申建平

(黑龍江大學(xué) 法學(xué)院,黑龍江哈爾濱 150080)

中央高度重視宅基地制度改革,自2018年中央“一號文件”正式提出宅基地“三權(quán)分置”政策,2020年和2021年中央“一號文件”均再次強(qiáng)調(diào)應(yīng)探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。2022年中央“一號文件”進(jìn)一步明確,穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。“三權(quán)分置”已然成為我國宅基地改革的既定方向,探索宅基地“三權(quán)分置”的具體路徑和辦法也成為了新一輪農(nóng)村宅基地制度改革的主要任務(wù)。

針對“三權(quán)分置”中“使用權(quán)”實(shí)現(xiàn)形式的研究,不論是理論研究層面還是政策層面,都顯得緊迫而關(guān)鍵。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑,學(xué)界已經(jīng)形成諸多代表性觀點(diǎn)。關(guān)于“使用權(quán)”學(xué)界近來對此雖有討論,但尚未達(dá)成共識?！笆褂脵?quán)”是落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”工作的前提和基礎(chǔ)。值此“三權(quán)分置”由國家政策向試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐落實(shí)的關(guān)鍵時(shí)刻,實(shí)有必要對學(xué)界新近諸多重要觀點(diǎn)予以梳理和厘清,對試點(diǎn)地區(qū)的宅基地改革制度設(shè)計(jì)實(shí)踐運(yùn)行狀況進(jìn)行檢視,分析各種做法的科學(xué)性與合理性,從法律層面探討如何構(gòu)建與宅基地相關(guān)的權(quán)利體系,明確“使用權(quán)”的權(quán)利定位、使其流轉(zhuǎn)合法有序,是宅基地“三權(quán)分置”政策法律化亟待解決的關(guān)鍵問題。

一、學(xué)界關(guān)于宅基地“使用權(quán)”表達(dá)之爭

自“三權(quán)分置”政策提出以來,基于對政策中“使用權(quán)”的權(quán)利表達(dá)的不同理解,學(xué)界提出了不同觀點(diǎn)。有學(xué)者主張,無論是功能還是具體權(quán)利內(nèi)容和效力上,宅基地“三權(quán)分置”新分離出來的使用權(quán)都與地上權(quán)相同,建議借鑒比較法上地上權(quán)表達(dá);(1)參見席志國:《民法典編纂視域中宅基地“三權(quán)分置”探究》,載《行政管理改革》2018年第4期。有學(xué)者主張宅基地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的“第三權(quán)”可以稱之為“建設(shè)用地使用權(quán)”;(2)參見劉銳:《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下的宅基地制度改革》,載《理論與改革》2018年第3期;韓立達(dá)、王艷西、韓冬:《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”:內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實(shí)現(xiàn)形式》,載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2018年第7期。有學(xué)者建議采用宅基地使用權(quán)表達(dá);(3)參見董祚繼:《“三權(quán)分置”——農(nóng)村宅基地制度的重大創(chuàng)新》,載《中國土地》2018年第3期;趙新龍:《宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)與制度實(shí)現(xiàn)》,載《財(cái)貿(mào)研究》2020年第6期。另有學(xué)者主張采用宅基地經(jīng)營權(quán)或宅基地租賃權(quán)(該兩權(quán)因流轉(zhuǎn)性質(zhì)不同而并存)(4)參見宋志紅:《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)》,載《法學(xué)評論》2018年第4期。;還有主張次生宅基地使用權(quán)或新宅基地使用權(quán)。(5)參見劉國棟:《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的立法表達(dá)——以“民法典物權(quán)編”的編纂為中心》,載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期;董新輝:《鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”改革法律問題研究》,法律出版社2021年版,第117頁。上述觀點(diǎn)對于宅基地三權(quán)分置政策的落實(shí)進(jìn)行了有益的探討,這些觀點(diǎn)能否轉(zhuǎn)為法律表達(dá)需深入分析。因?yàn)闄?quán)利名稱的表達(dá)并非小事,既要考慮其語義本身的明確性,盡量避免歧義;又要照顧現(xiàn)有權(quán)利體系中其他權(quán)利名稱的固有和習(xí)慣性表述,兼顧體系和諧性。(6)參見宋志紅:《宅基地“三權(quán)分置”:從產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)到立法實(shí)現(xiàn)》,載《中國土地科學(xué)》2019年第6期。

首先,引入地上權(quán)存在法律障礙。宅基地使用權(quán)與地上權(quán)看似相同,但二者其實(shí)存在明顯區(qū)別。源于羅馬法上的地上權(quán)制度產(chǎn)生的動因在于羅馬后期利用他人土地的需求增加和土地添附理論之間產(chǎn)生的深刻矛盾。羅馬地上權(quán)定義為:“使人充分享有某一建筑物或其中一部分的,可以轉(zhuǎn)讓并可以移轉(zhuǎn)給繼承人的物權(quán)?！?7)參見[意]彼得羅·彭梵得:《羅馬法教科書》,黃風(fēng)譯,中國政法大學(xué)出版社1992年版,第268頁。后世民法在實(shí)踐中有所發(fā)展。一些國家規(guī)定,地上權(quán)不僅包括在他人土地上建筑房屋,且擴(kuò)及其他工作物和培植竹木等。(8)參見周枬:《羅馬法原論(上)》,商務(wù)印書館1996年版,第389頁。德國、意大利地上權(quán)以建筑物為限,日本則為工作物和竹木。(9)《德國民法典》第1012條,《意大利民法典》952條,《日本民法典》第265條。我國宅基地“三權(quán)分置”新分離出來的“使用權(quán)”的確是以建造建筑物為目的,看似與地上權(quán)相同,但是如果引進(jìn)地上權(quán),則存在以下問題:其一,宅基地使用權(quán)概念是否還保留?論者將地上權(quán)界定為:“由宅基地使用權(quán)人或者國有土地使用權(quán)人為他人設(shè)定的在一定期限內(nèi)以建造和保有建筑物為目的的排他使用土地的權(quán)利?！?10)席志國:《民法典編纂視域中宅基地“三權(quán)分置”探究》,載《行政管理改革》2018年第4期。從這一表述可以看出,地上權(quán)說是要保留宅基地使用權(quán)概念,“使用權(quán)”是從宅基地使用權(quán)分離出來的權(quán)利,本屬于宅基地使用權(quán)的下位概念,如果以地上權(quán)表達(dá)“使用權(quán)”,則地上權(quán)卻成為宅基地使用權(quán)的下位概念。眾所周知,傳統(tǒng)意義上的地上權(quán)是種概念,它涵蓋了我國現(xiàn)行法上的建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。在此情況下,如果引進(jìn)地上權(quán)并以其指代從宅基地使用權(quán)中新分離出來的“使用權(quán)”,必然造成概念之間邏輯關(guān)系的嚴(yán)重混亂。其二,我國宅基地使用權(quán)與傳統(tǒng)的地上權(quán)在權(quán)利的取得、享有、讓與等方面存在重大差異。如果將宅基地使用權(quán)分離出的使用權(quán)通過地上權(quán)制度來調(diào)整則不得不在該制度內(nèi)部創(chuàng)設(shè)許多例外,而破壞地上權(quán)制度本身的完整性。(11)參見曹云清、曾紅波:《試論農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)——兼論集體土地所有權(quán)的有關(guān)問題》,載《江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2003年第5期。其三,最重要的是,地上權(quán)作為傳統(tǒng)民法上的法律術(shù)語,在我國已久不使用。除了專家學(xué)者的學(xué)術(shù)著述外,迄今在立法上或?qū)崉?wù)中未曾用過這一術(shù)語。(12)參見梁慧星:《中國物權(quán)法研究(下)》,法律出版社1998年版,第621頁。由于我國已經(jīng)長期沒有使用這一概念,現(xiàn)在一般社會成員普遍對這一概念缺乏了解并極易與其他概念相混淆。(13)參見王利民:《我國用益物權(quán)體系基本概念研究》,載《法學(xué)論壇》2005年第2期。在我國物權(quán)法制定過程中,針對是否采用傳統(tǒng)的地上權(quán)概念表達(dá)使用他人土地的權(quán)利問題學(xué)界產(chǎn)生了很大爭議,物權(quán)法最終未采納。那么,在實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”政策背景下是否應(yīng)采用地上權(quán)概念更應(yīng)慎重選擇。因此,不宜采用地上權(quán)概念表達(dá)“三權(quán)分置”政策中的“使用權(quán)”。

