張智敏

（山西大同大學體育學院，山西 大同 037009）

人民生活水平的不斷提高，對于個人生活品質(zhì)的更高追求，已然成為一種趨勢。正如十九大報告所說：“我國現(xiàn)階段主要社會矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。[1]生活水平提高了，人們對于健康的重視程度也就提高了，大眾健身的熱度也就與日俱增了，人們已經(jīng)普遍接受了花錢買健康，花錢去健身的觀念。但是，健身活動場所的稀缺成為人們健身行為的最大制約因素之一。因此，國務(wù)院、國家體育總局在《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》（簡稱46號文件）、《全民健身計劃綱要（2021-2025）》、《體育產(chǎn)業(yè)“十三五”規(guī)劃》等文件當中，都著重鼓勵有條件的企事業(yè)單位體育場館向社會開放，對于免費或低收費向社會開放體育場館的企事業(yè)單位，國家每年給予一定的經(jīng)濟補償。高校體育場館在各地市體育活動場所中占據(jù)著較大的比例，且高校體育場館建設(shè)規(guī)模較大，能夠容納更多人同時進行體育鍛煉，因此，高校體育場館對社會開放的呼聲日益高漲，且在經(jīng)濟發(fā)達的一些地區(qū)已經(jīng)運營實施了。當然，伴隨而來的是高校體育場館對外開放運營的治理問題，鑒于高校體育場館性質(zhì)的公共性與服務(wù)對象的排他性，決定了高校體育場館對外開放必須周密規(guī)劃、科學合理，因此，了解高校體育場館對外開放的法律法規(guī)就成為當務(wù)之急。

一、高校體育場館治理概述

高校體育場館治理涉及高校體育場館運營管理模式、運營管理成本以及運營管理風險等方面的內(nèi)容。高校體育場館運營管理模式分為以高校自身為運營主體和以社會組織為運營主體的兩種形式；高校體育場館治理還包括運營管理成本方面的治理；另外，高校體育場館運營管理風險也是高校體育場館治理的重要組成部分之一。

（一）運營管理模式 高校體育場館具有公共性和半公共性特征，它的投入大多來源于高校，或者高校和政府共同投入，這就決定了高校體育場館是以高校內(nèi)部使用為主。但是由于長期受計劃經(jīng)濟思維的影響，高校體育場館只限于日常的教學、訓練以及課外體育活動使用，對于高校以外的人員，都采用拒絕的方式，且課余時間、周六日、節(jié)假日等時間，高校體育場館都采用關(guān)閉的形式。

隨著國家政策接連出臺，旨在鼓勵高校開放體育場館，加之人們對體育場館使用需求的迫切，加速了高校體育場館的開放。高校為主體的運營管理模式有幾種情況，一是體育部門全面負責；二是高校體育場館中心；三是高校個體經(jīng)營。以社會組織為主體的運營管理模式包括學校把經(jīng)營管理權(quán)全部交給社會組織，學校和社會組織簽訂合同，厘清經(jīng)營時間、價格等要素；另外一種是學校、社會合作模式，即PPP 模式，學校和社會組織各負責一部分，社會組織主要負責經(jīng)營和管理，而學校負責監(jiān)督、權(quán)衡等。具體來看，兩種模式各有利弊。

（二）運營管理成本 運營管理成本大體包括固定資產(chǎn)折舊成本、消耗成本、人員成本、投入成本等。高校體育場館運營管理成本，是在經(jīng)濟學角度下考慮的，是科學有效運營高校體育場館必須考慮的因素之一。高校體育場館的特征是公共性和半公共性，因此，在經(jīng)營上應區(qū)分校內(nèi)師生和社會人員的收費標準，在滿足師生正常的教學、訓練等活動之外，開放體育場館。具體來看，以高校為主體的運營管理模式，運營管理成本停留于表面，如收入多少,支出多少等，缺乏科學系統(tǒng)的核算，缺乏專業(yè)財務(wù)管理人才，運營管理成本缺乏系統(tǒng)性與全面性；以社會組織為主體的運營管理模式，在運營過程中，能夠全面考慮運營管理的方方面面，在運營管理方面更加專業(yè)化，但是在運營管理成本上看重當前效益，缺乏遠期規(guī)劃。無論哪種運營管理模式，都應該考慮高校體育場館運營管理成本的構(gòu)成，這里可以借鑒劉學謙教授將平衡計分卡系統(tǒng)引入廣州大學城體育場館的經(jīng)營管理上。[2]

