劉介明 張思捷 姚云龍 梁本部

摘 要： 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提升，涌現(xiàn)了大量新市民和青年人的住房需求，構(gòu)建完善的保障性租賃住房治理體系是關(guān)系人們安居樂業(yè)和保障民生的重要舉措。為梳理全國(guó)各地在落實(shí)保障性租賃住房制度進(jìn)程中出現(xiàn)的矛盾問題，從意識(shí)、能力、法律、政策、方法層面系統(tǒng)分析當(dāng)前保障性租賃住房改革面臨的問題困境。提出在治理理念、治理模式、治理機(jī)制、治理政策、治理方法上開展治理體系創(chuàng)新，形成多層次、多元化、多渠道的保障體系，編織全方位的保障網(wǎng)絡(luò)，以期為租賃群體解決住房困難的階段性問題提供理論指導(dǎo)和管理啟示，從而促進(jìn)保障性租賃住房制度的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 保障性租賃住房； 治理體系創(chuàng)新； 住房保障； 對(duì)策

中圖分類號(hào)： F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2023.06.011

我國(guó)第七次人口普查結(jié)果顯示，2020年全國(guó)流動(dòng)人口為3.76億人，10年間增長(zhǎng)了近70%[1]。流動(dòng)人口的爆發(fā)式增長(zhǎng)是我國(guó)城鎮(zhèn)化加速進(jìn)程的表現(xiàn)，這也催生了對(duì)城市土地供應(yīng)和住房的需求[2]。改革開放以來，我國(guó)住房制度體系逐步形成，并隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程及住房發(fā)展階段的變化而日趨完善。在平衡人地資源的過程中，我國(guó)從發(fā)展廉租住房、公共租賃住房，到納入保障性租賃住房，同時(shí)培育和構(gòu)建“租購(gòu)并舉”的住房機(jī)制，逐步完善住房保障體系。2021年7月，為滿足新市民、青年人等群體的階段性城市住房需求，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，倡導(dǎo)多方主體參與供給，平衡供需矛盾，暢通保障渠道，立足住房民生屬性，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。隨后，各省市、自治區(qū)和各級(jí)地方政府相繼發(fā)布本地加快發(fā)展保障性租賃住房的實(shí)施辦法，就其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城市化發(fā)展水平、土地資源條件、人口規(guī)模和流動(dòng)狀況、區(qū)域經(jīng)濟(jì)地位和影響力等因素[3]，因城施策，以多種政策工具完善調(diào)控體系。然而，在保障性租賃住房制度實(shí)際施行中，各地仍面臨著涉及土地、金融、財(cái)稅、監(jiān)管等方面的諸多困境。因此，借助文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)研，從各個(gè)層面系統(tǒng)梳理當(dāng)前保障性租賃住房改革面臨的問題困境，并進(jìn)一步構(gòu)建治理體系創(chuàng)新框架，對(duì)于解決租賃群體住房困難和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、 保障性租賃住房改革的重要意義

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，住房問題是每個(gè)國(guó)家都會(huì)遇到的典型矛盾，當(dāng)前我國(guó)處于城鎮(zhèn)化水平高位發(fā)展階段，人地矛盾突出。推進(jìn)保障性住房體系建設(shè)是妥善解決現(xiàn)實(shí)問題的有效方案，也是關(guān)乎民生福祉的重大舉措。近年來，我國(guó)中央及地方政府將保障性租賃住房改革納入重點(diǎn)工作，堅(jiān)持房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與住房制度完善的有機(jī)結(jié)合，符合政策導(dǎo)向與現(xiàn)代化發(fā)展需求。

（一） 改革是解決“住房難”現(xiàn)實(shí)問題的有效途徑

伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市住房體系受到相應(yīng)沖擊，人地矛盾和住房供需不平衡的態(tài)勢(shì)加劇?！?022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2022年末，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，比2021年末提高0.5%，城鎮(zhèn)常住人口92071萬人。同時(shí)，由于城市匯聚了更多的資源，且能夠提供較多就業(yè)機(jī)會(huì)，青年人、新市民加速流動(dòng)不斷向城市聚集。推行保障性租賃住房改革工作對(duì)解決城市無房新市民、青年人等的階段性住房需求具有重大意義，不僅能夠幫助沒有足夠積蓄的青年人完成基本的住房過渡，減少在租住房屋挑選與對(duì)比方面的精力消耗，還能在此基礎(chǔ)之上，盡量滿足居住地與工作地的距離、交通、環(huán)境等要素的平衡，降低生活成本和保障生活質(zhì)量。

