齊曉亮

(陜西警官職業(yè)學(xué)院 西部生態(tài)安全法治研究中心,陜西 西安 710021)

一、引論

2022年3月,政府工作報(bào)告提出,持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境,推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。十四五規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)也提出,要“筑牢生態(tài)安全屏障”。二十大報(bào)告進(jìn)一步指出,要“推動(dòng)綠色發(fā)展,促進(jìn)人與自然和諧共生”。2021年,中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出,要持續(xù)做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革“后半篇文章”,全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),切實(shí)提高依法行政能力。近年來(lái),隨著“綠水青山就是金山銀山”和生態(tài)文明的提出,從中央政策出臺(tái)到地方政府執(zhí)行,國(guó)家層面的社會(huì)行動(dòng)不斷彰顯著我國(guó)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的重視程度?！笆濉逼陂g,生態(tài)環(huán)境執(zhí)法持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì),全國(guó)共實(shí)施環(huán)境行政處罰案件83.3萬(wàn)件,罰款金額536.1億元,分別較“十二五”期間增長(zhǎng)1.4倍和3.1倍[1]。由此可見(jiàn),我國(guó)環(huán)境問(wèn)題依然較為嚴(yán)峻,除環(huán)保部門(mén)以外,公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法能力也亟待提升。一方面,中央對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理的要求不斷提高,隨著“十四五規(guī)劃”和鄉(xiāng)村振興及共同富裕目標(biāo)的提出,生態(tài)環(huán)境治理由單一性的環(huán)保部門(mén)監(jiān)管轉(zhuǎn)化為多部門(mén)協(xié)作的全方位、立體式社會(huì)行動(dòng)。另一方面,在國(guó)家政策自上而下的社會(huì)行動(dòng)中,生態(tài)環(huán)境治理已成為由科層制、集中化治理轉(zhuǎn)化為社會(huì)參與的集體行動(dòng)。

從國(guó)外研究來(lái)看,自工業(yè)革命開(kāi)始,“倫敦霧霾”事件出現(xiàn)后,西方國(guó)家逐漸注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理。但總體而言,西方基本延續(xù)“先污染、后治理”的生態(tài)環(huán)境治理路徑。美國(guó)生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Garrett Hardin提出了“公地悲劇”的情境,即由于個(gè)人向公共環(huán)境過(guò)度索取資源,超出生態(tài)環(huán)境承載能力,進(jìn)而影響整體環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)[2]。為避免人為造成的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),有必要建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境警察隊(duì)伍,以防范打擊此類(lèi)違法犯罪行為。1996年,俄羅斯率先建立起全球第一支“生態(tài)環(huán)境警察”隊(duì)伍[3](高文驍和刑捷,2015年)。自此,西方國(guó)家陸續(xù)建立了專(zhuān)門(mén)的環(huán)境警察隊(duì)伍。20世紀(jì)80年代,可持續(xù)發(fā)展觀顯現(xiàn)于國(guó)際舞臺(tái),即人類(lèi)應(yīng)實(shí)現(xiàn)人口、資源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

就國(guó)內(nèi)研究而言,警察執(zhí)法的生態(tài)化要求是警察權(quán)在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所做出的時(shí)代革新,代表了警務(wù)發(fā)展的一種新趨勢(shì)[4](邢捷,2015年)。也有學(xué)者指出,應(yīng)將生態(tài)安全維護(hù)和環(huán)境權(quán)利保障作為環(huán)境警察權(quán)制度建構(gòu)的目標(biāo),確立環(huán)境警察的環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境犯罪打擊和環(huán)境應(yīng)急防控三大職能,進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范職能實(shí)現(xiàn)的環(huán)境警察權(quán)制度模式選擇與運(yùn)行機(jī)制保障,全面實(shí)現(xiàn)環(huán)境警察的制度功能[5](余曉龍,2022年)。針對(duì)環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題,有研究認(rèn)為,屬地管理潛藏著地方保護(hù)主義,污染跨域轉(zhuǎn)移使得不同區(qū)域之間府際合作失靈,行政位階懸殊導(dǎo)致地方環(huán)保部門(mén)無(wú)力監(jiān)管強(qiáng)勢(shì)國(guó)企,這些因素共同促成了我國(guó)環(huán)境執(zhí)法權(quán)“逆流而上”的軌跡特征[6](龔宏齡和呂普生,2021年)。有學(xué)者提出,《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)查封、扣押的權(quán)力,但該制度在實(shí)踐過(guò)程中存在行政目的錯(cuò)位、執(zhí)法手段“一刀切”、利益衡量不全面等規(guī)范性欠缺問(wèn)題[7](高利紅和徐璽,2021年)。在規(guī)范生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)上,有學(xué)者指出,規(guī)范聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍的組建,通過(guò)區(qū)域合作和中央批準(zhǔn)的方式建立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍并對(duì)執(zhí)法主體進(jìn)行明確授權(quán),充分發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的監(jiān)督協(xié)調(diào)作用,以及通過(guò)分區(qū)域、分行業(yè)、分時(shí)段的方式逐漸統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)[8](張健和張舒,2021年)。也有學(xué)者提出,破解環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法困境需要堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向,落實(shí)政府責(zé)任,健全執(zhí)法機(jī)制與制度,提高執(zhí)法能力,引導(dǎo)企業(yè)守法,強(qiáng)化公眾參與,提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效率和效能[9](陳瑾等,2016年)。

