程銀霞

摘 要 甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)的公益林具有重要的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)于維護(hù)生態(tài)平衡、促進(jìn)森林健康、改善當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量起重要作用。當(dāng)前，保護(hù)區(qū)在管護(hù)公益林時(shí)出現(xiàn)了資源投入不足、公益林補(bǔ)償機(jī)制不健全等對(duì)策。為甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)管理和公益林的保護(hù)提供科學(xué)策略及方法，針對(duì)現(xiàn)存問題，提出了增加財(cái)政投入、完善補(bǔ)償機(jī)制等改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞 公益林管護(hù)；現(xiàn)狀；改進(jìn)；甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)

中圖分類號(hào)：S718.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.24.065

甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)擁有豐富的自然資源，總面積為287 759 hm2，涵蓋多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)類型。洮河自然保護(hù)區(qū)地處青藏高原向黃土高原的過(guò)渡帶，具有重要的生態(tài)、水文和氣象價(jià)值，保護(hù)區(qū)內(nèi)公益林資源豐富，有高等植物122科、1 300余種，其中包括國(guó)家一級(jí)保護(hù)植物獨(dú)葉草等28種，以及國(guó)家二級(jí)保護(hù)植物如星葉草、桃兒七、紫果云杉等珍稀植物。本文圍繞洮河自然保護(hù)區(qū)公益林管護(hù)現(xiàn)狀展開討論，并針對(duì)現(xiàn)存問題提出相應(yīng)改進(jìn)措施。

1 甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)公益林管護(hù)的意義

1.1 維護(hù)生態(tài)平衡及森林健康

甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的公益林，以其復(fù)雜多變的地形和豐富的植物群落，構(gòu)建了穩(wěn)健的生態(tài)系統(tǒng)，林區(qū)內(nèi)平均降水量比非林地高出20%，不僅在維持生物多樣性、調(diào)節(jié)區(qū)域氣候、保持水土結(jié)構(gòu)和凈化空氣方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，同時(shí)是碳儲(chǔ)存和氧氣供應(yīng)的天然庫(kù)。在全球氣候變化和人類活動(dòng)影響日益加劇的當(dāng)下，公益林的健康狀況直接關(guān)系到區(qū)域甚至全球的生態(tài)平衡。公益林能夠通過(guò)其龐大的植物體系有效調(diào)節(jié)大氣中的CO2濃度，減緩溫室效應(yīng)，是應(yīng)對(duì)氣候變化的自然屏障[1]。同時(shí)，公益林的土壤和植被有利于水土保持，林區(qū)內(nèi)土壤侵蝕模數(shù)相比非保護(hù)區(qū)域，可降低40%～60%，有效防止水土流失，保障下游水源的清潔和穩(wěn)定。此外，樹木和植被年吸收CO2的能力為2.5～5.0 t·hm-2，同時(shí)釋放出1.8～3.6 t·hm-2的氧氣，對(duì)改善空氣質(zhì)量貢獻(xiàn)顯著。

1.2 提高當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量

由于森林土壤和植被有助于水分凝聚及土壤水分保持，洮河自然保護(hù)區(qū)內(nèi)公益林的存在能夠保障當(dāng)?shù)厮吹陌踩?，確保干旱季節(jié)的水源供應(yīng)。同時(shí)，林下種植的藥材、食用菌、野果等多樣生態(tài)產(chǎn)品，能夠?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用裉峁┲匾纳?jì)資源。除此之外，生態(tài)旅游的發(fā)展是提高當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量的重要途徑。洮河自然保護(hù)區(qū)內(nèi)原始的自然風(fēng)貌和豐富的森林資源能夠吸引大量旅游愛好者，生態(tài)旅游的發(fā)展不僅能夠推動(dòng)當(dāng)?shù)夭惋?、住宿、交通等相關(guān)行業(yè)的興旺，而且能夠帶動(dòng)系列就業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)的產(chǎn)生，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，從而提升當(dāng)?shù)鼐用裆钏健?/p>

1.3 保護(hù)生物多樣性

公益林作為生物多樣性的重要守護(hù)者，承擔(dān)著保護(hù)生物種群、維系生態(tài)鏈平衡及保障生態(tài)系統(tǒng)完整性的責(zé)任。在洮河自然保護(hù)區(qū)公益林中，已記錄到的植物種類超過(guò)500種，鳥類近200種，哺乳動(dòng)物約50種，其中不乏甘肅云杉、青海云杉等珍貴樹種，以及瀕危的雪豹、金錢豹等動(dòng)物。在甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，公益林提供了多樣化的棲息地，能夠支持眾多物種的生存與繁衍；森林的多層次結(jié)構(gòu)，能夠形成豐富立體的生境，為各種生物提供食物、庇護(hù)所及繁殖場(chǎng)所。