其次,如采用建設(shè)用地使用權(quán)指稱宅基地“三權(quán)分置”政策中的“使用權(quán)”,則亦會造成法律概念的混亂。眾所周知,建設(shè)用地使用權(quán)的概念在《物權(quán)法》后,發(fā)生了較大變化。原本《土地管理法》僅用來表達(dá)對集體所有土地進(jìn)行利用的概念變成了僅用來表述對國家所有的土地進(jìn)行利用的概念。(14)參見孫毅、申建平:《建設(shè)用地使用權(quán)·宅基地使用權(quán)》,中國法制出版社2007年版,第78頁。即建設(shè)用地使用權(quán)是因建筑物或者構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施而使用國家所有的土地的權(quán)利。在此情況下,如果“三權(quán)分置”下的“使用權(quán)”名稱采用建設(shè)用地使用權(quán),則與《民法典》中建設(shè)用地使用權(quán)概念內(nèi)涵發(fā)生了沖突,如此將導(dǎo)致同一部法律中就同一概念存在兩種含義的混亂現(xiàn)象,一則《民法典》第344條用來指使用國有土地的權(quán)利,二則用來涵蓋“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)后的“使用權(quán)”。如此則會導(dǎo)致這兩種建設(shè)用地使用權(quán)內(nèi)涵、客體、取得方式、讓與等方面存在重大差異,既不能準(zhǔn)確反映宅基地“三權(quán)分置”的改革精神,又人為造成一部法律內(nèi)部概念的混亂。更重要的是,建設(shè)用地使用權(quán)在《民法典》中是與宅基地使用權(quán)并列的一項(xiàng)獨(dú)立用益物權(quán),依該主張,宅基地使用權(quán)則成為了上位概念,其下涵蓋建設(shè)用地使用權(quán)。這與民法典的規(guī)定是相悖的,對現(xiàn)有土地權(quán)利體系造成較大沖擊,我們沒有任何理由做出這樣不明智的選擇。

再次,如果以宅基地使用權(quán)指稱“三權(quán)分置”中的“使用權(quán)”,則必然造成法律適用的混亂。盡管“三權(quán)分置”下的宅基地“使用權(quán)”與宅基地使用權(quán)都是利用宅基地的權(quán)利,但兩者在主體、內(nèi)容、期限、性質(zhì)等方面均具有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

其一,主體不同。眾所周知,《民法典》中的宅基地使用權(quán)是最具有中國特色的一項(xiàng)用益物權(quán),以集體成員身份為基礎(chǔ)取得的宅基地使用權(quán)和福利聯(lián)系在一起,具有社會保障性、福利性和農(nóng)戶身份的專屬性,這就決定了它不可能作為交易的對象自由轉(zhuǎn)讓。為了盤活農(nóng)村閑置宅基地并實(shí)現(xiàn)宅基地及其上房屋的財(cái)產(chǎn)屬性以拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入渠道,中央提出了宅基地“三權(quán)分置”政策,借助宅基地權(quán)利分置,在一定程度上破除宅基地使用權(quán)的身份屬性,以此達(dá)到有效利用閑置宅基地和農(nóng)房的目標(biāo)。因此,在權(quán)利主體上,宅基地“使用權(quán)”的權(quán)利主體沒有身份限制,是一般的社會主體。而宅基地使用權(quán)具有嚴(yán)格身份性質(zhì)的權(quán)利,即使在宅基地“三權(quán)分置”之下,其取得和享有均以權(quán)利人具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為前提,僅僅在維系宅基地使用權(quán)身份性的前提之下,從中派生出一個(gè)不具有身份屬性的宅基地“使用權(quán)”。

其二,內(nèi)容不同。宅基地使用權(quán)的內(nèi)容具有特定性,《民法典》第362條將宅基地使用權(quán)的內(nèi)容規(guī)定為“占有和使用集體所有的土地”,“利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。這里將土地利用用途作了限定,僅限于依法建造個(gè)人住宅及其他附屬設(shè)施,體現(xiàn)了用途管制的基本思想。但流轉(zhuǎn)后的宅基地“使用權(quán)”則可以利用宅基地開展民宿、農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村旅游等,并可以抵押、入股,不受宅基地使用權(quán)的用途管制。

其三,期限的不同。宅基地使用權(quán)與“使用權(quán)”最大不同之處就在于沒有存續(xù)期限的限制,即宅基地使用權(quán)具有永久性。這是基于《民法典》和《土地管理法》所作的符合邏輯的推論。對此有學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)民的私有住宅與集體公有的地基形成了中國特色的農(nóng)民住宅制度,其中所涉權(quán)利相當(dāng)復(fù)雜,不能以“用益物權(quán)”對其簡單闡述。(15)參見鄭尚元:《宅基地使用權(quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》,載《中國法學(xué)》2014年第2期。事實(shí)上,宅基地使用權(quán)的無期限性使其具有類似所有權(quán)的法律地位。但“三權(quán)分置”下的“使用權(quán)”都有明確的期限限制。在宅基地試點(diǎn)改革地區(qū),無論是允許跨集體轉(zhuǎn)讓的浙江義烏、德清,還是共建共享的四川瀘縣等,農(nóng)戶將宅基地流轉(zhuǎn)給非本集體組織成員使用,都有明確的期限限制。

其四,權(quán)利性質(zhì)不同。宅基地使用權(quán)是《民法典》中典型的用益物權(quán),這在立法、司法以及民眾認(rèn)知中已經(jīng)取得廣泛共識?！叭龣?quán)分置”中的“使用權(quán)”性質(zhì)爭議較大,學(xué)界有債權(quán)說和物權(quán)說兩種觀點(diǎn),其權(quán)利性質(zhì)目前并不明確。主流觀點(diǎn)認(rèn)為社會主體取得的是債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)。(16)參見王利明:《民法(上)》,中國人民大學(xué)出版社2020年版,第431頁。該部分由高圣平教授執(zhí)筆。

因此,依據(jù)2018年中央一號文件,“三權(quán)分置”中的“使用權(quán)”顯然不同于《民法典》規(guī)范意義上的并為大家共識的宅基地使用權(quán)。不宜采用宅基地使用權(quán)、新宅基地使用權(quán)或次生宅基地使用權(quán)表達(dá)“使用權(quán)”,否則指代不清,造成實(shí)踐適用的混亂。

最后,在土地經(jīng)營權(quán)已入典的背景下,如采用宅基地經(jīng)營權(quán),確實(shí)有利于三權(quán)分置政策法律表達(dá)的統(tǒng)一,同時(shí)也可以準(zhǔn)確地揭示政策表達(dá)中“使用權(quán)”與現(xiàn)行立法中宅基地使用權(quán)的不同,似較為理想的選擇。但宅基地“經(jīng)營權(quán)”這一表達(dá)存在如下問題。

其一,完全照搬農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”理論進(jìn)而對宅基地“三權(quán)分置” 的權(quán)利性質(zhì)采取同質(zhì)化的解讀是不恰當(dāng)?shù)摹?17)參見申建平:《宅基地“資格權(quán)”的法理反思》,載《學(xué)習(xí)與探索》2019年第11期。因用途和社會功能定位的不同,由此決定了宅基地與承包地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)和權(quán)利流轉(zhuǎn)等方面差異較大。

承包地“三權(quán)分置”是為了進(jìn)一步破除家庭承包耕地分散生產(chǎn)經(jīng)營低效的制度困局,從而實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。將分散的農(nóng)地集中起來經(jīng)營,發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢。但宅基地不存在也不能集中經(jīng)營,否則有悖于宅基地保障農(nóng)戶居住的功能。宅基地改革即便放活“使用權(quán)”,中央政策同時(shí)強(qiáng)調(diào)“適度放活”,這反映了國家對宅基地保障屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的兼顧態(tài)度,即應(yīng)當(dāng)限于居住功能,脫離居住功能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性的土地便不再是宅基地了?；谡氐奶厥庑?宅基地“三權(quán)分置”使用權(quán)的法律實(shí)現(xiàn)不能照搬承包地“三權(quán)分置”。

其二,宅基地上的權(quán)利不含有“經(jīng)營”的內(nèi)容。從《農(nóng)村土地承包法》第9條、《民法典》第331條、第340條規(guī)定分析,土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)都是利用農(nóng)用地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利,均有“經(jīng)營”的內(nèi)容。但從《民法典》第362條的規(guī)定分析,法律上并未確立宅基地上的權(quán)利含有“經(jīng)營”的內(nèi)容,如此,使用“宅基地經(jīng)營權(quán)”其內(nèi)涵如何把握成為問題,或成為名不副實(shí)之名稱。