總體來(lái)看,西方國(guó)家的生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐及相關(guān)研究先于我國(guó),但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的,即走的是“先污染、后治理”的道路。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的工業(yè)化發(fā)展迅速,同時(shí)也經(jīng)歷了由“粗放式”向“集約式”發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。我國(guó)政府率先提出生態(tài)治理共同體的倡議,在國(guó)際氣候會(huì)議上履行節(jié)能減排、降低碳排放的承諾。自“兩山理論”提出以來(lái),我國(guó)自上而下貫徹執(zhí)行中央政策,尤其是十八大以來(lái),我國(guó)生態(tài)環(huán)境明顯改善。然而,這一成效的取得并非短期行為,而是政府監(jiān)管與社會(huì)自治共同作用的產(chǎn)物。生態(tài)環(huán)境治理是社會(huì)治理的重要組成部分,同樣存在社會(huì)治理中“形式化運(yùn)作”所產(chǎn)生的“非預(yù)期效果”、基層執(zhí)法“懸浮化”等一系列困境,在環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中也存在多方利益博弈?；诖?本研究從公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法視角出發(fā),以社會(huì)行動(dòng)中的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)樣態(tài)為起點(diǎn),構(gòu)建“關(guān)系—嵌入—共生”三重治理機(jī)制,并提出生態(tài)環(huán)境的“復(fù)合型治理”路徑,將政府監(jiān)管與社會(huì)自治相結(jié)合,形成“生態(tài)警務(wù)”多主體治理共同體。

二、公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理樣態(tài)解析

生態(tài)環(huán)境治理并非單一性治理,與基層社會(huì)治理相比,其社會(huì)行動(dòng)具有復(fù)雜性、差異性和不確定性等特征。從公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)演化歷程來(lái)看,生態(tài)環(huán)境執(zhí)法經(jīng)歷了從生態(tài)環(huán)保部門(mén)移交到成立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的過(guò)程。從其行政執(zhí)法機(jī)理而言,對(duì)于打擊生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為,公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段逐漸技術(shù)化和專(zhuān)業(yè)化,行政執(zhí)法方式也從單一性治理轉(zhuǎn)化為合作型的多元化治理。對(duì)于公安機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)樣態(tài),長(zhǎng)期以來(lái)缺乏相關(guān)研究。因此,以下將從生態(tài)環(huán)境治理樣態(tài)入手,闡釋“生態(tài)警務(wù)”的運(yùn)行機(jī)理。

(一)反身性與集體行動(dòng)