綜合各地關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的實(shí)施意見，符合條件且有未成年子女的家庭，可根據(jù)未成年子女?dāng)?shù)量在戶型選擇方面給予適當(dāng)照顧，這進(jìn)一步為符合條件的住房困難群體排憂解難，讓老百姓住得放心、住得安心、住得舒心，能夠充分投身到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)進(jìn)步的進(jìn)程中。因此，面對(duì)城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)過程中“新市民、青年人群體住房難”這一重要民生課題，推進(jìn)改革才是最有效的途徑，能夠加強(qiáng)房子的民生屬性，緩解“住房難”的焦慮。

（二） 改革有利于推進(jìn)政策落地，發(fā)揮政府支持作用

改革符合保障民生的根本目的，也是推進(jìn)政策實(shí)施的具體行動(dòng)。2021年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，旨在加快發(fā)展保障性租賃住房，促進(jìn)解決好新市民、青年人等群體在大城市的住房突出問題。2023年《政府工作報(bào)告》中將“加強(qiáng)住房保障體系建設(shè)，支持剛性和改善性住房需求，解決好新市民、青年人等住房問題”列為后續(xù)重點(diǎn)工作之一。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”，為房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展指明了前進(jìn)方向。我國(guó)“十四五規(guī)劃”中明確指出，堅(jiān)持租購(gòu)并舉，完善長(zhǎng)租房政策，擴(kuò)大保障性租賃住房供給。結(jié)合近年來國(guó)家層面對(duì)于保障性住房建設(shè)的規(guī)劃與導(dǎo)向，各地方積極響應(yīng)，結(jié)合地域優(yōu)勢(shì)及新市民、青年人居住現(xiàn)實(shí)需求，從解決供需匹配、吸引多方主體參與、明確住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、租金標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督管理、優(yōu)化建設(shè)居住環(huán)境等方面推行改革，各類舉措將充分發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)和政府支持作用。

（三） 改革有助于推進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、住房制度改革逐步展開，保障性租賃住房作為“租購(gòu)并舉”中租賃市場(chǎng)的重要載體，是行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵。由于保障性租賃住房為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，是民生工程，承載著投資、建設(shè)、金融、施工、材料供應(yīng)、商管服務(wù)、人員就業(yè)等多條產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，是傳統(tǒng)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移富余生產(chǎn)力、勞動(dòng)力的具體承載體。保障性租賃住房相關(guān)體系、理論尚屬空白，習(xí)近平總書記為房地行業(yè)發(fā)展指明了方向，需深入構(gòu)建相關(guān)理論體系，以更好地指導(dǎo)實(shí)踐。

自2016年我國(guó)提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，房地產(chǎn)市場(chǎng)就在此政策引導(dǎo)下逐漸轉(zhuǎn)型升級(jí)。房屋本身具有多重屬性，但作為保障性租賃住房的房屋突出的是民生屬性。20世紀(jì)末，城鎮(zhèn)住房制度逐步改革，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)得到巨大發(fā)展，但從購(gòu)買和租賃市場(chǎng)兩方分別觀察，大部分資源仍集中在買賣市場(chǎng)。此后，在探索租賃型保障住房方面，逐步推行廉租房、公租房、保障性租賃住房，織起一張公民住房保障的安全網(wǎng)。國(guó)家鼓勵(lì)住房租賃消費(fèi)、支持租賃住房建設(shè)，讓房地產(chǎn)行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)與保障性住房制度改革的現(xiàn)實(shí)需要緊密相連，加速保障性租賃住房建設(shè)體系勢(shì)在必行。

二、 保障性租賃住房改革面臨的困境

發(fā)展保障性租賃住房是民生工作，但在具體實(shí)踐中，受限于社會(huì)主體意識(shí)薄弱、理論研究不夠深入、法律體系保障缺乏、政策體系有待完善等諸多方面的因素，實(shí)際推行中面臨多重困境，阻礙具體工作開展。