其三,宅基地經(jīng)營權(quán)這一表達(dá)最大問題是宅基地的各種具體流轉(zhuǎn)方式是否都借鑒或套用土地經(jīng)營權(quán)名稱,造成宅基地經(jīng)營權(quán)內(nèi)容和法律性質(zhì)無法明定。如果宅基地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)具有物權(quán)和債權(quán)兩元性,雖然可與土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)相一致,但會造成與宅基地租賃權(quán)難區(qū)別。(18)參見丁關(guān)良:《宅基地之新的權(quán)利體系構(gòu)建研究》,載《貴州社會科學(xué)》2021年第7期。如將宅基地經(jīng)營權(quán)限于宅基地上產(chǎn)生的新的用益物權(quán)屬性,則必將導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性呈現(xiàn)虛化狀態(tài),從而有名無實(shí)。進(jìn)而影響我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)這一集體所有制的法權(quán)形式,危及宅基地關(guān)系的穩(wěn)定。

上述關(guān)于“使用權(quán)”的表達(dá)會造成法律適用的困擾。那么能否將“三權(quán)分置”政策中的“使用權(quán)”直接轉(zhuǎn)化為法律表達(dá)。答案是否定的。其一,從法史來說,使用權(quán)是羅馬法中人役權(quán)中的一種,眾所周知,人役權(quán)是為了特定人的利益而設(shè)的,且不能與權(quán)利人相分離,不能轉(zhuǎn)讓和繼承。就此而言,為實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)而提出的三權(quán)分置政策中的“使用權(quán)”與羅馬法中的使用權(quán)相去甚遠(yuǎn)。其二,從語義分析,使用權(quán)指依照物的性能和用途,并不毀損其物或變更其性質(zhì)而加以利用權(quán)利。使用是為了實(shí)現(xiàn)物的使用價(jià)值,滿足人們的需要。既包括土地、房屋所有人自行行使其所有權(quán)所本來涵蓋的使用權(quán)能,也包括利用他人土地(國有土地和集體土地)從事建造建筑物、利用他人房屋居住的權(quán)利。因此,“使用權(quán)”缺乏法律意義上明確和科學(xué)的規(guī)定,具有高度涵蓋性,不具有以利用用途為標(biāo)準(zhǔn)而區(qū)分土地權(quán)利的意義。(19)參見高圣平:《論農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》,載《法學(xué)》2018年第2期。其三,從法律內(nèi)涵的明確性角度分析,“使用權(quán)”是否規(guī)范值得商榷。一方面土地使用權(quán),通常是土地物權(quán)和土地債權(quán)的上位名稱,另一方面世界各國具體民事權(quán)利的名稱都不存在土地使用權(quán),可見,采用宅基地“使用權(quán)”,雖然符合使用宅基地的目的,但因缺乏法律意義上內(nèi)涵的準(zhǔn)確規(guī)定,造成該宅基地“使用權(quán)”法律性質(zhì)無法規(guī)范界定。

上述關(guān)于三權(quán)分置政策中宅基地“使用權(quán)”名稱表達(dá)的不同觀點(diǎn),反映了學(xué)者關(guān)于宅基地“使用權(quán)”性質(zhì)的不同認(rèn)識。無論是地上權(quán)、宅基地經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)抑或宅基地使用權(quán),其實(shí)質(zhì)都是主張流轉(zhuǎn)后的宅基地“使用權(quán)”性質(zhì)為用益物權(quán)。對“使用權(quán)”的界定應(yīng)當(dāng)有利于宅基地上權(quán)利體系的清晰,而非擾亂現(xiàn)有的權(quán)利概念和權(quán)利體系。(20)參見宋志紅:《宅基地資格權(quán):內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》,載《法學(xué)評論》2021年第1期。基于此,上述觀點(diǎn)不宜被采用。那么,如何從法律層面構(gòu)建與現(xiàn)行宅基地制度相匹配的“使用權(quán)”權(quán)利體系,是研究難點(diǎn)問題。

二、宅基地“使用權(quán)”改革試點(diǎn)實(shí)踐探索之檢視

(一)試點(diǎn)地區(qū)探索“使用權(quán)”的實(shí)踐樣態(tài)

關(guān)于“使用權(quán)”的法律表達(dá)及其實(shí)現(xiàn)形式的探討應(yīng)結(jié)合實(shí)踐中宅基地的主要流轉(zhuǎn)形式予以展開。宅基地“三權(quán)分置”政策作為深化宅基地制度改革的舉措,是從前期宅基地改革的試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)提煉出來的。近年來,全國各改革試點(diǎn)地區(qū)對于宅基地“使用權(quán)”的實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行了多種模式的有益探索,這些做法甚至走在了理論之前,對理論提出了挑戰(zhàn)。這些創(chuàng)新模式不僅為相關(guān)立法工作提供了實(shí)踐依據(jù),同時(shí),也為宅基地“使用權(quán)”理論研究提供了現(xiàn)實(shí)樣本。梳理、總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)宅基地“使用權(quán)”的不同實(shí)踐形態(tài),檢視試點(diǎn)地區(qū)宅基地主要流轉(zhuǎn)方式及其法律效果,汲取實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)與啟示,探尋制度的內(nèi)在邏輯,規(guī)制實(shí)踐亂象,從而為后續(xù)宅基地三權(quán)分置改革和立法提供支撐。

為落實(shí)三權(quán)分置政策,各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際積極探索具體實(shí)踐路徑。目前試點(diǎn)實(shí)踐中主要采取出租、轉(zhuǎn)讓、權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓和權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓這四種典型模式流轉(zhuǎn)。

1.跨集體轉(zhuǎn)讓模式。作為率先在全國提出宅基地“三權(quán)分置”設(shè)想的浙江義烏,首先突破宅基地使用權(quán)的受讓人“須為本集體成員的限制”,允許跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán),但受讓人限于本市范圍內(nèi)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,轉(zhuǎn)讓后使用年限最高為70年。浙江德清縣允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,受讓人身份不受限制,轉(zhuǎn)讓最高年限為30年,到期后由資格權(quán)人收回宅基地使用權(quán)。(21)參見《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》。云南大理將轉(zhuǎn)讓范圍擴(kuò)展至同一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))符合宅基地申請條件的農(nóng)村村民,(22)參見《大理市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》。瀏陽、湟源、伊寧則擴(kuò)展至試點(diǎn)縣(市)域范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。(23)參見《瀏陽市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》《湟源縣農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)伊寧市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》。

2.權(quán)利轉(zhuǎn)化后轉(zhuǎn)讓模式。貴州湄潭大膽探索性地提出了“綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市模式”新路徑。出臺了《湄潭縣綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市工作方案》(湄黨辦發(fā)〔2017〕76號)文件。允許農(nóng)戶將所擁有的部分農(nóng)房所有權(quán)和相應(yīng)部分的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。轉(zhuǎn)讓后宅基地使用權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。受讓人可以在該農(nóng)房和相應(yīng)部分土地上進(jìn)行居住、生產(chǎn)及經(jīng)營或出租、出賣、抵押該土地進(jìn)行融資。(24)參見《湄潭成功分割全國首例宅基地登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地》,多彩貴州網(wǎng),http://gzmt．gog．cn/system/2017/12/27/016317024．sht-ml2021年11月10日訪問。

3.“共建共享”模式。四川瀘縣探索了“共建共享”模式,即農(nóng)戶提供宅基地,社會主體提供資金合作建房,雙方按照協(xié)議分享住房。農(nóng)戶享有約定部分房屋所有權(quán)及分?jǐn)偼恋夭糠值恼厥褂脵?quán),社會主體獲得約定享有的部分房屋所有權(quán)和對應(yīng)面積的一定年限土地利用權(quán)。商業(yè)40年,住宅70年,使用期滿后,土地權(quán)利歸還農(nóng)戶,農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)得以恢復(fù)。房產(chǎn)按雙方協(xié)議評估作價(jià)處理或協(xié)商繼續(xù)有償使用。(25)參見《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》(瀘縣府辦發(fā)[2017]188號)第8條。

4.出租模式。實(shí)踐中,農(nóng)戶將閑置農(nóng)房和宅基地出租給他人使用的現(xiàn)象比較普遍。一些試點(diǎn)地區(qū)將承租人限為集體經(jīng)濟(jì)組織成員,如上海松江區(qū)、天津市薊州區(qū)、江西省余江縣、浙江紹興等。也有一些地方允許農(nóng)戶向社會主體出租宅基地,如四川崇州、重慶市大足區(qū)、浙江安吉等地規(guī)定城鎮(zhèn)居民可租賃農(nóng)村宅基地。(26)參見《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》。

(二)對宅基地“使用權(quán)”實(shí)現(xiàn)形式的評析

上述試點(diǎn)地區(qū)的宅基地“三權(quán)分置”探索,在操作模式和制度設(shè)計(jì)上并不相同。實(shí)踐中對流轉(zhuǎn)后的使用權(quán)的法律屬性認(rèn)識不一,導(dǎo)致實(shí)踐對宅基地及其上房屋流轉(zhuǎn)方式和規(guī)則設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出不同樣態(tài),雖有益于實(shí)踐探索,但各地改革方案的創(chuàng)新仍需要符合法理。