對(duì)于反身性的研究,常見(jiàn)于哲學(xué)與社會(huì)學(xué)界,有學(xué)者指出,反身性與反思性存在聯(lián)系,是一種理性思維上的自我反駁、悖論,自我反思[10](肖瑛,2004)。以曼海姆為代表的“知識(shí)社會(huì)學(xué)”學(xué)派對(duì)于反身性的研究相對(duì)較多。源于第二次工業(yè)革命后的后現(xiàn)代主義流派對(duì)宏大理論的敘事進(jìn)行了反思與批判,以此推動(dòng)了社會(huì)理論的進(jìn)一步發(fā)展。從理論視角而言,反身性是理性思維的體現(xiàn),知識(shí)社會(huì)學(xué)派強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)理論進(jìn)行宏觀梳理,即嘗試用宏觀整體性視角的理論來(lái)解釋社會(huì)現(xiàn)象及社會(huì)行動(dòng)。而微觀視角上的研究,則強(qiáng)調(diào)從理論本身出發(fā),運(yùn)用具體理論去闡釋現(xiàn)實(shí)樣態(tài)及社會(huì)運(yùn)行機(jī)理。以默頓為代表的“中層理論”試圖打破宏觀理論的宏大敘事所帶來(lái)的空洞、抽象及微觀理論過(guò)于注重某一項(xiàng)具體的理論而忽視系統(tǒng)性思考的困境。西方學(xué)界一直以來(lái)致力于尋找解釋社會(huì)的萬(wàn)能理論,卻始終處于批判與被批判的學(xué)術(shù)循環(huán)困境之中,后工業(yè)時(shí)代也由此誕生了后現(xiàn)代主義風(fēng)格,其核心思想是致力于對(duì)過(guò)往理論的批判,以此尋找社會(huì)科學(xué)的進(jìn)步。雖然西方學(xué)界眾多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了探索,然而卻也難逃空洞與抽象的窠臼,因此也很難將理論與實(shí)踐有效結(jié)合。以美國(guó)功能學(xué)派為代表的學(xué)者致力于應(yīng)用性社會(huì)學(xué)的研究,試圖打開(kāi)抽象理論難以作用于實(shí)踐的困境。我國(guó)社會(huì)學(xué)界也試圖促進(jìn)社會(huì)科學(xué)理論“本土化”,然而目前尚未形成本土化的學(xué)術(shù)體系。從實(shí)踐層面而言,生態(tài)環(huán)境治理一直是我國(guó)政府治理的重要內(nèi)容,而隨著“兩山理論”的提出,自上而下的政策傳導(dǎo)機(jī)制也促使中央政策在基層得以貫徹實(shí)施。而公安機(jī)關(guān)對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的打擊力度不斷增強(qiáng),從生態(tài)環(huán)保部門(mén)移交案件轉(zhuǎn)為獨(dú)立執(zhí)法機(jī)制,這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了自上而下的政府政策執(zhí)行能力、組織能力不斷增強(qiáng)。改革開(kāi)放以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,社會(huì)呈現(xiàn)出復(fù)雜性、異質(zhì)性和不確定性的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。公安機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法也由單一性組織演化為多部門(mén)、全方位、多層次聯(lián)動(dòng)合作的行動(dòng)機(jī)制。在多元主體參與的生態(tài)環(huán)境治理集體行動(dòng)中,復(fù)合型治理產(chǎn)生了明顯的治理效果。

(二)復(fù)合型治理

我國(guó)的生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了從單一的生態(tài)環(huán)保部門(mén)監(jiān)管走向多部門(mén)合作的復(fù)合型治理的過(guò)程。2022年4月,桂林市公安局生態(tài)環(huán)境保護(hù)分局正式成立,這是我國(guó)首次建立的市縣鄉(xiāng)村公安機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的成立意味著從國(guó)家到地方對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度逐漸加深。長(zhǎng)期以來(lái),生態(tài)環(huán)境保護(hù)一直歸屬于生態(tài)環(huán)境部門(mén)管理,但隨著現(xiàn)代工農(nóng)業(yè)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的影響,生態(tài)環(huán)境部門(mén)一直以來(lái)礙于自身能力不足和缺乏行政執(zhí)法權(quán),只能將案件移交給公安機(jī)關(guān)或是與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案。然而,對(duì)于一些突發(fā)事件或復(fù)雜事件,合作辦案通常時(shí)效性較差,因而對(duì)于違法犯罪的打擊力度也較為有限。自黨的十八大以來(lái),中央政府越來(lái)越重視對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù),尤其是“兩山理論”的提出,更是將生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升至戰(zhàn)略地位。近年來(lái),學(xué)界對(duì)于社會(huì)治理已有十分豐富的研究,然而對(duì)于基層社會(huì)治理,尤其是農(nóng)村社會(huì)治理的研究還有待提升。我國(guó)正值發(fā)展變革期,社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)變遷較為明顯,而學(xué)界對(duì)于公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)研究較為鮮見(jiàn)。桂林市公安局生態(tài)環(huán)境保護(hù)分局的成立不僅意味著地方政府的生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)延伸至基層社會(huì)治理中,成為普遍性的治理內(nèi)容,而且對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為也能進(jìn)行更為有效的處罰。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)變遷的進(jìn)程逐步加深,從政府到民間都亟須尋找到更為高效和更能踐行社會(huì)價(jià)值的治理方式。從生態(tài)環(huán)境治理的行為邏輯而言,公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法具有履行國(guó)家意志、保護(hù)生命財(cái)產(chǎn)及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能,帶有集體行動(dòng)意志和科層制監(jiān)管執(zhí)法色彩。相較于傳統(tǒng)的單一部門(mén)執(zhí)法而言,公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法行為通常采用“聯(lián)動(dòng)機(jī)制”,即將多部門(mén)合作治理與全方位、立體式、多層次治理相結(jié)合,強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的聯(lián)合互動(dòng)。一方面,這一多部門(mén)“復(fù)合型治理”方式凸顯出全生命周期性中的中長(zhǎng)期治理的技術(shù)性和科學(xué)性,有利于推進(jìn)系統(tǒng)性和整體性的模式化治理,進(jìn)而規(guī)范公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為,以“生態(tài)警務(wù)”發(fā)展?fàn)恳瘎?wù)現(xiàn)代化。另一方面,“復(fù)合型治理”不僅僅局限于技術(shù)治理,也體現(xiàn)在政府與社會(huì)、公務(wù)人員與民眾的互動(dòng)之中,有助于構(gòu)建社會(huì)主義核心價(jià)值觀,便于在公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法中實(shí)現(xiàn)技術(shù)性治理與社會(huì)價(jià)值的統(tǒng)一。