（三）運營管理風險 運營管理風險包括運營管理過程中的各種風險，如火災、擁堵、運動傷害事故、治安事件、網(wǎng)絡(luò)安全、運營收益、場館使用效能、高校影響等方面的風險。高校體育場館運營中產(chǎn)生的各種風險，是制約高校體育場館健康發(fā)展的因素之一。具體來看，大型體育場館的火災隱患是不可不重視的一個風險，盡管如此，在大型體育賽事的場館依然發(fā)生火災事件，如巴塞羅那奧運會和亞特蘭大奧運會期間都發(fā)生了火災；擁堵作為體育場館運營管理的風險，主要是進行大型賽事或者大型文藝活動時可能面臨的風險。在大型賽事或者大型文藝活動時，必須有維護秩序的預案，防患于未然，否則可能會發(fā)生踩踏事件，甚至有人員傷亡的可能；運動傷害事故在日常體育場館的使用中，隨時有可能發(fā)生，必須有應急措施，有專門的醫(yī)護人員；治安事件風險，同樣應該注意，在日常使用或者大型賽事時，必須有安保人員，根據(jù)進館人數(shù)確定安防人員的數(shù)量，必要時可以隨時報警；網(wǎng)絡(luò)安全、運營收益、場館使用效能、高校影響等風險，是運營管理也應考慮的因素，關(guān)系到高校體育場館持久、穩(wěn)定、健康的經(jīng)營狀況。

綜合以上各種風險，無論采用哪種運營管理模式都應該特別加以重視，建立科學的高校體育場館運營管理風險防控預案、以及高校體育場館運營管理風險具體處理措施，責任到人，將高校體育場館運營管理風險降到最低。

二、運營主體的選擇

運營主體包括學校、社會組織、個人，在符合國家法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，將高校體育場館最高效地使用，在此過程中，既要充分發(fā)揮市場的配置作用，又要發(fā)揮好高校的調(diào)控作用，充分調(diào)動各方面的積極因素，從而達到高校體育場館的科學、高效地運營。下面從法律角度具體分析各個運營主體的優(yōu)劣勢。

（一）高校內(nèi)部管理《憲法》第十九條、第二十一條[3](P16,P17)規(guī)定了國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)，體現(xiàn)了國家對于體育事業(yè)的支持。高校體育設(shè)施建設(shè)理應推動學校以及周邊社區(qū)的群眾性體育活動。

《教育法》第五條[4](P8)規(guī)定了中國教育的社會主義性質(zhì)，明確規(guī)定了教育培養(yǎng)什么樣的人才。受教育者的權(quán)利中明確規(guī)定受教育者有使用教育教學設(shè)施、設(shè)備的權(quán)利，也就是說，無論學生在課上還是課下，都有使用該校體育場館的權(quán)利，從而確定了在校學生的場館使用權(quán)。

從《學校體育工作條例》第二十條[5](P141)的規(guī)定，可以明確看到，國家規(guī)定各類學校有計劃地逐步配齊體育場地設(shè)施；同時也明確了學校體育設(shè)施的建設(shè)并入城市建設(shè)規(guī)劃，那么既然是城市建設(shè)規(guī)劃，就有其公共性，也為學校體育場館的屬性明確了定位。

考慮高校體育場館法治與效率均衡問題，高校應在各種國家法律基礎(chǔ)上，制定各項規(guī)范、制度，使得法治有了基礎(chǔ)，也可以發(fā)揮高校行政權(quán)力，保證學校師生的充分權(quán)利；但就效率而言，由于現(xiàn)階段高校缺乏市場運營考慮，高校的政策比較死板，缺乏變通，比如規(guī)定幾點開閉館，那就一定是按照這個時間，有時還會縮短開館時間；另外，對于現(xiàn)行高校體育場館成本核算，缺乏主觀意愿，沒有科學的成本核算；而現(xiàn)在高校體育場館管理也較為松散，責權(quán)不明等不足。

高校作為體育場館管理主體，在效率方面，應加強內(nèi)部治理，在法律法規(guī)框架下，尊重市場規(guī)律，發(fā)揮個體主觀能動性，加強臨時支部建設(shè)，將運營成效作為評價黨員的指標之一，要讓黨員成為高校體育場館治理的關(guān)鍵因素，兼顧法治與效率，達到高校體育場館運營管理的最優(yōu)化。