首先,義烏跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地的規(guī)定令人困惑。以浙江義烏為代表的跨集體轉(zhuǎn)讓模式,受讓農(nóng)戶獲得的宅基地可以自由使用和處分,可以充分實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值,能夠激發(fā)農(nóng)戶參與宅基地流轉(zhuǎn)的積極性。但如果對這一模式進(jìn)一步分析就會發(fā)現(xiàn)存在如下困惑。

第一,以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)并不存在適用三權(quán)分置政策的空間。從法學(xué)上來說,所謂“轉(zhuǎn)讓”是指原主體權(quán)利的喪失和新主體權(quán)利的取得,即一方喪失權(quán)利而另一方取得權(quán)利,轉(zhuǎn)讓的實(shí)質(zhì)含義等同于“買賣”,屬于權(quán)利主體變更的問題?！掇r(nóng)村土地承包法》等現(xiàn)行法律中的轉(zhuǎn)讓都是權(quán)利整體讓渡。以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)宅基地,本應(yīng)是權(quán)利人將宅基地使用權(quán)讓渡給受讓人行使,使受讓人成為某宅基地使用權(quán)的主體,農(nóng)房原權(quán)利人退出宅基地使用權(quán)法律關(guān)系。義烏跨集體轉(zhuǎn)讓模式似乎的確能產(chǎn)生權(quán)利的整體移轉(zhuǎn)法律效果,使受讓的非本集體成員一并取得房屋和宅基地使用權(quán)。對此有學(xué)者指出,義烏規(guī)定的跨集體轉(zhuǎn)讓,是宅基地使用權(quán)整體讓渡,而非在宅基地使用權(quán)上新設(shè)權(quán)利用益物權(quán)。(27)參見高海:《宅基地“三權(quán)分置”的法實(shí)現(xiàn)》,載《法學(xué)家》2019年第4期。果真如此,宅基地使用權(quán)既然已經(jīng)整體移轉(zhuǎn)給受讓人,如果受讓人取得的是原農(nóng)戶完整的宅基地使用權(quán),此時(shí)屬于權(quán)利主體的變更,根本不必要也不會從宅基地使用權(quán)上分離出新的“使用權(quán)”,因此,以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)根本不屬于適用宅基地“三權(quán)分置”調(diào)整的情形。

第二,轉(zhuǎn)讓的方式導(dǎo)致徹底讓渡宅基地使用權(quán)與我國一直以來堅(jiān)持的法律規(guī)定相悖,與三權(quán)分置政策不符。宅基地使用權(quán)直接對外轉(zhuǎn)讓方式因和宅基地制度的內(nèi)在邏輯相悖并不具有可行性。如果允許宅基地使用權(quán)完全轉(zhuǎn)讓給非本集體成員的農(nóng)戶,原農(nóng)戶徹底退出宅基地,非本集體成員的受讓人享有宅基地使用權(quán),則與宅基地使用權(quán)原始取得嚴(yán)格的農(nóng)戶身份性及宅基地所承載的社會保障功能相悖,既違背了宅基地使用權(quán)保障本集體成員生活居住功能的邏輯前提,也必將導(dǎo)致實(shí)踐中宅基地使用權(quán)異化,進(jìn)而導(dǎo)致架空集體土地所有權(quán)的嚴(yán)重后果。如果宅基地使用權(quán)可以直接轉(zhuǎn)讓則無需三權(quán)分置政策的提出。

進(jìn)言之,中央提出的“三權(quán)分置”政策不會允許農(nóng)戶直接向社會主體轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓與我國法律一直遵循的宅基地保障本集體成員生活居住功能相悖。我國農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有,作為本集體成員的農(nóng)民,基于其特定的成員身份才能申請獲得具有福利色彩和社會保障功能無償無期限的宅基地使用權(quán),無期限限制的宅基地使用權(quán)如果完全讓渡給第三人,即便將受讓人的身份限定為本市或本鎮(zhèn)范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員,允許非本集體成員享有此種權(quán)利,農(nóng)戶將不再保有特定地塊宅基地的使用權(quán),這與適度放活宅基地的“三權(quán)分置”政策要求并不相符,與中央一號文件關(guān)于維護(hù)農(nóng)戶利益不受損的底線要求沖突。因?yàn)椤叭龣?quán)分置”改革并不意味著徹底否定宅基地使用權(quán)的保障功能,而是在維持其保障功能的前提下,適度放活閑置宅基地。這一理念符合改革開放以來我國農(nóng)村土地制度改革一貫遵循的邏輯。如果拋棄宅基地使用權(quán)的固有屬性,無視宅基地使用權(quán)保障功能,只會使宅基地使用權(quán)異化,有違宅基地“三權(quán)分置”改革的政策精神。(28)參見姜楠:《宅基地“三權(quán)”分置的法構(gòu)造及其實(shí)現(xiàn)路徑》,載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2019年第5期。適度放活宅基地,是宅基地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)必須遵循和堅(jiān)持的。明晰這一點(diǎn),對理解中央部署的宅基地“三權(quán)分置”舉措具有重要意義:宅基地“三權(quán)分置”是不同于宅基地使用權(quán)直接對外轉(zhuǎn)讓的舉措,實(shí)際上意味著對“直接對外轉(zhuǎn)讓途徑”的否定。(29)參見宋志紅:《宅基地“三權(quán)分置”:從產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)到立法實(shí)現(xiàn)》,載《中國土地科學(xué)》2019年第6期。故不能采取出讓方式盤活閑置宅基地。

第三,使用年限最高為70年的規(guī)定與法學(xué)固有意義上的“轉(zhuǎn)讓”含義相矛盾。前文已述,轉(zhuǎn)讓的實(shí)質(zhì)含義等同于“買賣”,轉(zhuǎn)讓會導(dǎo)致權(quán)利整體讓渡,屬于權(quán)利主體變更的問題?！读x烏轉(zhuǎn)讓細(xì)則》第5條“受讓人依法享有宅基地使用權(quán)及地上建(構(gòu))筑物的占有、使用、收益、處分權(quán)利”,但第7條同時(shí)又規(guī)定“跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓后使用年限最高為70年”。將這兩條規(guī)定結(jié)合起來分析,就會發(fā)現(xiàn)這兩條規(guī)定其實(shí)是存在矛盾的。第5條規(guī)定的確符合“轉(zhuǎn)讓”法學(xué)固有意義上的含義,即權(quán)利的整體讓渡,受讓人取得宅基地使用權(quán)及地上建筑物所有權(quán)。但受讓人既已取得整體權(quán)利,為何又有最高70年使用年限限制。與此相同,如果轉(zhuǎn)讓發(fā)生宅基地使用權(quán)徹底移轉(zhuǎn)的效果,《德清辦法》第46條沒有必要多此一舉地強(qiáng)調(diào)“其宅基地和地上房屋不再享有抵押、出租權(quán)能”。而且,《德清辦法》第48條規(guī)定,資格權(quán)人將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)該設(shè)定宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓年限,轉(zhuǎn)讓年限不得低于5年,不得超過30年(第40條),期限屆滿宅基地由原農(nóng)戶收回。可見,“轉(zhuǎn)讓”僅使宅基地使用權(quán)在一定期限內(nèi)增加權(quán)利負(fù)擔(dān),并不會發(fā)生物權(quán)移轉(zhuǎn)的效果。(30)參見高海:《宅基地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第3期。

由此可見,《義烏轉(zhuǎn)讓細(xì)則》《德清辦法》這些試點(diǎn)地區(qū)關(guān)于“轉(zhuǎn)讓”用語規(guī)定并不規(guī)范,該模式的“轉(zhuǎn)讓”并不是法學(xué)固有意義上的“轉(zhuǎn)讓”,會導(dǎo)致實(shí)踐中法學(xué)上“轉(zhuǎn)讓”這一概念使用的混亂,甚至顛覆轉(zhuǎn)讓的傳統(tǒng)內(nèi)涵。眾所周知,宅基地使用權(quán)在我國是一種無期限限制的用益物權(quán)。那么,受讓人取得的使用年限最高70年或30年的土地權(quán)利是宅基地使用權(quán)嗎?不無疑問。

基于上述分析,義烏跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地的規(guī)定令人困惑。有學(xué)者對義烏跨集體轉(zhuǎn)讓模式進(jìn)行深入分析后,認(rèn)為在跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地時(shí),是集體行使收回權(quán),使用權(quán)經(jīng)系統(tǒng)構(gòu)造后,類似于國有住宅建設(shè)用地使用權(quán),是不動產(chǎn)用益物權(quán),而非宅基地使用權(quán)上新設(shè)權(quán)利用益物權(quán)。(31)參見高海:《宅基地“三權(quán)分置”的法實(shí)現(xiàn)》,載《法學(xué)家》2019年第4期。這應(yīng)是對義烏跨集體轉(zhuǎn)讓模式最精準(zhǔn)獨(dú)到的解讀。但該觀點(diǎn)會存在如下疑惑。