三、“關(guān)系—嵌入—共生”三重治理機(jī)制解構(gòu)

學(xué)界對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)研究,多傾向于從梳理政策、問(wèn)題、成因及路徑等方面進(jìn)行,卻少有學(xué)者探索其中的行動(dòng)機(jī)制,而對(duì)于公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的研究更為鮮見(jiàn)。鑒于此,以下從公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理中的政府與社會(huì)之間的互動(dòng)入手,探索其中多元主體之間的利益博弈,并由此解讀公安機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中的多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制;構(gòu)建“關(guān)系—嵌入—共生”三重治理機(jī)制框架,來(lái)以此說(shuō)明其參與生態(tài)環(huán)境治理的行動(dòng)機(jī)理,助力我國(guó)“生態(tài)警務(wù)”制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。

(一)關(guān)系呈現(xiàn):多層次互動(dòng)

西方學(xué)界對(duì)于社會(huì)互動(dòng)的研究興起于20世紀(jì)中葉,以戈夫曼為代表的“互動(dòng)論”研究提出“擬劇論”,即每個(gè)人都在日常生活中扮演著不同角色,在日常生活均有自我角色的社會(huì)呈現(xiàn)[11]。在生態(tài)環(huán)境治理中,隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法通常會(huì)聯(lián)合多層次、多主體的相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)進(jìn)行,而在這一過(guò)程中,處理好日常現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)互動(dòng)顯得尤為重要。從理論邏輯上而言,日常生活中的社會(huì)呈現(xiàn)并非顯性存在,而是潛藏于社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中,在不同層次的復(fù)雜性社會(huì)互動(dòng)中,其現(xiàn)實(shí)性建構(gòu)和功能性通常以不同角色演繹而存在。在公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的過(guò)程中,從政府部門(mén)的監(jiān)管者到基層執(zhí)法人員均與社會(huì)中的不同層次、不同類(lèi)型的人員進(jìn)行社會(huì)互動(dòng),這一互動(dòng)方式不僅是自上而下的官民互動(dòng),更是橫向的各部門(mén)合作。在我國(guó)“人情社會(huì)”的傳統(tǒng)文化之下,執(zhí)法者不僅需要靠法律法規(guī)的硬性約束來(lái)進(jìn)行行政執(zhí)法,更要探索柔性執(zhí)法思維,即如何與群眾建立聯(lián)系,激發(fā)群眾的主觀能動(dòng)性,而這一方法也是中國(guó)共產(chǎn)黨特有的團(tuán)結(jié)鞏固群眾的重要方式。

從公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看,一方面,在公安機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中,協(xié)調(diào)科層制下的自上而下的組織力量,以此提高行政化改革的力度,進(jìn)而提升實(shí)際工作中的行政執(zhí)法效率,成為現(xiàn)今亟待解決的重要問(wèn)題。從文獻(xiàn)梳理和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)而言,對(duì)于科層制下上下層級(jí)管理已有較為豐富的研究,而對(duì)于政策如何貫徹至基層及基層執(zhí)法中社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的相關(guān)研究較為欠缺?；鶎訄?zhí)法具有復(fù)雜性、差異性和不確定性等特征,進(jìn)一步說(shuō)明了建立基層執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制的必要性和現(xiàn)實(shí)性。另一方面,在公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的行政執(zhí)法中,引導(dǎo)社會(huì)參與、變被動(dòng)執(zhí)法為主動(dòng)式聯(lián)合治理也逐漸成為生態(tài)環(huán)境治理及“生態(tài)警務(wù)”現(xiàn)代化的重要趨勢(shì)。質(zhì)言之,科層制下自上而下的關(guān)系互動(dòng)及執(zhí)法者與社會(huì)參與者之間的互動(dòng),不僅是提升公安機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法效率的關(guān)鍵,而且也是鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨群眾基礎(chǔ)與踐行中國(guó)特色社會(huì)主義核心價(jià)值觀的根本要素。

