孫瑞瑞 皮玲玲

（1.南京理工大學紫金學院,江蘇 南京 210023；2.南京審計大學,江蘇 南京 211815）

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。黨的十八屆四中全會首次在全國范圍內(nèi)提出公共法律服務體系建設要求，隨后，各地地方行政立法不斷推進，山東、湖北、黑龍江、廣州、廈門等地方立法均相繼出臺。然而，當前鄉(xiāng)村地區(qū)公共法律服務的發(fā)展仍處于初探階段。隨著市場經(jīng)濟建設在鄉(xiāng)村社會的興起，鄉(xiāng)村公共法律服務需求不斷增長，加快鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設刻不容緩。2022年的中央一號文件強調(diào)，“要加強基本公共服務縣域統(tǒng)籌”。因此，鄉(xiāng)村公共法律服務體系的建設，既需要經(jīng)過科學論證的理論基礎(chǔ)，又需要認可其促進基層社會治理和鄉(xiāng)村振興的重大意義，為后續(xù)有效融合鄉(xiāng)村文化和現(xiàn)代法治、保障鄉(xiāng)村民生和社會公正、加強鄉(xiāng)村公共法律服務夯實基礎(chǔ)。

1 鄉(xiāng)村公共法律服務體系概述

1.1 公共法律服務的定義

供給失衡的法律資源困境，愈加復雜的社會矛盾糾紛，以及日漸多元的公共法律服務需求，決定了在社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的重要轉(zhuǎn)型時期必須要重視公共法律服務建設。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，明確指出“公共法律服務是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國的基礎(chǔ)性、服務性和保障性工作”，并給出了體系建設的總體要求和具體舉措。同年9月，司法部印發(fā)《公共法律服務事項清單》，提出“各地司法行政機關(guān)要認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加快推進公共法律服務體系建設，以‘知曉率、首選率、滿意率’為評價指標，加強公共法律服務實體平臺、熱線平臺、網(wǎng)絡平臺等三大平臺建設，整合法律服務資源，加快構(gòu)建覆蓋全業(yè)務、全時空的法律服務網(wǎng)絡”，羅列了若干服務項目，及其服務對象、服務內(nèi)容、服務提供/獲取方式、服務提供主體和依據(jù)等，這也是中央指導各地方政府進行公共法律體系建設參考的重要規(guī)范。

2014年2月，司法部印發(fā)《關(guān)于推進公共法律服務體系建設的意見》，對公共法律服務的內(nèi)涵做出了闡釋：“公共法律服務是由司法行政機關(guān)統(tǒng)籌提供的,旨在保障公民基本權(quán)利,維護人民群眾合法權(quán)益,實現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務。”黨的十八大以來，立足于服務型政府理念的公共法律服務體系建設成為法治建設的重要著力點。因此，亟須明晰公共法律服務的本體特征，厘清其在城鄉(xiāng)二級發(fā)展下的發(fā)展基礎(chǔ)與現(xiàn)狀，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興夯實法治基礎(chǔ)。

（1）公共法律服務具有政府主導性。發(fā)揮政府和司法行政機構(gòu)的主導作用來破解公共法律服務推進困境，不僅是政府職能的內(nèi)在要求也是實踐需要。現(xiàn)代公共法律服務建設的出發(fā)點就是推進公共法律服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，政府根據(jù)其本身得天獨厚的社會治理職能，行使公共權(quán)力進而維護公共利益。從全國公共法律服務建設的發(fā)展情況來看，政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公共法律服務建設，在推行兼具當?shù)靥厣姆煞照?、建立便民的法律服務平臺等現(xiàn)代法律服務層面具有顯著的帶動作用。

（2）公共法律服務具有公共普惠性。秉持以人民為中心的服務理念，公共法律服務背后的社會主義屬性就天然地賦予其公共普惠的特質(zhì)。以促進公平正義、保障公民權(quán)利為出發(fā)點的公共法律服務體系，為全民特別是欠發(fā)達地區(qū)弱勢群體享有能夠維護自己權(quán)益的法律產(chǎn)品帶來了可能。公益性的法律服務使得人民能夠擺脫城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡導致的壁壘效應的掣肘，不以營利為目的的制度建設使得人民日益增長的法律服務需求得到滿足。

