秦前紅

黨的二十大報(bào)告指出：“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用?！保?］組織法是規(guī)范國家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的重要法律類型，但相較于行為法、程序法、人員法等，我國各類型組織法的研究較為薄弱。作為法律體系的重要組成部分，組織法在建構(gòu)與規(guī)范國家機(jī)構(gòu)運(yùn)行方面發(fā)揮著重要作用，因此監(jiān)察委員會組織法的制定與研究意義重大。但監(jiān)察體制改革至今，學(xué)界對監(jiān)察委員會組織法的研究較為匱乏。本文將展開對監(jiān)察委員會組織法的框架性研究，一是討論監(jiān)察委員會組織法制定的必要性，揭示其與法治建設(shè)之間的深刻關(guān)系；二是對監(jiān)察委員會組織法的立法基礎(chǔ)及不同模式展開討論；三是基于體系思維建構(gòu)監(jiān)察委員會組織法的初步體系。

一、監(jiān)察委員會組織法的制定與監(jiān)察法治的推進(jìn)

建設(shè)社會主義法治國家是我國《憲法》所規(guī)定的國家任務(wù)之一。黨的二十大要求，“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”“全面推進(jìn)國家各方面工作法治化”［1］。監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐敗工作也不例外，也就是要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法治，而監(jiān)察委員會組織法的制定恰恰有助于推進(jìn)監(jiān)察法治建設(shè)，具有重大意義。

（一） 制定監(jiān)察委員會組織法是堅(jiān)持“憲法與法律至上”的表現(xiàn)

現(xiàn)代法治蘊(yùn)含著對“憲法與法律至上”的追求。堅(jiān)持“憲法與法律至上”，就應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則。法律保留原則之于部門法律體系的作用在于劃定法律與其他類型規(guī)范之間的界限與作用空間，確保法律的權(quán)威性與國家立法的至上性。按照法律保留原則的要求，部分特定的國家事務(wù)應(yīng)當(dāng)保留由立法機(jī)關(guān)通過法律的形式加以規(guī)定［2］（P56）。依據(jù)我國《憲法》與《立法法》之規(guī)定，國家機(jī)關(guān)的組織事項(xiàng)屬于法律保留范疇。監(jiān)察法上關(guān)于監(jiān)察組織事項(xiàng)的規(guī)定較為簡略，為了保障監(jiān)察委員會的有效運(yùn)行以及反腐敗工作的合法性，出臺一部專門規(guī)定監(jiān)察委員會組織事項(xiàng)的法律是符合法治原則的必要舉措。

在很長一段時間內(nèi)，機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)組織法讓位于規(guī)范性文件的問題。例如，監(jiān)察體制改革之后，有地方出臺《紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，對紀(jì)委監(jiān)委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員編制等組織事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。雖然規(guī)范性文件在一定程度上發(fā)揮著實(shí)質(zhì)的組織調(diào)整功能，但其性質(zhì)上不屬于法律規(guī)范。此外，受紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公影響，規(guī)范性文件的類型還表現(xiàn)為既有黨的規(guī)范性文件，又有黨政聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，還有監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的大量應(yīng)用與“憲法與法律至上”的要求存在差距。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《機(jī)構(gòu)改革決定》）提出：“要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。”［3］可以說，“組織法定化”是機(jī)構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)，監(jiān)察委員會組織法肩負(fù)重要使命。不可否認(rèn)，規(guī)范性文件在一定程度上可以彌補(bǔ)法律上的漏洞或空缺。但是，規(guī)范性文件可能經(jīng)由填補(bǔ)法律漏洞或法律空缺而獲得“剩余立法權(quán)”［4］（P121）。按照“憲法與法律至上”的要求，尊重立法機(jī)關(guān)所制定的法律的權(quán)威是規(guī)范性文件能夠發(fā)揮作用的前提，二者之間并非并列或平行關(guān)系，而是主從關(guān)系。但由于“剩余立法權(quán)”的實(shí)際存在，產(chǎn)生了規(guī)范性文件的優(yōu)先適用或替代法律的現(xiàn)象。長此以往，獲得“剩余立法權(quán)”的國家機(jī)關(guān)自然會因?yàn)橐?guī)范性文件的便利性、靈活性等優(yōu)勢而偏好以規(guī)范性文件作為活動依據(jù)。而且監(jiān)察領(lǐng)域規(guī)范性文件的備案審查功能尚未完全激活，規(guī)范性文件的合法性也就無法得到有效保障。法外規(guī)范膨脹的趨勢必然影響法律的至上地位，與監(jiān)察法治目標(biāo)之間存在差距。

（二） 制定監(jiān)察委員會組織法有助于實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”

習(xí)近平指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督……把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子?！保?］權(quán)力制約是現(xiàn)代法治的基本任務(wù)。對于監(jiān)察法治而言，其內(nèi)涵直指監(jiān)察權(quán)受到約束。從類型上來說，監(jiān)察權(quán)主要受到行為規(guī)范、程序規(guī)范、組織規(guī)范等不同類型規(guī)范的約束。按照現(xiàn)代公法原理，監(jiān)察權(quán)所受到的約束包含兩種模式：一種是規(guī)范主義模式，主要通過立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行外部約束；另一種是功能主義模式，強(qiáng)調(diào)有關(guān)機(jī)關(guān)的自我約束，主要通過有關(guān)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行內(nèi)部約束［6］（P124）。若選擇前者，則有必要制定專門的監(jiān)察委員會組織法以彌補(bǔ)《監(jiān)察法》的不足，因?yàn)槲覈侗O(jiān)察法》中的組織規(guī)范較為粗略，對監(jiān)察權(quán)的約束作用有限；而若選擇后者，則會偏好監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范性文件發(fā)揮作用。本文認(rèn)為，更適宜選擇前者。

首先，監(jiān)察權(quán)屬于中央事權(quán)。反腐敗工作的政策定性在于“全國一盤棋”，只有保證監(jiān)察權(quán)的中央性，才能保證腐敗治理的“上下統(tǒng)一”。同時，制度設(shè)計(jì)者將監(jiān)察機(jī)關(guān)定位為政治機(jī)關(guān)，政治性在單一制國家表現(xiàn)為對中央權(quán)力集中的強(qiáng)調(diào)。此外，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行中呈現(xiàn)行政調(diào)查和刑事調(diào)查一體化特點(diǎn)，在一定程度上具有刑事偵查的司法性質(zhì)。而我國作為單一制國家，司法權(quán)屬于中央事權(quán)［7］（P79）。基于此，監(jiān)察權(quán)需要具有全國統(tǒng)一性、普遍性的法律進(jìn)行約束，而規(guī)范性文件具有地方性或局部性，因而無法有效約束監(jiān)察權(quán)。其次，法律與規(guī)范性文件存在控權(quán)效果差異。其一，法律具有公開性，能夠確保公權(quán)力接受外部監(jiān)督，更具控權(quán)效果。相反，當(dāng)前許多監(jiān)察規(guī)范性文件具有較強(qiáng)的封閉性，又往往作為監(jiān)察活動的主要依據(jù)，在一定程度上弱化了外部監(jiān)督的作用［8］（P124）。其二，法律具有穩(wěn)定性，穩(wěn)定性能使法律擺脫偶然因素支配，進(jìn)而維護(hù)社會穩(wěn)定［9］（P7）。而規(guī)范性文件具有較強(qiáng)的問題導(dǎo)向與靈活性，但這種靈活性也導(dǎo)致其極易變動，缺乏系統(tǒng)性，易出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的碎片化問題，不僅作用空間有限，亦無法持續(xù)產(chǎn)生作用。而且監(jiān)察規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)具有較大裁量權(quán)，缺乏必要的制定規(guī)則約束，容易夾雜外部因素［10］（P72）。