(二)資源嵌入:多主體利益博弈

格蘭維諾將嵌入理論引入社會(huì)學(xué)研究中,以此闡述個(gè)體與整體的社會(huì)互動(dòng)過(guò)程[12]。在公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的過(guò)程中,隨著國(guó)家層面的政策性支持和不同層級(jí)公安機(jī)關(guān)的資源下沉,治理轉(zhuǎn)型裹挾大量人力、物力等資源進(jìn)行自上而下的分配。由此,在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中一般會(huì)出現(xiàn)多部門(mén)不同利益主體之間的博弈。從理論邏輯上而言,多主體參與治理提升了公安機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的效率,促使執(zhí)法隊(duì)伍在專(zhuān)業(yè)性、組織性、技術(shù)性等方面得到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。從結(jié)構(gòu)層面而言,面對(duì)多層級(jí)的資源分配,從中央政府到基層執(zhí)法部門(mén)均對(duì)如何平衡各主體之間的分工及利益博弈進(jìn)行權(quán)衡。不同主體之間的博弈并不是孤立或者單一呈現(xiàn)的,而是多層面的互動(dòng)過(guò)程。馬克思認(rèn)為,人際交往的本質(zhì)是利益關(guān)系。在一項(xiàng)社會(huì)行動(dòng)中,各主體間也是如此,資源分配由組織者或者管理者直接決定,帶有一定的主觀性。面對(duì)客觀存在的事實(shí),人為因素的主觀能動(dòng)性難以保持絕對(duì)精確性。公安機(jī)關(guān)在對(duì)生態(tài)環(huán)境的行政執(zhí)法中亦是如此,其治理行動(dòng)需要技術(shù)、人力等各方面的資源支持,而上級(jí)資源的有限性和基層情況的復(fù)雜性與不確定性構(gòu)成了一個(gè)矛盾綜合體。因此,在面對(duì)上級(jí)資源分配時(shí),相關(guān)主體勢(shì)必要進(jìn)行利益博弈。質(zhì)言之,主體間的利益博弈是社會(huì)行動(dòng)中常見(jiàn)的表現(xiàn)方式,平衡資源分配與將資源嵌入至基層一直以來(lái)是學(xué)界研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

從現(xiàn)實(shí)層面而言,公安機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法通常需要面對(duì)基層復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況,在參與生態(tài)環(huán)境治理的社會(huì)行動(dòng)中亟須提升公安機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍,運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)及組織力量構(gòu)建健全的執(zhí)法體系。因此,這就要求從中央政府自上而下式的資源嵌入至基層執(zhí)法隊(duì)伍。而我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型及社會(huì)變遷的歷史機(jī)遇期,社會(huì)情況相對(duì)復(fù)雜,幅員遼闊,面對(duì)中央有限的資源,有學(xué)者提出“漸進(jìn)式嵌入”的治理方式,即從實(shí)際情況出發(fā),綜合研判生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性與不確定性,以此確保上級(jí)資源的精準(zhǔn)有效分配,平衡各利益主體,促使資源實(shí)現(xiàn)最大化、最優(yōu)化分配,構(gòu)建“生態(tài)警務(wù)”的系統(tǒng)化治理機(jī)制。

(三)合作共生:多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國(guó)公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了由單一性治理演變?yōu)槎嘣献魇街卫淼陌l(fā)展過(guò)程,這一變化與社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷緊密相關(guān)。學(xué)界對(duì)于合作式治理的研究已較為豐富,然而對(duì)于如何形成多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制的研究尚少,而“運(yùn)動(dòng)式治理”的方式只能在短期內(nèi)發(fā)揮效益,卻難以形成長(zhǎng)效機(jī)制。有學(xué)者提出用“超常規(guī)治理”的方式來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件,但此種治理方式具有不可預(yù)期性和不確定性,也難以形成模式化,不具備推廣應(yīng)用價(jià)值。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,要確保治理方式的有效性就必須將“超常規(guī)治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺Ｒ?guī)治理”方式,由此形成多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制,這也有助于提升組織性,并且具備模式化運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)。從理論邏輯上而言,生態(tài)環(huán)境治理實(shí)質(zhì)上是結(jié)構(gòu)功能主義和社會(huì)分工理論的演化。一方面,社會(huì)行動(dòng)無(wú)疑帶有功能性?xún)A向,治理者采取的社會(huì)治理行動(dòng)通常服務(wù)于社會(huì)發(fā)展和政權(quán)穩(wěn)固。而在我國(guó)政府治理通常占據(jù)主導(dǎo)性地位,這種治理方式在特定集中式動(dòng)員下可以發(fā)揮極強(qiáng)的社會(huì)治理效應(yīng),但此種治理方式也難以避免“運(yùn)動(dòng)式治理”的弊端,即在資源有限的情況下難以形成模式化、常態(tài)化治理方式。另一方面,政府的科層制分工與社會(huì)分工及市場(chǎng)化分工都有著明顯區(qū)別,科層制分工是層級(jí)式的權(quán)威性分工,帶有一定的強(qiáng)制性色彩,而社會(huì)分工強(qiáng)調(diào)參與性,但其分工需要觸發(fā)機(jī)制,即政策性資源下沉或政策引導(dǎo)。市場(chǎng)化分工一般是基于利益,但市場(chǎng)具有政府和社會(huì)不具備的活力,引導(dǎo)市場(chǎng)化分工即是需要市場(chǎng)注入活力,投入民間資金和技術(shù),最后政府將以項(xiàng)目招標(biāo)的形式轉(zhuǎn)包給市場(chǎng)主體,以此達(dá)到聯(lián)合治理的效果。