（一） 意識(shí)層面：對(duì)概念的認(rèn)識(shí)存在偏差，且沒有形成共識(shí)

“保障性租賃住房”概念首次在中共十九屆五中全會(huì)提出，“十四五規(guī)劃”明確了擴(kuò)大供給的戰(zhàn)略導(dǎo)向與具體安排。2022年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再度強(qiáng)調(diào)保障性租賃住房建設(shè)?？v觀國(guó)內(nèi)主要城市地方政府，為了解決新市民、青年人的安居問題，都在不遺余力地貫徹落實(shí)中央部署，但其中不免有政策宣傳不夠全面、不夠深入的情況，這也導(dǎo)致“保障性租賃住房”概念普及率不夠高，因此認(rèn)知偏差導(dǎo)致矛盾的情況時(shí)有發(fā)生。

以工業(yè)園區(qū)、企事業(yè)單位等為代表的社會(huì)力量是保障性租賃住房籌建過程中的重要主體，若企業(yè)對(duì)于政策宣傳和解讀的接受情況不理想，其自身很可能產(chǎn)生“啟動(dòng)難度大”“審批流程難”“收益比率低”“回報(bào)周期長(zhǎng)”等顧慮，導(dǎo)致建設(shè)的積極性低、動(dòng)力不足。對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織和園區(qū)來講，前期資金籌集難度大是壓力的首要來源，資金有限和“融資難、融資貴”的雙重問題同時(shí)加壓，相關(guān)單位會(huì)有先發(fā)的畏難情緒。在對(duì)相關(guān)的土地、財(cái)稅、金融等政策不了解的情況下，房地產(chǎn)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織和園區(qū)無法產(chǎn)生在未來獲取高經(jīng)濟(jì)回報(bào)的期望，自然認(rèn)為其處于孤立無援的境地，而這正是意識(shí)層面存在偏差的體現(xiàn)。

除了房地產(chǎn)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織和園區(qū)，青年人群體中也同時(shí)存在對(duì)保障性租賃住房實(shí)施情況了解不深，對(duì)政策理解失準(zhǔn)等狀況。一方面，部分青年群眾受困于“信息繭房”，無法獲取具有時(shí)效性的官方信息，對(duì)“低價(jià)”住房無法產(chǎn)生足夠的信任感；另一方面，部分新市民又受到“居有定所”的傳統(tǒng)理念影響，執(zhí)著于提前購(gòu)置房屋，他們雖擁有保障性租賃住房入住資格，但由于缺乏對(duì)政策的深入了解，已經(jīng)通過各種途徑籌措資金購(gòu)房，產(chǎn)生了非必要的巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。

（二） 實(shí)施層面：理論上缺乏系統(tǒng)研究，實(shí)踐中缺乏成熟案例

通過梳理租賃性質(zhì)的保障住房發(fā)展情況，不難發(fā)現(xiàn)在保障性租賃住房之前，我國(guó)具有廉租房、公租房等建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。2019年底，國(guó)家曾推行有政策性租賃住房，住建部在13個(gè)新市民較多的中大城市開展試點(diǎn)工作，其與保障性租賃住房的推行邏輯是一致的[4]。

雖然有相似的工作經(jīng)驗(yàn)，但保障性租賃住房引入社會(huì)資本與此前的由政府主管和籌建多有不同，關(guān)鍵在于如何做好系統(tǒng)規(guī)劃，完成體系化研究，鼓勵(lì)社會(huì)力量的參與并完成資金回籠。在實(shí)踐中，近年全國(guó)各省、市、區(qū)進(jìn)行分步驟統(tǒng)籌施行，但各地的實(shí)際情況與面臨的困境不同，解決方案也自然不同，各地還需探索符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的具體做法，在土地周轉(zhuǎn)、資金平衡、政策扶持等多方面形成可多地推廣、反復(fù)采用的方案。