2 甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)公益林管護(hù)現(xiàn)狀

2.1 資源投入不足

在深入研究甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)公益林的管護(hù)現(xiàn)狀的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)的顯著問題之一便是資源投入不足，其具體表現(xiàn)分述如下。1）公益林管護(hù)所需經(jīng)費(fèi)主要依賴政府撥款，說(shuō)明經(jīng)費(fèi)來(lái)源具有單一性。保護(hù)區(qū)地處甘肅省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)政收入與東部沿海省份相比尚存在較大差距。以2020年為例，政府對(duì)保護(hù)區(qū)的撥款僅為11 892.99萬(wàn)元，相比往年撥款雖有所增加，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于保護(hù)區(qū)實(shí)際需求。隨著環(huán)保要求的提高及公眾意識(shí)的覺醒，管護(hù)工作的資金需求呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，然而現(xiàn)有的資金不能滿足這一趨勢(shì)的需求，這種供需不匹配的情況導(dǎo)致保護(hù)與管理工作的缺失與延誤[2]。2）資金的短缺直接影響基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。老舊的設(shè)備不僅效率低下，而且在關(guān)鍵時(shí)刻可能無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用；公益林內(nèi)信息化程度較低進(jìn)一步凸顯了資源不足的問題，其不僅關(guān)系到日常監(jiān)控的有效性，還關(guān)系到緊急情況下決策的時(shí)效性與準(zhǔn)確性。

2.2 公益林補(bǔ)償機(jī)制仍需完善

甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)的公益林補(bǔ)償機(jī)制不健全，在很大程度上影響了林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和效率。1）目前公益林實(shí)行的補(bǔ)償體系未能確定廣泛認(rèn)可且統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此無(wú)法精確地反映出林農(nóng)由于放棄部分經(jīng)濟(jì)利益以滿足森林保護(hù)要求而產(chǎn)生的損失。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的混亂或不透明，林農(nóng)無(wú)法確保自己的付出得到公正而適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，導(dǎo)致其參與保護(hù)的積極性受到抑制。2）以政府補(bǔ)助作為主要補(bǔ)償方式，雖然在一定程度上確保了林農(nóng)收益的穩(wěn)定性，但這種模式同時(shí)忽視了市場(chǎng)機(jī)制的潛力和多元化補(bǔ)償機(jī)制的重要性。缺乏與市場(chǎng)掛鉤的補(bǔ)償方式限制了社會(huì)資本的參與，同時(shí)未能充分激發(fā)非政府組織和私人部門對(duì)于林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的興趣和投資。

2.3 居民生態(tài)保護(hù)意識(shí)較弱

1）甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)周邊居民普遍缺乏對(duì)生態(tài)保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致其日常行為可能無(wú)意間造成對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。由于不理解保護(hù)措施的必要性，居民可能在林地進(jìn)行不當(dāng)?shù)母?、放牧或者其他活?dòng)，加劇了對(duì)公益林的破壞。2）居民往往更關(guān)注立即可得的經(jīng)濟(jì)收益，而忽視生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)期效益。由于缺乏對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的認(rèn)識(shí)和評(píng)估，部分居民在決策時(shí)往往低估了健康生態(tài)系統(tǒng)為社區(qū)帶來(lái)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)福祉[3]。3）在當(dāng)前情況下，由于保護(hù)意識(shí)的普遍薄弱及缺乏有效的宣傳教育，居民在公益林保護(hù)活動(dòng)中的實(shí)際參與度較低。

2.4 監(jiān)督機(jī)制不夠健全

甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)公益林的監(jiān)督機(jī)制不足是管理現(xiàn)狀中的顯著問題，其具體表現(xiàn)如下。1）法規(guī)執(zhí)行不力，表現(xiàn)在對(duì)違法行為懲處力度不足，無(wú)法有效預(yù)防和減少違規(guī)行為的發(fā)生。由于缺乏強(qiáng)有力的法律監(jiān)督和執(zhí)行措施，部分破壞森林資源的行為得不到及時(shí)制止，從而對(duì)公益林保護(hù)構(gòu)成威脅。2）在現(xiàn)有監(jiān)督體系中，各級(jí)監(jiān)管部門之間的職責(zé)劃分往往存在重疊或缺失，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行中的混亂和效率低下。當(dāng)多個(gè)部門同時(shí)涉及同一監(jiān)管領(lǐng)域時(shí)，由于缺乏清晰的協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，使得監(jiān)管工作難以落到實(shí)處。