（3）公共法律服務具有法律專業(yè)性。全面依法治國的大環(huán)境下，現(xiàn)代公民以法律為標準確定權(quán)利和義務，對專業(yè)法律服務的需求在法治現(xiàn)代化的發(fā)展進程中愈加強烈。為當事人提供法律援助，在基層設立法律顧問、提供法律咨詢、進行法律調(diào)解以及開展法律知識的普及教育活動都以法律知識為基礎(chǔ)，以法律人才為依托，具有極強的專業(yè)性。由政府和司法行政機關(guān)主導，各類法律服務所、律師、法律顧問、法律調(diào)解員等法律專業(yè)機構(gòu)或人員積極推動，借助公共法律服務這個紐帶將法律資源精準、便捷地帶給人民。

1.2 鄉(xiāng)村公共法律服務體系的內(nèi)涵

當前，基層作為法治社會和法治國家構(gòu)建的重要實踐平臺，鄉(xiāng)村和城市的公共法律服務體系的建設進程呈現(xiàn)出不均衡、不同步的特點。鄉(xiāng)村作為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型阻力最大的區(qū)域，群眾愈加強烈的法律服務需求和亟須提升的法律素養(yǎng)使得鄉(xiāng)村發(fā)展中各種矛盾日益凸顯。為了實現(xiàn)政府服務全民的公共法律服務追求，縮小因地域產(chǎn)生的法律資源供給差異，加快鄉(xiāng)村法律服務體系建設刻不容緩。鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設作為公共法律服務體系建設的重要組成部分，是政府公共職能的體現(xiàn)，在服務鄉(xiāng)村的同時，實質(zhì)上是通過保護鄉(xiāng)村人民的合法權(quán)利以保障鄉(xiāng)村公平正義，實現(xiàn)“履職”與“維權(quán)”并舉。

鄉(xiāng)村公共法律服務體系以推進鄉(xiāng)村法治為出發(fā)點，由黨委領(lǐng)導、政府主導、部門協(xié)調(diào)、社會參與，具有集平臺建設、政策建設、評價機制為一體的系統(tǒng)性機制。在科學先進的政策指導下，鄉(xiāng)村法律服務體系以實體平臺、熱線平臺、網(wǎng)絡平臺等三大平臺為依托，借助政府的資金支持為鄉(xiāng)村人民提供普惠便民的公共法律服務，包括法律咨詢、法律援助、人民調(diào)解、普法宣傳等。除了線下積極打造實體鄉(xiāng)村公共法律服務中心，大力推進公共法律服務熱線12348以及各地公共服務App、微信公眾號等新媒體形式的線上平臺也是鄉(xiāng)村法律服務“一體化”的重要組成部分，實現(xiàn)“線上+線下”雙線模式。最后通過配置監(jiān)督和評價程序?qū)卜煞盏馁|(zhì)量進行監(jiān)管，設置多元化評價主體體系，在政府中要設立專門的評價部門，在社會上尋找專業(yè)法律領(lǐng)域的第三方機構(gòu)和實際享受法律服務的人民群眾對服務質(zhì)量進行評價[1]。只有建設一整套完備的鄉(xiāng)村公共法律服務體系并將其真正程序化、規(guī)范化，才能做到將服務工作落到實處，打通法律服務到鄉(xiāng)村的“最后一公里”。

2 鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設的理論基礎(chǔ)

任何一項制度的完善和發(fā)展離不開其背后蘊含的深刻思想的引領(lǐng)與支撐。探尋鄉(xiāng)村公共法律服務體系的理論淵源，主要從新公共服務理論、城鄉(xiāng)融合理論、法治政府理論三個主要方面來驗證建設鄉(xiāng)村公共法律服務體系的正當性和必要性。

2.1 新公共服務理論

美國著名行政學家羅伯特·B·丹哈特提出的新公共服務理論是研究政府行政權(quán)與公民權(quán)之間關(guān)系的前沿理論，其于《新公共服務：服務而非掌舵》[2]一文中旗幟鮮明地表達了人民在公共治理體系中的中心作用以及公共服務精神的價值體現(xiàn)。新公共服務理論強調(diào)政府的職能不在于凌駕于社會之上控制社會，而是致力于幫助公民實現(xiàn)共同利益。政府應該創(chuàng)造一個公民能夠通暢表達個人理念的平臺，保障共同的價值觀念在公共政策的制定過程中處于主導地位。公共利益是公共服務的出發(fā)點，需要政府與公民的協(xié)商合作才能保證公共政策得到有效執(zhí)行和社會長久發(fā)展。