綜上，若不制定監(jiān)察委員會組織法，監(jiān)察委員會的組織問題便只能通過規(guī)范性文件加以規(guī)范。但基于前述分析，規(guī)范性文件與法治原則之間存在多元張力，無法真正實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。

（三） 制定監(jiān)察委員會組織法有助于完善監(jiān)察法體系

法的形式理性要求“法律規(guī)范具有嚴(yán)密性、確定性以及法律規(guī)范的完整和諧性”［11］（P116），因而監(jiān)察法體系的建構(gòu)需要具備完備性。若監(jiān)察法體系的建構(gòu)存在明顯缺失，規(guī)范之間意義脈絡(luò)的相互支撐將無法實(shí)現(xiàn)。

首先，組織法是完整的監(jiān)察法體系的必備要素。一般而言，組織法、行為法、程序法、人員法等均是國家機(jī)構(gòu)立法的重要組成部分。法治原則要求“法制統(tǒng)一”，作為我國國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該與我國其他國家機(jī)構(gòu)保持相同的立法配置。既然目前監(jiān)察法律體系中已經(jīng)專門制定了人員法范疇的《監(jiān)察官法》、行為法范疇的《公職人員政務(wù)處分法》，那么制定組織法范疇的“監(jiān)察委員會組織法”是可行且必要的。目前，我國已經(jīng)制定的國家機(jī)構(gòu)組織法包括《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等。依據(jù)我國《憲法》之規(guī)定，“一府一委兩院”均具有相同的憲法地位，既然其他具有相同地位的國家機(jī)關(guān)均有相應(yīng)的組織法，監(jiān)察機(jī)關(guān)也理應(yīng)具備組織法，從而確保在法律體系上獲得與其憲法地位相匹配的立法配置。需要說明的是，過去監(jiān)察部未制定組織法不等于監(jiān)察委員會能夠缺失組織法。監(jiān)察部之所以未制定組織法，是因?yàn)檫^去監(jiān)督權(quán)構(gòu)成的分散化，相應(yīng)機(jī)關(guān)本身的組織規(guī)范即可滿足現(xiàn)實(shí)需要［12］（P160）。但隨著從“三駕馬車”到國家監(jiān)察的反腐敗體制改革推進(jìn)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政系統(tǒng)內(nèi)的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)、檢察院的反貪反瀆部門實(shí)現(xiàn)反腐敗職權(quán)整合，形成統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會，并獲得與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)相同的地位，為其配置組織規(guī)范是保障其獨(dú)立地位的必要舉措。事實(shí)上，由于監(jiān)察體制改革之初較為強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求及立法經(jīng)驗(yàn)的不足，在“宜粗不宜細(xì)”的立法理念下，立法機(jī)關(guān)選擇了綜合立法模式，初步滿足監(jiān)察體制改革的法制供給之需。但是，綜合立法模式在形式上過于單一，內(nèi)容過于簡單，不僅無法有效指引監(jiān)察實(shí)踐，也導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他憲制機(jī)關(guān)立法模式不統(tǒng)一。

其次，目前已經(jīng)出臺的《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》等均不能替代監(jiān)察委員會組織法的作用。第一，《監(jiān)察法》中雖然規(guī)定了部分監(jiān)察委員會的組織事項(xiàng)，但其不可替代監(jiān)察委員會組織法的功能。一方面，《監(jiān)察法》中的組織規(guī)范較為稀疏，如監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如何設(shè)計(jì)、監(jiān)察隊(duì)伍如何布局，均需要組織法予以規(guī)范。另一方面，《監(jiān)察法》上的多數(shù)規(guī)范都屬于行為法，而組織法與行為法的功能期待不同，調(diào)整對象也有所不同，不可混同［12］（P160）。第二，《監(jiān)察官法》中雖然規(guī)定了關(guān)于人員任免等屬于監(jiān)察委員會組織事項(xiàng)的內(nèi)容，但其調(diào)整對象有限，僅限于監(jiān)察官，無法替代組織法的功能，如監(jiān)察官之外的行政輔助人員、技術(shù)人員如何定位，《監(jiān)察官法》就沒有涉及。

最后，組織規(guī)范的分散化不利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法體系化。當(dāng)前與監(jiān)察委員會組織設(shè)置相關(guān)的內(nèi)容散落在《憲法》《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》等法律規(guī)范以及部分規(guī)范性文件之中。例如，《憲法》規(guī)定了監(jiān)察委員會的組成、任期、領(lǐng)導(dǎo)體制以及與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系等內(nèi)容；《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委員會的設(shè)置，各級監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組成、任期，監(jiān)察委員會的職權(quán)，監(jiān)察委員會的派駐或派出機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員等內(nèi)容；《監(jiān)察官法》規(guī)定了監(jiān)察官的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利，監(jiān)察官的條件和選用，監(jiān)察官的任免等內(nèi)容。再如，監(jiān)察委員會派駐組織的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定在《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》之中，包括其組織設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作職責(zé)等內(nèi)容。組織規(guī)范的分散化不僅會導(dǎo)致立法重復(fù)，浪費(fèi)立法資源，也可能產(chǎn)生規(guī)范之間的矛盾與沖突，破壞法的體系性。制定專門的組織法能夠產(chǎn)生體系效益，將相關(guān)組織規(guī)范通過一致的概念、理念、邏輯加以整合，克服分散化的組織規(guī)范的矛盾性、重復(fù)性與不確定性，確保內(nèi)容的全面性。

（四） 制定監(jiān)察委員會組織法有助于理順黨規(guī)與國法的關(guān)系

習(xí)近平指出：“全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局?！保?3］黨規(guī)與國法的共治需要兩套不同的規(guī)范體系基于各自的屬性在各自的調(diào)整范圍內(nèi)發(fā)揮作用，形成功能性的合作與分工。任何的混同或功能錯位，都可能導(dǎo)致規(guī)范體系之間的矛盾與沖突，影響法治的實(shí)現(xiàn)。在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的背景下，規(guī)范紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的《紀(jì)律檢查委員會工作條例》對監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣產(chǎn)生約束作用?；蛟S有人會提出疑問，既然紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，當(dāng)前已經(jīng)有《紀(jì)律檢查委員會工作條例》等組織法規(guī)，是否還需要專門制定監(jiān)察委員會組織法？本文持肯定態(tài)度，有如下三點(diǎn)理由：

其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)雖然合署辦公，但二者屬性不同，應(yīng)當(dāng)配置不同的組織規(guī)范。監(jiān)察機(jī)關(guān)代表國家權(quán)力，而紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)代表黨的權(quán)力，因此約束二者的規(guī)范需要有所差異，才能“清晰地劃定黨務(wù)與政務(wù)的范疇，避免造成以黨代政或黨政不分的混亂局面”［14］（P30）。