第一,邏輯不能自洽。如果農(nóng)戶跨集體轉(zhuǎn)讓宅基地時(shí),隱含了集體行使收回權(quán)和收回程序,宅基地使用權(quán)既已被收回,則村集體有權(quán)轉(zhuǎn)讓,無需原權(quán)利人農(nóng)戶同意。但為何“集體收回后還要再與宅基地使用權(quán)人讓渡地上房屋一起將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓人”?(32)同①。而且,宅基地如果已被集體經(jīng)濟(jì)組織收回,依據(jù)所有權(quán)的彈力性,當(dāng)所有物上設(shè)定的其他權(quán)利消滅,所有權(quán)的負(fù)擔(dān)除去的時(shí)候,所有權(quán)仍然恢復(fù)其圓滿的狀態(tài),即分離出去的權(quán)能仍然復(fù)歸于所有權(quán)人。當(dāng)70年期限屆滿后土地權(quán)利應(yīng)自動彈回所有權(quán)人即本集體經(jīng)濟(jì)組織,為何《義烏轉(zhuǎn)讓細(xì)則》第7條卻規(guī)定本村集體經(jīng)濟(jì)組織在同等條件下享有優(yōu)先回購權(quán)。(33)參見2016年《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則(試行)》第7條。作為所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織,在宅基地負(fù)擔(dān)已消滅的情況下難道還需要優(yōu)先回購權(quán)嗎,這豈不矛盾。

第二,該觀點(diǎn)與我國法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)收回條件和程序不符。盡管宅基地使用權(quán)收回流程的現(xiàn)行法律規(guī)定與實(shí)踐比較混亂,但《土地管理法》第65條對此做了原則性規(guī)定,集體收回宅基地必須有收回的理由,并遵循嚴(yán)格的收回程序。實(shí)際管理中宅基地使用權(quán)的真正收回較為少見,實(shí)踐中僅有的宅基地使用權(quán)收回也引發(fā)諸多爭議,焦點(diǎn)就主要集中在收回程序的合法性和妥當(dāng)性上。我國宅基地使用權(quán)收回的程序立法幾乎處于空白狀態(tài),對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如何啟動、調(diào)查是否具有收回宅基地的事實(shí)、如何做出收回的決定、如何告知和公示收回決定、如何對收回決定提出異議、如何執(zhí)行收回決定等內(nèi)容,均付諸闕如。(34)參見賀日開:《宅基地使用權(quán)虛置、異化與合法配置》,載《政法論壇》2020年第4期。在此情況下宅基地使用權(quán)收回制度存在著被濫用的可能和危險(xiǎn),故需要對收回予以程序規(guī)制。對此,有學(xué)者明確指出,完整收回程序,宅基地使用權(quán)收回人需要具有明確的意思形成和表達(dá)機(jī)制,須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者村民會議或者2/3以上村民代表表決通過、履行審查、公示和報(bào)批手續(xù),并進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。(35)參見耿卓:《宅基地使用權(quán)收回的流程規(guī)范》,載《交大法學(xué)》2018年第4期。遵循上述規(guī)則才符合收回程序的合法性和正當(dāng)性,從而有效防止宅基地使用權(quán)收回制度被濫用,避免被收回人的權(quán)益遭受侵害。

從《義烏轉(zhuǎn)讓規(guī)則》第7條規(guī)定看,確實(shí)需經(jīng)村民代表會議同意,所在鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)審核,報(bào)國土局、農(nóng)林局(農(nóng)辦)備案。但第13條又明確規(guī)定,村、鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)是對轉(zhuǎn)讓條件進(jìn)行審查,也就說,審查的內(nèi)容并非是對是否符合宅基地使用權(quán)收回的情形進(jìn)行審查。“村民代表會議同意”也是對宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓的同意,并非對收回宅基地的同意。更重要的是,依據(jù)《土地管理法》第65條規(guī)定,集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地使用權(quán)收回程序的啟動者、決策者、補(bǔ)償者及報(bào)批者。但宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓過程中,是轉(zhuǎn)讓雙方或轉(zhuǎn)讓方向村、鎮(zhèn)人民政府提出書面申請,啟動轉(zhuǎn)讓程序,(36)參見2016年《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則(試行)》第13、14條。并不是集體經(jīng)濟(jì)組織向村、鎮(zhèn)人民政府提出申請審核。因此,從主體、審查內(nèi)容和程序三方面考察都與宅基地使用權(quán)收回的規(guī)定不符,將義烏宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓解釋為集體行使宅基地收回權(quán)未免牽強(qiáng)。

第三,這種解釋不符合民法關(guān)于法律行為的規(guī)定,且有損農(nóng)民權(quán)益?！氨炯w成員欲將農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓給非本集體成員,說明其暫時(shí)不再依賴該宅基地使用權(quán)提供的居住保障,故可成就集體收回權(quán)?！?37)參見高海:《宅基地“三權(quán)分置”的法實(shí)現(xiàn)》,載《法學(xué)家》2019年第4期。這一結(jié)論與意思表示理論不符。農(nóng)戶與非本集體成員的受讓人簽訂協(xié)議的真實(shí)意思是跨集體流轉(zhuǎn)宅基地,宅基地的所有權(quán)人是集體,村集體與受讓人簽訂宅基地有償使用合同并收取土地所有權(quán)收益金,是村集體行使作為土地所有權(quán)人的管理職能,也是宅基地轉(zhuǎn)讓過程中落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的體現(xiàn)。如果據(jù)此認(rèn)定集體是行使收回權(quán),則不利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。因宅基地使用權(quán)收回關(guān)系到公平與效率的法律價(jià)值取舍、權(quán)利屬性上身份性和財(cái)產(chǎn)性的協(xié)調(diào)。(38)參見宋志紅:《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》,載《中國土地科學(xué)》2016年第5期。更關(guān)乎權(quán)利人與收回人等主體關(guān)系的利益平衡。(39)參見耿卓:《宅基地使用權(quán)收回的流程規(guī)范》,載《交大法學(xué)》2018年第4期。農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地過程是履行轉(zhuǎn)讓的相應(yīng)程序,如果將這一過程解釋為集體同時(shí)也履行了宅基地收回的相應(yīng)程序,那么,被收回人(農(nóng)戶)的權(quán)益如何維護(hù)?因?yàn)檗r(nóng)戶其實(shí)被排除在宅基地使用權(quán)收回的決定和實(shí)施的整個(gè)程序之外,農(nóng)戶自己不會想到簽訂轉(zhuǎn)讓合同即意味著宅基地使用權(quán)被集體收回。如此必將導(dǎo)致宅基地使用權(quán)收回制度的濫用,進(jìn)而損害農(nóng)民利益。

第四,這一解釋與中央一直以來的農(nóng)地政策不符。如果按照該解釋,已進(jìn)城落戶且在城市已有住房的農(nóng)戶,似乎更“說明其暫時(shí)不再依賴該宅基地使用權(quán)提供的居住保障”,集體更應(yīng)行使收回權(quán)。但中央一直以來的政策都是禁止將農(nóng)民進(jìn)城落戶與宅基地使用權(quán)退出掛鉤,換言之,即便農(nóng)民因進(jìn)城落戶而喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,其仍然可以繼續(xù)持有其宅基地使用權(quán)。那么,在農(nóng)民依然享有本集體成員身份情況下,簽訂了宅基地跨集體轉(zhuǎn)讓合同,被解釋為集體行使收回權(quán),則農(nóng)民的意愿如何保護(hù)。中央政策一再強(qiáng)調(diào)退出宅基地需尊重農(nóng)民意愿,集體收回宅基地更應(yīng)考慮農(nóng)民權(quán)益的維護(hù),至少應(yīng)明確宅基地收回的條件和程序,明確告知宅基地使用權(quán)人收回的原因,履行正當(dāng)?shù)氖栈爻绦?。不能采用這種隱含方式,不能因農(nóng)戶簽訂了轉(zhuǎn)讓合同,就解釋為發(fā)生宅基地被集體收回的法律后果。集體行使收回權(quán)的解釋與三權(quán)分置政策強(qiáng)調(diào)的“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”精神相悖。