新公共服務理論對于鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設的指導性在于，政府在承擔為社會服務的職責背景下，在社會治理過程中應該把人民的需求放在第一位。民生是以人民為中心，為人民服務的本義所在，針對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展中各種法律服務需求者諸如農(nóng)民工、留守老人、未成年人、低保對象等的實際法律糾紛應給予更多的幫扶。為了保障鄉(xiāng)村基層群眾的合法利益，必須提供優(yōu)質(zhì)法律資源向鄉(xiāng)村一級傾斜的政策支持。為形成覆蓋鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化公共法律服務體系，必須要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府管理思維，加強政府與人民的交流，了解公民的實際法律服務需求，增加法律服務供給。

2.2 城鄉(xiāng)融合理論

城鄉(xiāng)融合理論是以馬克思、恩格斯為代表的社會學家關(guān)于鄉(xiāng)村城市之間融合的學說。馬克思認為，消滅城鄉(xiāng)差距是實現(xiàn)共產(chǎn)主義的前提條件，城鄉(xiāng)差距作為生產(chǎn)力水平層次差異的客觀反映，應該在對立與差距的不斷融合之中變得越來越小，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的最終目標。城鄉(xiāng)公共物品均衡配置的目標追求就是基于馬克思主義學家對城鄉(xiāng)融合理論的具體運用。公共物品是以政府為提供者，能夠滿足社會成員生活發(fā)展需要的各類必需品，其在城鄉(xiāng)間的均衡配置是消滅城鄉(xiāng)差距的重要手段。

馬克思主義的城鄉(xiāng)融合理論是指導鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設的堅實基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)公共物品均衡配置是社會發(fā)展到一定階段的必然要求，是改變現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效途徑。城鄉(xiāng)一體化作為城鄉(xiāng)發(fā)展的最終要義，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，城市中先進的經(jīng)濟、文化產(chǎn)品必然會向鄉(xiāng)村滲透。公共法律服務作為公共產(chǎn)品的一部分，在城鄉(xiāng)供給方面仍存在很大差距，而為了消除城鄉(xiāng)之間法律服務上的不平等，就必須重視鄉(xiāng)村公共法律服務體系的建設?！度珖卜煞阵w系建設規(guī)劃（2021—2025年）》強調(diào)要“均衡配置城鄉(xiāng)法律服務資源……推進實施鄉(xiāng)村‘法律明白人’培養(yǎng)工程和農(nóng)村學法用法示范戶培育工程，教育引導農(nóng)村廣大干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。依法有效拓展城鎮(zhèn)法律服務資源向農(nóng)村地區(qū)輻射的方式和途徑，創(chuàng)新便民利民服務形式”。從差別化到均衡化，城鄉(xiāng)公共法律服務助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展貢獻重要力量。

2.3 法治政府理論

法治政府理論為法治政府建設于頂層戰(zhàn)略做出了科學系統(tǒng)的設計，強調(diào)依法全面履行政府職能，依法建立健全完備的行政制度體系，保障行政決策科學民主合法[3]。在進行頂層設計、宏觀調(diào)控時必須遵循合法原則，做到法無授權(quán)不可為，對于法律明確規(guī)定的職責應高質(zhì)量完成。法治政府是國家行政權(quán)行使的法治化，法治國家是法治政府的前提，法治政府是法治社會的保障[4]?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》對“十四五”時期的法治建設要求做出了全面規(guī)劃，明確指出要“把法治政府建設放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中統(tǒng)籌謀劃，加快構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系，全面建設職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”；“堅持將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在基層，著力實現(xiàn)人民群眾權(quán)益受到公平對待、尊嚴獲得應有尊重，推動完善信訪、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制”。