其二，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在屬性上存在差異，不能因?yàn)橛辛耸聦?shí)上可以調(diào)整監(jiān)察機(jī)關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，就忽視了國家法律的應(yīng)然作用，忽視國家法律體系的完整性。黨規(guī)與國法的混同會使二者邊界模糊化，弱化國法本身的作用空間與獨(dú)立價值。法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)相互配合，但政治系統(tǒng)必須在法律系統(tǒng)所設(shè)定的框架內(nèi)運(yùn)作，這是依法治國與依規(guī)治黨關(guān)系的要義所在，不能發(fā)生兩個系統(tǒng)的混同。否則，我國當(dāng)下的制度設(shè)計(jì)就不會強(qiáng)調(diào)“法法銜接”“紀(jì)法貫通”。

其三，制定監(jiān)察委員會組織法在一定程度上可以消解黨內(nèi)法規(guī)效力外溢現(xiàn)象。規(guī)范紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)在一定程度上承擔(dān)著理應(yīng)由監(jiān)察委員會組織法承擔(dān)的功能，產(chǎn)生了相當(dāng)程度的外溢效應(yīng)。國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)是彌合黨內(nèi)法規(guī)效力外溢影響、避免黨內(nèi)法規(guī)擠占國家法律效力空間的重要方法。按照體系思維來制定監(jiān)察委員會組織法，能夠確保國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)，將相關(guān)內(nèi)容通過國家法律予以承接與確認(rèn)。

（五） 制定監(jiān)察委員會組織法有助于提高監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗效能

現(xiàn)代法治的特征在于“從單純地制約權(quán)力轉(zhuǎn)變到制約權(quán)力和保障權(quán)力高效率運(yùn)行兩者的有機(jī)統(tǒng)一……法治最能滿足治理對于效率與效能的需求”［15］（P46）。遵循法律規(guī)范的行動或決策能夠降低人為因素導(dǎo)致的低效，減少行動與決策成本。監(jiān)察委員會組織法同樣具備提升腐敗治理效能的作用。

從組織法的功能定位來看，其能夠保障承擔(dān)反腐敗工作的組織有效運(yùn)作。首先，組織法具有建構(gòu)功能。組織法能夠?qū)⒈O(jiān)察建構(gòu)為法律上的行為體，并對其內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，主要內(nèi)容在于建構(gòu)不同的組織形式，區(qū)分不同組織形式的地位，確定與調(diào)整不同類型的權(quán)責(zé)。不同的職責(zé)類型決定了其相應(yīng)的行為方式及程序，在這個意義上組織法是行為法、程序法的保障與前提［14］（P32）。其次，組織法具有管制功能。組織法能夠有效調(diào)整各類型組織的工作要素，進(jìn)而影響監(jiān)察活動過程及其決定，包括“如何與其他關(guān)聯(lián)法律規(guī)則相聯(lián)系，來合理建構(gòu)權(quán)限管理規(guī)則、組織間運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)規(guī)則、信息管理規(guī)則、組織與環(huán)境溝通規(guī)則等”［16］（P81），從而形成合力，促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)有效、合理地開展反腐敗工作。

具體而言，由于立法本質(zhì)上是多元利益主體協(xié)商的結(jié)果，相較于其他規(guī)范類型可以更有效地處理不同主體之間的關(guān)系，因此監(jiān)察委員會組織法更能夠回應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公帶來的組織體制變革，在內(nèi)部厘清紀(jì)委與監(jiān)委的關(guān)系，明確合署辦公的組織構(gòu)架與不同職權(quán)的邊界，以及相互之間的職責(zé)銜接等問題。雖然《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等均涉及黨政合署或紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公問題，但均屬于原則性規(guī)定。例如，《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》僅對黨政合署的領(lǐng)導(dǎo)原則及適用情況作了簡單規(guī)定，這些規(guī)定無法輻射紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的實(shí)際需求。專門組織法的功能定位是發(fā)揮細(xì)化合署辦公組織體制的作用，如進(jìn)一步處理合署辦公機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職權(quán)分配，進(jìn)一步協(xié)調(diào)合署辦公機(jī)構(gòu)與外部組織的關(guān)系，解決合署辦公機(jī)構(gòu)的編制與辦公資源配置等問題，從而減少工作中的阻力，提高工作效率。

二、監(jiān)察委員會組織法的立法基礎(chǔ)及模式選擇

行文至此，引出的另一關(guān)鍵問題是如何建構(gòu)監(jiān)察委員會組織法？當(dāng)下，監(jiān)察委員會組織法的制定首先需要關(guān)照我國紀(jì)檢監(jiān)察關(guān)系的變遷邏輯，這是其立法基礎(chǔ)。這一立法基礎(chǔ)決定了監(jiān)察委員會組織法存在兩種截然不同的立法模式，對監(jiān)察委員會組織法的體系建構(gòu)產(chǎn)生深刻影響。

（一） 紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系變遷與組織立法基礎(chǔ)

紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)是我國適應(yīng)權(quán)力監(jiān)督工作而長期存在的兩大主體，二者的關(guān)系在分合之間不斷變遷。

第一階段是紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)并存階段。中華人民共和國成立后，相繼成立分別承擔(dān)黨內(nèi)紀(jì)律檢查職能的紀(jì)律檢查委員會與承擔(dān)行政監(jiān)察職能的監(jiān)察委員會，分屬不同系統(tǒng)。1952年底，全國國家行政監(jiān)察制度初步建立［17］（P62）。第一屆全國人大第一次會議通過《國務(wù)院組織法》，決定設(shè)立國家監(jiān)察部，替代原來的中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會。1949年中共中央通過《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，各級黨的紀(jì)律檢查委員會相繼成立，肩負(fù)黨內(nèi)監(jiān)督職能。其后，1950 年的《中央紀(jì)律檢查委員會工作細(xì)則的通知》規(guī)定了中央紀(jì)律檢查委員會的機(jī)構(gòu)組成、辦案程序等內(nèi)容。

第二階段為黨的監(jiān)察委員會獨(dú)立存在階段。1955年中國共產(chǎn)黨全國代表會議通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，黨的監(jiān)察委員會替代過去黨的紀(jì)律檢查委員會，兼任過去監(jiān)察部相關(guān)職能。各級監(jiān)察委員會既管黨紀(jì)又管政紀(jì)，工作范圍由此擴(kuò)大［18］（P7）。1956年中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會通過《中國共產(chǎn)黨章程》，其中提出：“黨的中央委員會，省、自治區(qū)、直轄市、自治州委員會和縣、自治縣、市委員會，都設(shè)立監(jiān)察委員會?！彪S后，1959年第二屆全國人大一次會議通過《關(guān)于撤銷司法部、監(jiān)察部的決議》。1962年，中國共產(chǎn)黨八屆十中全會通過《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)化這一改革趨勢。