因此,這些改革試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定的所謂宅基地轉(zhuǎn)讓并非法學(xué)意義上的“轉(zhuǎn)讓”,并不符合法學(xué)上“轉(zhuǎn)讓”的本質(zhì)含義,與法學(xué)所固有的概念體系相違背。(40)參見宋志紅:《宅基地“三權(quán)分置”:從產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)到立法實(shí)現(xiàn)》,載《中國土地科學(xué)》2019年第6期。其實(shí)質(zhì)上是通過轉(zhuǎn)讓農(nóng)房所有權(quán),受讓人只是獲得一定年限的宅基地“使用權(quán)”。此流轉(zhuǎn)的方式并非“轉(zhuǎn)讓”,其交易的內(nèi)容也非宅基地使用權(quán)。從法律用語規(guī)范角度來說,這種流轉(zhuǎn)方式不應(yīng)采用“轉(zhuǎn)讓”一詞,以免造成誤解和法律適用的混亂。

其次,權(quán)利轉(zhuǎn)化方式會導(dǎo)致宅基地流失嚴(yán)重。采取權(quán)利轉(zhuǎn)化的方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán),通過對宅基地的轉(zhuǎn)權(quán)入市,受讓主體可以直接獲得較長期限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。轉(zhuǎn)權(quán)入市的方式雖然實(shí)現(xiàn)了閑置宅基地的有效利用。但是此種流轉(zhuǎn)方式并不符合宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn),因?yàn)檎厥褂脵?quán)已被轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán),此時(shí)流轉(zhuǎn)的是集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)而非宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)已不復(fù)存在,談何宅基地“三權(quán)分置”。更重要的是,集體經(jīng)營性建設(shè)用地從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地發(fā)展而來,沒有身份限定,完全可以通過市場化手段合理配置資源,以彰顯其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。我國目前推行的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,僅僅將能夠入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地限定于存量建設(shè)用地上,而不是大開宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)權(quán)入市的通道。(41)參見耿卓:《宅基地“三權(quán)分置”改革的基本遵循及其貫徹》,載《法學(xué)雜志》2019年第4期。宅基地的社會保障功能使其不能自由流轉(zhuǎn)。如果放任此種轉(zhuǎn)化方式,隨著當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的放開,集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的市場化程度會更高。會有越來越多農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)權(quán)入市方式流轉(zhuǎn)宅基地,如此宅基地流失必會加劇,耕地紅線必會突破。(42)參見陳小君:《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》,載《法學(xué)研究》2019年第3期。宅基地“三權(quán)分置”政策就是為了防止農(nóng)民集體或農(nóng)民利欲熏心后將大量宅基地轉(zhuǎn)化后入市流轉(zhuǎn)。

共建共享模式,社會主體取得商業(yè)40年、住宅70年的集體建設(shè)用地使用權(quán),既保障了農(nóng)戶的住有所居,也滿足了社會主體的用地需求。采取這種流轉(zhuǎn)方式后宅基地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地,其實(shí)質(zhì)也是權(quán)利轉(zhuǎn)化的方式流轉(zhuǎn)。盡管《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》第9條規(guī)定,使用期滿后,宅基地使用權(quán)歸還農(nóng)民。但由于該權(quán)利可以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押且期限過長,具有物權(quán)性強(qiáng)大效力,同樣會發(fā)生越來越多農(nóng)戶將宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)象,引發(fā)宅基地流失,進(jìn)而侵蝕耕地這一嚴(yán)重社會問題。更需要警惕的問題是,在宅基地使用權(quán)上創(chuàng)設(shè)建設(shè)用地使用權(quán),必然架空宅基地使用權(quán)人對土地直接占有及使用等用益物權(quán)的本質(zhì)權(quán)能,導(dǎo)致土地所有權(quán)的虛置及宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的虛化,使宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)名不副實(shí)。

最后,通過居住權(quán)制度實(shí)現(xiàn)三權(quán)分置政策目標(biāo)并不具有可行性?；谏鲜鲈圏c(diǎn)地區(qū)改革模式存在的問題,有人提出在宅基地改革中引入居住權(quán)制度,通過宅基地使用權(quán)和農(nóng)房居住權(quán)來實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”政策目標(biāo)。(43)參見魯曉明:《“居住權(quán)”之定位與規(guī)則設(shè)計(jì)》,載《中國法學(xué)》2019年第3期;劉燦:《民法典時(shí)代的宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)路徑》,載《法學(xué)論壇》2022年第1期。這看似是一條可供選擇的路徑。但通過引入居住權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)存在如下問題:其一,存在法律障礙,在實(shí)踐中難以實(shí)施。居住權(quán)和宅基地使用權(quán)均屬于《民法典》規(guī)定的用益物權(quán),但居住權(quán)是在他人住宅上設(shè)立的,宅基地使用權(quán)是在用于建造居住房屋的本集體土地上設(shè)立的,只能本集體成員享有。引入居住權(quán)制度,農(nóng)戶與社會主體簽訂農(nóng)房居住權(quán)協(xié)議,社會主體獲得農(nóng)房居住權(quán),閑置農(nóng)房利用問題得以解決。但問題在于,我國《民法典》第366條明確將居住權(quán)限定為滿足生活居住需要,也就是說,我國對于居住權(quán)的功能定位,應(yīng)當(dāng)是立足于其救助保障功能,并不鼓勵(lì)投資功能的實(shí)現(xiàn)。(44)參見王利明:《民法(上)》中國人民大學(xué)出版社2020年版,第436頁。盡管在《民法典》制定過程中,有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)構(gòu)建兼具保障和投資雙重屬性的居住權(quán)制度。(45)參見申衛(wèi)星、楊旭:《中國民法典應(yīng)如何規(guī)定居住權(quán)?》,載《比較法研究》2019年第6期;曾大鵬:《居住權(quán)的司法困境、功能嬗變與立法重構(gòu)》,載《法學(xué)》2019年第12期。但《民法典》最后將居住權(quán)的設(shè)立目的限定于滿足權(quán)利人的生活居住需要?？梢?我國居住權(quán)制度仍側(cè)重發(fā)揮社會保障功能。雖然法律規(guī)定雙方當(dāng)事人可針對權(quán)利人是否需要支付對價(jià)以及權(quán)利客體能否出租另作約定,但事實(shí)上其并未對投資性居住權(quán)的具體內(nèi)容加以明確,還需要未來立法在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確。基于對特定弱勢群體居住利益的扶養(yǎng)和幫助而設(shè)立的居住權(quán),具有強(qiáng)烈的人身屬性和無償性,在性質(zhì)上不適于流轉(zhuǎn)。因此,《民法典》第368條明確規(guī)定,不得轉(zhuǎn)讓、不得繼承,設(shè)立居住權(quán)的住宅不得出租。在此情況下,還會有人愿意設(shè)立這種嚴(yán)格遵循居住屬性、不能流轉(zhuǎn)的居住權(quán)嗎?其二,盡管《民法典》允許當(dāng)事人另有約定,為投資性居住權(quán)在未來的立法拓展保留了空間,但關(guān)于投資性居住權(quán),目前法律沒有任何規(guī)定,實(shí)踐也沒有任何探索。如此只能通過對《民法典》保障性居住權(quán)進(jìn)行變通改造,但改造成本太大,在實(shí)踐中也未必可行。其三,居住權(quán)制度是《民法典》新增的用益物權(quán),一般民眾尤其農(nóng)村居民對于這一制度并不了解。以合同方式設(shè)立的居住權(quán)以登記為生效要件,目前不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)還未開展居住權(quán)登記業(yè)務(wù)。在當(dāng)前全國農(nóng)村宅基地登記制度并不完善的情況下,主張通過農(nóng)房居住權(quán)解決宅基地改革的建議并不具有現(xiàn)實(shí)可行性。

三、宅基地“使用權(quán)”的實(shí)現(xiàn)路徑

與其通過改造居住權(quán)制度來實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的流轉(zhuǎn),不如直接采用在實(shí)踐中廣泛運(yùn)用的租賃制度。理由如下:

首先,符合實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)客觀需求。農(nóng)戶將閑置農(nóng)房和宅基地出租給他人使用的現(xiàn)象比較普遍。宅基地“三權(quán)分置”政策出臺后,出租成為放活宅基地使用權(quán)的一種被普遍接受的流轉(zhuǎn)方式。如浙江安吉縣就形成了宅基地租賃使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式。(46)參見《安吉縣人民政府關(guān)于農(nóng)村閑置農(nóng)房(宅基地)流轉(zhuǎn)的意見( 試行) 》。在該方式下,出租農(nóng)戶將其宅基地不超過20年期限的使用權(quán)租賃給其他主體。有的地方強(qiáng)調(diào)需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意,如上海市松江區(qū)規(guī)定“禁止農(nóng)村村民擅自與社會資本簽訂宅基地租賃合同用于宅基地盤活利用”,(47)參見上海市松江區(qū)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村村民宅基地管理的指導(dǎo)意見(試行)》。浙江德清也明確要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意。有些地方如四川崇州政府部門還可為承租方辦理宅基地(農(nóng)房)租賃使用權(quán)證,(48)參見《四川崇州打開農(nóng)村宅基地“租賃”大門》,中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng),http: //www．moa．gov．cn/xw/qg/201808/t20180828_6156408．htm,2022年1月17日訪問。浙江紹興也形成了宅基地租賃使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式。把宅基地流轉(zhuǎn)出去的權(quán)利命名為租賃使用權(quán),向權(quán)利人頒發(fā)宅基地及房屋租賃使用權(quán)證,并將此項(xiàng)權(quán)利登記在不動產(chǎn)登記簿上。承租人不僅可以以此作為租賃關(guān)系憑證,還可以憑此證書向銀行抵押貸款。(49)《上虞區(qū)宅基地及房屋租賃使用權(quán)登記辦法》第九條明確規(guī)定,農(nóng)房租賃使用權(quán)登記,是指不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)承租人申請,依照法定程序?qū)ζ淙〉玫拈e置農(nóng)房租賃使用權(quán)進(jìn)行審查后,予以注冊登記,并核發(fā)宅基地及房屋租賃使用權(quán)證書。這些地方實(shí)踐說明,租賃能夠滿足實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。

其次,采用出租方式流轉(zhuǎn)閑置宅基地制度成本最低。出租這種交易方式為大陸法系和英美法律國家普遍采用。從實(shí)踐需求看,宅基地租賃方式在我國最為常見。通常的宅基地出租,對方只能創(chuàng)設(shè)取得宅基地租賃權(quán),這種債權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)方式顯然不同于產(chǎn)生宅基地經(jīng)營權(quán)(或宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地上權(quán)、次生宅基地使用權(quán))等物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利流轉(zhuǎn)方式。但這種債權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)方式卻能解決大量宅基地流轉(zhuǎn)的合法性問題,不存在任何法律障礙。如果采用上述物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利流轉(zhuǎn)方式,即將“使用權(quán)”界定為用益物權(quán),則需要經(jīng)受私法關(guān)于他物權(quán)生成邏輯之理論及規(guī)范的檢視,必須回應(yīng)“在他物權(quán)之上如何生成性質(zhì)及內(nèi)容相沖突的他物權(quán)”的詰問。(50)參見單平基:《“三權(quán)分置”理論反思與土地承包經(jīng)營權(quán)困境的解決路徑》,載《法學(xué)》2016年第9期。因?yàn)榘凑彰穹ɡ碚?他物權(quán)一般派生自所有權(quán),后者是前者的母權(quán)基礎(chǔ)。(51)參見謝在全:《民法物權(quán)論(上)》,中國政法大學(xué)出版社2011年版,第40頁。采出租方式流轉(zhuǎn)宅基地?zé)o需進(jìn)行制度改造,制度創(chuàng)新成本不高。從制度改革成本考慮,在租賃可以滿足實(shí)際需求的情況下,改革試點(diǎn)階段不宜采用制度創(chuàng)新成本高的物權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

當(dāng)宅基地使用權(quán)人以出租方式為第三人設(shè)立宅基地租賃權(quán)時(shí),僅使宅基地使用權(quán)在一定期限內(nèi)增加權(quán)利負(fù)擔(dān)。宅基地使用權(quán)的形式完整性也并不受影響,其名稱并不需要改變。正如集體土地所有權(quán)并不因其上設(shè)定了宅基地使用權(quán)而改變其名稱一樣,宅基地使用權(quán)亦不因其上設(shè)定了權(quán)利負(fù)擔(dān)(租賃權(quán))而改變其名稱。在農(nóng)戶未將宅基地流轉(zhuǎn)的情形下,農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán),在租賃方式流轉(zhuǎn)的情形之下,農(nóng)戶所享有的宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容并沒有發(fā)生變化,只不過農(nóng)戶行使宅基地使用權(quán)受到了其上已經(jīng)設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)的限制,暫時(shí)不能行使占有使用的權(quán)利,在此期間其權(quán)利表現(xiàn)為行使收益權(quán)。在出租前后維持農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”的名稱不變,從而保持了宅基地制度體系的穩(wěn)定性和連續(xù)性。不僅不會影響“三權(quán)分置”的權(quán)能界定,而且有利于權(quán)利的回復(fù)和權(quán)利體系清晰化。(52)參見宋志紅:《宅基地“三權(quán)分置”:從產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)到立法實(shí)現(xiàn)》,載《中國土地科學(xué)》2019年第6期。故在立法、司法以及民眾認(rèn)知中已經(jīng)取得廣泛共識的宅基地使用權(quán)這一概念必須保留。

再次,宅基地租賃權(quán)符合傳統(tǒng)法理,符合債權(quán)生成路徑。檢索國家層面的現(xiàn)行法律法規(guī)和政策可以發(fā)現(xiàn),沒有任何國家層面的規(guī)定禁止宅基地和農(nóng)房的出租。這就意味著,農(nóng)民可以將宅基地和農(nóng)房出租,且承租人可以是不特定的任何社會主體,不應(yīng)有任何身份限制。(53)參見宋志紅:《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)》,載《法學(xué)評論》2018年第4期。采取出租方式,通過債權(quán)協(xié)議處理宅基地使用權(quán)人與“使用權(quán)”人(承租人)的關(guān)系,將“使用權(quán)”定性為一項(xiàng)債權(quán),較之將其定性為物權(quán)的處理方式更為靈活、簡便,所涵括的內(nèi)容也更為豐富。誠如迪特爾·施瓦布所言,“只要法律制度并沒有例外地對合同的效力不予認(rèn)可,那么對于該項(xiàng)具體法律關(guān)系,合同文本就具有權(quán)威性的裁判前提的功能”。(54)參見[德]迪特爾·施瓦布:《民法導(dǎo)論》,鄭沖譯,法律出版杜2006年版,第16頁。反之,如果將宅基地“使用權(quán)”定性為用益物權(quán),則須遵循物權(quán)法定原則,其權(quán)利內(nèi)容須法定。面對“使用權(quán)”主體不一、抵押繼承等權(quán)利內(nèi)容各異的情況,必將難以實(shí)現(xiàn)法定。(55)參見單平基:《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)定性的證成》,載《法學(xué)》2018年第10期。而且,如果將“使用權(quán)”定性為一項(xiàng)他物權(quán),與他物權(quán)生成的邏輯不符。依據(jù)民法理論,他物權(quán)一般派生自所有權(quán),則作為自物權(quán)的集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)成為作為他物權(quán)的“使用權(quán)”(宅基地經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、地上權(quán)、次生宅基地使用權(quán))的母權(quán)基礎(chǔ),而非宅基地使用權(quán)。但這一結(jié)論與現(xiàn)有的試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐不符,更不符合宅基地三權(quán)分置的政策意蘊(yùn)。

采取債權(quán)性租賃方式,宅基地使用權(quán)人通過協(xié)議與第三人創(chuàng)設(shè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系,宅基地使用權(quán)人將宅基地出租給第三人后,農(nóng)戶與本集體的宅基地利用關(guān)系不變。在設(shè)定租賃權(quán)時(shí)需經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要向農(nóng)民集體報(bào)備并征得其同意后方可進(jìn)行,現(xiàn)有試點(diǎn)地區(qū)對此都有明確規(guī)定也是如此操作。(56)根據(jù)農(nóng)民集體的組織形態(tài)不同,各地規(guī)定的報(bào)備對象也不相同。如浙江《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》(德政發(fā)〔2018〕31號)第33條規(guī)定,宅基地抵押、出租、轉(zhuǎn)讓需經(jīng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社同意;《大理市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》第3條則規(guī)定,宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織(村民小組)同意;浙江《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則(試行)》(義委辦發(fā)〔2016〕103號)第7條則規(guī)定需經(jīng)村民代表會議同意。對《民法典》第261條第1款(57)《民法典》第261條第1款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有。”規(guī)定進(jìn)行文義解釋,“農(nóng)民集體”作為集體土地所有權(quán)的主體,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為“農(nóng)民集體”的代表主體表達(dá)并無異議。(58)房紹坤、袁曉燕:《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人制度建構(gòu)》,載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2021年第3期。因此,集體經(jīng)濟(jì)組織的同意既是農(nóng)民集體行使所有權(quán)的體現(xiàn),同時(shí),對當(dāng)事人之間的流轉(zhuǎn)行為起著見證及公示作用。(59)參見蔡立東、姜楠:《論土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中的發(fā)包方同意》,載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第4期。義烏、德清、大理等試點(diǎn)地區(qū)的這些規(guī)定意味著“使用權(quán)”(宅基地租賃權(quán))的具體行使需受宅基地使用權(quán)的限制,并未成為獨(dú)立的用益物權(quán)。宅基地租賃權(quán)(使用權(quán))并非產(chǎn)生自集體土地所有權(quán),而是分離自流轉(zhuǎn)中的宅基地使用權(quán),其符合債權(quán)生成路徑。進(jìn)言之,“三權(quán)分置”政策中的“使用權(quán)”本質(zhì)上應(yīng)該屬于通過租賃形式取得的債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。

