中對(duì)重要立法工作進(jìn)行闡釋，表明立場(chǎng)，對(duì)法律實(shí)施中的具體安排作出說(shuō)明，是對(duì)有關(guān)質(zhì)疑的有力回應(yīng)，也能夠推動(dòng)相關(guān)本地立法的順利落地與實(shí)施。當(dāng)然，從質(zhì)詢活動(dòng)中也能看到，特區(qū)政府在國(guó)家安全本地立法的問(wèn)題上，受困于反對(duì)派的壓力，已經(jīng)無(wú)法獨(dú)立推進(jìn)立法工作，這更證明了全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)介入的必要性。

最后，特區(qū)政府答復(fù)質(zhì)詢的過(guò)程，也是不斷闡述中央立場(chǎng)和政策的過(guò)程，中央一系列涉港立法、文件都會(huì)引發(fā)反對(duì)派的質(zhì)詢，特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)對(duì)相關(guān)立法和文件進(jìn)行說(shuō)明、解讀，有助于香港各界準(zhǔn)確把握和理解相關(guān)法律和中央的態(tài)度。

四、相關(guān)實(shí)踐的啟示與未來(lái)挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)

在香港形勢(shì)日益復(fù)雜的情況下，中央和特區(qū)政府無(wú)疑面臨著越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。從上文梳理的香港立法會(huì)質(zhì)詢活動(dòng)就可以看出，雖然質(zhì)詢活動(dòng)能夠體現(xiàn)出香港立法會(huì)議員在中央與香港特區(qū)關(guān)系方面的重大關(guān)切，例如香港政制改革問(wèn)題是建制派與反對(duì)派共同關(guān)注的問(wèn)題，通過(guò)質(zhì)詢活動(dòng)，建制派與反對(duì)派、特區(qū)政府與立法會(huì)之間可以就特定問(wèn)題進(jìn)行溝通與交流。但反對(duì)派議員長(zhǎng)期利用質(zhì)詢方式制造對(duì)抗，曲解《基本法》，刻意割裂“一國(guó)”與“兩制”的聯(lián)系，在個(gè)別情況下甚至規(guī)避《香港立法會(huì)議事規(guī)則》，利用媒體報(bào)道捕風(fēng)捉影、惡意炒作，在質(zhì)詢中將中央與香港對(duì)立起來(lái)，在立法會(huì)與特區(qū)政府之間制造矛盾和障礙?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，中央與香港特區(qū)關(guān)系在未來(lái)仍然會(huì)是香港立法會(huì)質(zhì)詢活動(dòng)中的熱門話題，反對(duì)派會(huì)繼續(xù)利用立法會(huì)議事規(guī)則，通過(guò)質(zhì)詢與政府展開(kāi)辯論。在尊重《基本法》現(xiàn)行解釋體制的前提下，確保《基本法》的正確理解與全面實(shí)施是擺在香港特區(qū)政府面前的重大任務(wù)。從實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)該特別注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，堅(jiān)持以愛(ài)國(guó)者為主體的“港人治港”是確?！痘痉ā讽樌麑?shí)施的前提，保證特首和政府主要官員“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”是重中之重。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，香港由亂及治的重大轉(zhuǎn)折，再次昭示了一個(gè)深刻道理，那就是要確?！耙粐?guó)兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須始終堅(jiān)持“愛(ài)國(guó)者治港”。這是事關(guān)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，事關(guān)香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的大是大非問(wèn)題［42］。從實(shí)踐來(lái)看，香港立法會(huì)中的部分反對(duì)派議員往往曲解《基本法》的立法原意，刻意割裂《基本法》中“一國(guó)”與“兩制”、“中央對(duì)香港的全面管治權(quán)”與“香港高度自治”的關(guān)系，放大兩者之間的矛盾乃至人為制造對(duì)立，甚至意欲否定《憲法》和《基本法》共同確立的香港憲制秩序。另外，反對(duì)派議員也會(huì)濫用《議事規(guī)則》，甚至故意違反《議事規(guī)則》，干擾建制派議員提出質(zhì)詢和政府的答復(fù)，制造立法會(huì)會(huì)議的混亂，給特區(qū)政府和立法會(huì)造成很大壓力。只有真正擁護(hù)《憲法》和《基本法》的愛(ài)國(guó)者，才能準(zhǔn)確、善意地理解《憲法》和《基本法》，也才能真正維護(hù)中央與香港互信的基礎(chǔ)，應(yīng)對(duì)相關(guān)壓力和挑戰(zhàn)。正如特區(qū)政府在質(zhì)詢答復(fù)中所強(qiáng)調(diào)的：“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分離的部分，我們必須尊重《憲法》。香港特別行政區(qū)按照《基本法》的規(guī)定實(shí)施‘一國(guó)兩制的同時(shí)，亦必須尊重內(nèi)地的制度?！保?3］7437只有堅(jiān)定的愛(ài)國(guó)立場(chǎng)的行政團(tuán)隊(duì)能夠逐漸落實(shí)《基本法》所確立的行政主導(dǎo)制，并依據(jù)《憲法》和《基本法》應(yīng)對(duì)來(lái)自各種政治勢(shì)力的挑戰(zhàn)。2020年11月11日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會(huì)議員資格問(wèn)題的決定》后，香港立法會(huì)個(gè)別反對(duì)派議員喪失議員資格，這對(duì)于維護(hù)中央與香港正常關(guān)系、確?！痘痉ā讽樌麑?shí)施具有積極意義。而隨著《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》的出臺(tái)和落實(shí)，新一屆香港立法會(huì)選舉工作中堅(jiān)持和貫徹“愛(ài)國(guó)者治港”，使得香港特區(qū)政府與立法會(huì)關(guān)系大為改善，香港特區(qū)政府在答復(fù)有關(guān)質(zhì)詢時(shí)也明確指出：“良好的行政立法關(guān)系和彼此的良性互動(dòng)，是達(dá)致特區(qū)良政善治的重要元素。特區(qū)政府樂(lè)見(jiàn)第七屆立法會(huì)切實(shí)履行和貫徹《基本法》賦予立法機(jī)關(guān)的憲制職能，讓香港可實(shí)現(xiàn)‘由亂及治、由治及興，并令‘一國(guó)兩制行穩(wěn)致遠(yuǎn)?！保?4］1849