第三階段為監(jiān)察部門與紀(jì)律檢查委員會恢復(fù)設(shè)置時期。有了特殊歷史原因的教訓(xùn)，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要性被重新認(rèn)識，二者開始同步恢復(fù)。在行政監(jiān)察方面，1986年第六屆全國人大常委會第十八次會議通過《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》，監(jiān)察部恢復(fù)設(shè)置，重新承擔(dān)行政監(jiān)察職能。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于在縣以上地方各級人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的通知》，監(jiān)察機(jī)關(guān)在省、地、縣三級地方政府先后組建完成。1990年，國務(wù)院出臺《行政監(jiān)察條例》，對監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)、工作程序等進(jìn)行規(guī)定。在紀(jì)律檢查方面，中國共產(chǎn)黨第十一次全國代表大會修訂《中國共產(chǎn)黨章程》，重新規(guī)定黨的紀(jì)律檢查委員會的相關(guān)內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會再次修訂黨章，專章規(guī)定黨的紀(jì)律與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)恢復(fù)設(shè)置。此后，中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會提出黨政職能分開，要求黨的紀(jì)律檢查委員會不處理法紀(jì)和政紀(jì)案件，應(yīng)當(dāng)集中力量管好黨紀(jì)，協(xié)助黨委管好黨風(fēng)。至此，政紀(jì)歸屬行政監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，黨紀(jì)歸屬紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)管轄的二元格局形成［19］（P11）。

第四階段為合署辦公階段，又可以細(xì)分為兩個階段。首先是監(jiān)察部門與紀(jì)律檢查委員會合署辦公階段。1993年，《中共中央紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察部關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》出臺，明確了中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公的模式，實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)、履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)督兩項(xiàng)職能”的體制。其次是黨的紀(jì)律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會合署辦公階段。這一階段，監(jiān)察權(quán)從行政系統(tǒng)脫離，實(shí)現(xiàn)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、檢察院的反貪反瀆部門、行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能整合，組建國家監(jiān)察委員會。黨的十九屆三中全會通過《機(jī)構(gòu)改革決定》以及《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，其中規(guī)定新成立的監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公。

總的來說，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系經(jīng)歷了曲折的分立——獨(dú)設(shè)——分立——合署辦公的變化。二者關(guān)系的變化主要受到我國黨政關(guān)系變化的影響，這也直接影響到我國監(jiān)督體系的設(shè)計(jì)，因而紀(jì)監(jiān)關(guān)系也構(gòu)成監(jiān)察委員會組織法的立法基礎(chǔ)。這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)決定了監(jiān)察委員會組織法存在兩種不同的立法模式。第一種是一體模式，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會組織法要適配紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公這一體制現(xiàn)實(shí)，兼顧紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的組織規(guī)范與監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織規(guī)范；第二種是并立模式，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會組織法的獨(dú)立性，建立監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織規(guī)范體系。二者各有優(yōu)勢，下文將詳細(xì)論述。

（二） 組織立法的一體模式

組織立法的一體模式對于落實(shí)國家機(jī)構(gòu)改革而言有重要價值，也與紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的實(shí)踐邏輯相契合。首先，一體模式的首要價值在于效率，能夠落實(shí)國家機(jī)構(gòu)改革的“優(yōu)化協(xié)同高效”原則。我國國家機(jī)構(gòu)組織龐大，機(jī)構(gòu)改革不僅要理順不同組織之間的分工，更要強(qiáng)化不同組織之間的協(xié)同性。只有不同組織之間相互協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)功能優(yōu)化，才能高質(zhì)量地完成國家任務(wù)，提高治理效能。因此，機(jī)構(gòu)改革將重點(diǎn)落腳到了優(yōu)化與協(xié)同之上，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高效。這意味著，機(jī)構(gòu)改革要明確與優(yōu)化不同機(jī)構(gòu)的職能，強(qiáng)化不同機(jī)構(gòu)之間的配合與聯(lián)動，避免機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生權(quán)責(zé)混同、代表性競爭、越權(quán)活動、責(zé)任缺失等問題。在我國黨政關(guān)系的演進(jìn)中，國家機(jī)構(gòu)與黨的機(jī)構(gòu)的關(guān)系調(diào)整始終以問題為驅(qū)動。目前的黨政關(guān)系中存在著黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉等問題，為了解決該問題，理想的方案是實(shí)現(xiàn)黨的機(jī)構(gòu)與國家機(jī)構(gòu)協(xié)同化，統(tǒng)籌優(yōu)化機(jī)構(gòu)的職能配置，實(shí)現(xiàn)資源整合，其中非常重要的手段就是合署辦公與合并設(shè)立。紀(jì)委與監(jiān)委的合署辦公正是為了落實(shí)國家機(jī)構(gòu)改革的“優(yōu)化協(xié)同高效”原則，二者屬于職能相近、目標(biāo)相同的反腐敗機(jī)構(gòu)，致力于實(shí)現(xiàn)黨和國家監(jiān)督體系的全覆蓋，二者合署辦公能讓兩大不同主體同時釋放監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力。并且，協(xié)同本身就意味著“有統(tǒng)有分、有主有次”［3］，因此也可以區(qū)分出二者主次、詳略等配合關(guān)系，從而提升監(jiān)督效能。既然在制度設(shè)計(jì)上紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公符合機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)與價值追求，相應(yīng)的規(guī)范也理應(yīng)進(jìn)行調(diào)適，尤其是在組織規(guī)范上對二者進(jìn)行同時調(diào)整，保障二者的協(xié)調(diào)性。

其次，一體模式有其現(xiàn)實(shí)可能性，契合紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的現(xiàn)實(shí)情況。其一，二者目標(biāo)一致，均是為了推進(jìn)反腐敗工作。其二，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公后，二者在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上具有一致性，共享一套內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置，如中央紀(jì)委與國家監(jiān)委統(tǒng)一設(shè)置了一套內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。其三，紀(jì)委與監(jiān)委在人員構(gòu)成上大體一致，從兩套人馬向一套人馬轉(zhuǎn)變。其四，工作流程上的重疊性與同步性。在工作程序上，針對違紀(jì)、違法、職務(wù)犯罪的立案、調(diào)查、處置等程序基本同步進(jìn)行。如在立案階段，針對同時涉嫌違紀(jì)與違法犯罪的案件，同時進(jìn)行紀(jì)檢調(diào)查立案與監(jiān)察調(diào)查立案［20］（P135）。其五，二者職權(quán)存在交叉性。監(jiān)察權(quán)包含監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)，紀(jì)律檢查權(quán)涵蓋監(jiān)督權(quán)、執(zhí)紀(jì)權(quán)、問責(zé)權(quán)，它們之間基本一一對應(yīng)，存在較大共性［21］（P15）。其六，紀(jì)委與監(jiān)委共同遵循黨內(nèi)法規(guī)這一強(qiáng)制性命令。由于遵循共同規(guī)則會發(fā)生行為趨同，彼此之間具有關(guān)聯(lián)性，因而會主動保持協(xié)調(diào)性，能盡可能減少推諉、爭權(quán)的情況［22］（P84）。綜上，紀(jì)委與監(jiān)委的組織事項(xiàng)在內(nèi)容上可能高度重合，若分開立法，有浪費(fèi)立法資源之嫌，也忽視了合署辦公的現(xiàn)實(shí)問題。

（三） 組織立法的并立模式

組織立法的并立模式亦有其價值基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)是貫徹分工負(fù)責(zé)理念，主要有以下三重分工邏輯：