最后,出租這種流轉(zhuǎn)方式既能實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo),也符合“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)。為了盤活農(nóng)村閑置宅基地并實(shí)現(xiàn)宅基地及其上房屋的財(cái)產(chǎn)屬性以拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入渠道,中央提出了宅基地“三權(quán)分置”政策,借助宅基地權(quán)利分置,在一定程度上破除宅基地使用權(quán)的身份屬性,以此達(dá)到有效利用閑置宅基地和農(nóng)房的目標(biāo)。

“三權(quán)分置”改革為宅基地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ),但放活宅基地使用權(quán)是存在一定風(fēng)險(xiǎn)的。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系尚未完善的情況下,宅基地作為農(nóng)民生產(chǎn)、生存保障的必要性依然存在且發(fā)揮著不可替代的作用。(60)參見程建秀:《我國宅基地“三權(quán)分置”改革法律問題研究》,西南政法大學(xué)博士論文2019年,第4頁。應(yīng)當(dāng)注意的是,2018年中央一號文件關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)是“適度放活使用權(quán)”,“適度”及“不得違規(guī)違法買賣宅基地”的強(qiáng)調(diào),說明其制度意蘊(yùn)歸根結(jié)底還是在穩(wěn)定宅基地社會保障功能基礎(chǔ)上探尋宅基地多樣化的經(jīng)濟(jì)利用。(61)參見陳小君:《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》,載《法學(xué)研究》2019年第3期。

因此,在宅基地“三權(quán)分置”架構(gòu)中使用權(quán)的放活是漸進(jìn)的,步子不能邁得太大,應(yīng)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地制度改革。前文已述,浙江義烏改革受到的關(guān)注最多,堪稱樣本,但改革力度過大而且剛性過強(qiáng),即便在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū),這種跨集體直接轉(zhuǎn)讓方式也不具有可推廣性。貴州湄潭的權(quán)利轉(zhuǎn)化方式如果放任,隨著當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的放開,會引發(fā)越來越多農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)權(quán)入市方式流轉(zhuǎn)宅基地,宅基地流失必會加劇,進(jìn)而侵蝕耕地,最終18億畝耕地紅線會被突破,集體成員居住權(quán)益無法得到保障。

在租賃債權(quán)性利用基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)應(yīng)是當(dāng)前符合實(shí)際的理性選擇。農(nóng)戶可以通過租賃方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。在租賃這一法律關(guān)系中,農(nóng)戶(出租方)仍享有用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán),社會主體(承租方)取得債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)。在此流轉(zhuǎn)方式下形成宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)的三權(quán)分置結(jié)構(gòu)。如此,“三權(quán)分置”政策中的“使用權(quán)”就以“宅基地租賃權(quán)”命名,既能彰顯該權(quán)利的本質(zhì)法律屬性,又不會和其他現(xiàn)有權(quán)利之間產(chǎn)生沖突或混淆。(62)參見宋志紅:《宅基地“三權(quán)分置”:從產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)到立法實(shí)現(xiàn)》,載《中國土地科學(xué)》2019年第6期。出租的方式在實(shí)現(xiàn)閑置宅基地流轉(zhuǎn)的同時(shí)也使農(nóng)民的合法權(quán)益得以保障。學(xué)界多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為租賃是一種放活使用權(quán)的方式。(63)參見王利明:《民法(上)》,中國人民大學(xué)出版社2020年版,第431頁;管洪彥:《宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)與立法表達(dá)》,載《政法論叢》2021年第3期。

債權(quán)性利用亦可以有效破解宅基地使用權(quán)身份屬性下“房地一體”原則的實(shí)現(xiàn)困局。農(nóng)房在對外轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí)因宅基地使用權(quán)的身份限制,權(quán)利人無法取得農(nóng)房的宅基地使用權(quán)。通過引入法定租賃權(quán),可以有效解決“房地一體”原則下社會主體受讓農(nóng)房但無宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)困局。農(nóng)房的受讓人在取得房屋所有權(quán)的同時(shí),可基于法律規(guī)定,享有對該農(nóng)房宅基地的法定租賃權(quán),從而取得農(nóng)房宅基地的正當(dāng)權(quán)源。租賃的標(biāo)的物是“宅基地”,而非“宅基地使用權(quán)”,原農(nóng)房所有人(出賣人)的宅基地使用權(quán)繼續(xù)存在。從而形成“宅基地所有權(quán)(集體經(jīng)濟(jì)組織)+宅基地使用權(quán)(宅基地使用權(quán)人)+宅基地法定租賃權(quán)(社會主體)”三權(quán)共享模式。(64)參見韓世遠(yuǎn):《宅基地的立法問題——兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”》,載《政治與法律》2005年第5期。這是立足我國國情的一種切實(shí)可行方案。(65)參見申建平:《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的選擇》,載《政法論叢》2011年第3期。學(xué)界支持者較多,(66)參見劉凱湘:《法定租賃權(quán)對農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想》,載《法學(xué)論壇》2010年第1期;陳小君:《宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維》,載《法學(xué)研究》2019年第3期;高圣平:《宅基地制度改革與民法典物權(quán)編編纂——兼評〈民法典物權(quán)編(草案二次審議稿)〉》,載《法學(xué)評論》2019年第4期。這種流轉(zhuǎn)路徑也受到一些司法實(shí)務(wù)部門的贊同,安徽省高級人民法院調(diào)研組在《關(guān)于審理土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)案件適用法律若干問題的解釋(建議稿)》中就指出,應(yīng)作出“農(nóng)民房屋轉(zhuǎn)移給非集體成員,而宅基地未同時(shí)轉(zhuǎn)讓,則依法形成法定租賃關(guān)系”的規(guī)定。

法定租賃權(quán)的優(yōu)勢在于無需突破“物權(quán)法定”原則,無需對現(xiàn)行法律體系農(nóng)地相關(guān)制度進(jìn)行修訂。法定租賃權(quán)屬于債權(quán)的范疇,保持了宅基地債權(quán)性利用邏輯的一致性,不會對現(xiàn)行制度造成較大沖擊,并能夠最大限度的兼顧盤活閑置宅基地與農(nóng)戶靜態(tài)身份性的保護(hù)。因“房地一體”原則下的宅基地有償利用制度隨著宅基地上房屋及其他建筑物所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,在特定條件下自然成就,其權(quán)利義務(wù)內(nèi)容及期限并不基于雙方當(dāng)事人的意思表示而是基于法律規(guī)定,該種利用關(guān)系亦非一般的債權(quán)性利用即可涵蓋。因此,為了充分保障各種權(quán)利人在宅基地上權(quán)利的實(shí)現(xiàn),具有物權(quán)化性質(zhì)的宅基地法定租賃權(quán)可以突破最長租賃期限20年的限制,有利于維護(hù)社會主體穩(wěn)定性的利用。農(nóng)房抵押、繼承、贈與等流轉(zhuǎn)形式取得農(nóng)房所有權(quán)的,依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)房范圍內(nèi)的宅基地享有法定租賃權(quán)。

結(jié)語:實(shí)踐的探索離不開理論的基礎(chǔ)和支撐,實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)需要理論的總結(jié)和歸納。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大差異,土地價(jià)值相差懸殊,目前正處于試點(diǎn)階段的宅基地改革,還未形成可推廣可復(fù)制大規(guī)模的經(jīng)驗(yàn),在此背景下,改革的步伐不應(yīng)過大。就宅基地“三權(quán)分置”問題,決策部門的態(tài)度是“在實(shí)踐中進(jìn)一步探索”,“待形成比較成熟的經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行立法規(guī)范”,(67)參見《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上》,《全國人民代表大會常委會公報(bào)》。近年來中央“一號文件”中多次用到“審慎”一詞,我們可以將其解讀為宅基地“三權(quán)分置”改革不應(yīng)過于激進(jìn),應(yīng)把握好改革的度,從而避免宅基地釋放的紅利過多,導(dǎo)致少量急功近利分子鋌而走險(xiǎn)?！叭龣?quán)分置”政策中的“使用權(quán)”應(yīng)屬于通過租賃形式取得的債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。從制度改革成本考慮,在租賃可以滿足實(shí)際需求的情況下,試點(diǎn)改革階段不宜采用制度創(chuàng)新成本高的物權(quán)流轉(zhuǎn)方式。從改革試點(diǎn)探索到形成統(tǒng)一的法律規(guī)范還有很長的路要走。