3 甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)公益林管護(hù)改進(jìn)措施

3.1 增加財(cái)政投入及籌集資金

為提高甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)公益林的管護(hù)效能，2023年中央財(cái)政林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金公開招標(biāo)，項(xiàng)目預(yù)算約為433.2萬(wàn)元，涉及監(jiān)測(cè)設(shè)備、終端設(shè)備、LED電子屏及視頻監(jiān)控、國(guó)家重點(diǎn)野生動(dòng)物監(jiān)測(cè)和軟件開發(fā)利用等方面的采購(gòu)需求。在此基礎(chǔ)上，為提升甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)公益林的管護(hù)效能，保護(hù)區(qū)管理部門應(yīng)采取以下具體而切實(shí)的財(cái)政策略及資金募集方法。1）多渠道籌資是緩解資金短缺的關(guān)鍵。管理部門不能僅依賴政府的直接財(cái)政投入，還應(yīng)主動(dòng)拓寬視野，與國(guó)內(nèi)外的環(huán)保組織和非政府組織建立合作關(guān)系。具體合作可能涉及技術(shù)支持、經(jīng)費(fèi)資助及環(huán)保項(xiàng)目共同實(shí)施等方面。此外，管理部門可以通過(guò)發(fā)行綠色債券、設(shè)立環(huán)保基金等方式，引入社會(huì)資本和公眾捐贈(zèng)作為資金補(bǔ)充，從而擴(kuò)大資金池，同時(shí)提升社會(huì)公眾對(duì)公益林保護(hù)工作的參與度和認(rèn)知度。2）保護(hù)區(qū)管理部門應(yīng)建立公開透明的財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)，確保錢款去向都能夠得到有效監(jiān)控。管理部門可以通過(guò)網(wǎng)站更新、定期公布財(cái)務(wù)報(bào)告、舉行公眾聽證會(huì)等方式，確保資金使用的透明度，提高公眾對(duì)資金管理的信任度，促進(jìn)更多投資者對(duì)保護(hù)項(xiàng)目進(jìn)行投資。透明度的增強(qiáng)還能夠預(yù)防潛在的腐敗行為，保障資金的有效使用。3）管理部門應(yīng)該確立明確的資金監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)制訂相關(guān)法律法規(guī)確保所有募集來(lái)的資金僅被用于公益林的保護(hù)和管理，提高資金的使用效率[4]。

3.2 完善公益林補(bǔ)償機(jī)制

為有效地完善甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)公益林補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)區(qū)管理部門可采取以下創(chuàng)新舉措，以確保補(bǔ)償?shù)墓?、多樣性和有效性?）針對(duì)制定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的需求，管理部門需要進(jìn)行深入的生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估，對(duì)公益林在碳固定、水土保持、生物多樣性保護(hù)等方面所做出的貢獻(xiàn)進(jìn)行量化研究，并依據(jù)森林生態(tài)服務(wù)的實(shí)際價(jià)值和林農(nóng)的管理成本，制訂公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。假設(shè)洮河自然保護(hù)區(qū)的公益林每年可以固定的碳量為50 000 t，若碳交易市場(chǎng)的價(jià)格為每噸50元，則碳固定服務(wù)的總價(jià)值為250萬(wàn)元。此外，對(duì)水土保持的價(jià)值評(píng)估顯示，由于森林的存在，每年減少的土壤流失量估計(jì)為10 000 t，若防止每噸土壤流失的成本為20元，則水土保持的價(jià)值為20萬(wàn)元。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制訂過(guò)程應(yīng)廣泛征求林農(nóng)和相關(guān)利益方的意見，確保制度設(shè)計(jì)與實(shí)際需求相契合。根據(jù)以上方法確定公益林的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，并制訂合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善公益林補(bǔ)償機(jī)制。2）為打破補(bǔ)償方式的單一性，管理部門應(yīng)鼓勵(lì)并支持生態(tài)旅游、綠色產(chǎn)品認(rèn)證、生物多樣性市場(chǎng)等新型生態(tài)補(bǔ)償途徑。管理部門可以通過(guò)建立生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)簽系統(tǒng)，鼓勵(lì)消費(fèi)者購(gòu)買來(lái)自公益林的產(chǎn)品，以此為林農(nóng)創(chuàng)造額外收益。同時(shí)，管理部門可以通過(guò)合作開發(fā)生態(tài)旅游項(xiàng)目，增加林農(nóng)收入，提高公眾對(duì)公益林保護(hù)價(jià)值的認(rèn)知。3）管理部門應(yīng)簡(jiǎn)化補(bǔ)償申請(qǐng)和發(fā)放流程，減少不必要的行政環(huán)節(jié)，確保補(bǔ)償資金能夠及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)放到林農(nóng)手中。具體而言，管理部門可以建立電子支付系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償款項(xiàng)直接轉(zhuǎn)賬，降低運(yùn)營(yíng)成本，并提升資金發(fā)放速度。同時(shí)，管理部門應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制，確保補(bǔ)償資金發(fā)放過(guò)程公正透明，并對(duì)其效果進(jìn)行定期評(píng)估，以便及時(shí)調(diào)整補(bǔ)償政策，確保政策目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)[5]。