第一，黨的組織法規(guī)與國家組織法的分工。黨的組織法規(guī)屬于黨內(nèi)法規(guī)，國家組織法屬于國家法律。黨規(guī)與國法雖然有相交，但并非完全重疊，因而要強(qiáng)調(diào)二者的銜接，而非相互替代。黨規(guī)與國法關(guān)系的認(rèn)識決定了黨的組織法規(guī)與國家組織法的屬性相異，不能混同。在調(diào)整范圍上，黨的組織法規(guī)主要調(diào)整的是黨的各級組織，而國家組織法調(diào)整的范圍包括了立法、行政、司法、監(jiān)察等國家機(jī)關(guān)。在內(nèi)容上，黨的組織法規(guī)主要涉及黨的組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制等，而國家組織法除了前述要素外，還包括政府間關(guān)系、國家機(jī)構(gòu)間關(guān)系等［14］（P32）。在制定主體上，黨的組織法規(guī)由有權(quán)黨組織制定，國家組織法由全國人大或全國人大常委會制定。在制定程序上，黨的組織法規(guī)遵循黨內(nèi)立規(guī)程序，而國家組織法遵循國家立法程序，如依據(jù)《立法法》進(jìn)行。一體模式下會出現(xiàn)新的規(guī)范類型，既規(guī)定黨的組織，又規(guī)定國家機(jī)構(gòu)，從某種意義上來說兼具國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的共同調(diào)整效果。但這兩種規(guī)范類型無論是調(diào)整范圍，還是制定主體、制定程序等方面均有較大差異，在法理上無法融通。

第二，不同屬性權(quán)力的分工。誠如有的學(xué)者所言，“黨組織并不是國家公權(quán)力組織系統(tǒng)，我們不能將黨的組織體系與國家公權(quán)力組織（各類國家機(jī)構(gòu)）體系不加區(qū)別地對待”［23］（P37）。監(jiān)察權(quán)與紀(jì)律檢查權(quán)有不同的權(quán)力屬性。前者的權(quán)力根據(jù)在于法律，后者的權(quán)力根據(jù)在于黨內(nèi)法規(guī)；前者屬于國家權(quán)力，后者屬于黨的權(quán)力；前者以公職人員為調(diào)整對象，后者以黨員為調(diào)整對象。正如制度設(shè)計(jì)上明確要求：“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和監(jiān)察執(zhí)法一體推進(jìn)，統(tǒng)籌運(yùn)用紀(jì)法‘兩把尺子’……既堅(jiān)持執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)，又堅(jiān)持紀(jì)法協(xié)同?！保?4］制度設(shè)計(jì)者明確了監(jiān)察權(quán)與紀(jì)律檢查權(quán)的差異性，否則就不會強(qiáng)調(diào)“兩把尺子”“一體推進(jìn)”。此外，監(jiān)察權(quán)涉及腐敗犯罪的調(diào)查與處置，涉及留置等限制公民人身自由的強(qiáng)制措施，需要與刑事訴訟法上的人權(quán)保障等原則對接，而紀(jì)委不宜直接實(shí)施對公民人身自由有所限制的強(qiáng)制措施［25］（P13），因此紀(jì)委與監(jiān)委很難說完全受制于同樣的組織規(guī)范。假若不加區(qū)分，按照“權(quán)力與程序相匹配”的組織法原理［22］（P81），權(quán)力上的混用會導(dǎo)致程序上的混同，進(jìn)而增加職務(wù)犯罪治理的不確定性［26］（P109）。

第三，黨政關(guān)系中的分工邏輯。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公是我國黨政關(guān)系的表現(xiàn)之一。我國黨政關(guān)系經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的“黨政合一”，到黨的十三大提出的“黨政分開”，再到新時代的“黨政分工”的變遷過程［27］（P42）。中華人民共和國成立初期，“黨政合一”與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適配。改革開放初期，市場經(jīng)濟(jì)倒逼“黨政分開”的黨政關(guān)系形成，但也引發(fā)諸多問題。黨的十八大以來，黨中央以“黨政分工”來概括新時代的黨政關(guān)系，認(rèn)為“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒有黨政分開”［28］。無論是黨政不分，還是片面強(qiáng)調(diào)黨政分開，都可能弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。新時代黨政關(guān)系應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)黨政之間的合理分工，既要確保黨政機(jī)構(gòu)在職能上的協(xié)調(diào)性，又保證在組織結(jié)構(gòu)上的適當(dāng)分離，如此才能實(shí)現(xiàn)黨政之間的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高國家治理的整體效能。這里的“分工”與“分開”不同，強(qiáng)調(diào)的是黨政職能的統(tǒng)合性，而非差異性［29］（P39）。紀(jì)委與監(jiān)委雖然在很多方面存在重疊性與同步性，但不意味著二者完全對等，忽視二者之間的分工與當(dāng)下黨政關(guān)系的定位有所出入。

由此可知，前述以合署辦公這一邏輯作為一體模式的立論基礎(chǔ)存在疑問。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公不等于紀(jì)檢監(jiān)察合并，一體模式在一定程度上表現(xiàn)出了二者合并的傾向。我國紀(jì)委與監(jiān)委之間的關(guān)系經(jīng)歷了分立——合并——并立的變遷過程。在最初的分立階段，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職權(quán)重點(diǎn)在于黨內(nèi)監(jiān)督；監(jiān)察部的職權(quán)重點(diǎn)在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作人員的履職情況，二者的區(qū)分比較明顯。在合并階段，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)同時行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)力以及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)。在并立階段，并非簡單分立，而是融貫了分立與合并，創(chuàng)造出了新的機(jī)構(gòu)關(guān)系。一方面，二者之間相互配合，形成合力，并借助合署辦公模式予以固定；另一方面，二者有序分工。有分工的配合才能避免職權(quán)的代表性競爭導(dǎo)致的組織資源浪費(fèi)、相互推諉等問題，也避免形成機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)賦予了紀(jì)委監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)的職權(quán)，亦賦予了監(jiān)委監(jiān)督、調(diào)查、處置的職權(quán)，它們雖相互對應(yīng)，但在屬性上各自獨(dú)立。正如學(xué)者所言，“合署辦公機(jī)構(gòu)的根本特點(diǎn)在于兩類機(jī)構(gòu)所履行的職能具有獨(dú)立性、對等性，但在工作對象、工作流程方面存在較強(qiáng)關(guān)聯(lián)”［30］（P20）。

依據(jù)前述分析，本文偏向于選擇并立模式進(jìn)行組織立法。前者雖然契合現(xiàn)實(shí)，具有較強(qiáng)的效率價值，但若選擇前者，可能引發(fā)更大的法理挑戰(zhàn)。從前述分析來看，一體模式代表著對效率價值的追求，而并立模式代表著對秩序價值的追求。但是，并立模式是否就代表著低效？一體模式對高效的追求是否需要以犧牲法秩序的穩(wěn)定性為前提？相較而言，后者與法秩序的穩(wěn)定性相關(guān)，是一種較為穩(wěn)妥與溫和的立法策略。同時，并立模式關(guān)注到了監(jiān)察委員會組織法的獨(dú)立性，強(qiáng)調(diào)了國家法律的獨(dú)特價值，在此基礎(chǔ)上國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的價值互構(gòu)才有可能。但紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的現(xiàn)實(shí)以及腐敗治理的效率追求又不可忽視，因此可以在立法上選擇適度化的并立模式。所謂“適度”，就是指既不可在監(jiān)察委員會組織法上完全回避合署辦公體制，又不可大量地同時規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察的組織事項(xiàng)，解決的辦法是在總則部分予以關(guān)注。事實(shí)上，參照已有的監(jiān)察立法，《監(jiān)察法實(shí)施條例》也是在總則部分對合署辦公體制予以回應(yīng)，而分則部分僅規(guī)范監(jiān)察活動。