（二）社會組織管理《民法總則》第五十七條、第七十六條、第八十七條[6](P23,P28,P32)規(guī)定了法人要素，有營利法人和非營利法人之分；作為社會組織單位來管理高校體育場館，可以是營利法人，也可以是非營利法人。

高校體育場館社會組織管理方，沒有特殊情況，可以是公司、社會組織。但無論是公司，還是社會組織，都要和高校簽訂合同。《中華人民共和國民法典--合同部分》第四百九十條、第四百九十一條、第五百零二條[7](P97，P100)這些都以合同的形式規(guī)定了合同生效時限。第七百零三條、第七百零四條、第七百零八條、第七百零九條[7](P138-139)規(guī)定了高校體育場館采用的是體育場館的使用租賃，而且有租賃時間限制，因此，制定租賃合同時要充分考慮租賃的具體時間等。

權(quán)衡法治與效率的關(guān)系，除上述法律規(guī)定的大的框架，學校在與社會組織簽訂租賃合同時應充分考慮高校體育場館的特殊性，它不同于普通商品，高校體育場館肩負著學校體育教學、訓練以及師生的健身需求，因此，應充分全面地考慮清楚權(quán)利、義務(wù)、責任的方面，制定相應的法規(guī)，社會組織運營高校體育場館必須在高校的法規(guī)、制度以及合同的約束下進行，達到法治目的；但是也需充分考慮社會組織運營成本，積極引導、幫助社會組織，社會組織與學校簽訂了高校體育場館運營合同后，社會組織會充分利用市場規(guī)律，積極宣傳，大力提高高校體育場館的使用率，科學管理。

這種模式下，高校場館的法規(guī)體系應該健全、完善，但是又不能統(tǒng)得太死，也不能怕麻煩，不作為；改革進行到了攻堅克難階段，重點就是要克服機制和行政壁壘，要適時發(fā)揮行政的糾偏功能，但最為關(guān)鍵的是要激活社會組織的積極性、創(chuàng)造性，在規(guī)范好的法治框架下，使得法治與效率兼而顧之，從而達到高校體育場館運營管理的最優(yōu)化。

（三）PPP 模式管理 PPP 模式管理，是一種公私合作經(jīng)營的一種模式。對于高校體育場館，“公”的一方就是高?；蛘呤歉咝Ｏ聦俚牟块T，“私”則代表和高校合作的企業(yè)。既然是企業(yè)就應該具備企業(yè)所有資質(zhì)，包括企業(yè)的名稱、經(jīng)營范圍、資質(zhì)等一些信息。PPP 模式管理，就是高校和企業(yè)簽訂合作合同，管理主體應該是企業(yè)法人，而高校則在簽訂合同的權(quán)限內(nèi)，監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營的行為，是否按照簽訂的合同約定進行經(jīng)營管理。從法律條文來說，應該按照《公司法》和《合同法》執(zhí)行?！豆痉ā返谖鍡l[8](P4)規(guī)定，和高校簽訂合同的企業(yè)，經(jīng)營范圍有體育場館經(jīng)營管理，在簽訂合同基礎(chǔ)上，遵守高校的規(guī)定以及合同約定，接受高校相關(guān)部門的監(jiān)督。

PPP 模式管理，框架上是高校和社會組織共同管理的一種模式，高校負責總體規(guī)劃、統(tǒng)籌，社會組織負責具體運營管理，既克服了高校管理的低效，又克服了社會組織管理的隨意，將二者充分結(jié)合。但是高校體育場館涉及的事情復雜、多樣，在簽訂PPP模式時，應充分考慮各方因素，既不能事事雙方都管，又不能出現(xiàn)雙方都不管的管理真空，從而達到科學、高效地運營。

PPP 模式管理高校體育場館，必須在高校制定的規(guī)定框架下，明確雙方的責權(quán)，各自發(fā)揮好各自的角色和職能，充分調(diào)動起社會組織的積極性，尊重市場規(guī)律，將高校體育場館運營管理效率最大化。

三、資產(chǎn)歸屬與責權(quán)辨析

無論高校體育場館運營主體是誰，資產(chǎn)的核算都是非常有必要的，包括固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)。高校體育場館的運營主體不同，權(quán)利和責任分擔不同，理清各種運營主體的權(quán)利和責任，對于高校體育場館運營的決策，可以起到引導和規(guī)范作用。