公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理不應(yīng)完全依賴(lài)于政策性資源,其也應(yīng)探索與社會(huì)團(tuán)體或市場(chǎng)主體進(jìn)行合作,將行政執(zhí)法嵌入基層社會(huì)中,提升民間組織的參與積極性,并聯(lián)合市場(chǎng)主體提升治理技術(shù),將政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者相結(jié)合,構(gòu)建三方聯(lián)動(dòng)的“生態(tài)警務(wù)”新機(jī)制。這種方式既有利于實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法目標(biāo),同時(shí)也有助于提升社會(huì)的組織性,此外還可以惠及市場(chǎng)主體,實(shí)現(xiàn)互利共贏、合作共生的警務(wù)治理目標(biāo)。

四、公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理路徑探究

總體而言,我國(guó)公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)型治理模式演變?yōu)檎?、市?chǎng)與社會(huì)三大主體協(xié)同治理的發(fā)展歷程。從公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的中觀層面來(lái)講,多主體之間在自上而下的資源分配中存在利益博弈,由此也形成了多元主體之間的互動(dòng)。在新時(shí)代,公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理,其行政執(zhí)法過(guò)程并非單一主體所能完成,而是由不同部門(mén)、層級(jí)、主體間的多元聯(lián)動(dòng)構(gòu)成。上文構(gòu)建了“關(guān)系—嵌入—共生”的三重治理機(jī)制框架,以此說(shuō)明公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的行動(dòng)機(jī)理。從本質(zhì)上而言,這一多元互動(dòng)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制也可稱(chēng)之為“復(fù)合型治理”模式,其治理路徑應(yīng)首先從“制度再造”入手,促進(jìn)制度漸進(jìn)式改革;其次是各組織間的相互融入,進(jìn)而建構(gòu)系統(tǒng)化組織治理模式;最后,建構(gòu)“復(fù)合型治理”模式,從而互構(gòu)多元主體共治體系。

(一)“制度再造”:促進(jìn)制度漸進(jìn)式改革

從結(jié)構(gòu)功能主義而言,社會(huì)由不同模塊構(gòu)成,每一模塊都具有自身的功能。學(xué)界對(duì)于社會(huì)功能的研究已較為豐富,以涂爾干為代表的社會(huì)分工論指出,社會(huì)具有不同分工,不同類(lèi)型的分工具有差異化的功能。第二次工業(yè)革命后,美國(guó)社會(huì)學(xué)界對(duì)于社會(huì)功能的研究呈現(xiàn)出井噴式的增長(zhǎng)。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)變遷,社會(huì)制度處于不斷變化之中,制度改革也隨著社會(huì)變動(dòng)而發(fā)展。國(guó)家與社會(huì)緊密相連,國(guó)家相關(guān)政策對(duì)社會(huì)治理的方向在很大程度上起著至關(guān)重要的作用。在后現(xiàn)代主義浪潮中,西方學(xué)界對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)理論進(jìn)行了反思與批判,試圖提出全球化視角下的新社會(huì)學(xué),而其中的系統(tǒng)性和整體性思維方式也引發(fā)國(guó)內(nèi)學(xué)界的反思。我國(guó)的現(xiàn)代化道路與西方具有較大差異性,但在工業(yè)化、信息化時(shí)代的生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題上,中西方基于全球化視角進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境治理也在某種程度上達(dá)成了共識(shí)。