（三） 法律層面：缺乏專門的法律體系保障

縱觀國(guó)內(nèi)重點(diǎn)城市實(shí)施保障性租賃住房的落實(shí)，保障性租賃住房建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理均以各級(jí)人民政府層層發(fā)布的具體“實(shí)施辦法”為施行依據(jù)。例如，以新疆維吾爾自治區(qū)為例，承襲了國(guó)家層面的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》和自治區(qū)層面的《自治區(qū)關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的實(shí)施意見》，烏魯木齊市頒發(fā)《烏魯木齊市加快發(fā)展保障性租賃住房實(shí)施方案》、伊犁哈薩克自治州發(fā)布《自治州關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的實(shí)施方案》和《伊寧市關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的實(shí)施方案》等。這與我國(guó)垂直治理的結(jié)構(gòu)相關(guān)，也符合行政法規(guī)落實(shí)路徑。然而，規(guī)范性文件僅僅構(gòu)成法律體系中最基礎(chǔ)的保障環(huán)節(jié)，并未形成完善的法律保障體系。

相對(duì)而言，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在保障性租賃住房制度層面走在了前列。例如，上海和深圳除了《上海市保障性租賃住房租賃管理辦法》（試行）和《深圳市保障性租賃住房管理辦法》之外，還分別制定有《上海市住房租賃條例》和《深圳市保障性住房條例》。條例均在總則部分對(duì)各自規(guī)范內(nèi)涵作了界定，《上海市住房租賃條例》側(cè)重于“租賃”行為規(guī)范，《深圳市保障性住房條例》更注重于包含如公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等形式在內(nèi)的“保障性住房”?！渡虾Ｊ凶》孔赓U條例》利用第四章單獨(dú)對(duì)發(fā)展保障性租賃住房進(jìn)行了規(guī)定，又由十四條條款構(gòu)成了第六章法律責(zé)任，明確了相關(guān)違法違規(guī)行為所對(duì)應(yīng)承擔(dān)的民事和行政責(zé)任?！渡钲谑斜Ｕ闲宰》織l例》則對(duì)“準(zhǔn)入”“退出”機(jī)制分別作出了單章規(guī)定。

整體來看，全國(guó)大部分城市暫未形成法規(guī)和其他規(guī)范性文件雙軌并行的法律體系，易使得住房保障制度單薄而無支持，將會(huì)進(jìn)一步阻礙發(fā)展更高層次的社會(huì)保障制度[5]。

（四） 政策層面：尚未形成整體性的政策體系

保障性租賃住房的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理總體要在政府統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)下進(jìn)行，因此明確合理的目標(biāo)、有序完善的規(guī)劃是政策體系全盤布局的基礎(chǔ)。學(xué)者王建紅[6]和團(tuán)隊(duì)對(duì)杭州市某保障性租賃住房人群租住滿意度進(jìn)行問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)入住人群總體滿意，但對(duì)周邊生活配套設(shè)施、戶型與空間布局等方面還有更高的期待。相似或更為多樣化的訴求或許也會(huì)出現(xiàn)在全國(guó)保障性租賃住房住戶身上，這對(duì)于政策體系的完善提出了較高的要求。

通過相關(guān)文獻(xiàn)系統(tǒng)回顧，發(fā)現(xiàn)保障性租賃住房租金回報(bào)率低，政府政策應(yīng)給予籌建企業(yè)等主體更多的土地供應(yīng)、稅費(fèi)、水電氣及金融等方面的扶持和優(yōu)惠。以金融方面為例，當(dāng)下解決“企業(yè)收益率不高”問題，提高投資積極性的手段之一是發(fā)展REITs，即以保障性租賃住房為底層資產(chǎn)的不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金[7]。事實(shí)上，各地“實(shí)施辦法”文件中也闡明了“支持保障性租賃住房建設(shè)、改造、運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)行不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）融資”，但具體的政策支持并未明確。以房地產(chǎn)為底層資產(chǎn)的公募REITs發(fā)展難點(diǎn)主要表現(xiàn)在“缺乏針對(duì)產(chǎn)業(yè)投資基金的相關(guān)法律制度”“缺少專項(xiàng)稅收體系和支持政策”“對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)能力要求較高”“對(duì)試點(diǎn)范圍、現(xiàn)金分派率、對(duì)原始權(quán)益人的要求等方面的門檻標(biāo)準(zhǔn)制定難度大”四個(gè)方面[8]，這對(duì)具體政策貫徹落實(shí)提出了較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要在政策推行過程中創(chuàng)新模式，找到穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的平衡點(diǎn)，鼓勵(lì)REITs項(xiàng)目的良性循環(huán)。