高校作為主體運營方，自然不存在資產(chǎn)的歸屬問題，所有的資產(chǎn)都是高校自己的，權(quán)利和責任，只是一個行政管理問題。在此環(huán)節(jié)中，高校主體管理較為簡單，不存在任何糾紛，當然也得承擔可能存在的所有風險。

社會組織責任的運營模式，是高校將場館的運營權(quán)承包給社會組織，主要指公司或組織。那么按照《公司法》第五條[8](P4)規(guī)定，公司或組織和高校訂立合同前，要清點高校資產(chǎn)，高校資產(chǎn)歸高校所有，公司或組織經(jīng)商議，可以使用高校資產(chǎn)，但雙方應有相應的規(guī)定；而高校資產(chǎn)以外的資產(chǎn)，是公司或組織自己購置的，理應歸屬公司或個人，如雙方約定合同期滿，公司或組織可以將本應屬于公司或組織的資產(chǎn)歸屬高校，但在合同期內(nèi)此類資產(chǎn)歸公司所有。公司或組織與高校簽訂運營合同后，高校的責權(quán)有監(jiān)督角色；而公司或組織擁有體育場館的經(jīng)營權(quán)等；同時負有管理責任、安全防護責任、場館固定資產(chǎn)維護責任。

PPP 模式，在資產(chǎn)歸屬和責權(quán)界定上，同社會組織為運營方的法律條款相似，簽訂PPP 合同前，應清點好學校的固定資產(chǎn)，資產(chǎn)入冊，在簽訂PPP合同時，應商議固定資產(chǎn)如何抵用？折舊如何換算抵用？在高校和社會組織雙方簽訂合同時，要明確各方責任和權(quán)利，商議要考慮全面，避免遺漏，同時，也要有利于調(diào)動雙方的管理積極性。

四、運營利益分配

社會組織負責運營時，學校和社會組織必定要簽訂合同，根據(jù)《中華人民共和國民法典--合同部分》第四百九十條、第四百九十一條、第五百零二條[7](P97，P100)規(guī)定了雙方在合同期限內(nèi)，都應嚴格遵守合同；根據(jù)《中華人民共和國民法典---合同部分》規(guī)定，高校體育場館運營方為社會組織時，適用于《中華人民共和國民法典---合同部分》的第七百零三條、七百零四條[7](P138-139)的條款，學校將高校體育場館的經(jīng)營權(quán)交給社會組織，在簽訂合同時，必須考慮到教學時間以外，本校師生使用場館的利益，明確什么時間設(shè)定學校師生活動，或者在價格上如何優(yōu)惠本校師生，讓本校師生在課余時間使用學校場館以保證師生的利益。社會組織運營高校體育場館時，也應在制定價格、政策以及開放時間、提供場地上充分考慮本校師生這一群體利益，使高校體育場館持久、高效地運營。

高校體育場館運營管理利益分配上，同樣應體現(xiàn)法治與效率的平衡，社會組織與高校應該在法規(guī)框架下，各自發(fā)揮優(yōu)勢，取長補短，在利益分配上，同樣要體現(xiàn)法治與效率。法治是基礎(chǔ)，是雙方必須遵守的；而效率的發(fā)揮，應充分調(diào)動社會組織的積極性，發(fā)揮市場規(guī)律，利益分配要平衡，這樣才能使得高校體育場館運營管理效率最優(yōu)化。

五、安全事故權(quán)責與風險規(guī)避

（一）固定資產(chǎn)的損壞 根據(jù)《教育法》第七十二條[4](P21)、《物權(quán)法》第五十四條[9](P28)規(guī)定高校享有高校體育場館的支配、收益、處分權(quán)利，任何侵占高校體育場館內(nèi)的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，都是違法的行為，應該承擔民事責任。

在此基礎(chǔ)上，高校與社會組織簽訂合同，就是將高校體育場館的使用權(quán)以合同的形式交付給社會組織使用，社會組織只有使用權(quán)，而沒有占有權(quán)或者侵占權(quán)，如果發(fā)生固定資產(chǎn)的損壞事件，應該依據(jù)雙方的合同，按照市場價格，予以賠償。