從公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐而言,我國(guó)社會(huì)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)變遷的發(fā)展期,從根本上來(lái)講,制度變革應(yīng)服務(wù)于社會(huì)治理的大局,制度也應(yīng)根據(jù)社會(huì)實(shí)踐的復(fù)雜性、差異性與不確定性而不斷改進(jìn)。對(duì)于不合時(shí)宜的制度應(yīng)及時(shí)更新,在新時(shí)代進(jìn)行“制度再造”,探索符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的新型制度。與此同時(shí),治理者也應(yīng)具備“漸進(jìn)式治理”的思維,這一治理方式不僅有利于避免“運(yùn)動(dòng)式治理”中的短期效益弊端,在一定階段具有可復(fù)制、可推廣的模式化效應(yīng),而且還具有一定的調(diào)適性,能夠根據(jù)社會(huì)變遷情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理具有多主體治理、聯(lián)動(dòng)治理、復(fù)合型治理的特點(diǎn),因此在執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)適時(shí)進(jìn)行“制度再造”,以便適應(yīng)新時(shí)代“生態(tài)警務(wù)”的發(fā)展要求,從而實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享的生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)。

(二)組織融入:建構(gòu)系統(tǒng)化組織治理模式

學(xué)界對(duì)于社會(huì)組織的研究較為豐富,但對(duì)于公安機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法中的組織性研究相對(duì)較少。通常而言,公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法獨(dú)立性較強(qiáng),因其行業(yè)特殊性和專(zhuān)業(yè)化,對(duì)執(zhí)法人員的要求也相對(duì)較高。然而,在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中,由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期結(jié)構(gòu)性改革較為復(fù)雜,引發(fā)的社會(huì)沖突與矛盾相對(duì)較多,因此公安機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法通常也需要多部門(mén)聯(lián)合、上下層聯(lián)動(dòng),以此提高其行政執(zhí)法效率。而對(duì)于日漸增多的生態(tài)環(huán)境類(lèi)突發(fā)性事件及潛藏的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),構(gòu)建長(zhǎng)期性、系統(tǒng)化的“生態(tài)警務(wù)”組織體系勢(shì)在必行。從理論邏輯上而言,對(duì)于組織性的研究一直是學(xué)界探索的重要內(nèi)容。從社會(huì)互動(dòng)論的視角來(lái)講,組織是由單一的個(gè)體所組成的整體,組織內(nèi)部個(gè)體之間及組織個(gè)體與外部組織之間都因社會(huì)行動(dòng)而產(chǎn)生互動(dòng)與聯(lián)系。公安機(jī)關(guān)是政府的重要組成部分。對(duì)于社會(huì)行動(dòng)中的行政執(zhí)法人員而言,建立長(zhǎng)效并具有聯(lián)動(dòng)機(jī)制的行動(dòng)組織可以使其在行政執(zhí)法中更加專(zhuān)業(yè)化和規(guī)范化,在面對(duì)復(fù)雜案情時(shí),構(gòu)建系統(tǒng)化的組織治理模式也更能將組織融入至日常行政執(zhí)法中,以此提升其治理價(jià)值。

從實(shí)踐層面而言,我國(guó)“生態(tài)警務(wù)”建設(shè)尚處于探索階段,因此亟須建立系統(tǒng)完善的行政執(zhí)法體系與高效率的社會(huì)行動(dòng)組織。公安機(jī)關(guān)的社會(huì)行動(dòng)通常需要聯(lián)合多部門(mén)、多層次的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行,而合作式治理通常需要組織出面協(xié)調(diào)人力、物力等方面的資源,在科層制的層層審批中,行政執(zhí)法的效率往往也很難提高。一方面,公安機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法由組織出面進(jìn)行部門(mén)協(xié)調(diào)與互動(dòng),集體性?xún)?yōu)勢(shì)將展現(xiàn)出明顯的社會(huì)行動(dòng)力,因此也可以在短時(shí)間內(nèi)集聚所需資源,為其行政執(zhí)法提供動(dòng)能。另一方面,公安機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)能夠?qū)⑸鐣?huì)力量集中起來(lái),提高群眾的個(gè)體參與性,進(jìn)而將其社會(huì)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋更廣泛的人群,這種方式不僅有利于提升其行政執(zhí)法效率,而且有助于更好地踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“生態(tài)警務(wù)”的社會(huì)價(jià)值。