3.3 進(jìn)行生態(tài)保護(hù)宣傳教育

甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)管理部門在生態(tài)保護(hù)宣傳教育方面，應(yīng)采取以下系統(tǒng)化、多元化的策略。1）管理部門應(yīng)廣泛進(jìn)行生態(tài)保護(hù)教育，通過(guò)學(xué)校、社區(qū)、媒體等多個(gè)平臺(tái)，持續(xù)推進(jìn)環(huán)保知識(shí)的普及。管理部門可以與教育部門合作，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)保意識(shí)。此外，管理部門可以定期組織學(xué)習(xí)生態(tài)保護(hù)知識(shí)和森林相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)班，提高林農(nóng)及附近居民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。2）利用現(xiàn)代媒體的力量是提高公眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)的重要途徑，保護(hù)區(qū)管理部門應(yīng)積極與新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)合作，創(chuàng)造性地制作有關(guān)生態(tài)保護(hù)的宣傳片、微電影、動(dòng)畫等，以引起公眾的興趣和關(guān)注。同時(shí)，管理部門可以在社交媒體上開設(shè)官方賬號(hào)，發(fā)布保護(hù)區(qū)內(nèi)的最新動(dòng)態(tài)、野生動(dòng)物故事、環(huán)保小知識(shí)等，利用社交網(wǎng)絡(luò)的傳播力，提升保護(hù)區(qū)的公眾影響力。

3.4 完善監(jiān)督機(jī)制并加強(qiáng)執(zhí)行

為確保對(duì)甘肅洮河自然保護(hù)區(qū)公益林的有效管護(hù)，保護(hù)區(qū)管理部門需要在完善監(jiān)督機(jī)制并加強(qiáng)執(zhí)行方面做出切實(shí)行動(dòng)。1）管理部門應(yīng)深入分析當(dāng)前監(jiān)管體系中存在的缺陷，通過(guò)制度創(chuàng)新，劃分清晰的監(jiān)管責(zé)任，確保每個(gè)部門都能明確自己的職責(zé)和權(quán)力邊界。在此基礎(chǔ)上，各監(jiān)管部門需要制訂明確的工作流程和應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。2）保護(hù)區(qū)管理部門需要招募具有環(huán)境保護(hù)熱情和專業(yè)技能的人員，組建專業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍，并對(duì)其進(jìn)行常規(guī)的法律法規(guī)及野外執(zhí)法技能培訓(xùn)。同時(shí)，管理部門需要建立激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，確保執(zhí)法隊(duì)伍能夠公正、高效地執(zhí)行法律法規(guī)[5]。3）管理部門應(yīng)加大在無(wú)人機(jī)巡查、衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、自動(dòng)相機(jī)陷阱等高科技監(jiān)控手段方面的投入力度，對(duì)區(qū)域開展大范圍、高效率的森林監(jiān)控，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)非法砍伐、森林火災(zāi)等問題。

4 結(jié)語(yǔ)

洮河自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的公益林作為甘肅省生態(tài)安全屏障的重要組成部分，承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性等關(guān)鍵職能。鑒于目前管護(hù)實(shí)踐中存在的資金短缺、補(bǔ)償機(jī)制不完善、公眾參與度低和監(jiān)管不嚴(yán)格等問題，亟須通過(guò)政策引導(dǎo)、制度創(chuàng)新和社會(huì)教育等多方面的努力推進(jìn)改革。通過(guò)這些措施，可以促進(jìn)洮河自然保護(hù)區(qū)公益林的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）