當然，從法治和效率的關(guān)系角度來看，合同即為雙方的法律依據(jù)之一，可以結(jié)合其他法律規(guī)定，合理合法地處理這類問題。但出于效率因素考慮，發(fā)生固定資產(chǎn)損壞，雙方必須達成共識，既不能讓高校固定資產(chǎn)無故損壞，又不能單方面歸責于社會組織，應該在雙方達成共識的情況下執(zhí)行賠償事宜。畢竟在社會組織與高校合作情況下，高校始終處于優(yōu)勢一方，但高校又不能充分發(fā)揮市場規(guī)律，高校體育場館運營效率還需發(fā)揮社會組織的作用。

（二）人身安全事故《侵權(quán)責任法》第三十四條[10](P44)規(guī)定，用人單位要承擔單位工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的責任；《侵權(quán)責任法》第三十五條[10](P46)規(guī)定了個人之間如果有勞務(wù)關(guān)系，將承擔相應的責任；《侵權(quán)責任法》第三十七條[10](P50)規(guī)定公共場所的管理人或者負責人未盡到安全保障義務(wù)，造成他人損害的，應當承擔相應責任。以上條款說明，社會組織與場館管理人員雇傭合同規(guī)定的，場館管理人員人身安全損害事故責任劃分與賠償細則；該條款適用于在高校體育場館健身人群的傷害事故責任劃分。

鑒于法治與效率的關(guān)系，法治在人身安全事故中的體現(xiàn)，應該是建立人身安全事故責任歸屬的細則，明確高校與社會組織的權(quán)利和責任；在此基礎(chǔ)上，雙方應充分考慮到各種安全事故可能出現(xiàn)的風險，建立安全事故風險防控措施，包括要承擔起安全提醒的義務(wù)，為可能發(fā)生的安全事故做好預防準備，為避免不必要的安全事故責任爭議提供證據(jù)；在人身安全事故問題上，效率體現(xiàn)就是做好人身安全事故預防的全面預案，做好能夠想到的全部預防工作，提醒標識要明顯，這樣才能在法治框架下，達到效率的提升。

（三）安全事故責任風險規(guī)避 安全事故責任規(guī)避，是高校體育場館運營管理必須考慮的問題，無論運營管理主體是哪一方，安全事故防范，以及可能發(fā)生的安全事故風險規(guī)避，都是必須考慮的一個重要環(huán)節(jié)。正如前面所說，高校體育場館運營管理應該做好安全事故預案，做好可能發(fā)生的安全事故處理方案，除此之外，還應該購買商業(yè)保險，來分擔可能發(fā)生的安全事故賠償事件。保險種類可以分為固定資產(chǎn)的保險和人身傷害事故的保險，運動場所難免發(fā)生運動傷害事故，因此，為了規(guī)避風險，應該購買一定的保險，以保證高校體育場館高效地運營。

《保險法》第十一條、第十四條[11](P2)的規(guī)定，說明了人身保險和財產(chǎn)保險的標準，自訂立合同后，投保人交付保險費，而保險人則承擔保險責任，這樣就可以使得投保人在發(fā)生保險事故后，按照保險合同要求保險公司賠償損失或者分擔部分責任。

在這個問題上，法治與效率的關(guān)系，就是在各種法律下，做好預防風險的一切準備，從而達到法治和效率的平衡。

六、結(jié)語

在國家治理體系現(xiàn)代化目標下，高校體育場館治理的科學化、高效化建設(shè)已成趨勢，國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分就是法治建設(shè)，如何兼顧法治與效率的關(guān)系，是高校體育場館科學、高效運營管理中必須處理好的關(guān)系。高校體育場館運營管理中面臨的法律問題涉及運營主體的選擇、資產(chǎn)歸屬與責權(quán)辨析、運營受益分配以及安全事故權(quán)責與風險規(guī)避。權(quán)衡法治與效率，在運營主體選擇方面，高校為運營主體的，應在健全法規(guī)基礎(chǔ)上，發(fā)揮高校管理部門的效率；而社會組織為主體的運營方式，應在雙方建立共識的規(guī)定基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會組織的運營效率；在資產(chǎn)歸屬、責權(quán)辨析及運營受益分配方面，考慮法治與效率的平衡，在保護學校固定資產(chǎn)的前提下，在雙方合同基礎(chǔ)上，出于提高效率，雙方在權(quán)責辨析及運營受益分配方面多加溝通，達成共識；在安全事故責任與風險規(guī)避方面，應多加強法律法規(guī)的教育、宣傳，以及保險業(yè)務(wù)的涉入，從而降低安全事故承擔比重，達到提高運營效率。