第二，客觀評(píng)估“兩制”的差異，才能更加恰當(dāng)?shù)刈鹬睾椭С痔貐^(qū)政府依法履職?！皟芍啤北澈蟠嬖诘纳顚哟尾町愂强陀^存在的，特別是政治方面的差異，會(huì)長(zhǎng)期存在并在政治辯論和輿論宣傳中被放大。如上文所述，香港立法會(huì)議員、特別是反對(duì)派議員對(duì)涉及內(nèi)地意識(shí)形態(tài)的因素都十分敏感甚至“吹毛求疵”，惡意炒作，特區(qū)政府不會(huì)為了維護(hù)“一國(guó)”而主動(dòng)放棄或減損自治的權(quán)利及相應(yīng)的意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)，甚至可能會(huì)礙于輿論與相關(guān)政治勢(shì)力的反對(duì)，使正常工作受阻（如之前的國(guó)家安全本地立法長(zhǎng)期停滯）。這一方面要求中央必須慎重評(píng)估“兩制”之間存在的差異，特別是在政治和意識(shí)形態(tài)上存在的深層次差異，妥善應(yīng)對(duì)香港反對(duì)派的質(zhì)疑。另外，中央駐港機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提高工作水平，不斷提高遵守《基本法》和運(yùn)用《基本法》的水平，防范可能出現(xiàn)的爭(zhēng)議，避免被反對(duì)派借機(jī)炒作。