法治鄉(xiāng)村的建設以法治為底色，基層政府作為公共法律服務體系建設的主要供給方，在行使具體行政權(quán)力的過程中應更加堅守依法行政理念。以人民為中心是法治政府建設的出發(fā)點和落腳點，要注重人的發(fā)展，在法律服務供給方面解決不平衡不充分的問題，滿足人民在權(quán)益受損時渴望獲得平等對待的法律幫助需要?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》明確提出要“鼓勵有條件的地方在村民委員會建立公共法律服務工作室，深入開展法治宣傳教育和人民調(diào)解工作，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機制，推進法治鄉(xiāng)村建設”。中央從頂層設計上對鄉(xiāng)村的法治供給做出了指引，政府應該按照法律對建設保障農(nóng)民權(quán)益救濟的公共法律服務體系做出積極回應，為社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)一體化以及鄉(xiāng)村振興奠定良好的基礎(chǔ)。

3 鄉(xiāng)村公共法律服務體系建構(gòu)的價值

3.1 保障鄉(xiāng)村民生和社會公正，完善基層多元糾紛解決機制

隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，如今的鄉(xiāng)村發(fā)生了深刻的變化，現(xiàn)代化元素的不斷融入使得鄉(xiāng)村的內(nèi)在屬性已轉(zhuǎn)向多重社會生產(chǎn)關(guān)系的狀態(tài)。市場經(jīng)濟打破了傳統(tǒng)的家庭和村莊的內(nèi)部局限，鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出與外界社會更加緊密且深入聯(lián)系的狀態(tài)。各種現(xiàn)代要素涌入鄉(xiāng)村，以往的鄉(xiāng)紳式管理效力式微，礙于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，鄉(xiāng)村相較于城市而言法律資源供給不足，鄉(xiāng)村客觀上不健全的法律服務體系和市場化不足的法律服務，使得鄉(xiāng)村人民在法治意識增長的同時開始向公共法律服務機構(gòu)尋求幫助。鄉(xiāng)村人民開始優(yōu)先選擇法律作為定紛止爭的路徑，利用法律武器作為維護自身權(quán)利，追求公平正義的工具。例如，在遇到拆遷補償、工傷認定、鄰里矛盾等糾紛的時候，鄉(xiāng)村人民就可以通過普惠便利的實體平臺、熱線平臺、網(wǎng)絡平臺等公共法律服務平臺以維護自己的權(quán)益。

作為保障公民權(quán)利的重要制度，鄉(xiāng)村公共法律服務體系通過制度建設為基層社會的民生保障保駕護航，以其公益性激勵鄉(xiāng)村群眾遇事找法律。鄉(xiāng)村公共法律服務使得基層群眾的利益訴求可以通過法律轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利訴求，遇到糾紛時可以選擇調(diào)解、訴訟、行政復議等多元糾紛解決機制，以維護群眾的合法權(quán)益。同時，通過鄉(xiāng)村公共法律服務體系的建設提高鄉(xiāng)村群眾的法律意識，相應地推進基層政府依法行政，更加注重合法性審查和法治形式工作的建設。公共法律服務所代表的問題處理程序化和客觀化實際上是對基層治理權(quán)力的一種限制，讓基層政府“不出事”的治理思維轉(zhuǎn)變成“不怕麻煩，為民辦事”的治理思維，進而增強人民群眾的法治獲得感、幸福感和安全感。

3.2 有效融合鄉(xiāng)村治理和法治建設，助力全面依法治國

鄉(xiāng)村公共法律服務體系以服務供給的方式將法治理念引入鄉(xiāng)村法治建設中，不僅能夠抵御社會利益糾紛和社會風險，而且能夠擺脫鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展面臨的各種內(nèi)外部約束。鄉(xiāng)村基層傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約和事后調(diào)解的基層治理方法已不能滿足現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展的需要，同時基層治理與公共法律服務多元化合作制度之間的矛盾沖突所形成的制度張力也成為阻礙[5]。公共法律服務體系讓法律服務、法治思維深入基層，通過提供法律咨詢、法律援助、法律普及宣傳等服務提供一種“送法落地”的法治建設形式，有利于實現(xiàn)法律服務深入基層的規(guī)?；占?，從而推動鄉(xiāng)村法治建設和現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展。