三、監(jiān)察委員會組織法的體系建構(gòu)

體系化是法律部門成熟的體現(xiàn)。于立法者而言，其立法活動必須秉持體系思維，受實(shí)在法體系約束。在當(dāng)下我國已經(jīng)制定《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》《監(jiān)察官法》等實(shí)在法的前提下，不可隨意超越或違反實(shí)在法體系進(jìn)行立法，否則是對制定法的權(quán)威性的破壞。同時，體系化是法律本身所追求的科學(xué)特質(zhì)，基于體系思維制定監(jiān)察委員會組織法，是保證組織法立法質(zhì)量的前提。一方面，可以確保監(jiān)察委員會組織法的內(nèi)部價值統(tǒng)一，確保法的安定性；另一方面，可以確保監(jiān)察委員會組織法的形式一致，降低組織規(guī)范的碎片化程度，減少規(guī)范內(nèi)部的矛盾沖突，確保法秩序統(tǒng)一。監(jiān)察委員會組織法體系建構(gòu)的核心包括建構(gòu)監(jiān)察委員會組織法的內(nèi)部價值體系，搭建監(jiān)察委員會組織法的形式架構(gòu)，以及協(xié)調(diào)監(jiān)察委員會組織法與其他規(guī)范之間的關(guān)系。

（一） 監(jiān)察委員會組織法的基本原則

建構(gòu)法律體系，需要同時建構(gòu)內(nèi)部體系與外部體系。其中，內(nèi)部體系對外部體系具有先導(dǎo)性與支撐性作用。所謂內(nèi)部體系，是指法體系內(nèi)部具有統(tǒng)一性的價值整體，具有價值宣誓、價值認(rèn)同、價值統(tǒng)一等功能［31］（P194）。內(nèi)部體系中最為重要的是法律原則，“其足以作為‘內(nèi)部’體系之基石，其負(fù)有顯示并表達(dá)規(guī)范基本評價的任務(wù)”［32］（P317）。監(jiān)察委員會組織法的基本原則包括黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、依法監(jiān)察原則、高效監(jiān)察原則、民主集中制原則，它們構(gòu)成了監(jiān)察委員會組織法的價值體系。

第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。我國《憲法》第1條明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)的核心地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)原則應(yīng)被設(shè)定為監(jiān)察委員會組織法的最高原則，這是監(jiān)察委員會組織與活動的根本原則。對于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨和國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)配置，實(shí)現(xiàn)各方面資源的充分整合，進(jìn)而構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系。在監(jiān)察委員會組織法中貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)原則主要有三個方面的要求：首先，監(jiān)察委員會組織法需要貫徹黨的理論和路線方針政策，不得與黨中央的重大決策部署或國家重大改革方向相悖，如紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公是黨領(lǐng)導(dǎo)下的腐敗治理領(lǐng)域的重要改革，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察委員會組織法中予以回應(yīng)。其次，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到監(jiān)察委員會組織規(guī)則之中，如監(jiān)察委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則就是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則的貫徹。最后，監(jiān)察委員會組織法需要與黨內(nèi)法規(guī)相協(xié)調(diào)，如制定監(jiān)察委員會組織法時不可忽視《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)的約束作用。

第二，依法監(jiān)察原則。依法監(jiān)察原則是監(jiān)察機(jī)關(guān)活動的基本原則，我國《憲法》第127條規(guī)定“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”，這是依法監(jiān)察原則的憲法根據(jù)。依法監(jiān)察原則內(nèi)涵豐富，在監(jiān)察委員會組織法上進(jìn)一步表現(xiàn)為“組織法定原則”，即監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織設(shè)置、職權(quán)配置、內(nèi)部組織之間的關(guān)系等必須遵循民主代議機(jī)構(gòu)所制定的法律。我國《憲法》第3條明確規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！北O(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置、組成、權(quán)力配置等決定權(quán)都?xì)w屬于民主代議機(jī)構(gòu)，這是民主原則的要求，亦是法治原則的要求。貫徹組織法定原則，首先需要遵循法律保留原則。我國《憲法》第124條規(guī)定：“監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定。”新修訂的《立法法》同樣規(guī)定了監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能由法律規(guī)定，且結(jié)合《立法法》第118條，監(jiān)察委員會的組織事項(xiàng)必須由法律規(guī)定或只有經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的授權(quán)才能由被授權(quán)機(jī)關(guān)制定。由此，組織法定原則的基本內(nèi)涵包含兩個方面：一是在法律有規(guī)定的情況下，下位階的規(guī)范只能在法律所規(guī)定的組織事項(xiàng)范圍內(nèi)進(jìn)行細(xì)化；二是在法律沒有規(guī)定的情況，下位階的規(guī)范只能按照授權(quán)范圍進(jìn)行組織事項(xiàng)創(chuàng)制。

第三，高效監(jiān)察原則。我國《憲法》第27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則……不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。”憲法上對國家機(jī)關(guān)的這一規(guī)定構(gòu)成了高效監(jiān)察原則的憲法依據(jù)。同樣，《監(jiān)察法》第2條規(guī)定：“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制?！薄皺?quán)威高效”是監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，高效原則同樣構(gòu)成監(jiān)察委員會組織建構(gòu)的基本原則。在既有的制度設(shè)計(jì)上表現(xiàn)為：一是整合不同類型的腐敗治理權(quán)力，減少腐敗治理權(quán)力的運(yùn)作阻力，形成腐敗治理合力；二是由統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行違紀(jì)、違法、職務(wù)犯罪一體化調(diào)查與處置，提高腐敗行為查處效率，減少重復(fù)調(diào)查帶來的資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)反腐資源集約化［33］（P8）。當(dāng)然，對“高效”的判斷具有高度主觀性，因此較為客觀化的方式是以監(jiān)察任務(wù)為參照。因?yàn)閼椃ㄉ详P(guān)于組織的精簡與效率原則，一方面是指組織設(shè)置上的精簡、精干，另一方面就是指組織與職權(quán)配置時的“工作需要”與“必要性”考量［34］（P176）。由此，監(jiān)察組織的設(shè)置、職權(quán)的配置等要考慮是否適配監(jiān)察任務(wù)的需要，確保組織構(gòu)造與監(jiān)察任務(wù)的協(xié)調(diào)性。可以說，高效監(jiān)察原則是監(jiān)察組織建構(gòu)的另一條主線，影響組織的設(shè)置、內(nèi)部運(yùn)作、財(cái)政配置、人員構(gòu)成等。例如，在監(jiān)察組織的財(cái)政安排上，并非“一刀切”的方式簡單依據(jù)監(jiān)察組織的層級或規(guī)模進(jìn)行財(cái)政分配，要考慮監(jiān)察任務(wù)的個性化要求。又如，在監(jiān)察組織的運(yùn)作上，傳統(tǒng)的以命令執(zhí)行為基礎(chǔ)的組織運(yùn)作模式雖然保障了監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下層級的統(tǒng)一性，但也導(dǎo)致了下級機(jī)關(guān)工作的被動性與消極性。若強(qiáng)調(diào)高效監(jiān)察，監(jiān)察組織的運(yùn)作要向?qū)μ囟ūO(jiān)察任務(wù)負(fù)責(zé)的整體性控制轉(zhuǎn)型，以組織是否妥當(dāng)完成監(jiān)察任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)［35］（P35）。當(dāng)然，法治與改革之間總是存在張力，而改革的動力往往來自“高效”這一價值訴求。因此，高效監(jiān)察原則所帶來的變革訴求如何與依法監(jiān)察原則所強(qiáng)調(diào)的穩(wěn)定性要求相協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。關(guān)鍵是要在法治所設(shè)定的框架之內(nèi)促進(jìn)監(jiān)察任務(wù)更好地實(shí)現(xiàn)。例如，對于組織法上暫時只能進(jìn)行概括性規(guī)定的事項(xiàng)，實(shí)踐中的相關(guān)創(chuàng)新是否能夠通過合法性檢視，一方面需要在概括性規(guī)定的文義與目的的射程范圍之內(nèi)予以判斷；另一方面需要證明組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整或配置等能夠促進(jìn)監(jiān)察任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，將高效監(jiān)察原則作為合法性判斷的擴(kuò)展。當(dāng)然，監(jiān)察任務(wù)的考量不能游離于法律體系之外，應(yīng)是法律體系中能夠?qū)ふ业讲⒂枰源_認(rèn)的監(jiān)察任務(wù)，這避免了以泛化的監(jiān)察任務(wù)為借口隨意設(shè)置和變更監(jiān)察組織的設(shè)置。當(dāng)前，不少地方的監(jiān)察派出組織創(chuàng)新，如構(gòu)建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察工作協(xié)作聯(lián)動區(qū)+派出監(jiān)察室+村級廉情監(jiān)督員”的三級聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)［36］（P19），均可通過高效監(jiān)察原則加以檢視。