第三，進(jìn)一步發(fā)揮特區(qū)政府在履職過(guò)程中解讀《基本法》的功能。在強(qiáng)調(diào)并落實(shí)香港“行政主導(dǎo)”體制的背景下，特首和特區(qū)政府的地位應(yīng)當(dāng)愈加凸顯。無(wú)論是推動(dòng)《基本法》的實(shí)施、促進(jìn)建制派與反對(duì)派的對(duì)話，還是防范和打擊“港獨(dú)”勢(shì)力，都需要以香港特區(qū)政府正確、妥當(dāng)理解《基本法》為前提。特區(qū)政府嚴(yán)格依據(jù)《基本法》并援用《基本法》對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明和宣示立場(chǎng)，是維護(hù)《基本法》權(quán)威、避免出現(xiàn)爭(zhēng)議的重要方式。特區(qū)政府在答復(fù)質(zhì)詢時(shí)不斷援用《憲法》，也有助于強(qiáng)調(diào)《憲法》與《基本法》的關(guān)系，促進(jìn)香港各界對(duì)《憲法》的認(rèn)同。中央應(yīng)當(dāng)充分重視特區(qū)政府在工作中對(duì)《基本法》的表態(tài)，及時(shí)與特區(qū)政府溝通，確保中央與香港在涉港重大問(wèn)題上步調(diào)一致，心手相連。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)梳理香港特區(qū)政府解讀《基本法》的具體立場(chǎng)和方法，注重通過(guò)觀察香港立法會(huì)的質(zhì)詢活動(dòng)以及立法會(huì)辯論了解香港反對(duì)派的立場(chǎng)、訴求與策略。把握《基本法》實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題和新動(dòng)向。歷年的實(shí)踐一再證明，“一國(guó)”原則愈堅(jiān)固，“兩制”優(yōu)勢(shì)愈彰顯［45］。堅(jiān)持維護(hù)《基本法》，正確理解《基本法》，廣泛宣傳《基本法》，及時(shí)回應(yīng)香港各界對(duì)重要問(wèn)題的關(guān)切，是中央和特區(qū)政府應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)的不二法門。

［參 考 文 獻(xiàn)］

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［42］王堯.堅(jiān)持“愛(ài)國(guó)者治港”，“一國(guó)兩制”才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2021-02-02（4）.

［43］毛孟靜.曾呼叫某口號(hào)的人士參選立法會(huì)的資格［Z］//香港立法會(huì)2018年5月16日會(huì)議過(guò)程正式記錄.香港立法會(huì).

［44］梁美芬.加強(qiáng)與完善選舉制度后的議會(huì)合作［Z］//香港立法會(huì)2022年5月18日會(huì)議過(guò)程正式記錄.香港立法會(huì).

［45］習(xí)近平.在慶祝香港回歸祖國(guó)二十五周年大會(huì)暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2022-07-02（2）.

［責(zé)任編輯 錢大軍］

An Empirical Study on Administrative Interpretation of ?HKSAR Government on ?Hong Kong Basic Law

——Based on the Practice of Questioning Activities in the Legislative Council

XING Bin-wen

Abstract： HKSAR Government is possible to interpret the ?Basic Law ?in the process of replying the questions raised by members of the Legislative Council. As one of core issues of the Legislative Council questioning activities， the relationship between the Central Government and the HKSAR has increasingly become more essential and has expanded the field of ?Basic Law ?practice. The HKSAR Government fully respects the text of ?Basic Law ?when invoking the ?Basic Law ?to answer relevant questions， so as to uphold the interpretation system of the ?Basic Law ?as well as oppose acts that challenge the ?Basic Law . In practice， the HKSAR Government's interpretation of the ?Basic Law ?includes： interpreting and qualifying the connotations of specific articles; identifying relevant events or specific acts which are consistent with the ?Basic Law ; explicating the situations of important legislative work and law implementation; and explaining specific work to avoid misunderstandings. The practice shows that the interpretation by the HKSAR Government is significant for the accurate understanding and implementation of the ?Basic Law.

Key words： Hong Kong Legislative Council questioning activities HKSAR Government ?Hong Kong Basic Law