(三)復(fù)合型治理:互構(gòu)多元主體共治體系

關(guān)于合作治理,學(xué)界已有較為豐富的研究成果,合作式治理也成為現(xiàn)代社會(huì)治理的重要方式。然而,對(duì)于合作式治理中所呈現(xiàn)的多元化樣態(tài)與內(nèi)在機(jī)制的著述較少,尤其是系統(tǒng)化闡述合作式治理方式的相關(guān)研究更少。從系統(tǒng)論視角而言,社會(huì)現(xiàn)象的運(yùn)行都處于一個(gè)整體的系統(tǒng)中,生態(tài)環(huán)境治理也是圍繞社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)而進(jìn)行,而社會(huì)系統(tǒng)中的子系統(tǒng)各自獨(dú)立,又因?yàn)樯鐣?huì)行動(dòng)產(chǎn)生相連接的關(guān)系。從互動(dòng)論視角而言,社會(huì)行動(dòng)中的各主體都扮演著各自不同的社會(huì)角色,而將各自分散的單一個(gè)體相聯(lián)系是社會(huì)組織社會(huì)行動(dòng)的重要內(nèi)容。在公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的社會(huì)行動(dòng)中,不僅需要公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級(jí)人員相互銜接配合行政執(zhí)法行動(dòng),而且在行政執(zhí)法中也需要社會(huì)力量的參與和市場(chǎng)主體的技術(shù)性支持。因此,公安機(jī)關(guān)亟須具備系統(tǒng)化管理思維,在多主體復(fù)合型治理中互構(gòu)“生態(tài)警務(wù)”治理體系。

從實(shí)踐歷程而言,公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的方式從“依附式治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献魇街卫怼?。改革開(kāi)放以前,由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體處于初級(jí)發(fā)展階段,公安機(jī)關(guān)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的行政執(zhí)法及管理方式尚未形成系統(tǒng)化、整體化的可推廣模式,因此對(duì)于相關(guān)違法犯罪活動(dòng)多以“粗放式”的執(zhí)法方式進(jìn)行“運(yùn)動(dòng)式治理”。而在改革開(kāi)放后,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,政府各類(lèi)資源逐漸豐富,生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性也不斷攀升,公安機(jī)關(guān)隨之不斷提升隊(duì)伍素質(zhì),引進(jìn)各類(lèi)技術(shù)人才,以此提高相關(guān)執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)性和規(guī)范性。尤其是黨的十八大以來(lái),隨著以習(xí)近平為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出“兩山理論”,地方政府不斷重視對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù),因此各地公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的水平也逐步提升。從治理方式而言,公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了從單一主體到多元主體復(fù)合治理方式的轉(zhuǎn)變,而公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法也從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)聯(lián)動(dòng)式治理,著力構(gòu)筑我國(guó)系統(tǒng)完善的現(xiàn)代“生態(tài)警務(wù)”治理體系。

五、結(jié)論與討論

公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)歷了從單一治理向多元主體復(fù)合式治理的過(guò)程。在公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行動(dòng)中,個(gè)體化行動(dòng)與集體行動(dòng)互相融合,共同構(gòu)成“生態(tài)警務(wù)”的系統(tǒng)化、整體化體系。在深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神指引下,本研究從公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理中的政府與社會(huì)之間的互動(dòng)樣態(tài)入手,探索其中多主體之間的利益博弈,并由此解讀公安機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中的多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制;構(gòu)建“關(guān)系—嵌入—共生”的三重治理機(jī)制框架,以此說(shuō)明公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的行動(dòng)機(jī)理;并從社會(huì)互動(dòng)的視角出發(fā),探索其中的多元互動(dòng)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制,即“復(fù)合型治理”模式,由此提出公安機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境治理的路徑。首先,從“制度再造”入手,促進(jìn)制度漸進(jìn)式改革;其次,通過(guò)各組織間的相互融入,進(jìn)而建構(gòu)系統(tǒng)化組織治理模式;最后,建構(gòu)“復(fù)合型治理”模式,從而互構(gòu)多元主體共治體系。

從政策層面而言,政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理將出臺(tái)更多切實(shí)可行的舉措,將上下聯(lián)動(dòng)、多層次互構(gòu)、個(gè)體與集體統(tǒng)一相結(jié)合,共同建構(gòu)具有長(zhǎng)期性、可推廣、可復(fù)制的復(fù)合型治理模式。然而,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,各地生態(tài)環(huán)境治理面臨更為復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí),其復(fù)雜性、不確定性也愈發(fā)凸顯,因此從中央政策出臺(tái)到地方政策執(zhí)行都應(yīng)將資源下沉至基層,重點(diǎn)關(guān)注基層“生態(tài)警務(wù)”實(shí)踐。與此同時(shí),面對(duì)基層執(zhí)法的復(fù)雜性與風(fēng)險(xiǎn)性,基層執(zhí)法隊(duì)伍也要加強(qiáng)與社會(huì)力量的合作,引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制,采用更加先進(jìn)的智能化科技,以此輔助人工治理,將硬性的規(guī)范化治理與柔性的人性化執(zhí)法相結(jié)合,共同構(gòu)建穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境治理共同體。