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是以關(guān)系為紐帶的人情社會，道德規(guī)則的約束性長久處于較高的位置，追求集體的價值和穩(wěn)定是鄉(xiāng)村社會的典型特征。鄉(xiāng)民遇到糾紛時，傾向于調(diào)解或者求助于“關(guān)系”，普遍沒有形成遇到問題首先使用法律武器的思維。因此，政府應通過公共法律服務建設加強鄉(xiāng)村文明鄉(xiāng)風建設，通過各種普惠公共服務的建設如“一村一顧問”以及定期或不定期的法律宣傳普及活動來推動鄉(xiāng)村法治進程。通過鄉(xiāng)風建設塑造鄉(xiāng)民之間平等和睦的文化氛圍，維護公序良俗，利用鄉(xiāng)民傾向于建立熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡的固有的組織化特性，為鄉(xiāng)村人民切實解決就醫(yī)、就業(yè)、養(yǎng)老等涉及的實際法律問題，提高其對法律顧問、司法行政人員和法律志愿者的信任度和認同感，讓鄉(xiāng)村民眾感受到通過法律能夠維護自身權(quán)益，在實際個案中感受到公平正義。要營造鄉(xiāng)村社會依法辦事、學法守法的法治氛圍，使得政府執(zhí)法和群眾用法實現(xiàn)和諧互動，推動鄉(xiāng)村治理水平現(xiàn)代化，助力全面依法治國。

3.3 扎實推進經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，提升鄉(xiāng)村人民幸福感

從目前農(nóng)村人口的結(jié)構(gòu)來看，青壯年勞動力的流失使得農(nóng)村剩余人口受教育程度普遍較低，現(xiàn)代法律知識較為缺乏，導致鄉(xiāng)村在經(jīng)濟發(fā)展過程中生產(chǎn)能力不足，對市場變化反應較慢。要打破傳統(tǒng)觀念，將適應現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的治理手段引入，以應對新的社會矛盾糾紛。而法律能為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展提供一整套的制度規(guī)則，清晰定義各方在交易過程中的權(quán)利與義務，并有效處理農(nóng)村經(jīng)濟改革發(fā)展中出現(xiàn)的問題。法治化程度越高，越有利于鄉(xiāng)村企業(yè)招商引資，進行市場化運作發(fā)展產(chǎn)業(yè)，幫助農(nóng)民脫貧致富。要引導法律資源向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，降低鄉(xiāng)民獲取法律服務的成本，鼓勵支持引導鄉(xiāng)村公共法律服務發(fā)展，發(fā)揮公共法律服務對鄉(xiāng)村振興的推動作用[6]。

現(xiàn)代鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會主義市場經(jīng)濟基礎(chǔ)的相容性構(gòu)成了兩者相銜接的基礎(chǔ)，而有效促進兩者銜接就需要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村公共法律服務體系的服務功能，滿足鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的多樣化法律服務需求?？赏ㄟ^政府提供財政資金和政策扶持等幫扶措施，鼓勵支持各基層政府積極探索創(chuàng)新公共法律服務體系供給模式，建立完備的鄉(xiāng)村法治建設能力提升機制，以法治保障改善生產(chǎn)經(jīng)營格局。增強鄉(xiāng)村公共法律服務主體的服務供給能力，并加大對不同法律糾紛類型、環(huán)節(jié)服務主體的培育力度，提高其法律服務質(zhì)量和服務水平，從而發(fā)揮鄉(xiāng)村公共法律服務對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的輻射帶動作用，進而有效提升鄉(xiāng)村人民幸福感。

4 結(jié)語

基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展目標，促進基層治理和鄉(xiāng)村公共法律服務體系建設有效銜接是推動我國依法治國進程以及實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點。要通過充分發(fā)揮公共法律服務主體的帶動作用，來破解現(xiàn)代鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中的困局，實現(xiàn)法律資源在城鄉(xiāng)區(qū)域間的優(yōu)化配置，使其法律服務需求得以滿足。要充分肯定鄉(xiāng)村公共法律服務體系在農(nóng)村基層社會治理中的積極效應，完善體系建設的頂層設計，鼓勵地方政府因地制宜，創(chuàng)新發(fā)展帶有地方特色的公共法律服務產(chǎn)品體系，以保障鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，不斷推進法律資源均衡發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化建設。