（五） 方法層面：手段和方法單一，缺乏有效的創(chuàng)新舉措

保障性租賃住房的綜合屬性很強(qiáng)，為了能更好地鼓勵(lì)多元主體參與，政府需要提前規(guī)劃、隨時(shí)調(diào)整，充分發(fā)揮引導(dǎo)和服務(wù)作用。這需要在前期宣傳、后期監(jiān)管的各個(gè)方面有所創(chuàng)新，而不能僅依靠過往的手段和做法。在政策宣傳過程中，如果政策宣傳僅僅浮于表面，例如“廣撒網(wǎng)”式傳播，那么傳播力也會(huì)大打折扣。如果能深入企事業(yè)單位和房地產(chǎn)企業(yè)，與其進(jìn)行面對(duì)面交流、召開會(huì)議討論，就能更加了解其真實(shí)困難和需求，從而在政策的制定上加以調(diào)整，打消籌建方顧慮。

在租賃管理過程中，如果只是對(duì)產(chǎn)生的糾紛和矛盾冷處理，極易造成運(yùn)營(yíng)主體困難重重，承租方更替加速，導(dǎo)致?lián)p害各方利益。需要能夠精準(zhǔn)捕捉各方訴求，快速識(shí)別矛盾焦點(diǎn)，提高監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)、識(shí)別、解決問題的能力，既保證運(yùn)營(yíng)方收益平衡，做好服務(wù)保障，又對(duì)出現(xiàn)嚴(yán)重違約行為的承租方予以誠(chéng)信體系約束。工作方法上不能局限于點(diǎn)、線，還要擴(kuò)展到面，聚焦租賃監(jiān)督全周期管理，建立健全臺(tái)賬管理、誠(chéng)信約束、實(shí)地調(diào)查、及時(shí)反饋的工作機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管的動(dòng)態(tài)跟蹤，定期對(duì)管理中的案例進(jìn)行梳理匯總，時(shí)時(shí)回顧優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法，探索多種工作方式方法。

三、 保障性租賃住房治理體系的創(chuàng)新舉措

通過對(duì)全國(guó)重點(diǎn)城市保障性租賃住房治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，結(jié)合保障性租賃市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展趨勢(shì)，以進(jìn)一步完善保障性租賃住房的治理體系構(gòu)建。堅(jiān)持以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)保障性租賃住房的發(fā)展，從治理理念、治理模式、治理機(jī)制、治理政策、治理方法等多維度豐富體系建設(shè)，打造多層次立體式住房“保障網(wǎng)”[9]。

（一） 創(chuàng)新治理理念：加強(qiáng)宣傳，凝聚共識(shí)，開拓市場(chǎng)

加強(qiáng)保障性租賃住房政策宣傳，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，首先是用好人民群眾喜聞樂見的新聞媒體，利用其積極的引導(dǎo)力、影響力和公信力提高傳播力[10]。鼓勵(lì)住戶利用自媒體發(fā)布正向生活體驗(yàn)，充分發(fā)揮媒體矩陣作用，提高企業(yè)、新市民、青年人、城市基本公共服務(wù)人員的知曉度。加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，捕捉政策、建設(shè)、居住相關(guān)熱點(diǎn)與話題，營(yíng)造社會(huì)廣泛支持、各類主體積極參與的良好輿論環(huán)境。報(bào)道保障性租賃住房住戶的真實(shí)生活現(xiàn)狀、租賃籌建主體的成功經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)營(yíng)管理的優(yōu)秀案例，吸引各類社會(huì)主體關(guān)注。