第四，民主集中制原則。依據(jù)《憲法》第3條以及《中國共產(chǎn)黨章程》第4條之規(guī)定，民主集中制原則既是黨的根本組織原則，又是國家機(jī)構(gòu)的組織原則。在紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的背景下，民主集中制原則具有先天的雙重契合性，因此監(jiān)察委員會組織法的制定必須遵循這一原則。貫徹民主集中制原則有助于“促使各類國家機(jī)關(guān)提高能力和效率、增進(jìn)協(xié)調(diào)和配合，形成治國理政的強(qiáng)大合力，切實(shí)防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象”［37］。民主集中制原則同時反對專斷主義與分散主義，既強(qiáng)調(diào)民主對集中的制約與支撐，又強(qiáng)調(diào)執(zhí)行上的正確集中，確保民主得以實(shí)現(xiàn)。民主集中制原則包含三重教義，包括民主監(jiān)督原則、機(jī)構(gòu)效能原則、機(jī)構(gòu)耦合原則，這三項(xiàng)子原則在監(jiān)察委員會的組織立法中應(yīng)當(dāng)予以貫徹［22］（P75）。其中，機(jī)構(gòu)效能原則強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在自身角色定位范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效治理與高效治理，與前述的高效監(jiān)察原則相似；機(jī)構(gòu)耦合原則強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)分工合作，既需要依據(jù)不同的功能屬性進(jìn)行分工，又需要基于共同目標(biāo)相互配合，從而形成治理合力。

（二） 監(jiān)察委員會組織法的形式架構(gòu)

監(jiān)察委員會組織法體系建構(gòu)的重要方式是基于一定的內(nèi)在邏輯將監(jiān)察委員會組織法上的各項(xiàng)概念、規(guī)則、制度加以組織與編排。因此，需要合理設(shè)置監(jiān)察委員會組織法的形式架構(gòu)，從而容納組織法上的各項(xiàng)概念、規(guī)則以及制度?？疾煜嚓P(guān)組織法架構(gòu)，《檢察院組織法》的體例架構(gòu)包括“總則——人民檢察院的設(shè)置和職權(quán)——人民檢察院的辦案組織——人民檢察院的人員組成——人民檢察院行使職權(quán)的保障”，《法院組織法》的體例架構(gòu)包括“總則——人民法院的設(shè)置和職權(quán)——人民法院的審判組織——人民法院的人員組成——人民法院行使職權(quán)的保障”。由此，監(jiān)察委員會組織法的基本架構(gòu)可以進(jìn)行如下設(shè)置：

第一，設(shè)定監(jiān)察委員會組織法的總則?？倓t部分的內(nèi)容主要采取“提取公因式”的方法，規(guī)定組織法中具有共性的事項(xiàng)。其一，總則部分需要明確監(jiān)察委員會組織法的立法目的。立法目的是組織法建構(gòu)的核心，能夠明確一部法律的功能定位。根據(jù)前述分析，組織法的功能一方面是規(guī)范組織設(shè)置，另一方面是保障組織履職，因此監(jiān)察委員會組織法應(yīng)當(dāng)建構(gòu)雙重立法目的，即規(guī)范監(jiān)察委員會的設(shè)置、組織和職權(quán)，保障監(jiān)察委員會依法履行職責(zé)。其二，總則部分需要規(guī)定監(jiān)察委員會組織法的基本原則，如《檢察院組織法》《法院組織法》中均設(shè)定了基本原則。關(guān)于監(jiān)察委員會組織法的基本原則設(shè)置，前述已有分析，此處不再贅述。其三，規(guī)定監(jiān)察委員會的性質(zhì)與任務(wù)，如《檢察院組織法》明確了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，《法院組織法》明確了人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會組織法中關(guān)于監(jiān)察委員會的性質(zhì)與任務(wù)的規(guī)定需要與《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察委員會的性質(zhì)與任務(wù)的規(guī)定相銜接。其四，建構(gòu)監(jiān)察責(zé)任制，如《檢察院組織法》《法院組織法》均建構(gòu)了司法責(zé)任制，目的在于規(guī)范司法權(quán)運(yùn)作。監(jiān)察責(zé)任制的規(guī)范基礎(chǔ)在于《監(jiān)察法》中明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任。當(dāng)下，《刑法》與《監(jiān)察法》在銜接上的一大難點(diǎn)正是監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員實(shí)施的職務(wù)犯罪行為是否能夠得到有效追訴，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。除了個別罪名中“國家機(jī)關(guān)”或“國家機(jī)關(guān)工作人員”這一犯罪主體可以在解釋的射程中涵蓋“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與“監(jiān)察人員”，其他罪名（如刑訊逼供罪、暴力取證罪等）都難以涵蓋“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與“監(jiān)察人員”［38］（P149）。因此，可以通過監(jiān)察責(zé)任制補(bǔ)強(qiáng)，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的法律責(zé)任。其五，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系與外部關(guān)系作總則性規(guī)定，包括上下級監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、監(jiān)察與人大監(jiān)督的關(guān)系、監(jiān)察機(jī)關(guān)與群眾監(jiān)督之間的關(guān)系等。其六，對紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的一般性內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，與《監(jiān)察法實(shí)施條例》相銜接，但需要進(jìn)一步具體化，規(guī)定合署辦公的原則、工作方式、責(zé)任分配等。