保障性租賃住房相關(guān)部門工作人員可以采取充分走訪調(diào)研、面對(duì)面講解政策支持及運(yùn)營(yíng)管理的方式，了解房地產(chǎn)企業(yè)等其他單位的真實(shí)意愿，合力解決困難，同時(shí)將其他省市的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)篩選匯編，形成案例宣講集，引導(dǎo)各方廣泛參與。各地主管部門應(yīng)積極“因城制宜”，創(chuàng)新舉措，可以鼓勵(lì)保障性租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方在高校、科研院所、社會(huì)層面舉行各類室內(nèi)設(shè)計(jì)、模擬運(yùn)營(yíng)、綠色建材等相關(guān)主題賽事，組織線上線下相結(jié)合的專家研討會(huì)等。例如，上海城投控股股份有限公司曾攜手ICCRA住房租賃產(chǎn)業(yè)研究院主辦“保障性租賃住房的民生改善與創(chuàng)新”研討會(huì)[11]，業(yè)界多方專家，有來自科研院所、高校機(jī)構(gòu)和長(zhǎng)租公寓管理中心負(fù)責(zé)人等業(yè)界代表，還有金融服務(wù)業(yè)的公司負(fù)責(zé)人等，借助研討會(huì)平臺(tái)交流經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)主體可以進(jìn)一步收集可投入實(shí)踐的新方案，從而凝聚提高住房品質(zhì)的共識(shí)，進(jìn)一步開拓建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。

（二） 創(chuàng)新治理模式：多元治理、產(chǎn)學(xué)研深度融合

社會(huì)力量加入保障性租賃住房建設(shè)的根本目的在于營(yíng)收，政府部門應(yīng)當(dāng)輔助其探索符合預(yù)期的盈利模式，但在這一過程中，需要培養(yǎng)各單位的主人翁意識(shí)，強(qiáng)化保障服務(wù)意識(shí)，促使其樹立起投身社會(huì)治理實(shí)踐的責(zé)任感和使命感，以此形成多元治理的模式[12]。住房開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)積極尋求多方主體的合理協(xié)作，如進(jìn)行校企對(duì)接，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研深度融合。

主管部門應(yīng)強(qiáng)化企業(yè)與具有行業(yè)特色的高校、科研院所進(jìn)行深度合作，采取“邊探索+邊研究+邊建設(shè)”的實(shí)施策略進(jìn)行實(shí)踐探索。開展校企合作，一方面可以利用高等院校人才和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，盤活社會(huì)資源，例如在住房建設(shè)層面，高校在建工建材領(lǐng)域可以注入更多科技活力，完成研發(fā)和技術(shù)攻關(guān)，并為企業(yè)解決基礎(chǔ)科研問題；在建筑設(shè)計(jì)方面，科研團(tuán)隊(duì)提出更加新穎的想法與方案；在稅收、金融、管理等領(lǐng)域，研究團(tuán)隊(duì)可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，通過模型建構(gòu)、案例總結(jié)、模擬經(jīng)營(yíng)等多種途徑輔助決策。例如，北大光華管理學(xué)院REITs課題組曾在2021年展開專題調(diào)研，對(duì)保障性租賃住房REITs試點(diǎn)問題進(jìn)行探索研究[13]，為推動(dòng)擴(kuò)大試點(diǎn)工作，保障政策順利實(shí)施提供了重要支持。另一方面，將企業(yè)需求與院校科研緊密結(jié)合，不僅有利于高?？蒲谐晒杆俾涞?，還能解決畢業(yè)生實(shí)踐和就業(yè)問題。青年學(xué)生在校期間參與保障性租賃住房相關(guān)的實(shí)習(xí)實(shí)踐工作，更有利于熟悉完整的政策體系、時(shí)代背景以及重大意義。保障性租賃住房制度也與青年人的命運(yùn)緊緊相聯(lián)，在校期間的經(jīng)歷讓畢業(yè)生在就業(yè)時(shí)有了更多邁入這一領(lǐng)域的勇氣。

產(chǎn)學(xué)研深度融合，形成政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的創(chuàng)新治理模式，打破三方壁壘，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有機(jī)整合創(chuàng)新力量，聚集社會(huì)資源豐富產(chǎn)業(yè)鏈集群，最終實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)企業(yè)創(chuàng)新能力的提高以及保障性租賃住房在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理等方面的良性循環(huán)，助推產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

（三） 創(chuàng)新治理機(jī)制：加強(qiáng)立法研究，提供法律保障

保障性租賃住房涉及土地、金融、稅收、監(jiān)管等多個(gè)維度，加強(qiáng)立法研究，構(gòu)建全方位的法律保障體系才能提供充分保障。放眼世界，發(fā)達(dá)國(guó)家也通過立法保障住房，美國(guó)頒布《住房與城市發(fā)展法》《城市重建法》，新加坡制定《新加坡改造法令》，日本發(fā)布《住宅建設(shè)規(guī)劃法》并頒行公共住宅立法40余部[14]。

積極爭(zhēng)取土地資源，如存量限制和低效利用的非居住用地、國(guó)有工業(yè)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等各類資源[15]，加強(qiáng)在不同類型土地上新建保障性租賃住房的立法研究，符合條件轉(zhuǎn)讓的，遵照《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定實(shí)施轉(zhuǎn)讓[16]，同時(shí)進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批流程。

在財(cái)稅、金融方面加強(qiáng)立法研究，確立財(cái)政補(bǔ)貼力度與規(guī)模的指標(biāo)體系，對(duì)轉(zhuǎn)讓房屋、土地的，購(gòu)買住房的運(yùn)營(yíng)單位適時(shí)減免土地增值稅、契稅、印花稅[17]，對(duì)融資過程中的籌建主體降費(fèi)讓利，優(yōu)化水電費(fèi)計(jì)費(fèi)方式[18]，金融機(jī)構(gòu)探索設(shè)置專項(xiàng)貸款，順暢REITs渠道，稅務(wù)機(jī)關(guān)提供增值稅、企業(yè)所得稅等稅率優(yōu)惠?？偨Y(jié)各類實(shí)施經(jīng)驗(yàn)與困難，為探索完善各領(lǐng)域立法提供保障。積極組織法律工作隊(duì)伍建設(shè)，聯(lián)合高校、科研院所、行業(yè)專家開展系統(tǒng)設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃、有機(jī)融入，將保障性租賃住房的現(xiàn)實(shí)問題融入課題研究，將研究成果應(yīng)用于保障性租賃住房法律體系搭建，建立探索符合中國(guó)特色的實(shí)踐方法。

（四） 創(chuàng)新治理政策：綜合施策，開展試點(diǎn)示范工作

保障性租賃住房治理體系治理政策創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，習(xí)近平總書記曾指出，“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù)，更是改革的重要方法”。堅(jiān)持保障性租賃住房租購(gòu)并舉，綜合施策，探索房地產(chǎn)新發(fā)展模式，在部分區(qū)域開展試點(diǎn)示范工作。

探索在保障性租賃住房項(xiàng)目立項(xiàng)、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、退出機(jī)制的各階段的有效措施，激發(fā)大眾主體的投資熱情，保障新市民及青年人的居住需求，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)政策、金融工具、運(yùn)營(yíng)模式、監(jiān)管制度均在嘗試與探索中逐漸找到規(guī)律的新政策舉措。廣泛應(yīng)用其他先進(jìn)省市的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在有條件的區(qū)域進(jìn)行新政策試點(diǎn)，試點(diǎn)就是為了要發(fā)揮好對(duì)全局性改革的突破、帶動(dòng)作用，形成新的獨(dú)特做法；而示范，就是要形成可復(fù)制可推廣的標(biāo)準(zhǔn)，成為標(biāo)桿[19]。綜合施策，在試點(diǎn)工作進(jìn)行中可著手起草標(biāo)準(zhǔn)化文件，形成地方或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)指導(dǎo)后續(xù)工作推進(jìn)和具體實(shí)施，提高服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，有效加強(qiáng)理念相融、信息互通和資源共享。

（五） 治理方法創(chuàng)新：多措并舉，強(qiáng)化現(xiàn)代治理

用好信息化手段，將數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)監(jiān)管等融入建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理全流程。依托大數(shù)據(jù)支撐，以信息化、數(shù)字化為手段，完成信息智能處理，建立一體化在線平臺(tái)，完成對(duì)房屋具體情況、建設(shè)單位、運(yùn)營(yíng)單位、住戶信息等各項(xiàng)數(shù)據(jù)的采集，優(yōu)化管理流程銜接，創(chuàng)新服務(wù)方式，提升管理效能。將現(xiàn)代化治理手段充分運(yùn)用于保障性租賃住房項(xiàng)目的各個(gè)階段，如新建立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、環(huán)保、施工、消防等審批環(huán)節(jié)，各單位設(shè)置審批節(jié)點(diǎn)，利用系統(tǒng)完成一站式操作，提高審批效率，為相關(guān)籌建單位設(shè)置快速通道或綠色通道，加速線上渠道暢通。信息化平臺(tái)不僅是為建設(shè)單位提供便捷操作，同時(shí)也可將（意向）承租人的準(zhǔn)入、租賃、退出程序納入系統(tǒng)操作，或?qū)⑾嚓P(guān)記錄上傳系統(tǒng)存檔，包括如申請(qǐng)?zhí)峤?、資格認(rèn)定、選擇房源、租金繳納、合同備案、承租管理在內(nèi)的各項(xiàng)流程。