第二，明確監(jiān)察委員會的設(shè)置與職權(quán)。首先，明確國家監(jiān)察委員會的構(gòu)成以及各級監(jiān)察委員會的構(gòu)成。其次，明確國家監(jiān)察委員會、地方各級監(jiān)察委員會、各級監(jiān)察委員會的派駐與派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的職權(quán)配置，且需要與《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》中關(guān)于監(jiān)察管轄的規(guī)則相協(xié)調(diào)。同時，職權(quán)配置建立在理順關(guān)系的基礎(chǔ)之上，因此需要理順監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同主體之間的關(guān)系。再次，規(guī)定各級監(jiān)察委員會的內(nèi)設(shè)部門，并明確內(nèi)設(shè)部門的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，避免各地內(nèi)設(shè)部門的過大差異化與膨脹化，如《檢察院組織法》與《法院組織法》中將這一標(biāo)準(zhǔn)概括為“根據(jù)工作需要”。當(dāng)然，無論是職權(quán)配置還是組織設(shè)置都涉及在立法的明確性與概括性之間的選擇。比較合理的方式是，對于仍然處于改革變動中的內(nèi)容可以采用概括主義的規(guī)定方式，設(shè)定基本框架；對于已經(jīng)成熟、適合統(tǒng)一規(guī)定的內(nèi)容，可以采取列舉主義的規(guī)定方式，盡量具體化，但仍可通過兜底條款的設(shè)置預(yù)留改革接口。此外，從縱向來看，越是上一層級的組織規(guī)范可越概括化，為組織運(yùn)作預(yù)留作為空間；越是下一層級的組織規(guī)范可越具體化，這樣才更具有可操作性，符合基層實(shí)踐需求。

第三，明確監(jiān)察委員會的辦案組織架構(gòu)。首先，與《監(jiān)察法實(shí)施條例》第五章相銜接，明確各級監(jiān)察委員會在監(jiān)督、線索處置、初步核實(shí)、立案、調(diào)查、審理、處置、反腐敗國際合作等階段的辦案組織（部門）及其組成與職能。其次，對監(jiān)察委員會的派出機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員進(jìn)行規(guī)定，且與《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》的相關(guān)內(nèi)容相銜接，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)體制、組織設(shè)置、工作職責(zé)、管理監(jiān)督等內(nèi)容。

第四，明確監(jiān)察委員會的人員構(gòu)成。首先，明確各級監(jiān)察委員會的人員構(gòu)成，包括主任、副主任、委員等。其次，明確各級監(jiān)察委員會構(gòu)成人員的人員數(shù)額規(guī)則、任職資格、任命程序、任期、職責(zé)等。復(fù)次，明確規(guī)定監(jiān)察官的權(quán)利與職責(zé)、選用條件、選用方式、任免規(guī)則、管理規(guī)則、考核規(guī)則、懲戒規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則等，且需要與《監(jiān)察官法》相銜接。最后，規(guī)定監(jiān)察官之外的監(jiān)察委員會構(gòu)成人員的權(quán)責(zé)、選用條件與方式、管理與考核規(guī)則等。需要注意的是，無論是監(jiān)察委員會的辦案組織設(shè)置還是人員構(gòu)成，都需要關(guān)注現(xiàn)實(shí)訴求與編制容量，尤其是要考慮基層監(jiān)察的實(shí)際需要，關(guān)照基層監(jiān)察組織工作力量的弱勢性。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)（工）委表面上人員構(gòu)成完整，但其組成委員多數(shù)并非專職，書記與副書記雖在名義上是專職，但實(shí)際上兼任較多其他工作［39］（P62）。

第五，明確監(jiān)察委員會行使職權(quán)的保障機(jī)制。首先，我國《憲法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，因此保障監(jiān)察委員會行使職權(quán)首先要保障監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員能夠依法獨(dú)立行使職權(quán)，如需要建立干預(yù)、插手、過問案件的記錄報(bào)告制度。其次，監(jiān)察委員會行使職權(quán)的保障離不開外部主體的配合與支持，正如《監(jiān)察法》第4條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助?！痹谥贫仍O(shè)計(jì)上，需要理順監(jiān)察機(jī)關(guān)與外部機(jī)關(guān)之間的合作、配合、制約、協(xié)助、委托等關(guān)系。復(fù)次，為監(jiān)察委員會構(gòu)成人員提供必要的職業(yè)保障，如建構(gòu)培訓(xùn)制度、規(guī)范人員編制的專項(xiàng)管理等。最后，為監(jiān)察委員會行使職權(quán)提供必要的物質(zhì)保障，明確不同層級監(jiān)察組織的辦公場所設(shè)置規(guī)則、財(cái)政預(yù)算配置規(guī)則、信息化建設(shè)要求等，使各級監(jiān)察組織能夠依法獲得充足的物質(zhì)支持。例如，當(dāng)前基層監(jiān)察組織存在明顯的辦公場所缺失、裝備不足等問題，包括未建立符合標(biāo)準(zhǔn)的談話室、信訪接待室［39］（P63）。監(jiān)察委員會組織法的制定就有望倒逼這一問題的解決。此外，物質(zhì)保障規(guī)則還涉及紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公后黨政部門在預(yù)算配置、辦公場所設(shè)置上的協(xié)調(diào)問題，避免資源浪費(fèi)。

（三） 監(jiān)察委員會組織法的外部協(xié)調(diào)

要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會組織法的體系化，需要重視其與外部規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性，從而實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一。依據(jù)我國《憲法》第5條之規(guī)定，“維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一”是各國家機(jī)關(guān)的憲法義務(wù)，自然包括立法機(jī)關(guān)。我國《立法法》第5條同樣規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)……維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”。具體而言，監(jiān)察委員會組織法的外部協(xié)調(diào)首先需要與實(shí)在法體系相協(xié)調(diào)，這與“依法立法”這一我國立法活動的基本原則相契合?！耙婪⒎ā痹瓌t中的“法”不僅指向了《立法法》，要求立法活動嚴(yán)格依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行，還指向了現(xiàn)行法體系的約束。據(jù)此，監(jiān)察委員會組織法的制定應(yīng)當(dāng)與既有的實(shí)在法相協(xié)調(diào)，包括與《監(jiān)察法》《監(jiān)察法官》《公職人員政務(wù)處分法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》等監(jiān)察領(lǐng)域的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，以及《刑事訴訟法》等部門法相協(xié)調(diào)。例如，監(jiān)察委員會組織法需要規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)組成人員的有關(guān)事項(xiàng)，其中涉及的監(jiān)察官任免、考核等事項(xiàng)會同《監(jiān)察官法》相交叉，因此二者需要保持協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)沖突。

其次，監(jiān)察委員會組織法還需要與黨內(nèi)法規(guī)相協(xié)調(diào)。我國《立法法》第3條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，以推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)為目標(biāo)。一方面，立法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，除了在立法過程中堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，還包括推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)，不僅要把部分黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)換為國家法律，進(jìn)而貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，還需要在立法環(huán)節(jié)主動與黨內(nèi)法規(guī)保持協(xié)調(diào)。另一方面，立法的目標(biāo)在于推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)，而中國特色社會主義法治體系既包括國家法律體系，又包括黨內(nèi)法規(guī)體系，因此要以憲法為根本規(guī)范依據(jù)處理好兩套體系的協(xié)調(diào)性［40］（P71）。此外，由于紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，監(jiān)察機(jī)關(guān)既需要遵守國家法律，又需要遵守黨內(nèi)法規(guī)，因此監(jiān)察委員會組織法立法時不可忽視黨內(nèi)法規(guī)的影響。例如，監(jiān)察委員會組織法需要對合署辦公體制進(jìn)行規(guī)定，而其中所涉及的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的規(guī)定，如領(lǐng)導(dǎo)體制、組成、職責(zé)等內(nèi)容均需要受到相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的約束。