將保障性租賃住房的各個(gè)階段納入信息化平臺(tái)，一方面有利于保存記錄，便于追溯，處理糾紛；另一方面也是完善租賃過程中的監(jiān)管體系的重要舉措。通過平臺(tái)對(duì)承租方在租賃期間的違約行為加強(qiáng)監(jiān)控與管理，若出現(xiàn)提供虛假材料騙取住房資格、改變住房結(jié)構(gòu)或使用方式、在房屋內(nèi)從事違法活動(dòng)等行為，均應(yīng)將其計(jì)入個(gè)人誠(chéng)信檔案，與個(gè)人征信掛鉤[20]。與此同時(shí)，利用平臺(tái)對(duì)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)單位的租金設(shè)置、房屋保障、維護(hù)管理等行為進(jìn)行評(píng)測(cè)與指導(dǎo)，依據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)給予建設(shè)主體相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲治，并將其同步納入企業(yè)誠(chéng)信體系。建設(shè)信息化平臺(tái)是使得項(xiàng)目運(yùn)行中所涉及的各方主體集中高效辦理業(yè)務(wù)的有力舉措，也會(huì)為保障性租賃住房創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)與管理提供有力支持。平臺(tái)可以搭建交互式設(shè)計(jì)，例如提供保障性租賃住房法律、政策、技術(shù)咨詢，提供服務(wù)運(yùn)營(yíng)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等基本支持，建立起各方主體溝通的橋梁。

四、 結(jié) 語

保障性租賃住房體系建設(shè)是保障民生的重點(diǎn)工作，為了形成完善的制度、成熟的體系、有序的保障性租賃住房市場(chǎng)，需要多主體力量協(xié)同形成合力，回應(yīng)新市民、青年人等租房群體的合理關(guān)切。通過分析我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展及房屋租賃需求變化，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前對(duì)“保障性租賃住房”認(rèn)識(shí)不全面、理論研究不充分、法律和政策體系不完善、方法不靈活等困境與難題。地方政府應(yīng)建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，分析當(dāng)下工作難點(diǎn)，尋找突破口，給予土地、金融、財(cái)稅、監(jiān)管等多方面的引導(dǎo)管理和政策扶持，通過對(duì)治理理念、治理模式、治理機(jī)制、治理政策、治理方法的創(chuàng)新，提升城市公共服務(wù)供給水平，構(gòu)建起有效提升人民滿意度的住房保障體系。

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（責(zé)任編輯 文 格）

Governance System Innovation and Problems Faced

by the Reform of Affordable Rental Housing

LIU Jie-ming1， ZHANG Si-jie1， YAO Yun-long1， LIANG Ben-bu1

Joint Research Group of Xinjiang Jiaotou Real Estate Development Co.，Ltd1，2

（1.School of Law and Humanities & Society，Wuhan University of Technology，

Wuhan 430070，Hubei，China;

2.Xinjiang Jiaotou Real Estate Development Co.Ltd.Urumqi 830000，Xinjiang，China）

Abstract：The improvement of Chinas urbanization level has spawned a large number of new citizens and young peoples housing needs.Building a sound governance system for affordable rental housing （ARH） is an important measure for the people to live and work in peace and contentment.In order to systematically sort out the contradictions and problems that have arisen in the process of implementing the ARH system throughout the country，and to analyze the current dilemmas facing the reform of ARH from the levels of awareness，capacity，law，policy and methodology.This study proposes to carry out governance system innovation in governance concepts，governance models，governance mechanisms，governance policies and governance methods，form a multi-level，diversified and multi-channel security system，and weave an all-round security network.with a view to providing theoretical guidance and managerial insights into the stages of resolving the housing difficulties of rental groups，thereby promoting the sustainable development of a secure rental housing system.

Key words：affordable rental housing; governance system innovation; housing security; countermeasure